Contract

58 Nordisk Administrativt Tidsskrift 1/2011, 88. årgang

Regeringens 2011-økonomiaftale med kommunerne:

Jerngrebet strammes*

Af professor Xxxx Xxxx-Xxxxxx, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet

Med de skattesanktionsinstrumenter regeringen nu med Dansk Folkepartis hjælp har i hånden, er der ikke længere brug for KL’s hjælp. Derfor fylder skatterne ikke meget i aftalen.

Årets kommuneaftale understreger den udvikling forholdet mellem staten og kommu- nerne har taget efter kommunalreformen i 2007. Kommunerne er på godt og ondt blevet en integreret del af velfærdsstaten. Det indebærer mere statslig styring, mere koordination på tværs af niveauerne og mindre lokalt selvstyre. Den udvikling kan man begræde eller besynge alt efter gemyt. Men udviklingen indebærer ændrede spilleregler, som det under alle omstændigheder er værd at notere sig. For den strammere statsstyring indebærer et udgiftspolitisk dilemma: Kan man tvinge kom- munerne til økonomisk ansvarlighed?

De årlige kommuneforhandlinger i maj-juni måned omgærdes sædvanligvis af en vis teatertorden. Kommunerne klager rituelt over den trængte økonomi, og staten påviser ligeså rituelt hvor gode og uudnyttede effektiviseringsmuligheder der er i kommu- nerne. Men i år var der alligevel mere dramatik end normalt. Staten lagde usædvan- ligt stramt op. I forlængelse af den finanspolitiske opstramning, der blev annonceret i konvergensprogrammet tidligere på foråret, forlangte regeringen besparelser på fire xxx.xx. i kommunerne. Det lagde en vis afstand mellem parterne. Stemningen blev ikke bedre, da Danmarks Statistiks opgørelse af de kommunale 2009-regnskaber i slutningen af maj viste en rekordstor budgetoverskridelse på hele fem mia. kr. Med beskyldninger om »massivt overforbrug i kommunerne« og »uansvarlig økonomisty- ring« satte finansministeren forhandlingerne med KL på standby og indledte i stedet økonomidrøftelser med Dansk Folkeparti.

* Artikkelen er et opptryk fra Administrativ Debat nr 2, 2010.

Dansk Folkeparti kommer regeringen til hjælp – men ingen hjælp er gratis

Dansk Folkeparti har traditionelt ikke problemer med en hård statslig kurs over for kommunerne. Heller ikke denne gang. I Aftale om genopretning af dansk økonomi besluttede parterne en tosidet stramning af det jerngreb, der blev indført overfor kommunerne for et par år siden. For det første skærpes sanktionsmekanismen i sta- tens generelle tilskud til kommunerne (det såkaldte bloktilskud). Det betinges frem- over ikke kun af korrekte budgetter, men også af korrekte regnskaber. Samtidig øges den betingede del af bloktilskuddet fra én til tre xxx.xx. For det andet strammes skat- tesanktionsmekanismen. Hvis den kommunale beskatning stiger, modregnes prove- nuet krone for krone i en kombination af individuelle og kollektive nedsættelser af bloktilskuddet. Kommuner, der sætter skatten op, får en nu individuel modregning i deres bloktilskud. Det første år udgør modregningen 75 pct. af skatteprovenuet, i det andet og tredje år 50 pct. og i det fjerde år 25 pct. Den resterende del af modregnin- gen sker kollektivt over for alle kommuner i form af en generel beskæring af bloktil- skuddet.

Set fra en borgmesters bord er en skattestigning nu gjort så uattraktiv, at der reelt er tale om et skattestop. Kommunerne er låst fast på det skatteniveau, de nu engang har. Det er til fordel for de kommuner, der ligger lunt i svinget, fx begunstiget af en positiv demografisk udvikling, mens de trængte kommuner får det endnu sværere.

Dansk Folkeparti hjælper traditionelt gerne regeringen, men ligeså traditionelt kræves der modydelser. Denne gang, at sparekravet til kommunerne blev taget af bordet. Man vidste godt, hvor ansvaret kunne risikere at ende for de forringelser af bl.a. den kommunale ældrepleje, som regeringens sparekrav ville føre til.

Aftalen indeholdt også et mere direkte signal fra regeringen til KL i form af ned- læggelse af Det kommunale Momsfond. Det er en pengekasse, som udover forskning i kommunale forhold også finansierer store dele af KL-koncernen – Den kommunale Højskole i Grenaa, KL’s regionale uddannelsesaktiviteter, Det kommunale Løn- ningsnævn, KL’s EU-aktiviteter og Det kommunale Løndatakontor. Det var finans- ministeriel payback for KL’s manglende evne til at levere varen i 2009.

Kommuneforhandlingerne genoptages

Således udrustet med både en større stok og en større gulerod vendte finansministe- ren tilbage til det kommunale forhandlingsbord. Set fra KL’s side var situationen mistrøstig. Regeringen havde nu kommunernes økonomi under strammere kontrol end nogensinde. Xxxx var KL’s interesse i at fortsætte forhandlingerne? Svaret er, at det ville give en vis mulighed for indflydelse på statens generelle tilskud til kommu- nerne (bloktilskuddet), som skal sikre balance i kommunernes økonomi med uændrede skatter, samt en fortsat dialog med staten om opgavevaretagelsen på de forskellige kommunale sektorområder.

I sidstnævnte forhold ligger nok aftaleinstrumentets varige kvalitet. Med kommu- nalreformen i 2007 og kommunaliseringen af beskæftigelsesområdet i 2009 har kom- munerne overtaget centrale opgaveområder, som de fleste reelt er for små til at hånd- tere på egen hånd. Det drejer sig om sundhedsområdet, det specialiserede socialvæ- sen og beskæftigelsesindsatsen. Her er der brug for løbende koordinering af indsatsen

både horisontalt mellem de enkelte kommuner og vertikalt mellem kommuner, regi- oner og stat. Samtidig er der tale om »onde problemer«, dvs. opgaver uden enkle og kendte løsninger. Det er med andre ord i alles interesse, at kommunerne og staten har en løbende dialog om, hvordan disse områder håndteres bedst muligt. De specialise- rede områder fylder godt i den endelige 2011-aftale, der blev indgået den 12. juni.

Andre forhold, der fylder godt i aftalen, er tiltag for at effektivisere den kommuna- le opgavevaretagelse. Afbureaukratiseringsanalyser, indhøstning af stordriftsfordele, digitalisering, effektive indkøbsfunktioner, forstærket restanceinddrivelse og mere udlicitering. Det er forslag, som Finansministeriet rituelt hiver op af skuffen to gange om året: Ved kommuneforhandlingerne i maj-juni og ved finanslovsforhandlingerne i november.

Skattepulje og perverse incitamenter

Et forhold, der til gengæld ikke fylder meget i kommuneaftalen, er kommunernes skatteudskrivning. Tidligere var skatterne det centrale element i aftalen. Det var her KL’s modydelse for indflydelse på statens regulering af kommunerne skulle leveres: Disciplinering af medlemmerne til tilbageholdenhed på skatteområdet. Med de skat- tesanktionsinstrumenter regeringen nu med Dansk Folkepartis hjælp har i hånden, er der ikke længere brug for KL’s hjælp. Derfor fylder skatterne ikke meget i aftalen. Rent faktisk nævnes den samlede kommunale skatteudskrivning slet ikke. Det tages for givet, at aftalen forudsætter uændrede skatter.

Derimod videreføres et skattetiltag, der første gang blev indført sidste år. Aftalen etablerer en skattepulje. Inden for en ramme på 300 mio. kr. kan særligt vanskeligt stillede kommuner få lov at hæve skatten. Hvordan afgøres det, hvem der er værdigt trængende? Det sker i et svært gennemskueligt samspil mellem de enkelte kommu- ner, KL og Indenrigs- og Sundhedsministeriet. KL skal hjælpe regeringen med at identificere de trængte kommuner, som herefter får lov til at ansøge ministeriet om en skatteforhøjelse. Hvis kommunerne søger om større skatteforhøjelser end rammen tillader, vil ministeriet vurdere ansøgningerne efter følgende kriterier: Driftsmæssig ubalance, demografisk udgiftspres, overførselsudgifter, lavt beskatningsniveau og lavt investeringsniveau. Det er rummelige kriterier, der giver plads til skøn. Samtidig indeholder de ikke nødvendigvis sunde incitamenter. Hvad vil det fx sige at have

»driftsmæssig ubalance«? Det defineres som en ubalance mellem udgifter og indtæg- ter – altså at kommunen ikke i tide har tilpasset udgifterne efter indtægtsmuligheder- ne. Hvad vil det sige at have »lavt investeringsniveau«? Det defineres som lave an- lægsudgifter over en årrække – en situation der fx fremkommer, hvis man systema- tisk udsulter anlægsområdet, fordi det er nemmere at spare her end på driftsudgifter- ne. De udmeldte kriterier belønner med andre ord i et vist omfang uansvarlig økono- mistyring.

Hvordan virker et sådant system i praksis? Det kan man få et indtryk af ved at se på erfaringerne fra sidste år, hvor der også var en skattepulje, dengang på 500 mio. kr. Næsten halvdelen af alle kommuner – i alt 42 kommuner – ansøgte ministeriet om en skatteforhøjelse. Ansøgningerne udgjorde i alt 2,1 mia. kr. 17 kommuner endte med at få lov at sætte skatten op. Var det de mest værdigt trængende?

Det er et svært spørgsmål at besvare, for der findes ingen objektiv målestok for en kommunes økonomiske vanskeligheder. Det såkaldte skat/service-forhold giver dog

et vist indtryk. Det udtrykker forholdet mellem beskatning og service i den enkelte kommune. På landsplan er skat/service-forholdet lig 1. Er en kommunes skat/service- forhold højere end 1, er det udtryk for lav service til høj skat, altså en trængt økono- misk situation. Omvendt er et skat/service-forhold under 1 udtryk for god service til lav skat, altså en gunstig økonomisk situation. Som det fremgår af tabellen nedenfor, varierer skat/service-forholdet i alle landets kommuner mellem 0,87 og 1,07. Blandt de 42 ansøgere til skattepuljen sidste år varierede det fra 0,93 til 1,07. Efter denne målestok var der altså en række relativt gunstigt stillede kommuner, der søgte om en skattetilladelse. Blandt de 17 kommuner, der fik lov af ministeriet til at forhøje skat- ten, varierede skat/service-forholdet fra 0,95 til 1,07. Der var altså – igen efter denne målestok – også relativt gunstigt stillede kommuner, der fik lov at hæve skatten. Hvordan kan velstillede kommuner komme i betragtning? En del af svaret er nok, at det ikke kun er fattige kommuner, der kan finde ud af uansvarlig økonomistyring, hvis det er måden at score højt på ministeriets kriterier. Se tabel 1.

Tabel 1. Kommuner der ansøgte om skattepuljen i 2010-aftalen i efteråret 2009

Skat/service-forhold

	Lavest	Højest
Alle 98 kommuner	0,87	1,07
42 kommuner, der søgte om skattetilladelse	0,93	1,07
17 kommuner, der fik lov at hæve skatten	0,95	1,07

Det overraskende er faktisk ikke, at så mange kommuner søgte om en skatteforhøjel- se. Det overraskende er, at ikke alle landets kommuner søgte. For skattepolitik har skiftet karakter i den kommunale verden. Tidligere var det lokalpolitik. Borgerlige kommunalpolitikere satte en ære i lav skat og ville gøre alt for at undgå en skattefor- højelse. I dag er udgangspunktet, at skatten ikke kan røres, og at økonomiske pro- blemer kun kan løses ved nedskæringer af servicen i børnehaverne, folkeskolen og ældreservicen. Men har man indflydelse i København, er der måske en anden vej. De borgmestre, der forstår at begå sig på de bonede gulve på Weidekampsgade og Slotsholmsgade kan måske hive en skatteforhøjelse hjem til kommunen og dermed undgå de upopulære nedskæringer. Den slags resultater belønnes, og derfor går også borgerlige borgmestre og borgmestre i velstillede kommuner efter skatteforhøjelser i dag. Statens de facto-ophævelse af den selvstændige kommunale skatteudskrivnings- ret har gjort skattepolitik til et udgiftsdrivende element i kommunalpolitik.

Accepteres regeringens jerngreb?

Statens økonomiske styring af den kommunale sektor er hård kost for både KL og landets kommunalpolitikere. Accepterer de situationen? For at vurdere det spørgsmål er det værd at holde øje med to arenaer. Den første er KL’s bestyrelse, som hvert år skal ratificere formandens økonomiaftale med regeringen. I sommer hørte man ikke meget fra de borgerlige partier i bestyrelsen. De var loyale både over for deres for-

mand og over for statsdelen af deres partier. Da formanden er socialdemokrat, hørte man heller ikke meget fra de socialdemokratiske bestyrelsesmedlemmer. Tilbage er SF’s tre bestyrelsesmedlemmer. De gjorde højlydt opmærksom på, at aftalen ikke var deres kop te. Men de stemte alligevel ja. SF vil gerne være et ansvarligt parti, også lokalt.

Den anden arena er Folketingets Finansudvalg. Her skal regeringen have den årlige kommuneaftale ratificeret, for det centrale element – det årlige bloktilskud til kommunerne – skal godkendes af Finansudvalget. I sommer var der her kun én stemme imod aftalen, og den kom fra Enhedslistens medlem. De øvrige oppositions- partier stemte blankt. Igen blev der ikke lagt skjul på, at aftalen ikke var deres kop te, men af respekt for, at deres kommunale baglande havde været med til at indgå afta- len, accepterede både Socialdemokraterne, SF og Det Radikale Venstre situationen.

Sagen er altså i korthed, at alle ansvarlige parter er ved at vænne sig til statens jerngreb. Det løsnes næppe foreløbig.