K E N D E L S E
Klagenævnet for Udbud | X.xx.: 19/07321 |
(Xxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxxx, Xxxxx Xxxxxxxx) | 20. juli 2020 |
K E N D E L S E
HB-Care A/S
(advokat Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx, Hellerup) mod
Trafikselskabet Movia
(advokat Xxxxxx Xxxx Xxxxxxx, København)
Intervenienter:
Frederikssund Handibusser A/S (selv)
og
Dantaxi 4x48 A/S
(advokat Xxxxx Xxxxxxxxxx, København)
Ved udbudsbekendtgørelse nr. 2019/S 070-165260 af 4. april 2019 udbød Trafikselskabet Movia (herefter Movia) som offentligt udbud kørsel i Nord- sjælland for Flexrute, Movia.
Den 30. september 2019 indgav HB Care A/S (herefter HB Care) klage til Klagenævnet for Udbud over Movia. Klagen har været behandlet skriftligt.
HB Care har nedlagt følgende påstande:
Påstand 1:
Klagenævnet for Udbud skal konstatere, at Movia har handlet i strid med ligebehandlings- og gennemsigtighedsprincippet i udbudslovens § 2 ved ikke at afvise tilbuddene fra Bilcentralen ApS, Bilcentralen af 1931 og Frederiks- sund Handibusser ApS som ukonditionsmæssige.
Påstand 2 (subsidiær til påstand 1):
Klagenævnet for Udbud skal konstatere, at Movia har handlet i strid med udbudslovens § 140, stk. 2, ved at anvende et minimumskrav til egnethed, der ikke er relevant for at sikre, at tilbudsgiverne var egnede til at udøve det udbudte erhverv.
Påstand 3
Klagenævnet skal konstatere, at Movia har handlet i strid med udbudslovens
§ 159, stk. 3, og/eller § 164, stk. 2, ved ikke at foretage en effektiv kontrol af oplysningerne i tilbuddet fra Frederikssund Handibusser ApS.
Påstand 4
Klagenævnet skal annullere Movias beslutning om at tildele kontrakt til hen- holdsvis Bilcentralen ApS (udbudsenheder 4, 6, 12-14, 45-45), Bilcentralen
af 1931 (udbudsenheder 5, 7, 8) og Frederikssund Handibusser (udbudsen-
heder 15, 17-18, 20-25).
Påstand 5
Klagenævnet skal annullere Xxxxxx beslutning om at tildele kontrakt for så vidt angår samtlige udbudte udbudsenheder.
Påstand 6:
Klagenævnet skal annullere Xxxxxx beslutning om at tildele kontrakt til Fre- derikssund Handibusser ApS.
Påstand 7 (mere subsidiær til påstand 1)
Klagenævnet for Udbud skal konstatere, at Movia har handlet i strid med gennemsigtighedsprincippet i udbudslovens § 2 ved i udbudsmaterialet at an- vende terminologien "specialkørsel", uagtet at den udbudte kørsel efter Mo- vias opfattelse udgjorde almindelig rutekørsel i trafikselskabslovens for- stand.
HB Care har taget forbehold for senere at ville fremsætte påstand om erstat- ning.
Movia har påstået, at klagen ikke tages til følge.
Klagenævnet har den 10. oktober 2019 meddelt Movias kontraktparter, Bedre Bus Service ApS, Bilcentralen af 1931, Bilcentralen ApS, Dantaxi 4x48 A/S, Finns Handicapkørsel ApS, Frederikssund Handibusser A/S, Meløse Bus, Taxa 4x35 og VBT A/S, at det er muligt at intervenere i sagen, jf. lov om Klagenævnet for Udbud § 6, stk. 3.
Dantaxi 4x48 A/S (herefter Dantaxi) og Frederikssund Handibusser A/S (her- efter Frederikssund Handibusser) har anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen. Ved brev af 23. oktober 2019 har klagenævnet meddelt tilladelse til, at Dantaxi 4x48 og Frederikssund Handibusser intervenerer i sagen til støtte for Movia.
De øvrige kontraktparter har ikke besvaret klagenævnets henvendelse. Sagens nærmere omstændigheder
Ved udbudsbekendtgørelse nr. 2019/S 070-165260 af 4. april 2019 udbød Movia som et offentligt udbud efter udbudsloven kørsel i Nordsjælland ved- rørende kørselsordningen Flextrafik Rute, specialkørsel af børn, unge og øv- rige borgere. Udbuddet er også benævnt ”FR15 – Udbud af Flexrute”.
Kontrakten havde en samlet værdi på 259.350.000 kr. ekskl. moms og var delt op i 47 delaftaler. Tilbudsgiver kunne afgive ét tilbud på hver enhed og ét tilbud på de af Movia fastsatte kombinationsmuligheder. Det økonomisk mest fordelagtige tilbud skulle identificeres ved tildelingskriteriet bedste for- hold mellem pris og kvalitet, hvor pris vægtede 70%, og kvalitet vægtede 30%.
I udbudsbetingelserne står der blandt andet: ”0. Indledning
…
Movia skal bl.a. varetage offentlig servicetrafik i form af almindelig ru- tekørsel samt individuel handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede.
Hertil kan Movia efter aftale med en kommune eller en region varetage opgaver vedrørende indkøb af trafik, som kommunen eller regionen skal varetage efter anden lovgivning.
…
Dette udbud omhandler kørselsordning D – specialkørsel af børn, unge og øvrige borgere (i det følgende kaldet brugere), til skoler, beskyttede værksteder, dagtilbud og lign. (i det følgende kaldt institutioner), hvor der foreligger et fast kørselsmønster.
…
1.2 Udbudsmaterialet
Udbudsmaterialet består af følgende:
• Udbudsbekendtgørelsen
• Udbudsmateriale inkl. Kontraktbestemmelser (dette dokument)
• …
• Kontraktbilag 3: Faktaark
• …
• Kontraktbilag 5: Liste over tilbudte vogne
…
1.4.2 Minimumskrav til egnethed
Tilbudsgiver skal være optaget i CVR-registret eller tilsvarende uden- landsk register.
Tilbudsgiver skal være i besiddelse af det nødvendige antal tilladelser til den kørsel, der afgives tilbud på. Herved forstås, at tilbudsgiver skal være i besiddelse af tilladelser til kørsel med et antal vogne mindst svarende til det antal vogne, som tilbudsgiveren angiver at ville anvende i kontrakt- bilag 5.
Uanset om tilbudsgiver har til hensigt at anvende samme vogn til at køre to eller flere enheder, skal tilbudsgiver være i besiddelse af tilladelser svarende til det samlede antal vogne, som opgjort i kontraktbilag 5.
For kørselskontorer eller bestillingskontorer er kravet opfyldt, hvis de til- sluttede vognmænd besidder de nødvendige tilladelser, jf. ovenstående, til erhvervsmæssig personbefordring, og hvis der foreligger en tilladelse til at drive kørsels- eller bestillingskontor. Kørselskontorer og bestillings- kontorer skal med tilbuddet fremsende støtteerklæring (udbudsbilag C) fra de tilsluttede vognmænd, som besidder tilladelserne.
Tilladelserne kan være I) gyldige tilladelser til erhvervsmæssig person- befordring fra Trafik-, Bygge-, og Boligstyrelsen, som enten er udstedt i
henhold til busloven (LBK nr. 1050 af 12/11/2012) eller i henhold til ta- xiloven (LOV nr. 1538 af 19/12/2017) eller II) tilladelser til erhvervs- mæssig personbefordring efter den tidligere gældende taxilov (LBK nr. 107 af 30/01/2013), som fortsat er gældende, eller III) en tilladelse til at drive kørselskontor, jf. lov nr. 1538 af 19/12/2017 § 5 (og/eller kommu- nal godkendelse som bestillingskontor).
Disse tilladelser skal være gældende på tidspunktet for afgivelse af tilbud.
Dokumentation for besiddelse af de nødvendige tilladelser skal fremsen- des efter anmodning fra Movia, jf. afsnit 1.4.3 nedenfor.
Hvad angår tilladelser i kontraktperioden henvises til kontraktens § 1, stk. 4.
1.4.3 Dokumentation for egnethed
…
Movia agter at gennemføre tilbudsevalueringen uden forudgående doku- mentation for og kontrol af, at tilbudsgiverne ikke er omfattet af udeluk- kelsesgrunde og at tilbudsgiverne opfylder de fastsatte minimumskrav til egnethed. Efter tilbudsevalueringen (men inden meddelelse om kontrakt- deling) vil Movia indhente den relevante dokumentation for, at de(n) vin- dende tilbudsgiver ikke er omfattet af udelukkelsesgrunde og i øvrigt er egnet.
…
For så vidt angår dokumentation for tilladelser, jf. afsnit 1.4.2 ovenfor, vil Movia forud for tildeling undersøge, om tilbudsgiver er i besiddelse af det nødvendige antal tilladelser, ved at indtaste tilbudsgivers CVR- nummer på Færdselsstyrelsens hjemmeside under ”Find transportvirk- somhed”. Hvis tilbudsgiver baserer sig på andre støttende enheder (øko- nomisk aktør, herunder koncernforbundne selskaber, mv.) i relation til antallet af tilladelser og dermed har indleveret støtterklæring (udbudsbi- lag C), vil Movia undersøge, om den støttende enhed er i besiddelse af det nødvendige antal tilladelser, ved at indtaste den støttende enheds CVR-nummer på Færdselsstyrelsens hjemmeside under ”Find transport- virksomhed”.
Kørselskontorer og bestillingskontorer skal med tilbuddet fremsende støtteerklæring (udbudsbilag C) fra de tilsluttede vognmænd, som besid- der tilladelserne. For kørselskontorer og bestillingskontorer vil Movia forud for tildeling undersøge, om de tilknyttede vognmænd er i besid- delse af de nødvendige tilladelser, jf. afsnit 1.4.2 ovenfor, ved at indtaste CVR-nummeret for de tilknyttede vognmænd, som kørselskontoret eller
bestillingskontoret baserer sig på i relation til egnethed, på Færdselssty- relsens hjemmeside under ”Find transportvirksomhed”, jf. afsnit 1.4.2 ovenfor.
Herudover skal kørselskontorer og bestillingskontorer på Movias anmod- ning fremsende dokumentation for at være i besiddelse af tilladelse til at drive kørsels- eller bestillingskontor.
Movia forbeholder sig endvidere at indhente denne dokumentation (eller dele heraf) for så vidt angår en eller flere tilbudsgivere på et hvilket som helst tidspunkt under udbudsforretningen.
…
1.5 Afgivelse af tilbud
…
Udbudsmaterialets krav og vilkår er herefter ufravigelige, hvorfor til- budsgiver skal sikre sig, at deres tilbud opfylder alle angivelser i udbuds- materialet, herunder ændringer som fremgår af ”Spørgsmål og svar”, og at tilbuddet ikke indeholder forbehold.
…
Der kan ikke afgives tilbud på dele af en udbudsenhed. Tilbudsgiver kan ikke afgive alternative tilbud. Der kan ikke tages forbehold for at blive tildelt færre enheder, end der er afgivet tilbud på. Tilbudsgiver er således forpligtet til at kunne køre de ruter, som tilbudsgiver har afgivet tilbud på.
…
1.5.2 Tilbuddets indhold
…
Udfyldelse af øvrige skemaer
Tilbudsblanketten skal ledsages af følgende dokument i udfyldt stand:
• Kontraktbilag 2 – Driftsredegørelse
Udfyldelsen af driftsredegørelsen danner grundlag for Movias evaluering af underkriteriet Kvalitet.
…
• Kontraktbilag 5 – Liste over tilbudte vogne
Tilbudsgivere skal i bilaget oplyse hvilke vogne, som tilbudsgiveren vil anvende i kørslen af hver enkelt enhed, herunder antal vogne.
…
6.1 Krav til kørslen
…
Operatøren/chaufføren må ikke medtage passagerer i vognen, som ikke er tilmeldt kørselsordningerne.
…”
Af udkast til den kontrakt vedrørende F15, udførelse af flexrute, som indgik i udbudsmaterialet, fremgår blandt andet:
”§ 1 Formål/Forudsætninger
…
Stk. 4
Alle tilladelser skal være gældende indtil kontraktperioden udløber, jf. kontraktens § 3, og Operatøren skal stedse leve op til alle lovgivnings- mæssige krav og vilkår for så vidt angår de pågældende tilladelser.
§ 2 Kontraktgrundlag
Stk. 1
Kontraktgrundlaget for aftalen mellem parterne er denne kontrakt med følgende bilag:
• Bilag A: Movias samlede udbudsmateriale samt bilag dateret april 2019
• …
• Kontraktbilag 3: Faktaark
• …
• Kontraktbilag 5: Liste over tilbudte vogne
…
§ 3 Kontraktperioden
Stk. 1
Kontrakten er gældende fra tidspunktet, hvor begge parter har underskre- vet. Driftsstart er 1. oktober 2019 for alle enheder. For så vidt angår enhed 9, 23 og 29 er udløbsdatoen 30. september 2020. For så vidt angår de øvrige enheder er udløbsdatoen 30. september 2023.”
I kontraktbilag 3, faktaark, var de enkelte udbudsenheder beskrevet, og hvert faktaark indeholdt oplysninger om blandt andet målgruppen for kørslen og
specifikke forhold for den anførte enhed, herunder om der kunne ske sam- kørsel. Af udbudsenhed 1A fremgik:
”
Udbudsenhed 1A | |
Maglebjergskolen. Kokkedalen 2, 3540 Lynge | |
… | … |
Åbne/lukketid: ANKOMST & AFGANGSTIDER | Skolen åbner kl. 08.00 Skolen lukker kl. 16.00 Ankomst tider: Mandag til Fredag kl. 08.00 Afgangstider Mandag til fredag Kl. 13.00, 14.00, 15.00 og 16.00 |
Elever/brugeres aldersgruppe: | 6-18 år |
Xxxxx xxxxxxx: | Pt. ca. 70 specialskoleelever |
Målgruppe: | Elever med svære generelle indlæringsvanskelighe- der og autismespektrumsforstyrrelser afd. A. Elever med svære generelle indlæringsvanskelighe- der afd. B. |
Kravspecifikke forhold til kørslen: | Personale følger børn til og fra bussen |
Eventuelle mellemkørsler: | Nej |
Mellemkørsler / Anden kørsel: | Aflastning, LEVUK, Skovlyst, Granbohus m.m Praktikkørsel 1-2 uger om året. Hjemkørsel ved akut opstået sygdom Flere børn kan have flere adresser. |
Er der særlige forhold, der skal tages hensyn til med hensyn til muligheden for at eleverne/brugerne befordres sammen med andre elev/brugergrup- per | Børnene er trygge ved at køre med den samme chauffør samt have faste pladser. Nogle børn skal have hjælp til ind og udstigning, andre kan ikke sidde ved siden af hinanden og an- dre igen skal have speciel sele på. Børnene kan blive utrygge og udad reagerende ved fremmede brugere i bussen. |
Kontraktspecifikke og service- forhold for denne enhed: • Maksimal køretid planlagt rute: 75 Min • Ingen samkørsel med elever / borgere fra andre skoler / tilbud • Krav om fast chaufførgruppe. • Chauffør må ikke forlade bussen uden opsyn. • Chauffør skal sikre at e ikke afsættes uden modtagelse undtagen efter skriftlig aftale. | |
Udbudsenhed 1B | |
Lillevang Skole, afd. Xxxxxxxx Xxxxxxxxx 0X 0000 Xxxxxxx | |
… | … |
Skolen åbne/lukketid: ANKOMST & AFGANGSTIDER | Lillevang Skoles Centerklasser med tilhørende SFO har åbent alle hverdage fra kl. 8.05 til kl. 16. Vi holder 5 lukkedage i løbet af et skoleår. SFO holder åbent i ferieperioder i tidsrummet 08.00 – 16 med varierende antal elever som skal bruge kørsel. Elever må først sættes af kl. 8.05 på hverdage og kl. 8.00 i ferieperioder, hvor de mødes af ansatte. Om eftermiddagen er der 3 afgangstider: kl. 14.15, 15 og 15.45. Ankomst- & afgang sker fra samme sted ved ho- vedindgangen. Personale vil stå klar ved ankomst kl. 8.05 og ved afgangen 5 min før, kl. 14.10, 14.55 og kl. 15.40. |
Elever aldersgruppe: | 6 - 18 år |
Xxxxx xxxxxxx: | Ca. 20 specialskoleelever. Xxxxx befordres 15 ele- ver morgen og eftermiddag |
Målgruppe: | Målgruppe: Elever med Ceberalparase evt. epi- lepsi. Kan have udviklingsforstyrrelser og / eller koncentrationsbesvær samt specifikke indlæringsvanskeligheder. |
Kravspecifikke forhold til kørslen: | 75 min. dog 60 min. for førskolebørn Personale følger børn til og fra bilen |
Mellemkørsler / Anden kørsel: | Aflastningskørsel: 2 – 4 elever, som på forskellige dage bruger aflastningskørsel. |
Kontraktspecifikke og service- forhold for denne enhed: Maksimal køretid planlagt rute: 75 Min Ingen samkørsel med elever / borgere fra andre skoler / tilbud Krav om fast chaufførgruppe. Chauffør må ikke forlade bussen uden opsyn. Chauffør skal sikre at elever ikke afsættes uden modtagelse undtagen efter skriftlig aftale. | |
Udbudsenhed 2 – Engholm Dagcenter | |
Hjemmepleje og træning. Rådhusparken 58 3450 Allerød | |
… | … |
Dagtilbud åbne/lukketid: | 8.30 til 14.30 Borgerne vil skulle være fremme i tidsrummet fra 8.30- 11:00 (forskellige ankomst tider) og hentes igen 14.30. |
Elever/brugeres aldersgruppe: | 60 og opefter |
Antal pladser: | 25 – dvs. der er flere borgere som kører alle kører bare ikke alle dage. Bemærk gennemsnitlig ugentlig antal kørsler. |
Målgruppe | Hjemmeboende borgere, der er blevet visiteret til aktivitets tilbuddet Kørslen koordineres i vidt omfang med kom- munal hjemmepleje - tider |
Kravspecifikke forhold til kørslen: | Lift til kørestole Flere borgere skal hentes/følges ved bopæl og dagcenter Flere borgere har rollatorer. |
Er der særlige forhold, der skal tages hen- syn til med hensyn til muligheden for at | Det er ældre demente borgere, nogle er gangbe- sværet, nogle med hjælpe midler |
eleverne/brugerne befordres sammen med andre elev/brugergrupper | |
Kontraktspecifikke og service- forhold for denne enhed: Maksimal køretid planlagt rute: 60 Min Ingen samkørsel med elever / borgere fra andre skoler / tilbud Krav om fast chaufførgruppe. Chauffør må ikke forlade bussen uden opsyn undtagen når det er nødvendigt at hente/afle- vere borgere. Xxxxxxxx skal sikre at borgere ikke afsættes uden modtagelse undtagen efter skriftlig aftale. | |
Udbudsenhed 3 - Allerød diverse skolekørsel | |
Sproggruppe Sprogskolen, Xxxxxxxxx 0. 3450 Allerød Engholmskolen, Xxxxxxx 0, 0000 Xxxxxxxx Ravnsholtskolen, Xxxxxxxx 0, 0000 Xxxxxxxx Mimers Brønd (Lillerød skole) Xxxxxxxxxxxxxxxx 00, 0000 Xxxxxxx. | |
… | … |
ANKOMST & AFGANGSTIDER | Se skema |
Elever/brugeres aldersgruppe: | 4 – 6 år |
Antal pladser: | 4 grupper á 4-6 børn samt skolebørn til sko- lerne |
Målgruppe | Børnehavebørn og skolebørn |
Kravspecifikke forhold til kørslen: | Kørsel til og/eller fra Sprogskolen. Varighed af tilbud ca. 3 timer pr gang i skiftende xxxxxx. Xx dataark for tider. Børnene køres fra Sprog- skolen til Børnehaver. Ingen kørsel i ferier og hellige dage. Enkelte elever til Engholmskolen, Ravnsholt- skolen og Mimers Brønd – SE DATAARK – Der kan være kørsel morgen og eftermiddag efter behov |
Er der særlige forhold, der skal tages hensyn til med hensyn til muligheden for at ele- verne/brugerne befordres sammen med andre elev/bruger- grupper | Børn er små og kan let blive utrygge. |
Kontraktspecifikke og service- forhold for denne enhed: Maksimal køretid planlagt rute: 60 Min Ingen samkørsel med elever / borgere fra andre skoler / tilbud Krav om fast chaufførgruppe. Chauffør må ikke forlade bussen uden opsyn undtagen når det er nødvendigt at hente/afle- vere borgere. Xxxxxxxx skal sikre at borgere ikke afsættes uden modtagelse undtagen efter skriftlig aftale. | |
UDBUDSENHED 4 Granbohus Der afgives en timepris for kørsel, som afregnes efter forbrug. I tilbudsfasen vægtes med 12 timer pr. dag | |
Aflastningsinstitution med adresser i Fredensborg, Jægerspris og Birkerød | Granbohus afd. Villekulla, Hurlumhej, Molevitten, Granbo-Tours og Dagtilbud, Xxxxxxxxxxxxx 00, 0000 Fredensborg Granbohus afd. Skovridergården og Xxxxxxxx, Xxxxxxxxx 00 xx 00, 3630 Jæ- gerspris Granbohus afd. Skovlyst og ADHD, Xx- xxxxxxxx 00 xx 00, 0000 Xxxxxxxx |
… | … |
Institutionen åbne/lukketid: | Har åbent hele året – undtaget 24., 25. og 26 december |
Elever/brugeres aldersgruppe: | 0 til ca. 40 år |
Antal pladser: | 45 pladser |
Målgruppe : | Fysisk/psykisk handicappede Børn/unge m. Aspergers/ADHD |
Kravspecifikke forhold til kørslen: | Personale følger børn til og fra bilen |
Er der særlige forhold, der skal tages hensyn til med hensyn til muligheden for at eleverne/bru- gerne befordres sammen med andre elev/bru- gergrupper | Alle bruger har forskellige handicaps, multihandicappede, autisme mm – børn og voksne med hjælpemidler, kørestole, bagage Der vil ofte være en del bagage, som for- ventes at blive medbragt i samme bus som børnene Kørsel lørdag/søndag kan forekomme. Fra skoler og dagtilbud som er udbudt i dette og andre FR udbud, er disse opera- tører forpligtet til at køre til Granbohus. Denne udbudsenhed omfatter således pri- mært børn som ikke er omfattet af andre FR udbud. Kørslens omfang og hvilke borgere som skal køres fremgår af lister som udsendes for kvartalsperioder – listerne angiver hvilke børn som skal køres – hvorfra- hvortil og datoer. Listen er 90 % idet sidste øjebliks rettel- ser kan forekomme. |
Kontraktspecifikke og service- forhold for denne enhed: Maksimal køretid planlagt rute: 75 Min Tilladt samkørsel med elever / borgere fra andre skoler / tilbud som skal til Granbohus Krav om fast chaufførgruppe. Chauffør må ikke forlade bussen uden opsyn. Chauffør skal sikre at eleverne ikke afsættes uden modtagelse undtagen efter skriftlig aftale. | |
…”
Af kontraktbilag 5 fremgår en liste over tilbudte vogne og følgende tabel, som skulle udfyldes:
”
”
Svar ID | Spørgsmål | Svar |
19-A 129 | Iflg. Kontraktbilag 5 liste over tilbudte vogne … Tilbudsgiver skal være i besiddelse af det nød- vendige antal tilladelser til den kørsel, der afgi- ves tilbud på. Herved forstås, at størrelsen (A) – (B) i skemaet ovenfor skal være større end el- ler lig nul for at tilbuddet er konditionsmæssigt. Skal dette forståes som disponible tilladelser / vogne, således at disse ikke i forvejen bruges i andre udbud. Hvis ja, hvordan vil Mo- via i så fald sikre sig dette rent faktisk over- holdes. | Udfyldelsen af kontraktbi- lag 5 skal forstås således, at antallet af tilbudte vogne skal være i overens- stemmelse af antal gyldige tilladelser på tidspunktet for afgivelse af tilbud. |
… |
Af spørgsmål og svar offentliggjort i tilbudsperioden fremgår: ”…
19-A 131 | Hvis en tilbudsgiver af- giver tilbud på enkelte enheder og samtidig på et kombinationstilbud hvordan tæller Movia så antallet af forbrugte til- ladelser. | For afgivelse af enkelttil- bud hhv. kombinationstil- bud på de samme enheder gælder, at der skal fore- ligge et antal gyldige tilla- delser svarende til det an- tal vogne, man ønsker at benytte. Da der skal bydes på enkeltenheder i forbin- delse med bud på kombi- nationsmuligheder, skal tilbudsgiver som mini- mum have det antal tilla- delser til det maksimalt an- tal tilbudte vogne samlet set for enhederne. Det kræ- ves ikke, at man har tilla- delser til bud på både en- kelttilbud og kombinati- onstilbud på samme enhe- der, men at man har gyl- dige tilladelser til det antal vogne, som buddet maksi- malt kan indeholde, uagtet om det er enkelt eller kom- binationstilbuddet, der eventuelt bliver valgt. |
…”
Xxxxx modtog tilbud fra 11 tilbudsgivere, heriblandt Bilcentralen ApS, Bil- centralen af 1931 og Frederikssund Handibusser, Dantaxi og HB Care.
Den 12. juni 2019 skrev Xxxxx til tilbudsgiverne og oplyste, at der var afgivet tilbud på alle enheder, og at ”ingen tilbud var vurderet ukonditionsmæssige”.
Af evalueringsrapporten, som var vedlagt brevet af 12. juni 2019, fremgår blandt andet videre:
”2.3 Minimumskrav til egnethed
I henhold til udbudsbetingelsernes afsnit 1.4.2 skal tilbudsgiverne have tilladelse fra Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen til erhvervsmæssig per- sonbefordring (vognmandstilladelse). Tilbudsgiver skal være i besiddelse af de nødvendige antal tilladelser til den kørsel, der afgives tilbud på.
Tilbudsgiverne skal være optaget i CVR-registret.
Alle tilbudsgivere opfylder ifølge de indleverede ESPD’er de fastsatte minimumskrav til egnethed.
…
2.5 Dokumentation
Ordregiver har efter den gennemførte evaluering og inden tildeling veri- ficeret, at tilbuddene opfylder alle krav i udbudsbetingelserne.
Ordregiver har herudover indhentet dokumentation for egnethed i form af servicetilladelser samt det nødvendige antal kørselstilladelser fra alle de tilbudsgivere, som tildeles kørsel. Ordregiver har således indhentet dokumentation for, at tilbudsgivere, der tildeles kørsel, ikke er udelukket i henhold til udelukkelsesgrundene i udbudsbetingelsernes afsnit 1.4.1, samt opfylder minimumskravet til egnethed.
…
5. Konklusion
Det kan ved gennemgangen af samtlige tilbud konstateres, at følgende tilbudsgivere samlet set har afgivet de økonomisk mest fordelagtige til- bud til de udbudte enheder:
…
Øvrige tilbud har således opnået færre point ved evalueringen af under- kriteriet ”pris”, jf. afsnit 4.1 ovenfor, og/eller færre point ved evaluerin- gen af underkriteriet ”kvalitet”, jf. afsnit 4.2 ovenfor.
Dette indebærer, at:
• Bedre Bus Service ApS tildeles 1 enhed
• Bilcentralen ApS tildeles 7 enheder
• Bilcentralen af 1931 ApS tildeles 3 enheder
• DanTaxi 4x48 A/S tildeles 6 enheder
• Finns Handicapkørsel ApS tildeles 9 enheder
• Frederikssund Handibusser A/S tildeles 9 enheder
• HB Care A/S tildeles 4 enheder
• Meløse Bus v/ Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx tildeles 3 enheder
• Taxa 4x35 tildeles 2 enheder
• VBT A/S tildeles 3 enheder
…”
Den 12. juni 2019 anmodede HB Care om aktindsigt i alle tilbudsgivernes tilbudsdokumenter, herunder tilbuddenes kontraktbilag 5 med oplysning om antal tilbudte vogne pr. udbudsenhed.
Den 5. juli 2019 traf Xxxxx afgørelse om aktindsigt og meddelte HB Care delvis aktindsigt i tilbudsgivernes kontraktbilag 5. Movia afviste at give akt- indsigt i antal tilbudte vogne pr. udbudsenhed, jf. offentlighedslovens § 30, nr. 2.
Den 6. august 2019 svarede Færdselsstyrelsen på en henvendelse fra HB Care. Af Færdselsstyrelsens brev fremgår blandt andet følgende:
”Det er således styrelsens opfattelse, at en OST-tilladelse ikke kan kom- bineres med speciel rutekørsel, da speciel rutekørsel ikke indgår som en del af trafikselskabernes ansvarsområde og en tilladelse til speciel rute- kørsel alene kan udstedes til en virksomhed der har tilladelse til erhvervs- mæssig personbefordring i henhold til buskørselslovens § 1, stk. 1.”
Transport- og Boligministeriet har den 11. september 2019 på baggrund af en henvendelse fra Movia udarbejdet et notat om trafikselskabernes kørsel og tilladelsestyper. Følgende fremgår blandt andet af notatet:
”Trafikselskaber varetager offentlig servicetrafik i form af almindelig ru- tekørsel iht. § 5, stk. 1, nr. 1, i lov om trafikselskaber, individuel handi- capkørsel, jf. § 5, stk. 1, nr. 4, og desuden kan trafikselskaber efter aftale med en kommune eller en region varetage opgaver vedrørende trafik, som kommunen eller regionen skal varetage efter anden lovgivning, jf. § 5, stk. 6.
Der er opstået tvivl om, hvilken form for tilladelse, kørselsopgaver, som et trafikselskab varetager for en kommune eller en region iht. § 5, stk. 6, kræver – med andre ord, hvilke tilladelsestyper, trafikselskaberne kan kræve af de operatører, der byder på kørslen.
Det er i den forbindelse afgørende om kørslen varetages i en bus eller i bil. Såfremt der køres i bus kræves en tilladelse til erhvervsmæssig per- sonbefordring iht. busloven. Hvis der kørsel i bil kræves enten tilladelse til erhvervsmæssig personbefordring iht. lov om taxikørsel (gl. taxilov)1 i form af tilladelse til taxikørsel eller tilladelse til offentlig servicetrafik, eller tilladelse til erhvervsmæssig persontransport iht. taxiloven (ny taxi- lov)2. Det skal for en god ordens skyld bemærkes, at kørselskontorer også vil kunne byde på trafikselskabernes kørsel, da de tilknyttede vognmænd alle har en tilladelse iht. ny taxilov.
Den oprindelige intention i lov om trafikselskaber var, at trafikselska- berne kunne samordne al kørsel, som selskaberne varetager, dvs. både de opgaver som trafikselskaberne skal varetage og de opgaver som de kan varetage.”
Det er under sagen oplyst og ubestridt, at Bilcentralen ApS, Bilcentralen af 1931 og Frederikssund Handibusser delvist baserede deres tilbud på Offent- lig Servicetrafik-tilladelser (OST-tilladelser).
Retsgrundlaget
Tilladelser til offentlig servicetrafik (OST-tilladelser) blev indført ved lov nr. 633 af 14. juni 2011 om ændring af lov om taxikørsel m.v.
Af de specielle bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 1 (LFF nr. 173 af 23. marts 2011), fremgår:
”Det foreslås, at der i taxiloven indføres en ny tilladelsestype, ”tilladelse til offentlig servicetrafik” ud over de eksisterende typer: taxitilladelse, limousinetilladelse og tilladelse til sygetransport.
En tilladelse til offentlig servicetrafik vil alene give indehaveren ret til at udføre erhvervsmæssig personbefordring i forbindelse med kontrakt med et trafikselskab om almindelig rutekørsel. Der kan dels være tale [om] individuel handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede, dels om den samordnede kørsel, dvs. de kørselsordninger, som kommuner og regioner er forpligtet til at lade udføre i henhold til anden lovgivning f.eks. befor- dring af visse folkeskoleelever, befordring af ældre til dagcenter og be- fordring af patienter til læge eller sygehus.
Der vil ikke på grundlag af den nye tilladelsestype kunne udføres andre former for erhvervsmæssig personbefordring.
…”
Den tidligere gældende lov om taxikørsel mv. (lovbekendtgørelse nr. 107 af
30. januar 2013) § 1, stk. 1, lød således:
Ӥ 1
Den, der udfører erhvervsmæssig personbefordring (taxikørsel, limousi- nekørsel, sygetransport og offentlig servicetrafik) med et dansk indregi- streret motorkøretøj indrettet til befordring af højst 9 personer, føreren medregnet, skal have tilladelse hertil.
…
§ 2
…
Stk. 5. Tilladelse til offentlig servicetrafik er betinget af, at ansøgeren har kontrakt om udførelse af offentlig servicetrafik for et trafikselskab om- fattet af lov om trafikselskaber. Tilladelse til offentlig servicetrafik er endvidere betinget af, at ansøgeren har tilladelse til taxikørsel. Der kan udstedes én tilladelse til offentlig servicetrafik for hver tilladelse til taxi- kørsel. Tilladelsen til offentlig servicetrafik udstedes med samme gyldig- hedsperiode som tilladelsen til taxikørsel. …”
Af Betænkning nr. 1542 fra Udvalg om erhvervsmæssig befordring i person- biler, udgivet af Transportministeriet i oktober 2013, fremgår blandt andet:
”2.5 Tilladelser til offentlig servicetrafik (tidligere EP-tilladelser) Offentlig servicetrafik med personbiler er den kørsel der udføres i kon- trakt med trafikselskaber. Der findes særlige tilladelser udstedt af Xxxxxx- styrelsen, som alene giver ret til denne kørsel.
…
Kontraktkørsel med trafikselskaber sker i Flextrafik, som er trafikselska- bernes betegnelse for individuelt tilrettelagte kørselsordninger.
Tilladelsesmæssigt er Flextrafikkørsel almindelig rutekørsel og omfatter trafikselskabernes kørsel for kommuner og regioner (den sociale kørsel), den individuelle handicapkørsel og åben kørsel (dvs. at kørslen er åben for alle borgere efterbestilling – en ”flextur”). De tre former for kørsel koordineres af trafikselskaberne. Almindelig rutekørsel er reguleret af lov om trafikselskaber.
…
3.6 Regler for offentlig servicetrafik
Tilladelse til offentlig servicetrafik giver ret til at udføre offentlig ser- vicetrafik (almindelig rutekørsel) for et trafikselskab omfattet af lov om trafikselskaber.
Den offentlige servicetrafik svarer til den såkaldte flextrafik, der omfatter
a) trafikselskabernes kørsel for kommuner og regioner (den sociale kør- sel), b) den individuelle handicapkørsel og c) åben kørsel (dvs. at kørslen er åben for alle borgere efter bestilling – en ”flextur”). De tre former for kørsel koordineres af trafikselskaberne.
…
12.2.3 Trafikselskaber
…
Flextrafik er trafikselskabernes tilbud om individuel præget transport. I modsætning til traditionel kollektiv trafik foregår transporten typisk fra dør-til-dør. Transporten er således i en vis udstrækning tilpasset den en- kelte kundens ønske om tid og sted for afhentningen.
…
Trafikselskabernes Flextrafik består af 5 typer af kørsel.
1. Handicapkørsel. …
2. Flextrafik Rute. Fast rutekørsel af personer med fysiske og psyki- ske handicap.
3. Patientbefordring. …
4. Kommunalt visiteret kørsel. …
5. Flextur. …
…
Vognmænd med en taxi-, bus-, eller OST-tilladelse opfylder betingel- serne for at udføre kørsel indenfor de fem ordninger i Flextrafik.”
Lov om taxikørsel mv. blev ændret ved lov nr. 1538 af 19. december 2017, hvorved loven blev erstattet med taxiloven, hvoraf blandt andet fremgår:
Ӥ 1
Denne lov gælder for erhvervsmæssig persontransport i dansk indregi- strerede biler, der er indrettet til transport af højst ni personer inklusive chaufføren, hvor kørslen udføres for at opnå en fortjeneste.
…
§ 3
Der kræves tilladelse til at udføre erhvervsmæssig persontransport i biler.
…
§ 4
En tilladelse til erhvervsmæssig persontransport, jf. § 3, kan anvendes til
1) kørsel for en offentlig myndighed, som myndigheden udfører i medfør af lov,
…
§ 42
En tilladelse til limousinekørsel, sygetransport eller offentlig servicetra- fik, hvis gyldighed udløber inden udgangen af 2020, kan ved udløb af tilladelsens gyldighedsperiode ombyttes til en tilladelse i henhold til § 3, hvis indehaveren opfylder betingelserne herfor.”
Af de specielle bemærkninger til lovforslagets § 4 (LFF nr. 24 af 4. oktober 2017) fremgår blandt andet:
”Det foreslås i stk. 1, nr. 1, at en tilladelse til erhvervsmæssig person- transport kan anvendes til kørsel for en offentlig myndighed, som myn- digheden udfører i medfør af lov.
Den foreslåede bestemmelse har således et bredere anvendelsesområde, idet den omfatter al kørsel, som en offentlig myndighed udfører med hjemmel i lov. Ved udførelse af kørsel for det offentlige forudsættes det, at der foreligger en skriftlig aftale mellem parterne herom, idet aftaler indgået med en offentlig myndighed som udgangspunkt altid vil være skriftlig og dermed have karakter af en kontrakt. Det bemærkes dog, at bestemmelsen ikke indeholder et udtrykkeligt krav om kontraktligt grundlag.
Lov om trafikselskabers § 5, stk. 1, og stk. 6, § 19, stk. 1-3, og § 20, stk. 1 og
stk. 3, (lovbekendtgørelse nr. 323 af 20. marts 2015 med senere ændringer) lyder således:
Ӥ 5
Et trafikselskab varetager følgende opgaver inden for trafikselskabets geografiske område:
1) Offentlig servicetrafik i form af almindelig rutekørsel, 2) …,
3) koordinering og planlægning af offentlig servicetrafik,
4) individuel handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede og 5) …
...
Stk. 6 Trafikselskabet kan efter aftale med en kommune eller en region varetage opgaver vedrørende trafik, som kommunen eller regionen skal varetage efter anden lovgivning.
§ 19
Ved rutekørsel forstås regelmæssig befordring af personer med motorkø- retøj i en bestemt trafikforbindelse, som finder sted over mindst 3 kør- selsdage og mindst én gang om ugen, og hvor på- eller afstigning kan ske inden for forud fastsatte områder, jf. dog stk. 2. Der kan tillige tilbydes en ekstra ydelse, hvis kørslen er åben for alle uanset ønske om benyttelse af denne ekstra ydelse.
Stk. 2. Er ruten åben for alle, betegnes denne som ”almindelig rutekør- sel”. Uanset stk. 1 forstås ved almindelig rutekørsel endvidere:
1) Individuel handikapkørsel, jf. § 11, og
2) Kørsel af passagerer for jernbanevirksomheder og luftfartsselskaber, der er ramt af trafikforstyrrelser.
Stk. 3. Befordres der kun bestemte kategorier af personer, betegnes kørs- len som ”speciel rutekørsel”.
…
§ 20
Der kræves tilladelse til udførelse af almindelig rutekørsel. Til speciel rutekørsel kræves tilladelse, hvis kørslen udføres med motorkøretøj ind- rettet til befordring af mere end 9 personer, inkl. føreren.
…
Stk. 3. Transportministeren kan fastsætte regler om typer af rutekørsel, der er undtaget fra kravet om tilladelse, jf. stk. 1. For kørselstyper, der undtages fra tilladelseskravet, kan transportministeren fastsætte regler om oprettelse af en skriftlig kontrakt om kørslen, indholdet af kontrakten m.v.”
I de almindelige bemærkninger til trafikselskabsloven (LFF nr. 83 af 24. fe- bruar 2005), pkt. 3.4 om trafikselskabernes opgaver, står blandt andet:
”Ved almindelig rutekørsel forstås kørsel, der er åben for alle. Kørslen skal udføres regelmæssigt i en bestemt trafikforbindelse, jf. § 19. Typisk vil kørslen foregå i henhold til en forud fastsat og offentliggjort køreplan. Bestemmelserne om almindelig rutekørsel gælder for ethvert motorkøre- tøj uanset størrelse i modsætning til bestemmelserne om speciel rutekør- sel, som kun gælder, for så vidt kørslen udføres med busser, jf. lovforsla- gets § 20, stk.1. Den almindelige rutekørsel, som trafikselskaberne frem- over skal varetage, vil dog typisk foregå med bus, men som nævnt er det ikke et krav. Befordres der kun bestemte kategorier af personer, betegnes kørslen om speciel rutekørsel.”
Af de specielle bemærkninger i samme lovforslag fremgår blandt andet:
”Til § 5
Til stk. 1
Ifølge bestemmelsen skal trafikselskaberne varetage opgaver vedrørende offentlig servicetrafik i form af almindelig rutekørsel, fastsættelse af tak- ster og billetteringssystemer, koordinering og planlægning af offentlig servicetrafik, individuel handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede og privatbaner.
Det følger af bestemmelsen, at det er trafikselskaberne, der skal varetage opgaver vedrørende offentlig servicetrafik. Kommunerne (bortset fra Bornholms Regionskommune) vil således ikke længere selv kunne vare- tage disse opgaver.
Trafikselskaberne har efter bestemmelsen i stk. 1, nr. 1, ansvaret for al offentlig servicetrafik i form af almindelig rutekørsel inden for det en- kelte trafikselskabs område. Almindelig rutekørsel er defineret i lov- forslagets § 19.
…
Det forventes, at den altovervejende del af den trafik, som trafikselska- berne skal varetage, fortsat vil blive udført på kontrakt med private bus- vognmænd.
…
Til stk. 3
Kommunernes forpligtelse til at tilbyde deres borgere trafik i henhold til anden lovgivning, fx folkeskoleloven, berøres ikke af forslaget, men be- stemmelsen giver kommunerne mulighed for at vælge at aftale med tra- fikselskabet, at trafikselskabet på kommunernes vegne står som trafikkø- ber for sådan trafik. Bestemmelsen giver endvidere regionerne mulighed for at bruge trafikselskaberne som trafikkøbere for trafik, som regionerne er forpligtet til i henhold til anden lovgivning, fx patientbefordring i hen- hold til sundhedsloven. Kommunerne eller regionerne har selv finansie- ringsansvaret for sådan trafik.
En sådan koordinering af trafikken vil kunne give visse stordriftsfordele, idet busserne på den måde både kan bruges til fx kørsel med folkeskole- elever og samtidig fungere som almindelig offentlig servicetrafik.
…
Til § 19
Til stk. 1-3
De foreslåede bestemmelser i stk. 1-3 svarer til buslovens § 2, stk. 1, 2 og 4, der foreslås ophævet i lovforslagets § 37.
Afgørende for, om der foreligger rutekørsel, er, at kørslen udføres regel- mæssigt i en bestemt trafikforbindelse. Regelmæssigt vil sige, at kørslen skal have en udstrækning af mindst 3 kørselsdage, og at kørslen skal ud- føres med en vis hyppighed, hvorved forstås kørsel mindst 1 gang om ugen.
…
Kørslen skal endvidere udføres på en måde, der er egnet til hos dem, der ønsker at blive befordret til et bestemt geografisk mål, at fremkalde den opfattelse, at den dækker en stabil trafikforbindelse til dette mål. Dette vil typisk være tilfældet, når kørslen udføres i henhold til en forud fastsat og offentliggjort køreplan.
Typisk vil kørslen foregå mellem 2 bestemte geografiske punkter ad samme strækning fra tur til tur. Det berøver imidlertid ikke kørslen dens karakter af rutekørsel, at kørselsstrækningen mellem de 2 punkter ikke er den samme fra tur til tur, eller at kørslen ikke foregår mellem 2 fikserede punkter, når blot kørslen foregår inden for et bestemt geografisk afgræn- set område med tilfældigt udgangs- og endepunkt inden for forud fast- lagte udsnit af området. Eksempelvis vil kørslen kunne udføres fra et di- strikt i en kommune til et bestemt punkt - det kommunale center, jern- bane- eller rutebilstationen eller en arbejdsplads - og kørselsstrækningen for den enkelte rejse fastlægges efter forudgående bestilling fra distriktets beboere eller dem, der fra center, jernbane- eller rutebilstation m.v. skal befordres på tilbagevejen til distriktet. På samme måde kan det tænkes, at kørslen udføres fra et distrikt til et andet distrikt, således at kørsels- strækningen og udgangs- og endepunkt fastsættes for den enkelte tur efter forudgående bestilling fra passagererne.
…
Det er endvidere en forudsætning for, at der foreligger rutekørsel, at pas- sagererne har mulighed for på- eller afstigning uden for det område, hvor- fra kørslen er udgået. Ofte vil der være mulighed for på- eller afstigning flere steder undervejs, men det forekommer også - typisk i tilfælde, hvor der er etableret hurtigforbindelser mellem 2 geografiske områder, fx 2 byer - at der kun er mulighed for afstigning et enkelt sted uden for det område, hvorfra kørslen er udgået, nemlig ved rutens endepunkt.
Ofte vil det være således, at motorkøretøjet standser ved faste stoppeste- der, men stoppestederne kan også variere fra tur til tur, idet der standses efter passagerernes bestilling, eller der kan foreligge en kombination af faste stoppesteder og stoppesteder efter bestilling.
Er der ikke mulighed for på- eller afstigning uden for det område, hvorfra kørslen er udgået, idet passagererne skal befordres på hele strækningen
fra dette område og tilbage hertil, foreligger der anden for form for bus- kørsel end rutekørsel, der kan udføres på grundlag af en tilladelse til er- hvervsmæssig personbefordring.
...
Den individuelle handicapkørsel for svært bevægelseshæmmede, som trafikselskaberne efter lovforslagets § 11 er forpligtet til at tilbyde, fore- slås ligesom i busloven henført til at være almindelig rutekørsel.
Befordres der under kørslen kun bestemte kategorier af personer, forelig- ger der speciel rutekørsel, for hvilken kørsel der ikke gælder samme reg- ler som for den almindelige rutekørsel, dvs. den kørsel, alle har adgang til at deltage i. Ved en bestemt kategori af personer forstås personer, der er kendetegnet ved at have et bestemt fælles formål med at blive befor- dret, fx at blive befordret enten til undervisningssted (skolekørsel), til ar- bejdsplads (arbejdstagerkørsel), til færge- eller lufthavn med henblik på videretransport herfra, til sygehus eller andet behandlingssted eller til kirke. Om passagererne skal befordres til en og samme skole, arbejds- plads m.v., er i denne henseende uden betydning, ligesom det også er ligegyldigt, om passagererne er de samme fra tur til tur.
I modsætning til bestemmelserne om den almindelige rutekørsel, der gæl- der for ethvert motorkøretøj uanset størrelse, gælder bestemmelserne om speciel rutekørsel kun, for så vidt kørslen udføres med busser, jf. lov- forslagets § 20, stk. 1.”
Ved lov nr. 745 af 25. juni 2014 om ændring af lov om trafikselskaber fik lovens § 20, stk. 3, sin nuværende formulering. Af de almindelige bemærk- ninger i lovforslaget hertil (LFF nr. 136 af 19. februar 2014) fremgår blandt andet:
”2.10.1. Gældende ret
Private buskørselsvirksomheder (operatørerne) og de regionale trafiksel- skaber der ønsker at udføre rutekørsel, skal have tilladelse hertil af trans- portministeren. Tilladelseskompetencen er delegeret til Trafikstyrelsen.
Med rutekørsel forstås en regelmæssig befordring af personer i en be- stemt trafikforbindelse, som finder sted over mindst 3 kørselsdage og mindst en gang om ugen, og hvor på- og afstigning kan ske inden for forud fastsatte områder. Typisk vil kørslen foregå i henhold til en forud fastsat og offentliggjort køreplan.
Er rutekørslen åben for alle, betegnes den ”almindelig rutekørsel”. Under denne betegnelse falder dog også individuel handicapkørsel for svært be- vægelseshæmmede og kørsel af passagerer for jernbanevirksomheder og luftfartsselskaber, der er ramt af trafikforstyrrelser.
Befordres der kun bestemte kategorier af personer, betegnes rutekørslen som ”speciel rutekørsel”.
…
Der kræves som udgangspunkt tilladelse til at udføre alle typer af rute- kørsel. Tilladelseskravet for almindelig rutekørsel gælder for ethvert mo- torkøretøj, uanset størrelse. Krav om tilladelse til speciel rutekørsel, gæl- der dog kun for så vidt kørslen udføres med busser, dvs. motorkøretøjer indrettet til befordring af mere end 9 personer inkl. føreren.
…
2.10.2. Transportministeriets overvejelser og lovforslaget
…
Det vurderes dog, at tilladelserne i forhold til disse formål vil kunne er- stattes af en skriftlig kørselskontrakt, hvis kontrakten indeholder oplys- ninger, som før kunne findes i tilladelsen samt hvis der er krav om, at kontrakten skal medbringes under kørslen.
Det foreslås derfor, at transportministeren for kørselstyper, der undtages fra tilladelseskravet, kan fastsætte regler om oprettelsen af en skriftlig kontrakt om kørslen, indholdet af kontrakten m.v.”
I henhold til blandt andet trafikselskabslovens § 20, stk. 3, var der på udbuds- tidspunktet udstedt bekendtgørelse nr. 477 af 2. maj 2017 om rutekørsel. Af bekendtgørelsen fremgik blandt andet:
” § 1
Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen udsteder tilladelse til:
1) Almindelig rutekørsel.
1) Speciel rutekørsel, der udføres som fjernbuskørsel.
2) Speciel rutekørsel med uddannelsessøgende mellem bopæl og ud- dannelsessted eller mellem uddannelsessteder (skolekørsel).
3) Speciel rutekørsel med arbejdstagere mellem bopæl og arbejde (arbejdstagerkørsel).
4) Speciel rutekørsel til og fra færge- og lufthavne.
Stk. 2. Den i stk. 1, nr. 3 og 4, nævnte skolekørsel og arbejdstagerkørsel kræver ikke tilladelse, hvis passagererne er personer med handicap.
§ 2
Ved udførelse af andre former for speciel rutekørsel end de i § 1, stk. 1, nr. 2-5, nævnte skal der foreligge en skriftlig kontrakt mellem buskør- selsvirksomheden og transportarrangøren. …”
Parternes anbringender
Ad påstand 1
HB Care har gjort gældende, at Movia har handlet i strid med ligebehand- lings- og gennemsigtighedsprincippet i udbudslovens § 2 ved ikke at afvise tilbuddene fra henholdsvis Bilcentralen ApS, Bilcentralen af 1931 og Frede- rikssund Handibusser som ukonditionsmæssige, idet de tre tilbudsgivere ikke havde det nødvendige antal gyldige tilladelser til den kørsel, som de afgav tilbud på.
Movia har i udbudsbetingelsernes pkt. 1.4.2 anført, at tilbudsgiverne skulle være i besiddelse af det nødvendige antal tilladelser til den kørsel, der blev afgivet tilbud på.
Movia har dermed opstillet et minimumskrav til egnethed, hvorefter tilbuds- giveren skulle være i besiddelse af et antal tilladelser svarende til det samlede antal vogne, som tilbudsgiver tilbød, og at disse tilladelser skulle være gyl- dige til brug for specialkørsel - som var den kørsel, Movia udbød. Dette un- derstøttes af Movias svar på spørgsmål nr. 19-A-129, hvor Movia har under- streget, at der skal være tale om ”antal gyldige tilladelser”.
Det følger af udbudsbetingelserne pkt. 0, at udbuddet vedrører ”specialkørsel af børn, unge og øvrige borgere […], til skoler, beskyttede værksteder, dag- tilbud og lign. […], hvor der foreligger et fast kørselsmønster.”
I udbudsbetingelserne er det således angivet, at den udbudte kørsel vedrører Flexrute – ”specialkørsel”, hvilket i branchen er synonym med speciel rute- kørsel. Udbuddet omfatter også kørsel til specialskole, specialbørnehaver og lignende. Det fremgår derfor klart af udbudsmaterialet, at den udbudte kørsel skal betragtes som speciel rutekørsel. Endvidere udgør den udbudte kørsel ikke almindelig rutekørsel, idet den udbudte kørsel ikke står åben for alle.
Af udbudsbetingelsernes pkt. 6.1 ”Krav til kørslen” fremgår det også, at der ikke medtages passagerer, der ikke er tilmeldt kørselsordningen. Der vil så- ledes være tale om afgrænsede brugergrupper, idet alle borgerne vil være vi- siteret for at kunne modtage befordring, f.eks. elever visiteret til specialskole, der hver især har fælles formål (f.eks. kørsel til specialskole).
Det er i den forbindelse ikke afgørende, om passagerne på en konkret tur befordres til samme destination. Der kan således være tale om en tur med flere personer fra forskellige – men bestemte – kategorier af personer. Til- svarende er det uden betydning, om passagerne er de samme fra tur til tur, jf. forarbejderne til trafikselskabslovens § 19, stk. 3.
Om trafikselskabernes opgaver fremgår af lov om trafikselskaber § 5, stk. 1, at trafikselskaberne varetager offentlig servicetrafik i form af almindelig ru- tekørsel. Det fremgår blandt andet af samme lovs § 19, stk. 2, at når en rute- kørsel er åben for alle, betegnes denne som ”almindelig rutekørsel”. Af lo- vens § 19, stk. 3 fremgår, at når der kun befordres bestemte kategorier af personer betegnes kørslen som ”speciel rutekørsel”, jf. desuden bemærknin- gerne hertil.
Om ”almindelig rutekørsel” fremgår af lovforslag nr. 136 fra 2014, forslag til lov om ændring af lov om trafikselskaber og lov om vægtafgift på motor- køretøjer m.v., at hvis rutekørslen er åben for alle, betegnes den ”almindelig rutekørsel”, og hvis der kun befordres bestemte kategorier af personer, be- tegnes rutekørslen som ”speciel rutekørsel”.
Movias udbud omfatter kørsel af særlige brugere, som skal køres til skole, beskyttede værksteder, dagtilbud og lignende. Brugerne udgør en bestemt kategori af personer, som er visiteret til kørsel til og fra institutionerne. Der- med er ruten ikke åben for alle. HB Care har herved henvist til klagenævnets kendelse af 6. februar 2013, Droskeselskabet Odense Taxa a.m.b.a mod Midttrafik, Fynbus og Sydtrafik.
De enkelte udbudsenheder, som er omfattet af udbuddet, vedrører alle en be- stemt kategori af personer med et bestemt fælles formål, som det fremgår af kontraktbilag 3 – faktaark. Det forhold, at de enkelte udbudsenheder var ud- budt under samme udbud, har ikke betydning for, hvorvidt de enkelte ture udgør almindelig eller speciel rutekørsel, ligesom det ikke har betydning, at der ved enkelte enheder kan ske samkørsel med en eller flere af de udbudte
enheder, som alle enkeltvis udgør speciel rutekørsel, jf. bemærkningerne til trafikselskabslovens § 19 i lovforslag nr. 83 af 24. februar 2005.
Tilladelserne skulle i henhold til udbudsbetingelserne være gyldige tilladel- ser til erhvervsmæssig personbefordring fra Trafik-, Bygge- og Boligstyrel- sen, som enten er udstedt i henhold til busloven eller i henhold til taxiloven eller II) tilladelser til erhvervsmæssig personbefordring efter den tidligere gældende taxilov, som fortsat er gældende, eller III) en tilladelse til at drive kørselskontor, jf. lov nr. 1538 af 19/12/2017 § 5 (og/eller kommunal godken- delse som bestillingskontor).
Ved offentlig servicetrafik forstås kørsel i forbindelse med kontrakt med et trafikselskab om almindelig rutekørsel, jf. dagældende bekendtgørelse nr. 405 af 8. maj 2012 om taxikørsel m.v. § 1, stk. 4.
Efter indholdet af bemærkningerne til lovforslag om ændring af lov om taxi- kørsel m.v. (lovforslag nr. 633 af 14. juni 2011), som indførte OST-tilladel- ser, kan der ikke være tvivl om, at en OST-tilladelse alene giver indehaveren ret til at udføre erhvervsmæssig personbefordring i forbindelse med kontrakt med et trafikselskab om almindelig rutekørsel.
Derimod kan tilladelse til speciel rutekørsel alene udstedes til en virksomhed, der har tilladelse til erhvervsmæssig personbefordring i henhold til buskør- selslovens § 1, stk. 1. En OST-tilladelse kan således ikke kombineres med specialkørsel.
HB Care har forelagt ovenstående for Færdselsstyrelsen. Af Færdselsstyrel- sens brev af 6. august 2019 fremgår blandt andet, at det er styrelsens opfat- telse, at en OST-tilladelse ikke kan kombineres med speciel rutekørsel.
Tilladelser til offentlig servicetrafik udstedt efter lovbekendtgørelse nr. 107 af 30. januar 2013 om taxikørsel m.v., kan på denne baggrund ikke lovligt anvendes som grundlag for speciel rutekørsel.
Betænkningen fra Udvalg om erhvervsmæssig personbefordring fra 2013, som Movia har henvist til, udgør alene en generel analyse af erhvervsmæssig personbefordring, og betænkningen, som ikke førte til et lovforslag, forhol- der sig ikke til, hvorvidt den udbudte kørsel er almindelig eller speciel rute- kørsel i trafikselskabslovens forstand, eller hvilke tilladelser der kan benyttes
hertil. Det fremgår derimod af tillæg til betænkningen, at Movia historisk alene har benyttet bustilladelser til kørselsordningen Flextrafik Rute, og Mo- via har derfor ikke hidtil accepteret OST-tilladelser.
Movia har gjort gældende, at tilbuddene fra Bilcentralen af 1931, Bilcentra- len ApS samt Frederikssund Handibusser var konditionsmæssige, og at de tre tilbudsgivere på tidspunktet for tilbudsafgivelsen var i besiddelse af det nød- vendige antal tilladelser til udførelse af kørslen, jf. udbudsbetingelsernes pkt.
1.4.2. Det var sagligt og korrekt, at Movia stillede krav om, at tilbudsgiverne skulle være i besiddelse af et antal tilladelser mindst svarende til det antal vogne, som tilbudsgiverne angav at ville anvende til kørslen, og at disse til- ladelser blandt andet kunne udgøres af OST-tilladelser.
Der kunne i henhold til den tidligere gældende taxilov indtil udgangen af 2017 opnås tilladelse til i) taxikørsel, ii) limousinekørsel, iii) sygetransport, og iv) offentlig servicetrafik (”OST-tilladelse”). Af disse kan tilladelser til taxikørsel og OST-tilladelser anvendes til flextrafik.
Den 1. januar 2018 trådte den nye taxilov i kraft. Loven omfatter al erhvervs- mæssig persontransport i bil, dvs. taxikørsel, limousinekørsel og kørsel for offentlige myndigheder. Med loven indførtes, at der kun er én tilladelsestype til erhvervsmæssig persontransport. Eksisterende tilladelser – herunder OST- tilladelser – der udløber i 2018-2020 kan hos Færdselsstyrelsen ombyttes til den nye tilladelsestype til erhvervsmæssig persontransport, hvorfor blandt andet OST-tilladelser ikke længere udstedes.
OST-tilladelser blev indført ved lov nr. 633 af 14. juni 2011 om ændring af lov om taxikørsel m.v. Det fremgår utvetydigt af lovforslaget til den tidligere gældende taxilov, at OST-tilladelser kan anvendes til kørsel, som kommuner og regioner er forpligtet til at lade udføre i henhold til anden lovgivning, her- under f.eks. befordring af visse folkeskoleelever.
Den flexrute-kørsel, som Movia har udbudt, udgør netop kørsel af børn, unge og øvrige borgere til skoler, beskyttede værksteder, dagtilbud og lign., som kommunerne er forpligtede til at lade udføre i henhold til anden lovgivning, jf. udbudsbetingelsernes pkt. 0.
At flexrute-kørsel kan udføres på grundlag af OST-tilladelser, fremgår lige- ledes af Betænkning nr. 1542 fra Udvalg om erhvervsmæssig befordring i
personbiler, udgivet af Transportministeriet i oktober 2013, blandt andet af- snit 2.5 og 12.2.3.
Det har således utvivlsomt været lovgivers intention, at OST-tilladelser skulle kunne anvendes til den udbudte kørsel, herunder kørsel, som trafiksel- skaber udfører på vegne af kommuner og regioner.
Den af Movia udbudte kørsel udgør samordnet kørsel, som kommunerne er forpligtet til at lade udføre, jf. trafikselskabslovens § 5, stk. 6, samt forarbej- derne hertil.
Transport- og Boligministeriet har den 11. september 2019 udarbejdet et no- tat om trafikselskabernes kørsel og tilladelsestyper, og ministeriet fastslår heri, at lovgivers intention har været, at OST-tilladelser skulle kunne anven- des til den kørsel, som Movia har udbudt.
Movia tager ikke stilling til rigtigheden af Færdselsstyrelsens udtalelse, idet den udbudte kørsel ikke udgør speciel rutekørsel i henhold til trafikselskabs- lovens § 19, stk. 3. Færdselsstyrelsens udtalelse er derfor ikke relevant i re- lation til spørgsmålet om, hvorvidt den udbudte kørsel kan udføres på grund- lag af OST-tilladelser.
Definitionen af speciel rutekørsel fremgår af trafikselskabslovens § 19, stk. 3, og forarbejderne til denne bestemmelse. På trods af betegnelsen ”special- kørsel” i udbudsbetingelsernes pkt. 0 er dette ikke at sammenligne med spe- ciel rutekørsel i trafikselskabslovens forstand.
Betegnelsen ”specialkørsel” stammer fra Movias interne begrebsterminologi, der er uafhængig af begreberne i trafikselskabsloven. Movia benytter som udgangspunkt betegnelsen ”specialkørsel” for al trafikselskabets flextrafik. Movias flextrafik er samlet i tre kontraktuelle koncepter med operatørerne; flexrute (FR), flexgaranti (FG) og flexvariabel (FV). Disse tre begreber har ingen sammenhæng med begreber i trafikselskabsloven, og det har ingen be- tydning, at den udbudte kørsel omfatter kørsel til specialskoler. Betegnelsen ”specialkørsel” i det konkrete udbud eller generelt i branchen er derfor ikke synonym med speciel rutekørsel, jf. trafikselskabslovens § 19, stk. 3.
Som det fremgår af udbudsbetingelsernes pkt. 0, er der tale om kørsel af børn, unge og øvrige borgere til henholdsvis skole, beskyttede værksteder, dagtil- bud og lign. Dette følger ligeledes af udbudsbetingelsernes pkt. 2.1, som in- deholder en liste over de udbudte udbudsenheder. Den udbudte kørsel udgør således ikke kørsel med en bestemt kategori af personer med ét fælles formål, men derimod befordring af en flerhed af personer med forskellige formål, herunder befordring til skole, dagtilbud, værksted eller lign.
Selvom den kørsel, som Movia har udbudt, måtte anses for ”speciel rutekør- sel” som anført i trafikselskabslovens § 19, stk. 3, ændrer dette ikke på, at OST-tilladelser kan anvendes til udførelsen af den udbudte kørsel.
For så vidt angår en række af de udbudte enheder er det tilladt for operatø- rerne at etablere samkørsel. Der kan således for disse enheder transporteres forskellige borgergrupper i en og samme vogn. Den udbudte kørsel udgør derfor samordnet kørsel, som kommunerne er forpligtede til at udføre, jf. tra- fikselskabslovens § 5, stk. 6. Den udbudte kørsel kan således, som det også fremgår af bemærkningerne til lovforslag nr. 633 af 14. juni 2011, udføres på grundlag af OST-tilladelser, uanset om kørslen definitorisk udgør almindelig eller speciel rutekørsel.
Movia udbød kørslen samlet af hensyn til blandt andet muligheden for sam- kørsel og muligheden for, at tilbudsgiverne kunne afgive kombinationstilbud og optimere deres tilbudsafgivelse på tværs af enhederne uden dog formelt at betinge sit tilbud af, at andre enheder blev vundet. Derudover var der bety- delige effektivitets- og ressourcemæssige fordele for både ordregiver og til- budsgiver, der understøttede ét samlet udbud. Udbuddet udgjorde således ét samlet udbud og skal vurderes som et sådant.
Ad påstand 2
HB Care har subsidiært til påstand 1 gjort gældende, at Movia har handlet i strid med udbudslovens § 140, stk. 2, ved at fastsætte et minimumskrav til egnethed, der ikke er relevant for det erhverv, som udbuddet vedrører.
Egnethedskravet i udbudslovens § 140, stk. 2, skal sikre, at det alene er de økonomiske aktører, der er egnede til at løfte den udbudte kontrakt, der kan opfylde kravet, og egnethedskravet skal efter udbudslovens § 140, skt. 2, være relevant.
Dette følger af forarbejderne til udbudslovens § 140, stk. 2, at bestemmelsen indebærer, at ”alle minimumskrav til egnethed skal være relaterede og stå i forhold til kontraktens genstand”.
Det konkrete erhverv, som tilbudsgivere skal udøve på de udbudte udbuds- enheder, er speciel rutekørsel af børn, unge og øvrige borgere. Ikke desto mindre har Movia fastsat et minimumskrav til egnethed, der indebærer, at kravet ville være opfyldt, hvis tilbudsgiver var i besiddelse af en tilladelse til erhvervsmæssig personbefordring fra Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen, som enten er udstedt i henhold til busloven eller taxiloven, eller en tilladelse i henhold til den tidligere gældende taxilov, som fortsat er gældende, eller en tilladelse til at drive kørselskontor (og/eller kommunal godkendelse som be- stillingskontor).
Da tilladelse efter den tidligere gældende taxilov, herunder OST-tilladelser alene kan anvendes til almindelig rutekørsel, har Movia opstillet et mini- mumskrav til egnethed, der omfatter tilladelser, som ikke kan forenes – eller i øvrigt sammenlignes – med speciel rutekørsel. Minimumskravet til eg- nethed er derfor ikke relevant for det erhverv, som udbuddet vedrører.
Movia har vedrørende påstand 2 gjort samme anbringender gældende, som anført under påstand 1.
Ad påstand 3
HB Care har gjort gældende, at Movia har handlet i strid med udbudslovens
§ 159, stk. 3, og/eller § 164, stk. 2, ved ikke at iværksætte en effektiv kontrol af oplysningerne i tilbuddet fra Frederikssund Handibusser.
Frederikssund Handibusser tilbød 70 vogne til kørsel på de i alt 24 udbuds- enheder, som Frederikssund Handibusser afgav tilbud på. De 70 vogne er ikke tilstrækkeligt til at dække kørslen på de udbudsenheder, som Frederiks- sund Handibusser afgav tilbud på. Det skyldes den geografiske placering af afhentnings- og afleveringssteder sammenholdt med den maksimale køretid for den enkelte bruger.
Det vil formentlig være praktisk muligt at udføre den udbudte kørsel på de pågældende udbudsenheder med 70 vogne, idet kørslen vil kunne gennemfø- res med samkørsel (én vogn kører flere udbudsenheder). Dette ændrer imid- lertid ikke på, at det følger af udbudsmaterialet, at tilbudsgiverne ved udfyl- delsen af kontraktbilag 5 skulle angive det nødvendige antal vogne for hver udbudsenhed, altså uden at indregne eventuel samkørsel. Det fremgår også af udbudsbetingelsernes pkt. 1.4.2, at tilbudsgiver skulle være i besiddelse af tilladelser svarende til det samlede antal vogne, uanset om tilbudsgiver havde til hensigt at anvende samme vogn til at køre to eller flere enheder.
Da HB Care rettede henvendelse til Movia, var der en sådan tvivl om rigtig- heden af oplysningerne i tilbuddet fra Frederikssund Handibusser, at Movia burde have foretaget kontrol heraf, jf. klagenævnets kendelse af 1. maj 2019, NetNordic Communication A/S mod Region Sjælland.
Minimumskravet til egnethed var netop formuleret således, at tilbudsgiver skulle være i besiddelse af et antal tilladelser svarende til det samlede antal tilbudte vogne. Tilbudsgiver fastlagde således i praksis selv, hvilket antal til- ladelser der var nødvendigt for at opfylde minimumskravet til egnethed.
I et sådant tilfælde, hvor tilbudsgiver i princippet selv kan fastlægge niveauet for opfyldelse af minimumskravet til egnethed, bør en henvendelse, der ska- ber tvivl om rigtigheden af de oplysninger, der danner grundlag for en til- budsgivers opfyldelse af mindstekravet, føre til, at der foreligger et tvivlstil- fælde som omhandlet i udbudslovens § 159, stk. 3, og § 164, stk. 2.
Frederikssund Handibusser havde tilbudt præcis det samlede antal vogne, som selskabet ifølge Færdselsstyrelsens hjemmeside har tilladelser til. Dette har i sig selv været egnet til at skabe tvivl om rigtigheden af oplysningerne i tilbuddet.
Da Xxxxx har indgående kendskab til det antal vogne, som på nuværende tidspunkt bliver benyttet til at foretage den udbudte kørsel, burde det have stået klart for Movia allerede på tidspunktet for modtagelsen af tilbuddene, at det samlede antal vogne, som Frederikssund Handibusser oplyste, ikke op- fyldte kravet i udbudsmaterialet.
Ved gennemgang af tilbuddene kunne Movia konstatere, at HB Care, der havde afgivet tilbud på næsten samme udbudsenheder som Frederikssund
Handibusser, samlet set havde tilbudt 92 vogne på disse udbudsenheder, li- gesom der var andre tilbudsgivere, som også tilbød et langt højere antal vogne på de samme udbudsenheder som Frederikssund Handibusser.
Ovennævnte forhold har såvel samlet som isoleret set skabt så meget tvivl om rigtigheden af oplysningerne i Frederikssund Handibussers tilbud, at Mo- via var forpligtet til at foretage en kontrol af oplysningerne.
Movia har oplyst, at det fremgår af Xxxxxx sammenligning af det antal vogne, som tilbudsgiverne har angivet at ville anvende pr. udbudsenhed, at Frede- rikssund Handibusser for udbudsenhed 47 har tilbudt ”væsentligt færre” antal vogne end de øvrige tilbudsgivere. Det følger af udbudsbetingelsernes pkt. 2.1, at udbudsenhed 47 er blandt de mest omfattende enheder med 460 for- ventede ugentlige kørsler, mens der på de ”mindste” udbudsenheder forven- tedes ned til 10 ugentlige kørsler.
Det forhold, at der var tilbudt ”væsentlig færre” vogne på en meget omfat- tende enhed har haft konkret betydning, idet det tilbudte antal vogne var af- gørende for det antal tilladelser, som Frederikssund Handibusser skulle have for at opfylde mindstekravet til egnethed. Dette skal ses i lyset af, at Frede- rikssund Handibusser tilbød præcis det antal vogne, som Xxxxxxxxxxxxx Xxx- dibusser havde tilladelser til. De ”væsentlig færre” vogne har således i sig selv været tilstrækkelig til at skabe tvivl om rigtigheden af oplysningerne i tilbuddet fra Frederikssund Handibusser.
En efterfølgende sammenligning kan ikke tillægges betydning ved vurderin- gen af Movias undersøgelsespligt, idet Xxxxx var forpligtet til at overholde undersøgelsespligten på det tidspunkt, hvor tvivlen opstod. Det forhold, at det ved en efterfølgende sammenligning eventuelt måtte vise sig, at den op- ståede tvivl var begrænset eller uberettiget, ændrer ikke herpå.
Movia har gjort gældende, at HB Cares henvendelse til Movia ikke medførte tvivl om, hvorvidt tilbuddet fra Frederikssund Handibusser var konditions- mæssigt, og Movia blev derfor ikke pålagt en undersøgelsespligt på baggrund af HB-Cares henvendelse.
Som ordregiver har Xxxxx som udgangspunkt ret til at antage, at tilbudsgi- vernes oplysninger er korrekte, og skal ikke foretage kontrol heraf. Dette føl- ger af forarbejderne til udbudslovens § 159, stk. 2. En ordregiver skal kun i
tvivlstilfælde foretage en effektiv kontrol af oplysningerne og dokumentati- onen i tilbuddet, jf. udbudslovens § 164, stk. 2.
Der kan ikke af klagenævnets kendelse af 1. maj 2019, NetNordic Commu- nication A/S mod Region Sjælland, eller af klagenævnets praksis i øvrigt ud- ledes en generel undersøgelsespligt i alle tilfælde, hvor ordregiveren modta- ger en henvendelse fra en tilbudsgiver.
Frederikssund Handibusser har i kontraktbilag 5 angivet at ville udføre kørs- len med i alt 70 vogne. Frederikssund Handibusser har desuden dokumenteret at være i besiddelse af et tilsvarende antal tilladelser. Der har således ikke på noget tidspunkt været tvivl om, hvorvidt Frederikssund Handibusser opfylder minimumskravet til egnethed, jf. udbudsbetingelsernes pkt. 1.4.2.
Movia har ikke af andre årsager haft grund til at betvivle, at den kørsel, som Frederikssund Handibusser bød på, kunne udføres med det antal vogne, som Frederikssund Handibusser angav.
Antallet af vogne, der er nødvendige til udførelse af kørsel på et givent antal udbudsenheder, afhænger både af vognenes størrelse samt af, hvordan til- budsgiveren tilrettelægger kørslen. Tilbudsgiverne byder ind med vogne og busser af forskellige størrelser, hvorfor antallet af vogne og busser, som til- budsgiverne angiver at ville anvende på en udbudsenhed, ikke nødvendigvis kan sammenlignes. Det er således også sædvanligt, at tilbudsgiverne angiver at ville anvende et forskelligt antal vogne til udførelse af den samme udbuds- enhed.
Det giver ikke anledning til tvivl, at en tilbudsgiver angiver at ville anvende et antal vogne svarende til det antal tilladelser, som tilbudsgiveren er i besid- delse af. Det må tværtimod anses for naturligt, at en tilbudsgiver sammen- sætter sit tilbud sådan, at tilbudsgiveren kan udnytte så mange af sine tilla- delser som muligt. Der er derfor ikke grundlag for at betvivle, at Frederiks- sund Handibusser kan gennemføre kørslen på de tildelte udbudsenheder med det angivne antal vogne.
Selv hvis klagenævnet finder, at Movia ved HB Cares henvendelse blev på- lagt en undersøgelsespligt, gør Movia gældende, at Movias manglende kon- trol ikke har haft konkret betydning for tildelingen.
Movia har i forbindelse med denne klagesag udarbejdet en sammenligning af antallet af vogne, som tilbudsgiverne har angivet at ville anvende pr. udbuds- enhed. Movias sammenligning giver ikke anledning til at betvivle, at Frede- rikssund Handibusser kan udføre den tildelte kørsel med det antal vogne, som Frederikssund Handibusser har angivet.
Kun for så vidt angår udbudsenhed 47 har Frederikssund Handibusser angi- vet at ville anvende et væsentligt færre antal vogne end de øvrige tilbudsgi- vere. Der kan således alene sættes spørgsmålstegn ved, hvorvidt Xxxxxxxxx- sund Handibusser kunne udføre kørslen på udbudsenhed 47 med det angivne antal vogne. Da Frederikssund Handibusser ikke er blevet tildelt udbudsen- hed 47, har dette imidlertid ikke haft konkret betydning for tildelingen.
Ad påstand 4
HB Care har gjort gældende, at tildelingsbeslutningen skal annulleres, så- fremt HB Care får medhold i påstand 1. Det er en naturlig følge, at tildelings- beslutningerne skal annulleres, når der er sket tildeling til ukonditionsmæs- sige tilbudsgivere, og Movias overtrædelse af udbudsreglerne har haft afgø- rende og konkret betydning for tildelingsbeslutningerne.
Movia har gjort gældende, at der ikke er sket overtrædelse af udbudsreglerne, hvorfor der ikke er grundlag for at annullere tildelingsbeslutningerne. Der er under ad påstand 1-3 redegjort for, hvorfor HB Care ikke skal have medhold i, at Movia har overtrådt udbudsreglerne.
Hvis der for så vidt angår påstand 1-3 måtte være sket en overtrædelse af udbudsreglerne, har den konkret ikke har haft betydning for tildelingen og dermed udbuddets resultat, hvorfor det ikke skal føre til annullation af tilde- lingsbeslutningerne.
Ad påstand 5
HB Care har gjort gældende, at Movia har begået en sådan alvorlig overtræ- delse af udbudsreglerne, at udbudsgrundlaget ikke har kunnet danne grundlag for en lovlig tildelingsbeslutning. Movias beslutning om at tildele kontrakter på samtlige 47 udbudsenheder skal derfor annulleres.
Movia har til støtte for påstand 5 gjort samme anbringender gældende som vedrørende påstand 4.
Ad påstand 6
HB Care har henvist til det, som er anført vedrørende påstand 3, og gjort gældende, at Movia ved ikke at foretage en effektiv kontrol af oplysningerne i Frederikssund Handibussers tilbud på trods af betydelig tvivl herom har be- gået en sådan alvorlig overtrædelse af udbudsreglerne, at Movias beslutning om at tildele kontrakt til Frederikssund Handibusser skal annulleres.
Årsagen hertil er særligt, at tilbudsgiver reelt selv fastlagde, hvilket antal til- ladelser der var nødvendige for at opfylde minimumskravet til egnethed.
Movia har til støtte for påstand 6 gjort samme anbringender gældende som vedrørende påstand 4.
Ad påstand 7
HB Care har mere subsidiært til påstand 1 gjort gældende, at Movia har hand- let i strid med gennemsigtighedsprincippet i udbudslovens § 2 ved i udbuds- materialet at anvende terminologien ”specialkørsel”, uagtet at den udbudte kørsel efter Movias opfattelse udgjorde almindelig rutekørsel i trafiksel- skabslovens forstand.
Af udbudsbetingelsernes pkt. 0 Indledning fremgår, at Movia Flextrafik ad- ministrerer 5 kørselsordninger, herunder D. Flextrafik Rute, specialkørsel af børn, unge og øvrige borgere, og at udbuddet vedrører denne kørselsordning.
Det har afgørende betydning for tilbudsafgivelsen ved befordringsudbud, hvorvidt der er tale om et udbud af speciel rutekørsel eller almindelig rute- kørsel, idet de to typer af kørsel i vidt omfang er underlagt forskellig regule- ring. Forskellen i reguleringen medfører blandt andet, at der er en række for- dyrende omkostninger forbundet med at udføre speciel rutekørsel frem for almindelig rutekørsel.
Speciel rutekørsel kan alene udføres på baggrund af tilladelser til erhvervs- mæssig personbefordring i henhold til busloven, og udførelsen af speciel ru-
tekørsel indebærer derfor pligt til at overholde køre- og hviletidsbestemmel- ser med deraf afledte omkostninger, ligesom driftsomkostningerne og an- skaffelsesprisen for busser er dyrere. Også forskellen på hastighedsbegræns- ninger for busser (100 km/t) og OST-vogne (130 km/t) er en fordyrende fak- tor.
Derudover er buschauffører omfattet af en særskilt overenskomst (TA-turist overenskomst med 3F), der medfører, at beskæftigelsen af buschauffører samlet set er mere omkostningstung end beskæftigelse af andre typer af chauffører, herunder chauffører, der kan anvendes til kørsel på OST-tilladel- ser (overenskomst mellem ATAX og 3F).
Movia har gjort gældende, at udbudsmaterialet i sin helhed har været klart og gennemsigtigt for tilbudsgiverne. Anvendelsen af ”specialkørsel” i udbuds- betingelserne har ikke givet HB Care anledning til at tro, at der var tale om speciel rutekørsel i overensstemmelse med trafikselskabslovens § 19, stk. 3.
De fordyrende omstændigheder, som ifølge HB Care er til stede ved udfø- relse af speciel rutekørsel frem for almindelig rutekørsel, eksempelvis krav om kontrolapparat samt drifts- og anskaffelsesomkostninger, relaterer sig alene til vognenes størrelse og ikke til tilladelsesforholdene, og de nævnte fordyrende omstændigheder gør sig alene gældende ved kørsel med busser.
Det fremgår klart af udbudsmaterialet, at kørslen kan udføres med både store og små vogne, og Movia har ikke stillet krav om, at kørslen blev udført med busser. Movias brug af ordet ”specialkørsel” har derfor ikke haft betydning for HB Cares tilbudsafgivelse.
Den omhandlede flexrute-kørsel har i øvrigt været udført ved anvendelse af OST-tilladelser siden indførelsen af disse. Der er således tale om en ganske sædvanlig praksis, som HB Care selv har været med til at udøve, idet HB Care anvender underleverandører, der kører på OST-tilladelser, til udførelse af anden flexrute-kørsel for Movia.
Intervenienterne Dantaxi 4x48 A/S og Frederikssund Handibusser har frem- sat anbringender til støtte for Movias påstande om, at klagen ikke tages til følge.
Klagenævnet udtaler:
Ad påstand 1
Movia, som er et trafikselskab etableret i henhold til trafikselskabsloven, skal blandt andet varetage offentlig servicetrafik i form af almindelig rutekørsel og individuel handicapkørsel, jf. trafikselskabslovens § 5, stk. 1, nr. 1 og 4. Trafikselskabet kan derudover efter aftale med en kommune eller en region varetage opgaver vedrørende indkøb af trafik, som kommunen eller regionen skal varetage ifølge anden lovgivning, jf. trafikselskabslovens § 5, stk. 6.
De udbudte enheder vedrørte kørsel af børn, unge og øvrige borgere til sko- ler, beskyttede værksteder, dagtilbud og lignende, hvor det på flere af enhe- derne var muligt med samkørsel med andre tilbud, elever og skoler. Det var muligt at afgive kombinationstilbud på nogle af de udbudte enheder.
Det fremgår af udbudsbetingelserne, at tilbudsgiverne skulle være i besid- delse af det nødvendige antal tilladelser til den kørsel, tilbudsgiverne afgav tilbud på, og at disse tilladelser kunne være I) gyldige tilladelser til erhvervs- mæssig personbefordring fra Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen, som enten er udstedt i henhold til busloven eller i henhold til taxiloven, eller II) tilladel- ser til erhvervsmæssig personbefordring efter den tidligere gældende lov om taxikørsel, eller III) en tilladelse til at drive kørselskontor, jf. § 5 i lov nr. 1538 af 19. december 2017, og/eller kommunal godkendelse som bestillings- kontor.
Efter det oplyste lægger klagenævnet til grund, at Bilcentralen ApS, Bilcen- tralen af 1931 og Frederikssund Handibusser delvist baserede deres tilbud på såkaldte OST-tilladelser, som var udstedt i henhold til den tidligere gældende lov om taxikørsel.
Af bemærkningerne til dagældende lov om taxikørsel § 1, nr. 1, fremgår blandt andet, at en tilladelse til offentlig servicetrafik alene vil give indeha- veren ret til at udføre erhvervsmæssig personbefordring i forbindelse med kontrakt med et trafikselskab om almindelig rutekørsel, og at dette blandt andet kan være kørselsordninger, som kommuner og regioner er forpligtede til at lade udføre i henhold til anden lovgivning, f.eks. befordring af visse folkeskoleelever, befordring af ældre til dagcenter og befordring af patienter til læge eller sygehus.
I Betænkning nr. 1542 fra Udvalg om erhvervsmæssig befordring i person- biler, udgivet af Transportministeriet i oktober 2013, som blandt andet blev udarbejdet med henblik på at gennemgå og analysere taxilovgivningen, er offentlig servicetrafik beskrevet som svarende til den såkaldte flextrafik. ”Flextrafik er trafikselskabernes tilbud om individuel præget transport”, som ifølge udvalget tilladelsesmæssigt er almindelig rutekørsel og blandt andet omfatter ”a) trafikselskabernes kørsel for kommuner og regioner (den sociale kørsel), b) den individuelle handicapkørsel og c) åben kørsel (dvs. at kørslen er åben for alle borgere efter bestilling – en ”flextur”)”.
Da taxilovgivningen blev ændret i 2017, blev der indført en ny type tilladelse til erhvervsmæssig persontransport med et bredere anvendelsesområde, idet den omfatter al kørsel, som en offentlig myndighed udfører med hjemmel i lov, og det følger af taxilovens § 42, at OST-tilladelser, hvis gyldighed udlø- ber inden udgangen af 2020, kan ombyttes til sådanne nye tilladelser, hvis indehaveren opfylder betingelserne herfor.
Efter beskrivelsen af udbudsenhederne i kontraktbilag 3 udgør den udbudte kørsel en stabil trafikforbindelse for passagererne, og der er et fast kørsels- mønster. Udbuddet og herunder de enkelte udbudsenheder omfatter forskel- lige kategorier af personer, som ikke har et bestemt fælles formål med at blive befordret, og der er ved flere udbudsenheder mulighed for samkørsel med andre.
På denne baggrund er der ikke grundlag for at fastslå, at udbuddet vedrørte ”speciel rutekørsel” som anført i trafikselskabslovens § 19, stk. 3, ligesom der ikke er grundlag for at fastslå, at OST-tilladelser ikke kan anvendes til den kørsel, som Movia udbød.
Påstand 1 tages derfor ikke til følge. Ad påstand 2
Som anført ad påstand 1 er der ikke grundlag for at fastslå, at OST-tilladelser
ikke kan anvendes til den kørsel, som Movia udbød. Herefter er der heller ikke grundlag for at fastslå, at de fastsatte minimumskrav vedrørende tilla- delser ikke var relevante for at sikre, at tilbudsgiverne var egnede til at udøve de udbudte erhverv, jf. udbudslovens § 140, stk. 2.
Påstand 2 tages derfor ikke til følge. Ad påstand 3
Det fremgår af udbudsmaterialet, at tilbudsgiverne skulle være i besiddelse
af det nødvendige antal tilladelser til den kørsel, de afgav tilbud på. Efter blandt andet Movias svar på spørgsmål i tilbudsperioden skulle dette forstås således, at tilbudsgiverne som minimum skulle have det antal tilladelser som svarede til det maksimale antal tilbudte vogne – ”samlet set for enhederne”.
Dokumentation for tilbudsgivernes besiddelse af de nødvendige tilladelser skulle fremsendes efter anmodning fra Movia, og efter det oplyste undersøgte Movia forud for tildelingen, om tilbudsgiverne, der blev tildelt kørsel, var i besiddelse af det nødvendige antal tilladelser som anført i udbudsbetingelser- nes pkt. 1.4.3.
Ifølge udbudslovens § 159, stk. 3, og § 164, stk. 2, skal ordregiveren alene i tvivlstilfælde foretage en effektiv kontrol af oplysningerne og dokumentati- onen i tilbuddet. Tilbuddet fra Frederikssund Handibusser skal derfor som udgangspunkt evalueres efter sit indhold, og Xxxxx havde alene pligt til at kontrollere oplysningerne i tilbuddet, hvis der for Movia forelå omstændig- heder, som gav særlig anledning til en sådan kontrol.
På det foreliggende grundlag er der ikke sådanne omstændigheder, at Movia har haft en særlig anledning til at foretage en sådan kontrol. Det oplyste om HB Cares henvendelse, efter der var givet aktindsigt, udgør ikke i sig selv tilstrækkeligt grundlag herfor. Klagenævnet har herved også lagt vægt på, at tilbudsgiverne kunne byde ind med forskellige vogntyper, der kan transpor- tere et forskelligt antal personer, og at tilbudsgiverne selv disponerer over planlægningen af kørslen.
Påstand 3 tages derfor ikke til følge.
Ad påstand 4, 5 og 6
Idet påstand 1, 2 og 3 ikke tages til følge, er der ikke grundlag for at annullere Movias tildelingsbeslutning for så vidt angår Frederikssund Xxxxxxxxxxx, Xxxxxxxxxxxx af 1931 eller Bilcentralen ApS eller tildelingsbeslutningen i sin helhed.
Påstand 4, 5 og 6 tages derfor ikke til følge. Ad påstand 7
Det fremgår af udbudsbetingelserne, at den udbudte kørsel vedrørte kørsels-
ordningen Flextrafik Rute, specialkørsel af børn, unge og øvrige borgere, og at udbuddet omfattede kørsel ”til skoler, beskyttede værksteder, dagtilbud og lign., hvor der foreligger et fast kørselsmønster”. Det fremgik desuden, at tilladelserne til den udbudte kørsel kunne være udstedt i henhold til busloven eller taxiloven, i henhold til den tidligere gældende lov om taxikørsel eller i henhold til reglerne om at drive kørselskontor og/eller bestillingskontor.
Udbudsbetingelserne indeholder ikke krav om, at kørslen skulle udføres i bus, ligesom det ikke fremgår, at den udbudte kørsel vedrørte speciel rute- kørsel efter trafikselskabslovens § 19, stk. 3. Det forhold, at Movia i udbuds- materialet har anvendt udtrykket ”specialkørsel af børn, unge og øvrige bor- gere” tilsvarende deres interne terminologi for kørselsordningen, kan efter sin sammenhæng i udbudsmaterialet ikke udgøre en tilsidesættelse af gen- nemsigtighedsprincippet i udbudslovens § 2. Klagenævnet har herved i øvrigt lagt vægt på, at kontraktens genstand er nøje beskrevet, at der har været åben- hed om udbuddet, og at der har været adgang til at stille spørgsmål i tilbuds- perioden.
Påstand 7 tages derfor ikke til følge. Herefter bestemmes:
Klagen tages ikke til følge.
HB Care skal i sagsomkostninger til Movia betale 50.000 kr., der betales in- den 14 dage efter modtagelsen af denne kendelse.
Klagegebyret tilbagebetales ikke.
Xxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxxx
Genpartens rigtighed bekræftes.
Xxxxxx Xxxxxxx specialkonsulent