Beretning til statsrevisorerne om
Beretning til statsrevisorerne om
flerårsaftale for politiet 2000-2003
Juni 2003 RB B202/03
Rigsrevisionen
Indholdsfortegnelse
Side
I. Resumé 5
II. Indledning, formål, afgrænsning og metode 12
A. Indledning 12
B. Formål og afgrænsning 14
C. Metode 15
III. Flerårsaftalers konstruktion og bevillingsmæssige status 15
A. Flerårsaftaler generelt 15
B. Flerårsaftalen for politiet 2000-2003 16
a. Flerårsaftalens bevillingsretlige status 19
IV. Flerårsaftalens økonomiske ramme 21
A. Økonomisk status pr. 31. december 2002 22
a. Besparelser 23
b. Ændret prioritering mellem udgiftsområder 23
c. Udskydelse af udgifter 25
d. Effektiviseringer 26
V. Justitsministeriets og Rigspolitiets formelle styringsgrundlag 27
A. Gennemgang af departementets procedure for opfølgning 29
a. Afrapportering for 2000 29
b. Afrapportering for 2001 31
c. Afrapportering for 2002 32
VI. Udmøntning, gennemførelse og opfølgning af flerårsaftalen 33
A. Opfyldelse af flerårsaftalen pr. 31. december 2002 33
B. Udmøntning og opfølgning af nærpolitiprojektet og indsatsen
på volds- og bandeområdet 35
a. Udmøntning 35
b. Opfølgning 41
C. IT-investeringer 46
D. Politiets ledelsesinformationssystem 49
E. Overopfyldelse 52
a. Udetid 52
b. Nærpoliti 53
c. Indsatsen mod volds- og bandekriminalitet 53
d. Ekstrabevillinger i aftaleperioden 59
VII. Justitsministeriets og politiets anvendelse af flerårsaftalen som styringsgrundlag 61
Beretning om flerårsaftale for politiet 2000-2003
I. Resumé
Indledning, formål, afgrænsning og metode
1. Med henblik på at sikre en aktiv, målrettet og effektiv opgavevaretagelse i politiet indgik en kreds af forligsparti- er i 1999 en aftale om politiet for perioden 2000-2003.
I aftalen er den overordnede økonomiske ramme for poli- tiet i aftaleperioden fastsat til i alt ca. 23 mia. kr. Flerårsafta- len indebærer et bevillingsmæssigt løft på ca. 2,4 mia. kr. til en række særlige krav og initiativer vedrørende bl.a. politi- faglige mål, IT etc., svarende til ca. 10 % af politiets samle- de økonomiske ramme i perioden. Flerårsaftalens særlige krav til politiets indsats vedrører således kun en mindre del af politiets samlede virksomhed. Flerårsaftalen indebærer en række politifaglige initiativer samt visse effektiviserings- og omprioriteringskrav i politiets virksomhed. Aftalen er ud- møntet i rigspolitichefens plan for udmøntning af flerårsafta- len fra april 2000. Politiet har ved merbevillinger fået tilført yderligere 704 mio. kr. til nye opgaver i perioden.
2. Det overordnede formål med undersøgelsen har været at gennemgå og vurdere Rigspolitiets og Justitsministeriets forvaltning af flerårsaftalen for politiet 2000-2003. Formå- let er nedbrudt i følgende delmål:
• Beskrive flerårsaftalens konstruktion og bevillingsretlige status.
• Beskrive og vurdere Justitsministeriets rolle i forbindelse med udmøntning og opfølgning af flerårsaftalen.
• Vurdere i hvilket omfang rigspolitichefen har planlagt og gennemført en hensigtsmæssig udmøntning af fler- årsaftalen over for politikredsene.
• Gennemgå og vurdere kvaliteten af resultatopfølgningen.
• Vurdere i hvilket omfang politiet har opfyldt, eller har en realistisk mulighed for at opfylde, de faglige og øko- nomiske målsætninger i flerårsaftalen og udmøntnings- planen.
• Vurdere om Justitsministeriets og Rigspolitiets forvalt- ning af flerårsaftalen har sikret et velegnet styringsgrund- lag for politiets virksomhed.
3. I afrapporteringen har Rigsrevisionen valgt at fokusere på væsentlige områder og principielle problemstillinger. Afrapporteringen omfatter således ikke samtlige elementer i flerårsaftalen. Undersøgelsen er gennemført som en mål- opfyldelses- og styringsundersøgelse og vedrører resulta- ter og initiativer for de første 3 år, dvs. indtil ultimo 2002. Undersøgelsen omfatter kun den del af politiets økonomi og aktiviteter, der er omfattet eller berørt af flerårsaftalen, og er således ikke en gennemgang af politiets samlede or- ganisering og opgavevaretagelse.
Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeriet, Finansministeriet og Rigspolitiet. Finansministeriet og Xxxx- politiet har udtalt sig om indholdet, mens Justitsministeriet efterfølgende har tilsluttet sig Rigspolitiets udtalelse. Rigspo- litiets bemærkninger dækker således også Justitsministeriets.
Finansministeriet har anført, at ministeriet generelt kan tilslutte sig den metode, Rigsrevisionen har valgt at anven- de, og at analysens resultater og de heraf dragne konklusi- oner forekommer rimelige.
Flerårsaftalers konstruktion og bevillingsmæssige status
4. Flerårsaftaler er politiske aftaler, der ikke i sig selv er be- villingsmæssigt eller juridisk bindende i aftaleperioden. Be- villingsretligt har de dele af en flerårsaftale, der er optrykt i finanslovens anmærkninger status som anmærkningstekst. De øvrige dele af aftalen har status som fortolkningsbidrag til finanslovens anmærkninger.
Flerårsaftalen fastsætter politiets overordnede økonomi- ske ramme. Aftalen indeholder endvidere en beskrivelse af en række ønskede aktiviteter og resultater og fastsætter kvantitative mål for ressourceindsatsen (inputmål) for ud- valgte dele af politiets virksomhed. Rigspolitichefens ud- møntningsplan indeholder en videreførelse af flerårsafta- lens kvantitative målsætninger for ressourceindsatsen, men flerårsaftalens målsætninger for aktiviteter og resultater er i vidt omfang ikke kvantificeret.
Henset til, at politiet siden 1992 har været omfattet af flerårsaftaler, finder Rigsrevisionen det uhensigtsmæssigt,
at Rigspolitiet og Justitsministeriet i udmøntningsplanen ikke i højere grad har fokuseret på mål for aktiviteter og re- sultater i tilknytning til flerårsaftalens målsætninger, som supplement til styring på ressourceindsatsen.
Flerårsaftalens økonomiske ramme
5. Undersøgelsen har vist, at politiet indtil videre har holdt sig inden for de bevillingsmæssigt fastlagte rammer. Un- dersøgelsen har dog også vist, at der i forhold til udgangs- punktet i flerårsaftalen er foretaget besparelse og udskydel- se af udgifter. Således har politiet foretaget besparelser i form af et mindreoptag på Politiskolen og udskudt udgifter til IT, ligesom der er ophobet yderligere tilgodehavende frihed i forhold til flerårsaftalens udgangspunkt. Med min- dre Rigspolitiet når at indhente det udskudte inden aftale- periodens udløb, vil der efter Rigsrevisionens opfattelse væ- re tale om en manglende opfyldelse af dele af flerårsafta- lens forudsætninger.
Undersøgelsen har endvidere vist, at politiet har anvendt væsentligt flere ressourcer på de politifaglige mål end for- udsat. Rigspolitiet har oplyst, at det øgede ressourceforbrug er sket ved en omprioritering af politiets ressourceforbrug fra områder, der ikke er berørt af aftalen og ved en mere aktiv anvendelse af politiets beredskab.
Justitsministeriets og Rigspolitiets formelle styrings- grundlag
6. Justitsministeriets departement er på vegne af justitsmi- nisteren overordnet myndighed i forhold til politiet, og er som sådan endelig ansvarlig for politiets opgavevaretagel- se, herunder i sidste ende for opfyldelsen af flerårsaftalen. Justitsministeriets departement har således det overordne- de ansvar for såvel medvirken til formulering som fastlæg- gelse af resultatkrav samt opfølgning på disse i forhold til politiet. Rigsrevisionen kan konstatere, at Justitsministeri- et har etableret procedurer for resultatopfølgningen, men at styringen på Justitsministeriets område i høj grad er ba- seret på en uformel dialogbaseret kontakt, og at dokumen- tationen for resultatopfølgningen er meget sparsom.
Undersøgelsen har vist, at Justitsministeriet i 2001 og 2002 ikke anmodede Rigspolitiet om konkrete planer for, hvordan udskudte initiativer mv. i forhold til udmøntnings-
planen ville blive indfriet, hvilket Rigsrevisionen finder, at departementet med fordel kunne have gjort.
Udmøntning, gennemførelse og opfølgning af flerårs- aftalen
7. Politiet har ved udgangen af 2002 opfyldt mange af fler- årsaftalens og udmøntningsplanens krav og målsætninger.
Undersøgelsen har vist, at Rigspolitiet tildelte de enkelte politikredse ressourcer og udmeldte krav til indsatsen mod volds- og bandekriminalitet samt nærpoliti, inden kredsene havde udarbejdet de krævede handlingsplaner. Dette var i modstrid med udmøntningsplanen, hvor det var forudsat, at planerne skulle ligge til grund for ressourcetildelingen til de 2 områder.
Undersøgelsen har endvidere vist, at politikredsenes handlingsplaner ofte var mangelfulde og i mange tilfælde ik- ke levede op til minimumskravene i udmøntningsplanen. Rigspolitiet sikrede ikke efterfølgende, at de mangelfulde handlingsplaner blev tilpasset udmøntningsplanens mini- mumskrav. Med hensyn til nærpolitiområdet iværksatte Rigspolitiet en række initiativer med henblik på at understøt- te kredsenes arbejde med at opstille mål og skabe synlige sammenhænge mellem aktiviteter, bevillinger og resultater.
Denne fremgangsmåde – med at udmønte ressourcer før politikredsenes handlingsplaner med behovsanalyser forelå
– har efter Rigsrevisionens opfattelse bevirket, at Rigspoli- tiet ikke sikrede sig et hensigtsmæssigt grundlag for priori- tering af ressourcer og krav.
I flerårsaftalen er det specifikt angivet, at rigspolitiche- fen for hvert af de opstillede mål skal foretage en opfølg- ning i forhold til ressourceanvendelse, aktiviteter, resultater mv. Rigsrevisionen kan konstatere, at Rigspolitiet løbende følger op på politikredsenes ressourceanvendelse i forbin- delse med indsatsen på volds- og bandeområdet samt nær- politiforsøgene. Rigspolitiet undlader imidlertid med hen- visning til retsplejelovens § 114 – der fastlægger kompeten- ceforholdet mellem Rigspolitiet og politikredsene – at følge op på politikredsenes gennemførte aktiviteter og resultater i forbindelse med kredsenes indsats mod volds- og bandekri- minalitet. Rigsrevisionen har dog noteret sig, at Rigspolitiet har anmodet politikredsene om en række oplysninger ved- rørende bl.a. aktiviteter, ledelsesmæssige indsatsprioriterin- ger og resultater på nærpolitiområdet.
Efter Rigsrevisionens opfattelse burde Rigspolitiet, i over- ensstemmelse med flerårsaftalen, også have fulgt op på po- litikredsenes aktiviteter og resultater, idet kun konkrete krav til det politifaglige og kvalitative indhold af kredsenes ind- sats kan være i modstrid med retsplejelovens § 114.
8. Udskydelser af IT-investeringer er vokset gradvist i fler- årsaftalens periode. Politiet har i perioden 2000-2002 haft et merforbrug på 102,7 mio. kr. til IT-udgifter i forhold til ud- møntningsplanen. Merforbruget vedrører hovedsagelig drift og uforudsete udgifter.
Rigsrevisionen kan konstatere, at IT-investeringer til et samlet beløb af 61,1 mio. kr. er udskudt til efter flerårsaf- talens udløb, og at politiet derfor ikke inden for flerårsafta- lens periode vil kunne opfylde flerårsaftalens krav på dette område.
9. Et af de centrale punkter i flerårsaftalen var at sikre en øget gennemsigtighed i sammenhængen mellem aktiviteter og ressourceanvendelse samt gennemførelse af en bench- marking. En væsentlig forudsætning herfor var udviklin- gen og implementeringen af ledelsesinformationssystemet POLIS inden udgangen af 2001.
Rigsrevisionen kan konstatere, at udviklingen af POLIS er forsinket, og at den krævede resultatbenchmarking i po- litikredsene tidligst kan iværksættes primo 2005.
Forsinkelsen med udvikling og implementering af POLIS kan henføres til projektets omfang samt til interne forhold i politiet, herunder modstand internt i politiet mod POLIS- projektet. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Justitsmini- steriet og Rigspolitiet burde være nået til en erkendelse af manglerne ved de hidtidige systemer på et langt tidligere tidspunkt og derefter have igangsat de nødvendige tiltag.
Sammenfattende finder Rigsrevisionen det utilfredsstil- lende, at der ikke med udgangen af den nuværende flerårsaf- tale er mulighed for en mere præcis vurdering af sammen- hængen mellem aktiviteter og ressourceanvendelse, særligt henset til omfanget af politiets virksomhed – mandskab så- vel som bevillinger. En øget gennemsigtighed i sammenhæn- gen mellem aktiviteter og ressourceanvendelse ville tillige have bibragt et bedre grundlag for styring af politiets virk- somhed og dermed også have udgjort et nyttigt grundlag i forbindelse med en eventuel indgåelse af en ny flerårsaftale.
10. Undersøgelsen har vist, at politiets ressourceindsats på de 3 politifaglige målsætninger, nærpoliti, udetid og indsats mod volds- og bandekriminalitet i 2001 og 2002 i væsentlig grad har oversteget flerårsaftalens krav. Rigspolitiet havde allerede i udmøntningen af krav og ressourcer til kredsene planlagt en betydelig overopfyldelse. Den planlagte overop- fyldelse havde ikke baggrund i en dokumenteret vurdering af, at de bagvedliggende forhold havde ændret sig væsent- ligt, siden flerårsaftalen blev indgået. For nærpolitiområdet blev udvidelsen af forsøget på forhånd forelagt forligsparti- erne, som tilsluttede sig udvidelsen. Rigsrevisionen har ikke kunnet konstatere, at noget tilsvarende er sket for indsatsen på volds- og bandeområdet og med hensyn til den planlagte overopfyldelse af udetid.
Det er Rigspolitiets opfattelse, at flerårsaftalens måltal skal opfattes som politiske tilkendegivelser af mindsteind- satsen på de udvalgte områder. Hvis politiet således er i stand til, eller skønner at der er behov for en yderligere indsats på områderne, er et merforbrug på områderne ikke i modstrid med flerårsaftalen.
Rigsrevisionen finder, at med mindre der er sket væsent- lige ændringer på indsatsområderne efter indgåelsen af fler- årsaftalen, bør de udmeldte krav anses for en del af grundla- get for aftalen og som sådan en angivelse af udgangspunktet for omfanget af ressourceindsatsen. Det er ikke muligt umid- delbart at konstatere, på hvilke områder og i hvilket omfang den betydelige overopfyldelse af flerårsaftalens krav har be- tydet en omprioritering fra andre indsatsområder. Overop- fyldelsen kan efter Rigsrevisionens opfattelse indikere, at det har været muligt for politiet at opfylde dele af flerårsafta- lens politifaglige målsætninger uden det bevillingsmæssige løft, som aftalen indebærer.
Rigsrevisionen kan endvidere konstatere, at Justitsmini- steriet i 2001 og 2002 ansøgte om betydelige ekstrabevil- linger til terrorindsats og til opgaver i forbindelse med det danske EU-formandskab samtidig med, at politiet havde en betydelig overopfyldelse i ressourceindsatsen på volds- og bandeområdet samt på nærpolitiområdet.
Justitsministeriets og politiets anvendelse af flerårs- aftalen som styringsgrundlag
11. Undersøgelsen har afdækket en række styringsmæssige svagheder ved Justitsministeriets og Rigspolitiets forvalt-
ning af flerårsaftalen. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Justitsministeriet og Rigspolitiet burde være nået længere med hensyn til styring efter mål og resultater som supple- ment til styring på ressourceindsats (inputmål). Dette særligt henset til områdets økonomiske væsentlighed og til, at poli- tiet er blevet reguleret af flerårsaftaler siden 1992. Hertil kommer, at det, som nævnt, var et centralt punkt i flerårsaf- talen, at der skulle sikres en øget gennemsigtighed i sam- menhængen mellem aktiviteter og ressourceanvendelse.
Rigsrevisionen skal anbefale, at der bliver taget højde for de påpegede svagheder i forbindelse med udarbejdelse af en eventuel ny flerårsaftale. Justitsministeriet bør som overordnet myndighed sikre, at oplægget til og udmønt- ningen af en eventuel ny flerårsaftale for politiet bliver ba- seret på et hensigtsmæssigt grundlag, der sikrer en effektiv styring efter ressourcer, aktiviteter og resultater, så sam- menhængen mellem resultater, aktiviteter og ressourcean- vendelse kommer i fokus.
Rigsrevisionen finder det derfor tilfredsstillende, at Rigs- politiet og Justitsministeriet har oplyst, at man i forbindelse med overvejelserne om en ny flerårsaftale bl.a. vil forsøge at lægge vægt på resultaterne af politiets arbejde for større dele af politiets virksomhed.
Rigsrevisionens undersøgelse har vist:
Ad flerårsaftalen for politiet 2000-2003
• at flerårsaftaler er politiske aftaler, der ikke er bevillings- mæssigt eller juridisk bindende i aftaleperioden,
• at flerårsaftalen for politiet fastsætter den samlede øko- nomiske ramme for politiet 2000-2003. Aftalen omfatter herudover en række særlige krav og initiativer, som dog kun vedrører en mindre del af politiets samlede virksom- hed, og
• at der er en række styringsmæssige svagheder ved Ju- stitsministeriets og Rigspolitiets forvaltning af flerårsaf- talen.
Ad politiets udmøntning, opfølgning og opfyldelse af flerårs- aftalen
• at politiet ved udgangen af 2002 har opfyldt mange af flerårsaftalens faglige og økonomiske målsætninger, li- gesom politiet i de forløbne 3 år har overholdt de bevil- lingsmæssige rammer,
• at politiet har udskudt planlagte IT-investeringer til efter aftaleperioden,
• at Rigspolitiet i udmøntningsplanen ikke i tilstrækkeligt omfang har konkretiseret flerårsaftalens krav vedrøren- de aktiviteter og resultater af politiets virksomhed,
• at Rigspolitiet i modstrid med udmøntningsplanen tildel- te de enkelte politikredse ressourcer til indsatsen mod volds- og bandekriminalitet samt nærpoliti inden kredse- ne havde udarbejdet de krævede handlingsplaner,
• at Rigspolitiet i strid med flerårsaftalen undlader at følge op på politikredsenes aktiviteter og resultater på volds- og bandeområdet,
• at Rigspolitiet i forbindelse med udmøntningen af krav og ressourcer til politikredsene planlagde en betydelig overopfyldelse af de centrale politifaglige mål,
• at overopfyldelsen af de centrale politifaglige mål er mu- liggjort ved en kombination af omprioritering fra ikke-re- sultatmålsatte aktiviteter og en nyttiggørelse af det poli- timæssige beredskab,
• at overopfyldelsen af de centrale politifaglige mål indike- rer, at det har været muligt for politiet at opfylde dele af flerårsaftalen uden de bevillingsmæssige løft, som politi- et fik med flerårsaftalen og visse dele af de efterfølgen- de aktstykker, og
• at politiet er væsentligt forsinket med udviklingen og im- plementeringen af politiets ledelsesinformationssystem.
Ad Justitsministeriets ansvar for og opfølgning på flerårsaf- talen
• at Justitsministeriet har det overordnede ansvar for fast- læggelse af resultatkrav og opfølgning på politiets fler- årsaftale, og
• at Justitsministeriet i vid udstrækning baserer resultat- opfølgningen på en løbende uformel dialog, som kun i mindre omfang er skriftligt dokumenteret.
II. Indledning, formål, afgrænsning og metode
A. Indledning
12. Efterfølgende beretning afgives til statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendt- gørelse nr. 3 af 7. januar 1997. Beretningen omfatter en undersøgelse af flerårsaftalen for politiet for 2000-2003.
Politiets overordnede opgaver og organisation er regule- ret ved retsplejelovens § 108 ff. Danmark er inddelt i 54 po- litikredse samt Færøerne og Grønland. Rigspolitichefens op- gaver vedrører personale- og økonomiforvaltning mv. Rigs- politichefen fører også tilsyn med kredsenes almindelige til- rettelæggelse af arbejdet og fastsætter generelle bestemmel- ser om politiets arbejde. Politidirektøren og -mestrene har den selvstændige ledelse af det daglige arbejde.
13. Med henblik på at sikre en aktiv, målrettet og effektiv opgavevaretagelse i politiet indgik en kreds af forligsparti- er i 1999 en aftale om politiet for perioden 2000-2003. I tabel 1 er politiets bevillinger i aftaleperioden vist.
Tabel 1. Politiets bevillingsmæssige rammer, 2000-2003 (jf. flerårsaftalen)
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | |||||
Samlet driftsramme ................. | 5.745 | 5.714 | 5.725 | 5.758 | 22.942 |
Heraf flerårsaftalen .................. | 412 | 587 | 652 | 736 | 2.387 |
Yderligere bevillinger1) ............. | 0 | 142 | 414 | 148 | 704 |
1) Yderligere bevillinger er opgjort i løbende priser. | |||||
14. Det ses af tabellen, at politiets samlede bevillingsram- me for perioden udgør i alt ca. 23 mia. kr. Flerårsaftalen si- krer politiet bevillingsmæssig ro i aftaleperioden og medfø- rer samtidig en merbevilling på ca. 2,4 mia. kr. Rigspolitiet har efterfølgende anført, at merbevillingen delvist er bereg- net med udgangspunkt i bevillingerne for budgetoverslags- årene på finansloven for 1999 og indeholder således en vi- dereførelse af initiativer fra perioden før flerårsaftalen for 2000-2003 på 1,6 mia. kr. Ud over videreførelse af disse initiativer er der således tale om et yderligere bevillings- mæssigt løft på ca. 800 mio. kr.
Flerårsaftalen indebærer en række politifaglige initiati- ver samt visse effektiviserings- og omprioriteringskrav i politiets virksomhed. Flerårsaftalen er udmøntet i rigspoli- tichefens plan for udmøntning af flerårsaftalen fra april 2000. Ud over bevillingsrammen på ca. 23 mia. kr. har po- litiet ved yderligere bevillinger fået tilført yderligere 704 mio. kr. til nye opgaver i perioden.
15. Der har været flerårsaftaler på politiets område siden 1992. Den nuværende flerårsaftale udløber ved udgangen af 2003, og Rigsrevisionen har derfor valgt at undersøge, hvordan den seneste flerårsaftale har fungeret, også af hensyn til indgåelse af en eventuel ny flerårsaftale.
16. Det overordnede formål med undersøgelsen har været at gennemgå og vurdere Rigspolitiets og Justitsministeriets forvaltning af flerårsaftalen for politiet 2000-2003. Formå- let er nedbrudt i følgende delmål:
• Beskrive flerårsaftalens konstruktion og bevillingsretlige status.
• Beskrive og vurdere Justitsministeriets rolle i forbindelse med udmøntning og opfølgning af flerårsaftalen.
• Vurdere i hvilket omfang rigspolitichefen har planlagt og gennemført en hensigtsmæssig udmøntning af fler- årsaftalen over for politikredsene.
• Gennemgå og vurdere kvaliteten af resultatopfølgningen.
• Vurdere i hvilket omfang politiet har opfyldt, eller har en realistisk mulighed for at opfylde, de faglige og øko- nomiske målsætninger i flerårsaftalen og udmøntnings- planen.
• Vurdere om Justitsministeriets og Rigspolitiets forvalt- ning af flerårsaftalen har sikret et velegnet styringsgrund- lag for politiets virksomhed.
17. Flerårsaftalen for politiet og den tilknyttede udmønt- ningsplan indeholder ca. 20 hovedmålsætninger, der hver omfatter adskillige underliggende mål. Aftalen omfatter en blanding af konkrete kvantitative målsætninger, krav og specifikke initiativer og udviklingsopgaver.
Rigsrevisionen har, bortset fra enkelte mindre områder, gennemgået politiets håndtering af hvert enkelt mål i afta- len. I afrapporteringen har Rigsrevisionen imidlertid valgt at fokusere på væsentlige og principielle problemstillinger. Undersøgelsen omfatter kun den del af politiets økono- mi og aktiviteter, der er omfattet eller berørt af flerårsafta-
len. Undersøgelsen er således ikke en vurdering af politi- ets samlede organisering og opgavevaretagelse.
18. Undersøgelsen er gennemført som en målopfyldelses- og styringsundersøgelse.
Undersøgelsen af politiets administration af flerårsaftalen og resultatopfølgning bygger hovedsagelig på materiale ud- arbejdet af politiet. Materialet indbefatter bl.a. evaluerings- rapporter, politiets virksomhedsregnskaber og politikredse- nes indberetninger. Rigspolitiet er desuden blevet anmodet om kopi af alt sagsmateriale vedrørende flerårsaftalen for 4 udvalgte kredse.
Materialerne er indhentet ved brevveksling og møder hos Rigspolitiet og Justitsministeriet samt ved sagsgennemgang hos Justitsministeriet. Desuden har Rigsrevisionen foretaget et stedligt besøg i en af de udvalgte politikredse.
Finansministeriet har efterfølgende anført, at ministeriet generelt kan tilslutte sig den metode, Rigsrevisionen har valgt at anvende, og at analysens resultater og de heraf dragne konklusioner forekommer rimelige.
19. Rigsrevisionen har løbende tilsendt Rigspolitiet og Ju- stitsministeriet revisionsrapporter omhandlende flerårafta- lens enkelte dele.
Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeri- et, Finansministeriet og Rigspolitiet. Finansministeriet og Rigspolitiet har udtalt sig om indholdet, mens Justitsmini- steriet efterfølgende har tilsluttet sig Rigspolitiets udtalelse. Rigspolitiets bemærkninger dækker således også Justitsmi- nisteriets. Bemærkningerne er i videst muligt omfang ind- arbejdet i beretningen.
III. Flerårsaftalers konstruktion og bevillings- mæssige status
A. Flerårsaftaler generelt
20. Hensigten med en flerårsaftale er bl.a. at sikre et om- råde bevillingsmæssig stabilitet i en periode med mulighed for at fokusere på langsigtede målsætninger.
Ifølge grundlovens § 45 fastlægges statens bevillinger imidlertid for et år af gangen, og dispositioner, der inde- bærer indgåelse af forpligtelser eller skabelse af fordringer med udgifts- eller indtægtsvirkning i et senere finansår, kræver særlig hjemmel. Det indebærer, at en flerårsaftale ikke juridisk eller bevillingsmæssigt binder Folketinget til et bestemt bevillingsniveau i hele aftaleperioden. Aftalen er således alene udtryk for en politisk aftale om et områdes økonomiske rammer.
I realiteten indebærer flerårsaftalerne dog en begræns- ning i de bevilgende myndigheders handlemuligheder, da der ikke er parlamentarisk praksis for at ændre grundlaget for indgåede flerårsaftaler.
B. Flerårsaftalen for politiet 2000-2003
21. I forbindelse med finansloven for 2000 blev der ind- gået en flerårsaftale for politiet gældende for perioden 2000-2003. Flerårsaftalen for politiet for 2000-2003 blev indgået den 29. november 1999. Bag aftalen stod Social- demokratiet, Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Centrum Demokraterne med tilslutning fra Venstre og Det Konservative Folkeparti.
22. Flerårsaftalen for politiet indeholder en række indsats- områder, der sætter fokus dels på nye initiativer, dels på videreførelse af eksisterende indsatsområder. Hertil kom- mer nogle effektiviseringskrav, som forudsættes gennem- ført i aftaleperioden.
Flerårsaftalen fastsætter den overordnede økonomiske ramme for politiet i aftaleperioden. Herudover omfatter afta- len en række særlige krav og initiativer vedrørende bl.a. po- litifaglige mål, IT etc., hvortil der i alt er afsat ca. 2,4 mia. kr., svarende til ca. 10 % af politiets samlede økonomiske ramme i perioden. Flerårsaftalens særlige krav til politiets indsats vedrører således kun en mindre del af politiets sam- lede virksomhed. I flerårsaftalen for politiet er der fastsat kvantitative mål for ressourceindsatsen. Aftalen indeholder tillige en beskrivelse af de ønskede aktiviteter og resultater, men der er ikke tilsvarende fastsat kvantitative krav hertil.
Rigspolitiet har efterfølgende anført, at man kan tilslut- te sig, at der ikke ved flerårsaftalen generelt er formuleret specifikke fagmål for denne brede opgaveløsning, men det er efter Rigspolitiets opfattelse en talmæssig tilfældighed,
at bevillingsforøgelsen i forhold til budgetoverslagsårene, der vedrører konkrete nye eller forstærkede indsatser, om- trentligt svarer til 10 % af de samlede bevillinger til politi- et i aftaleperioden.
Politiet skal selv finansiere dele af flerårsaftalens initia- tiver ved effektiviseringer og omprioriteringer svarende til i alt ca. 0,4 mia. kr.
23. Det fremgår videre af flerårsaftalen, at rigspolitichefen skal udarbejde en udmøntningsplan, der skal forelægges forligspartierne bag flerårsaftalen. Udmøntningsplanen skal præcisere de overordnede mål og rammer samt principper for, hvordan resultatopfyldelsen skal måles. Den 14. april 2000 afgav rigspolitichefen sin plan for udmøntning af fler- årsaftalen 2000-2003. Udmøntningsplanen indeholdt en vi- dereførelse af flerårsaftalens kvantitative målsætninger for ressourceindsatsen. Rigspolitiet havde stort set ikke kvanti- ficeret flerårsaftalens målsætninger for aktiviteter og resul- tater. Udmøntningsplanen blev forelagt og godkendt af ju- stitsministeren og drøftet med forligspartierne, der tog ud- møntningsplanen til efterretning.
24. Flerårsaftalen indeholder nogle specifikke krav til rigs- politichefens resultatopfølgning på alle aftalens målsætnin- ger. Forligspartierne orienteres om og drøfter den årlige re- sultatopfølgning, der skal afrapporteres i politiets virksom- hedsregnskab.
I praksis er det rets- og finansordførerne fra forligspar- tierne, der orienteres. Der har til dato været afholdt 6 mø- der mellem rets- og finansordførerne fra forligspartierne, rigspolitichefen samt justitsministeren. Der foreligger refe- rat fra 2 af disse møder.
25. Med Akt 63 19/11 1997 fik politiet bl.a. ressourcer til en øget indsats over for særlig kriminalitetsproblemer i stor- byerne, nærpoliti, SSP-samarbejde (Skole, Sociale myndig- heder og Politi) og illegal indvandring. Med samme aktstyk- ke fik politiet 90 mio. kr. til nedbringelse af tilgodehavende frihed.
Flerårsaftalen for politiet for 2000-2003 er baseret på en økonomisk ramme, der skal gøre det muligt at fastholde politiet på det aktivitetsniveau, som blev opnået fra 1997 til 1999.
De nye politifaglige initiativer i flerårsaftalen indeholder bl.a. en styrkelse af nærpolitiet, en forstærket indsats mod volds- og bandekriminalitet samt IT-kriminalitet. Endvidere iværksættes færdselssikkerhedsinitiativer, politiets indsats i forbindelse med Schengen-samarbejdet og en forøgelse af den gennemsnitlige udetidsandel. Endelig styrkes det inter- nationale og humanitære politisamarbejde. Disse mål er bl.a. udmøntet i følgende indsatsområder, jf. oversigt 1.
Oversigt 1. Flerårsaftalens indsatsområder
Nærpoliti På baggrund af nogle succesfulde forsøg med nærpoliti, der blev gennemført i den forrige flerårsaftale, skal der udbredes nærpolitiforsøg til langt flere kredse. Det er forventet, at en styrkelse af nærpolitiet vil mindske den almindeligt forekommende kriminalitet. Samtidig kan politiet udføre efterforskning og politiforretninger tæt på borgerne, hvorved trygheden i lokalområderne øges. Udbredelsen skal ske efter en fast model. Hvilken model der skal bruges, skal der i aftaleperioden træffes beslutning om. Nærpolitiet skal inden udgangen af 2003 styrkes med 300 årsværk. |
Forstærket indsats mod volds- og bandekriminalitet samt IT-kriminalitet Der skal iværksættes en målrettet og målelig indsats mod vold og bander. Indsatsen skal målrettes mod de områder og grupper, hvor der er særlige kriminalitetsproblemer. Indsatsen skal koordineres lokalt med SSP og nærpoliti. Desuden skal rigspolitichefen iværksætte en analyse med henblik på at afdække, hvordan politiet i højere grad kan komme uroligheder i forkøbet. Indsatsen på volds- og bandeområdet skal inden udgangen af 2003 styrkes med 279 årsværk. |
Forøgelse af politiets patruljering Med henblik på at øge befolkningens tryghedsfornemmelse forpligtes politiet i flerårsaftaleperioden til at øge den kørende, cyklende og gående patruljering. Politiets patruljering skal inden udgangen af 2003 øges med 10 %, svarende til 129 årsværk. |
Færdselssikkerhedsinitiativ I den forrige flerårsaftale blev der igangsat et forsøg med automatisk hastighedskontrol. Efter evaluering af dette er det hensigten, at forligspartierne skal drøfte muligheden for en videreførelse og udbredelse af automa- tisk hastighedskontrol. Der skal inden udgangen af 2003 tilføres 28 kontoruddannede og 20 politiuddannede til området. |
Schengen-samarbejdet og indsatsen mod illegal indvandring Politiets indsats i forbindelse med Schengen-samarbejdet, herunder den styrkede kontrol ved de ydre grænser og nødvendige IT-anskaffelser, skal styrkes over perioden. Desuden skal indsatsen over for menneskesmug- ling og illegal indvandring fortsat styrkes. |
Helikopteranalyse Der skal i flerårsaftaleperioden iværksættes en analyse af fordele, ulemper og økonomiske konsekvenser af etableringen af en helikopterenhed i politiet. |
Opgavefordelingen mellem politipersonale, kontorpersonale og andre personalegrupper I flerårsaftaleperioden skal der gennemføres en omlægning af opgavevaretagelsen. Mange af de opgaver, som politiuddannede varetager, skal overgå til kontorpersonale, så de politiuddannede frigøres til regulært politiarbejde. Der skal inden udgangen af 2003 frigøres 184 politiårsværk. |
Rekruttering Politiet skal tilstræbe at rekruttere politiaspiranter med såvel forskellige etniske baggrunde som forskellige uddannelsesmæssige kompetencer. |
Seniorprojekt, fleksjob mv. Politiet skal i flerårsaftaleperioden iværksætte et seniorprojekt med henblik på at fastholde medarbejdere over 60 år. Målet er, at inden udgangen af 2003 fastholdes medarbejdere svarende til 112 årsværk. Desuden skal politiet i flerårsaftaleperioden oprette minimum 75 fleksjob. |
27. Omfanget af den ressourcemæssige indsats, der skal indsættes på de politifaglige målsætninger, er direkte angi- vet i flerårsaftalen. Det fremgår af flerårsaftalen, at prin- cipperne for måling af resultatopfyldelsen – herunder op- gørelsen af udetid – skal fastlægges i udmøntningsplanen, så de er administrativt hensigtsmæssige. I udmøntnings- planen er flerårsaftalens kvantitative målsætninger for res- sourceindsatsen indføjet. Rigspolitiet har herudover i be- skedent omfang indføjet yderligere kvantitative målsæt- ninger for bl.a. antallet af fleksjobs. Flerårsaftalen og ud- møntningsplanen indeholder imidlertid ingen målsætnin- ger for, hvilke aktiviteter og hvilke resultater politiet skal opnå. Det betyder, at styringsgrundlaget for flerårsaftalen i vid udstrækning er baseret på inputmål, dvs. mål for res- sourceanvendelsen.
Rigsrevisionen vil i kap. V og VI behandle særlige pro- blemstillinger for flerårsaftalens indsatsområder.
a. Flerårsaftalens bevillingsretlige status
28. Dele af flerårsaftalen er gengivet i anmærkninger til fi- nansloven for 2000. Aftalen er optrykt i ”Aftaler om Finans- lov for 2000”. I flerårsaftalen indgår en genforhandlings- klausul, hvoraf det fremgår, at forslag om justeringer af fler- årsaftalen som følge af væsentlige ændringer i grundlaget for politiets virksomhed, eller ændringer eller forslag i øv- rigt, der har væsentlig betydning for de områder, som er om- fattet af aftalen, forelægges og forudsætter enighed hos for- ligspartierne.
Finansministeriet har efterfølgende oplyst, at ”Aftaler om Xxxxxxxxx for 2000” ikke har samme bevillingsretlige status som finanslovens anmærkninger. Kun i det omfang hele eller dele af aftalen er optrykt i finanslovens anmærk- ninger, har disse afsnit – i sagens natur – status som an- mærkningstekst. Dette ændrer dog ikke ved aftalens status som politisk bindende for forligspartierne. Finansministeri- et har videre oplyst, at genforhandlingsklausulen ikke kan medføre ændringer i Folketingets og Folketingets Finans- udvalgs bevillingskompetence. Klausulen betyder blot, at det er aftalt, at ændringer eller forslag, der er omfattet af aftalen, ikke søges gennemført, uden at der er enighed om dette blandt forligspartierne.
Rigsrevisionen er enig med Finansministeriet i, at det således også gælder for de flerårsaftalebelagte områder, at ændringer af de på finansloven opførte bevillinger og be- villingsforudsætninger kun kan ske efter en forelæggelse heraf for Finansudvalget. Det kan ske enten ved aktstykke eller – i forhold til flerårsaftalens forudsætninger – ved næste finanslovforslag.
Rigsrevisionen skal endvidere bemærke, at der er hen- vist til aftalen i finansloven for 2000 og i de følgende års finanslove. Den del af aftalen, der ikke er gengivet i finans- loven har dermed bevillingsmæssigt status som fortolk- ningsbidrag til finanslovens anmærkninger. Aftalen supple- rer således anmærkningerne.
29. I foråret 2002 indførte Finansministeriet en ny proce- dure for afrapportering af flerårsaftaler. Herefter skulle mi- nisteren orientere regeringens interne økonomiudvalg forud for orientering af forligspartierne. Årsagen var Finansmini- steriets ønske om at øge fokus på effektiviseringskravene i flerårsaftalerne. Regeringens interne økonomiudvalg har in- gen bevillingsmæssig kompetence.
Rigsrevisionens bemærkninger
Flerårsaftaler er politiske aftaler, der ikke i sig selv er bevil- lingsmæssigt eller juridisk bindende i aftaleperioden. Bevil- lingsretligt har de dele af flerårsaftalen, der er optrykt i finans- lovens anmærkninger, status som anmærkningstekst. De øv- rige dele af aftalen har status som fortolkningsbidrag til fi- nanslovens anmærkninger. Ændringer af de bevillinger og bevillingsforudsætninger, der er opført på finansloven, kan
kun ske efter en forelæggelse for Finansudvalget. Det kan ske enten ved aktstykke eller ved næste finanslovforslag.
Flerårsaftalen fastsætter politiets overordnede økonomi- ske ramme. Aftalen indeholder endvidere en beskrivelse af en række ønskede aktiviteter og resultater og fastsætter kvantitative mål for ressourceindsatsen (inputmål) for udvalg- te dele af politiets virksomhed. Rigspolitichefens udmønt- ningsplan indeholder en videreførelse af flerårsaftalens kvan- titative målsætninger for ressourceindsatsen, men flerårsafta- lens målsætninger for aktiviteter og resultater er i vidt omfang ikke kvantificeret.
Henset til, at politiet siden 1992 har været omfattet af fler- årsaftaler, finder Rigsrevisionen det uhensigtsmæssigt, at Rigspolitiet og Justitsministeriet i udmøntningsplanen ikke i højere grad har fokuseret på mål for aktiviteter og resultater i tilknytning til flerårsaftalens målsætninger.
IV. Flerårsaftalens økonomiske ramme
30. Politiets bevillingsmæssige ramme for perioden 2000- 2003 er vist i tabel 2.
Tabel 2. Politiets bevillingsmæssige rammer, 2000-2003 (jf. flerårsaftalen)
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | Stigning i forhold til 1998-niveau | |
----- Mio. kr. ----- | |||||
Videreførelse af en stærk politiindsats.............................. | 5.550,0 | 5.550,0 | 5.550,0 | 5.550,0 | 1.645,01) |
Schengen, IT og effektiviseringer ....................... | 117,5 | 78,0 | 45,4 | 42,9 | 283,81) |
Nye politifaglige initiativer mv. og omprioriteringer .................. | 77,8 | 85,9 | 129,9 | 164,9 | 458,51) |
Samlet driftsramme ................. | 5.745,3 | 5.713,9 | 5.725,3 | 5.757,8 | 2.387,31) |
1) Stigningen på ca. 2,4 mia. kr. er beregnet med udgangspunkt i bevillingerne for budgetoverslagsårene på finansloven for 1999. | |||||
31. Politiet bevilges samlet ca. 2,4 mia. kr. ekstra i perio- den. Af stigningen udgør videreførelse af en stærk politi- indsats 1,645 mia. kr. Bevillinger til Schengen og IT udgør 283,8 mio. kr. inkl. planlagte effektiviseringer for 211 mio. kr. Til nye politifaglige initiativer mv. er der i alt be- vilget 458,5 mio. kr. ekstra inkl. planlagte effektiviserin- ger og omprioriteringer på i alt 396 mio. kr.
Ifølge flerårsaftalen muliggør udgiftsrammen en forøgel- se af antallet af betjente med 70 mand i 2001 og 80 mand i
2002 og 2003, svarende til i alt 89 mio. kr. i perioden. Inden for de afsatte økonomiske rammer fastsætter Rigspolitiet selv størrelsen og sammensætningen af politiets personale og øvrige driftsudgifter med henblik på en effektiv og hen- sigtsmæssig varetagelse af politiets samlede virksomhed.
32. Ud over de bevillinger, som følger direkte af flerårsaf- talen, har politiet til løsning af nye opgaver fået en række yderligere bevillinger i løbet af aftaleperioden, jf. tabel 3.
Tabel 3. Merbevillinger til politiet i aftaleperioden, 2000-2003 (løbende priser)
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | |||||
Terrorbekæmpelse..................................... | - | 51 | 60 | 60 | 171 |
Automatisk hastighedskontrol .................... | - | 36 | 74 | 69 | 179 |
Statsadvokatur mod krigsforbrydere mv. .... | - | - | - | 9 | 9 |
EU-formandskab (materiel) ........................ | - | 41 | - | - | 41 |
EU-formandskab (beredskab), skøn........... | - | - | 270 | - | 270 |
Styrket politiindsats i asylcentrene ............. | - | 9 | - | - | 9 |
Ændring af udlændingeloven (kriminelle asylansøgere) ........................... | - | 5 | 10 | 10 | 25 |
I alt............................................................. | - | 142 | 414 | 148 | 704 |
Som det fremgår af tabel 3 udgjorde merbevillingerne i 2001, 2002 og 2003 i alt 704 mio. kr.
A. Økonomisk status pr. 31. december 2002
33. På baggrund af Rigsrevisionens gennemgang af politi- ets virksomhedsregnskaber 2000-2002 kan der opstilles føl- gende budget- og regnskabstal i tabel 4.
Tabel 4. Budget- og regnskabstal, 2000-2002 (løbende priser)
2000 | 2001 | 2002 | ||||
Budget | Regnskab | Budget | Regnskab | Budget | ||
----- Mio. kr. ----- | ||||||
Samlet driftsramme........... | 5.721,11) | 5.639,4 | 6.002,02) | 6.008,5 | 6.462,72) | 6.370,8 |
1) I forbindelse med tillægsbevillingsloven 2000 blev der foretaget en nedjustering af politiets bevilling, som primært vedrørte lønopregning. 2) Budgettallene afviger i forhold til flerårsaftalen, da der er tilført politiet øgede ressourcer, jf. tabel 3. | ||||||
Tabel 4 viser, at politiet hidtil har holdt sig inden for de be- villingsmæssige rammer for flerårsaftalen. Mindreforbruget
i 2000 skyldtes tidsmæssige forskydninger i politiets initia- tiver bl.a. vedrørende det praktiske Schengen-samarbejde, etablering af nye alarmcentraler mv. Størstedelen af over- skuddet i 2002 vedrører særbevillingen til det politimæssige beredskab under EU-formandskabet. Den resterende del af særbevillingen vil blive anvendt i 2003.
34. I forhold til udgangspunktet i flerårsaftalen er der sket forskydninger i udgifterne, idet politiet har
• foretaget besparelser
• ændret i prioriteringen af udgiftsområder
• udskudt visse udgifter.
35. I tabel 5 vises udviklingen i politiets styrketal fra 1999 til 2003.
Tabel 5. Politiets styrketal (politifagligt personale), 1999-2003
1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | |
Antal | |||||
Mål ................................. | 10.259 | 10.383 | 10.467 | 10.571 | 10.600 |
Resultat .......................... | 10.259 | 10.413 | 10.443 | 10.427 | |
I december 2000 var der ansat 30 politifolk flere end for- udsat, mens der i december 2001 var ansat 24 politifolk færre end forudsat. I 2002 lå politiets styrketal 144 under det forudsatte.
I alt er der ansat 944 politiskoleelever i 2000-2002. Ele- verne på Politiskolen indgår i styrketallet. Det er således an- tallet af ansatte samt optagne på skolen, som – sammen med afgangen fra politistyrken – bestemmer styrketallet. Af et fælles notat fra Finansministeriet og Justitsministeriet fremgår det, at Rigspolitiet, som følge af budgetproblemer i 2002, har valgt at optage færre elever på Politiskolen, end hvad der er nødvendigt for at opfylde udmøntningsplanens måltal for 2002. Således blev der i 2002 ansat 144 færre po- litiskoleelever, end hvad der skulle til for at nå måltallet.
b. Ændret prioritering mellem udgiftsområder
36. Flerårsaftalen indeholder faglige krav til
• styrkelse af nærpolitiindsatsen
• indsatsen mod volds- og bande- samt IT-kriminalitet
• færdselssikkerhedsområdet
• patruljeindsatsen.
Disse initiativer beløber sig til ca. 750 mio. kr. Heraf ud- gør egenfinansieringen knap 400 mio. kr. I kap. VI har Rigsrevisionen gennemgået planlagt og faktisk forbrug på områderne nærpoliti, patruljering samt indsats mod volds- og bandekriminalitet.
37. Politiets planlagte og faktiske ressourceforbrug på de 3 væsentligste politifaglige områder: nærpoliti, patrulje- ring samt volds- og bandekriminalitet er vist i tabel 6.
Tabel 6. Planlagt og realiseret ressourceforbrug på de væsentligste politifaglige initiativer, 2000-2002
2000-2002 | ||||
Nærpoliti | Patrulje | Vold/bande | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | ||||
Planlagt forbrug.............................. | 167,0 | 60,0 | 137,0 | 364,0 |
Realiseret forbrug .......................... | 192,4 | 134,3 | 230,8 | 557,5 |
Difference ...................................... | 25,4 | 74,3 | 93,8 | 193,5 |
Note: Tabellens opgørelser er beregnet på grundlag af politiets årsværksforbrug. | ||||
Det fremgår af tabellen, at politiet har anvendt 193,5 mio. kr. mere på de 3 politifaglige initiativer end forudsat i fler- årsaftalen i perioden 2000-2002. Dette svarer til en for- øgelse af det samlede ressourceforbrug i flerårsaftalen på disse områder på ca. 53 %.
Rigspolitiet har efterfølgende oplyst, at overopfyldelsen af de politifaglige mål er muliggjort ved en kombination af omprioritering fra ikke-resultatmålsatte indsatsområder og en nyttiggørelse af det politimæssige beredskab, der under alle omstændigheder skal være til stede i samtlige politi- kredse med henblik på opretholdelse af det nødvendige, landsdækkende beredskabsmæssige niveau. Dette gælder i sagens natur særligt for patruljeringsindsatsen, hvor alter- nativet til patruljering i vid udstrækning er et passivt, reak-
tivt beredskab, men også for den forøgede nærpolitiind- sats. Rigspolitiet har i den forbindelse understreget, at hverken patruljering eller nærpolitiindsatsen i sig selv er politimæssige ydelser, men derimod bestemte arbejdsfor- mer, der i et vist omfang er muliggjort ved flytning af res- sourcer fra et reaktivt beredskab til aktivt, forebyggende politiarbejde. Af samme årsag kan Rigspolitiet ikke tilslut- te sig den opgørelse af de økonomiske konsekvenser af overopfyldelsen, der fremgår af tabel 6.
Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at formålet med ta- bellen er at vise, at der er anvendt flere ressourcer til de politifaglige mål end oprindeligt planlagt i flerårsaftalen. Finansieringen af det øgede ressourceforbrug er således ikke sket ved en overskridelse af politiets budgetramme, men ved en omprioritering af politiets ressourceforbrug fra områder, der ikke er berørt af aftalen og ved en mere aktiv anvendelse af politiets beredskab.
38. Det er en forudsætning i flerårsaftalen, at niveauet af tilgodehavende frihed ikke må stige, da en sådan stigning vil være at sammenligne med en budgetoverskridelse. Ta- bel 7 viser udviklingen i tilgodehavende frihed 1999-2002.
Tabel 7. Udviklingen i tilgodehavende frihed, 1999-2002
1999 | 2000 | 2001 | 2002 | |
Årsværk................................... | 503 | 617 | 699 | 972 |
Det fremgår af tabellen, at der i perioden 1999-2002 har været en stigning i tilgodehavende frihed på 469 årsværk, svarende til ca. 156 mio. kr. Hvis det ikke lykkes politiet at nedbringe den tilgodehavende frihed inden udgangen af aftaleperioden, vil der reelt være tale om en udskydelse af udgifter og dermed et merforbrug.
Rigspolitiet har til tabel 7 efterfølgende bemærket, at den tilgodehavende frihed på 972 årsværk i 2002 omfatter 46 årsværk, der hidrører fra en stigning i antallet af tildelte omsorgsdage, som ikke kan kræves afviklet, ligesom ca. 47 årsværk er hensat i ”Fridøgnsbanken” til afvikling som et led i politiets familie- og seniorpolitik. Således er den stigning, som kan kræves afviklet, alene på ca. 380 års- værk, hvoraf ca. 130 årsværk er opsparet i 2000 og 2001,
og de resterende ca. 250 er opsparet i 2002, herunder sær- ligt i forbindelse med EU-formandskabet.
Det er i øvrigt fortsat Rigspolitiets vurdering, at det i løbet af 2003 vil være muligt at nedbringe den tilgodeha- vende frihed med de nævnte ca. 380 årsværk, hvorved den vil have en størrelse svarende til niveauet ved indgangen til flerårsaftalen.
Stigningen på ca. 380 årsværk, der kan kræves afviklet, svarer til ca. 127 mio. kr.
39. Rigspolitiet har oplyst, at dele af IT-handlingsplanens investeringer, svarende til 60,1 mio. kr., først vil blive af- holdt efter flerårsaftalens udløb.
Rigspolitichefen har videre oplyst, at man ikke finder udskydelsen af IT-handlingsplanen hensigtsmæssig, men at beslutningen er truffet for at sikre overholdelsen af poli- tiets bevillinger i 2002 og 2003. Rigspolitichefen har op- lyst, at politiets faktiske udgifter i forligsperioden til IT- drift og anskaffelse, ikke vil blive mindre end forudsat i de bevillingsmæssige forudsætninger for flerårsaftalen, hvil- ket bl.a. skyldes, at udgifterne til drift er stadigt stigende over perioden. Ifølge rigspolitichefen vil udskydelsen af IT-investeringerne blive tilrettelagt således, at de ikke vil påvirke politiets effektivitet eller andre centrale resultat- krav i flerårsaftalen mærkbart.
d. Effektiviseringer
40. Ifølge flerårsaftalen skal politiet i aftaleperioden effekti- visere og omprioritere ressourceanvendelsen til fordel for nye behov. I 2000 og 2001 opnåede politiet de planlagte ef- fektiviseringer med en overopfyldelse på henholdsvis 24 og 19 årsværk. I 2002 kunne politiet derimod ikke indfri flerårs- aftalens effektiviseringskrav. Underopfyldelsen udgjorde 56 årsværk, men politiet gennemførte kompenserende tiltag, hvorved det endelige resultat udgjorde 5 årsværk mindre end forudsat.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen har vist, at politiet indtil videre har holdt sig inden for de bevillingsmæssigt fastlagte rammer. Undersø- gelsen har dog også vist, at der i forhold til udgangspunktet i flerårsaftalen er foretaget besparelser og udskydelse af ud- gifter. Således har politiet foretaget besparelser i form af et
mindreoptag på Politiskolen og udskudt udgifter til IT, lige- som der er ophobet yderligere tilgodehavende frihed i for- hold til flerårsaftalens udgangspunkt. Med mindre politiet når at indhente det udskudte inden aftaleperiodens udløb, vil der efter Rigsrevisionens opfattelse være tale om en manglende opfyldelse af dele af flerårsaftalens forudsætninger.
Undersøgelsen viste endvidere, at politiet har anvendt væ- sentligt flere ressourcer på de politifaglige mål end forudsat. Finansieringen af det øgede ressourceforbrug er, efter Rigs- politiets oplysninger, sket ved en omprioritering af politiets ressourceforbrug fra områder, der ikke er berørt af aftalen og ved en mere aktiv anvendelse af politiets beredskab.
V. Justitsministeriets og Rigspolitiets formelle styringsgrundlag
41. Det fremgår af retsplejelovens § 109 (jf. lovbekendt- gørelse nr. 777 af 16. september 2002), at justitsministeren er politiets øverste foresatte og udøver sin beføjelse gen- nem rigspolitichefen, politidirektøren og politimestrene.
Departementet er på vegne af justitsministeren overord- net myndighed i forhold til politiet og er som sådan endelig ansvarlig for politiets opgavevaretagelse, herunder i sidste ende for opfyldelsen af flerårsaftalen. Af retsplejelovens
§ 114, stk. 1, fremgår det, at politidirektøren og politime- strene har den selvstændige ledelse af kredsens politi samt ansvaret for udførelsen af det af politiet påhvilende arbejde. Af retsplejelovens § 114, stk. 2, fremgår det, at rigspoliti- chefen fører tilsyn med politidirektørens og politimestrenes almindelige tilrettelæggelse af politiets arbejde, hvorom der af rigspolitichefen kan gives almindelige bestemmelser.
42. Der foreligger ikke formelle krav til et departements styring og opfølgning af flerårsaftaler. Justitsministeriet har oplyst, at styringen på ministeriets område i høj grad er ba- seret på fælles mål og værdier, hvilket muliggør en løbende uformel dialog. Denne form for kommunikation resulterer i, at der ikke altid foreligger skriftlig dokumentation herom.
Rigspolitiet har efterfølgende fremhævet, at der i for- bindelse med forberedelsen, udarbejdelsen og udmøntnin- gen af de nævnte styringsdokumenter på alle niveauer er en særdeles tæt, daglig kontakt mellem Justitsministeriets departement og Rigspolitiet.
43. Fra midten af 1990’erne har der været øget fokus på formulering og fastsættelse af resultatmål og opfølgning heraf som led i økonomistyring og dermed som en del af god offentlig forvaltning.
Justitsministeriet har oplyst, at der som led i en løbende udvikling er etableret koncernledelse på ministeriets områ- de, og at denne er udbygget med fælles værdier og mål, der understøtter en uformel løbende dialog.
44. I henhold til Finansministeriets bekendtgørelse nr. 188 af 18. marts 2001 om statens regnskabsvæsen har Justitsmi- nisteriet udarbejdet en ministerieinstruks. Ministerieinstruk- sen trådte i kraft den 1. juli 2001. Det fremgår af ministerie- instruksen, at de underliggende institutioner har pligt til – ud over de formaliserede afrapporteringsformer – at medde- le departementet, såfremt der er styringsmæssige problemer af betydning. Derudover er der, jf. oversigt 2, specificeret 3 formaliserede resultatafrapporteringsformer.
Oversigt 2. Procedure for Rigspolitiets afrapportering
Virksomhedsregnskab Procedurer for aflæggelse af virksomhedsregnskab og departementschefens påtegning heraf. Det er et krav, at institutionerne afleverer udkast til virksomhedsregnskab, så det er muligt for departementet og institutionen at føre en grundig dialog forud for departementschefens påtegning. |
Direktørkontrakter Anvisninger på evalueringen af direktørkontrakter. Evalueringen indledes med, at departementet medio novem- ber anmoder om et udkast til evaluering primo januar. Departementet og institutionen afslutter evalueringen in- den udgangen af januar, så denne kan lægges til grund for forhandlingerne ved fornyelse af direktørkontrakten. |
Rammeredegørelse II Institutionerne anmodes om bidrag 2 måneder inden Finansministeriets frist ultimo september til såvel regnskabs- som resultatdelen til rammeredegørelse II. Bidragene for regnskabsdelen følger de almindeligt gældende forskrif- ter. Til bidragene for resultatdelen er der udarbejdet et særligt skema, indeholdende årets målkrav, hvor det skal anføres, hvorvidt målet forventes nået, eller målet ikke forventes nået. Angives det, at målet ikke forventes indfriet, skal institutionen anføre, hvordan og hvornår målet vil blive indfriet. |
45. Finansministeriet indhenter årligt 3 rammeredegørel- ser fra samtlige ministerier. Justitsministeriet indsamler bi- drag fra underliggende institutioner og videresender bidra- get for det samlede ministerområde. Justitsministeriet har som supplement til rammeredegørelse II indført en særlig afrapportering for fremdriften i resultatkravene. I denne afrapportering, der udelukkende anvendes internt i Justits- ministeriet, skal rigspolitichefen angive, om målene for- ventes nået eller ikke nået. Hvis målene ikke forventes nå-
et, skal rigspolitichefen angive, hvordan og hvornår måle- ne kan forventes indfriet.
Ifølge ministerieinstruksen kan Rigspolitiet, henset til det betydelige antal resultatkrav i flerårsaftalen, afrapportere se- lektivt.
Rigsrevisionens bemærkninger
Justitsministeriets departement er på vegne af justitsministe- ren overordnet myndighed i forhold til politiet, og er som så- dan endelig ansvarlig for politiets opgavevaretagelse, herun- der i sidste ende for opfyldelsen af flerårsaftalen. Justitsmini- steriets departement har således det overordnede ansvar for såvel medvirken til formulering som fastlæggelse af resultat- krav samt opfølgning på disse i forhold til politiet. Rigsrevi- sionen kan konstatere, at Justitsministeriet har etableret pro- cedurer for resultatopfølgningen, men at styringen på Justits- ministeriets område i høj grad er baseret på en uformel dia- logbaseret kontakt, og at dokumentationen for resultatopfølg- ningen er meget sparsom.
A. Gennemgang af departementets procedure for opfølgning
a. Afrapportering for 2000
46. Rigsrevisionen har gennemgået Justitsministeriets op- følgning på flerårsaftalen for politiet. I oversigt 3 er forlø- bet af orienteringen af forligspartierne og departementets opfølgning vedrørende 2000 vist.
Oversigt 3. Afrapportering for 2000
Departementets opfølgning | Orientering af forligspartier |
• Ultimo september: Rammeredegørelse II, Rigspoliti- • 25. april 2001: Virksomhedsregnskab aflægges. et anvender ikke departementets skemaer til afrap- • 25. juni 2001: Møde om notat fra rigspolitichefen af portering af fremdriften i resultatkrav. 19. juni 2001. Mødet omhandlede bl.a. planlagt over- • 25. april 2001: Virksomhedsregnskab for 2000 af- opfyldelse på nærpoliti og forventet forsinkelse af lægges. POLIS (Politiets ledelsesinformationssystem). • 29. juni 2001: Direktørkontrakt for rigspolitichefen for 2000 afrapporteres, samtidig indgås ny for 2001. | |
47. Ved Rigspolitiets indlevering af bidrag til Rammere- degørelse II i efteråret 2000 afrapporterede Rigspolitiet ik- ke i henhold til de enkelte resultatkrav. Justitsministeriet har oplyst, at der som opfølgning på resultatdelen af ram- meredegørelse II ved udgangen af 2000 fandt en opfølg- ning sted i form af møder og telefonsamtaler.
Rigspolitiet har efterfølgende oplyst, at der var enighed mellem departementet og Rigspolitiet om, at en sådan afrap- portering ikke var mulig, idet kravene til politikredsene først blev udmøntet i løbet af foråret og sommeren 2000. Politi- kredsene blev derfor ikke i 2000 anmodet om at udarbejde en halvårlig afrapportering til Rigspolitiet. Rigspolitiet har videre oplyst, at den udvidede rapporteringsform, som blev formaliseret ved ministerieinstruksen, der trådte i kraft den
1. juli 2001, blev fulgt ved følgende afrapporteringer. Rigsrevisionen foretager i kap. VI en nærmere gennem-
gang af Rigspolitiets resultatopfølgning, herunder virksom- hedsregnskaberne for perioden 2000-2002.
48. Virksomhedsregnskabet for 2000 blev afgivet den 25. april 2001. Departementet modtog udkast til virksomheds- regnskab til departementschefens påtegning med kortest mulig varsel. Virksomhedsregnskabet blev afgivet uden, at departementet havde foretaget en egentlig gennemgang og opfølgning.
49. Rigspolitiet var i 2000 stærkt forsinket med afrapporte- ringen af direktørkontrakten for 2000 samt udkast til ny di- rektørkontrakt for 2001. Først i juni 2001 blev Rigspoliti- chefens direktørkontrakt for 2000 afrapporteret, og samtidig blev der indgået en ny direktørkontrakt for 2001, dvs. halv- vejs inde i det år, som kontrakten vedrørte. Justitsministeriet har hertil anført, at de mål, som indgik i kontrakten, dog fun- gerede som styringsredskab også inden kontraktindgåelsen.
50. Rigspolitichefen redegjorde i notat af 19. juni 2001 til forligskredsen om, hvordan politiet i de kommende år ville øge indsatsen på nærpolitiområdet, ud over det i flerårsaf- talen forudsatte, dvs. overopfyldelse af området. Der blev dog ikke redegjort for, hvordan denne overopfyldelse skul- le finansieres, eller om overopfyldelsen eventuelt skete på bekostning af andre aktiviteter. Det fremgår desuden af notatet, at der på dette tidspunkt kunne identificeres pro- blemer med implementeringen af politiets ledelses- og in- formationssystem, POLIS.
Justitsministeriet har over for Rigsrevisionen oplyst, at den planlagte overopfyldelse lå fint i tråd med ikke kun re- geringens, men også den øvrige forligskreds og den langt overvejende del af Folketingets ønsker om større tryghed
for borgerne igennem et mere synligt og borgernært politi. Ovennævnte omprioritering gav ikke anledning til bemærk- ninger fra forligspartierne. Ministeriet har pointeret, at den øgede nærpolitiindsats hverken var årsag til akkumulation af tilgodehavende frihed eller i øvrigt forårsagede proble- mer for politiet i forhold til at indfri flerårsaftalens krav.
51. I oversigt 4 er departementets opfølgning og oriente- ringen af forligspartierne vedrørende 2001 vist.
Oversigt 4. Afrapportering for 2001
Departementets opfølgning | Orientering af forligspartier |
• Primo april 2002: Departementet modtager udkast • 16. april 2002: Virksomhedsregnskab aflægges. til virksomhedsregnskab. • 17. maj 2002: Møde med forligspartierne. • 16. april 2002: Virksomhedsregnskab aflægges. • 21. juni 2002: Opfølgende notat fra rigspolitichefen • 24. april 2002: Departementets notat til Rigspolitiet omhandler bl.a. udskydelse af IT-investeringer på på baggrund af virksomhedsregnskabet. Departe- 40 mio. kr., reduktion af administrative årsværk mentet påpeger, at politiet har brugt opsparingen samt reduktion i optag på Politiskolen. frem for at gennemføre effektiviseringsmålene, til- • 6. august 2002: Møde med forligspartierne. godehavende frihed er steget, optaget på Politi- skolen reduceres, og POLIS forventes forsinket. • 30. august 2002: Opfølgende notat fra rigspoliti- • 13. september 2002: Notat til orientering af regerin- chefen omhandler bl.a. reduktion af optag på politi- gens interne økonomiudvalg. I notatet påpeges bl.a. skole på 150 mindre end forudsat, stigning i til- det reducerede optag på Politiskolen og udskydel- godehavende frihed og udskydelse af IT-investerin- sen af IT-investeringer. ger med ca. 50-60 mio. kr. • 31. oktober 2002: Møde med notat fra rigspolitiche- fen af 21. oktober. • 29. november 2002: Opfølgende notat fra rigspoliti- chefen omhandler bl.x. xxxxxxxx i tilgodehavende frihed og optaget på Politiskolen. | |
52. Efter aflæggelse af virksomhedsregnskabet for 2001 gjorde departementet status i notat af 24. april 2002. Ju- stitsministeriet bemærkede, at
• effektiviseringsmålene fremstod som vanskelige at nå
• politiet brugte opsparingen frem for at gennemføre effek- tiviseringer
• tilgodehavende frihed steg i perioden
• politiet planlagde reduktion af optaget på Politiskolen
• POLIS var forsinket.
Justitsministeriet har oplyst, at ovennævnte notat havde til formål at foregribe, hvad forligspartierne eventuelt ville ønske yderligere oplysninger om, og ikke skal opfattes som
53. Justitsministeriet har videre oplyst, at politiet få dage ef- ter notatet af 24. april 2002 gav en mundtlig tilbagemelding til departementet om de pågældende forhold, og det blev af- talt, at Rigspolitiet skulle forberede en besvarelse af ovenstå- ende spørgsmål forud for mødet med forligspartierne.
På mødet den 17. maj 2001 udbad forligskredsen sig skriftlige redegørelser for udskudte mål, projekter mv., og i et efterfølgende notat af 21. juni 2002 redegjorde rigspo- litichefen for de faktuelle oplysninger vedrørende oven- nævnte punkter. Problemerne skyldtes ifølge rigspolitiche- fen, at driftsudgifterne i flere sammenhænge var steget ufor- holdsmæssigt meget. Dette bevirkede, at politiet havde en stram økonomi, der fik indflydelse på implementeringen af andre projekter og mål.
54. Den 6. august og den 31. oktober 2002 blev forligspar- tierne orienteret om fremdriften i politiets resultatmål. Sær- lige omdrejningspunkter var nedbringelse af tilgodehaven- de frihed samt det reducerede optag på Politiskolen. I notat af 21. oktober 2002 tilkendegav rigspolitichefen, at proble- merne med den stigende tilgodehavende frihed og det redu- cerede optag på Politiskolen ville være løst inden flerårsaf- talens udløb. Justitsministeriet har oplyst, at ministeriet har tiltro til, at politiet vil leve op til rigspolitichefens tilkende- givelse om at ville nedbringe den tilgodehavende frihed samt opnå det forudsatte styrketal.
c. Afrapportering for 2002
55. Rigspolitiet udsendte i januar 2003 anvisninger på ned- bringelse af tilgodehavende frihed til samtlige politikredse.
Dette blev via departementet ligeledes sendt til forligsparti- erne til orientering.
Virksomhedsregnskabet blev afgivet den 11. april 2003. Der blev afholdt møde med forligskredsen den 25. april 2003, hvor resultatopfølgningen for 2002 bl.a. blev drøftet.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen har vist, at politiets virksomhedsregnskab for 2000 blev afgivet, uden at departementet havde mulig- hed for at foretage en egentlig gennemgang og opfølgning heraf. Undersøgelsen har endvidere vist, at Rigspolitiet i 2000 var stærkt forsinket med afrapporteringen vedrørende direktørkontrakten for 2000 samt med udarbejdelsen af ny direktørkontrakt for 2001.
Rigsrevisionen finder, at departementet i 2001 og 2002 med fordel kunne have anmodet Rigspolitiet om konkrete planer for, hvordan de udskudte initiativer mv. i forhold til udmøntningsplanen ville blive indfriet.
VI. Udmøntning, gennemførelse og opfølgning af flerårsaftalen
A. Opfyldelse af flerårsaftalen pr. 31. december 2002
56. Rigsrevisionen har i oversigt 5 i forenklet form udar- bejdet en oversigt over opfyldelsen af de enkelte hovedkrav i flerårsaftalen for politiet. Vurderingen er baseret på, om po- litiet har opfyldt de kvantitative målsætninger, der var gæl- dende pr. 31. december 2002. I de målsætninger, hvor der ikke indgår kvantitative krav, er vurderingen baseret på, om det pågældende udviklingsarbejde har den færdiggørelses- grad, som er forudsat i flerårsaftalen og udmøntningsplanen.
Oversigt 5. Resultatkrav og opfyldelse pr. 31. december 2002
Opfyldt | Ikke opfyldt | |
1. Kriminalitetsbekæmpelse i storbyer, nærpoliti og SSP-samarbejde........................ | x | |
2. Det internationale politiberedskab .......................................................................... | x | |
3. Aktivitetsbaseret ledelsesinformationssystem og benchmarking i politikredsene .... | x | |
4. Videreførelse af styrkelsen af anklagemyndigheden .............................................. | x | |
5. Danmarks indtræden i Schengen-samarbejdet ...................................................... | x | |
6. Indsats mod menneskesmugling og illegal indvandring .......................................... | x | |
7. IT-driften og -udviklingen af politiets eksisterende teknologisering ......................... | x | |
8. Nærpoliti ................................................................................................................ | x | |
9. Styrket indsats i forbindelse med større arrangementer ......................................... | x | |
10. Forstærket indsats mod volds- og bandekriminalitet............................................... | x | |
11. Forebyggende indsats mod volds- og bandekriminalitet......................................... | x | |
12. Forstærket indsats mod IT-kriminalitet ................................................................... | x | |
13. Forøgelse af politiets patruljering ........................................................................... | x | |
14. Færdselssikkerhedsinitiativ .................................................................................... | x | |
15. Helikopteranalyse .................................................................................................. | - | - |
16. Rekruttering ........................................................................................................... | x | |
17. Seniorprojekt ......................................................................................................... | x | |
18. Fleksjob mv. .......................................................................................................... | x | |
19. Reduktion af sygefravær........................................................................................ | x | |
20. Effektivisering af kundeserviceområdet og indfordring samt en mere hensigts- mæssig IT-anvendelse (kontorsektoren) ............................................................... | x | |
21. Opprioritering af samarbejdet om vagt og beredskab ............................................. | x | |
22. Effektivisering ved en mere hensigtsmæssig IT-anvendelse (politipersonalet) ....... | x | |
23. Udvikling af politikredsenes virksomhedsberetninger ............................................. | x | |
24. Udviklingen i politiets styrketal ............................................................................... | x | |
25. Kriminalpræventiv pulje.......................................................................................... | - | - |
Note: - betyder, at der ikke ultimo 2002 forelå frist for gennemførelsen, hvorfor resultatkravet ikke kan opgøres. | ||
Det fremgår af oversigt 5, at politiet har opfyldt mange af de opstillede krav.
I de følgende afsnit har Rigsrevisionen fremdraget væ- sentlige og principielle problemstillinger i forbindelse med politiets udmøntning, gennemførelse, opfølgning og opfyl- delse af flerårsaftalens krav på udvalgte områder.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen har vist, at politiet ved udgangen af 2002 har opfyldt mange af flerårsaftalens og udmøntningsplanens krav og målsætninger.
B. Udmøntning og opfølgning af nærpolitiprojektet og indsatsen på volds- og bandeområdet
57. Udbygning af nærpolitiet og en forstærket indsats mod volds- og bandekriminaliteten udgør 2 centrale elementer i flerårsaftalens politifaglige initiativer. Som det tidligere er omtalt, er der i henhold til flerårsaftalen over perioden afsat i alt 230 mio. kr. til indsatsen mod volds- og bandekrimina- litet og 267 mio. kr. til nærpolitiprojektet.
Udmøntningen af nærpolitiforsøget og indsatsen på volds- og bandeområdet gennemføres i nogen udstrækning efter en ensartet model. På begge områder skal politikredsene udar- bejde handlingsplaner, hvor målsætningen, aktiviteter, res- sourcebehov etc. er beskrevet. På grundlag af handlingspla- nerne er det rigspolitichefens opgave at foretage den over- ordnede prioritering af indsatsen på de 2 områder.
Det fremgår af flerårsaftalen, at nærpolitiindsatsen skal tilpasses således, at politiindsatsen koncentreres om de områder og de tidspunkter, hvor behovet for et synligt og tryghedsskabende politi er særligt påkrævet. Der skal ske en nøje konkret planlægning af indsatsen i form af hand- lingsplaner, der formuleres i tæt kontakt med lokalsamfun- det, herunder SSP, så udbygningen af nærpolitiet kan ske på en omkostningseffektiv og målrettet måde. Indsatsbeho- vet skal vurderes, ressourcerne budgetteres, og der skal sættes mål for indsatsen samt følges op på aktiviteter og ressourceanvendelse.
Det fremgår videre af flerårsaftalen, at den målrettede indsats over for volds- og bandekriminaliteten, bl.a. gennem de ovennævnte handlingsplaner, skal koordineres lokalt med den bredere indsats i politi- og nærpolitiregi med hensyn til bekæmpelse af alle typer kriminalitet blandt børn og unge.
58. Rigspolitiet har i udmøntningsplanen fastsat den nær- mere procedure samt opgave- og ansvarsfordeling mellem Rigspolitiet og politikredsene i forbindelse med udbygnin- gen af nærpolitiet og tilrettelæggelsen af den forstærkede indsats mod volds- og bandekriminalitet.
I oversigt 6 er udmøntningsplanens program for ud- bygning for de 2 indsatsområder vist.
Oversigt 6. Udmøntningsplanens afsnit vedrørende ansvar og kompetence i forbindelse med udbygningen af volds- og bandeindsatsen samt nærpoliti
Fælles for nærpoliti og indsatsen mod volds- og bandekriminalitet Politikredsene skal i forbindelse med udarbejdelsen af handlingsplaner og forsøgsbeskrivelser for styrkelsen af nærpoliti og den forstærkede indsats mod volds- og bandekriminalitet redegøre for omfanget af egenfinansie- ringen. På baggrund af politikredsens beskrivelse og de personaleressourcer, som kredsen selv kan stille til rådighed inden for det eksisterende styrketal, udmønter rigspolitichefen de yderligere ressourcer til kredsen. |
Nærpoliti Rigspolitichefen: For at sikre en effektiv anvendelse af ressourcerne til nærpolitiforsøgene nedsætter rigspoliti- chefen en følgegruppe. Følgegruppen skal • foretage vurdering af politikredsenes forsøgsprojekter • løbende vurdere relevansen af forsøgene • løbende overveje justeringer i forhold til ændrede forhold • afgive indstilling til rigspolitichefen om prioriteringen af forsøgsprojekterne og justeringer i igangværende projekter. Politikredsene: Politikredsene udformer projektbeskrivelser for nærpolitiforsøg i lokalområderne. Projekt- beskrivelserne skal som minimum indeholde en • beskrivelse af lokalområdets karakter, herunder behov for nærpoliti • organisering af nærpolitiet • ressourcebehovet • projektets målsætninger, herunder særlige indsatser mod volds- og bandekriminalitet. Målsætningerne skal udformes således, at det kvantitativt er muligt at følge op på ressourceanvendelsen og aktiviteterne. |
Indsats mod volds- og bandekriminalitet Rigspolitichefen: Rigspolitichefen foretager en helhedsorienteret prioritering af ressourceindsatsen mod volds- og bandekriminalitet, så der også sker en styrkelse af indsatsen mod volds- og bandekriminalitet i de kredse, som ikke gennemfører nærpolitiforsøg. Udmøntningen foretages på baggrund af politikredsenes vur- deringer af mulige indsatsområder, herunder målsætninger, aktiviteter og ressourceforbrug. Politikredsene: Politikredsene formulerer handlingsplaner for kredsenes øgede indsats mod volds- og bande- kriminalitet. Handlingsplanerne skal som minimum indeholde • målsætninger for indsatsen • aktiviteter og ressourceforbrug • en plan for resultatopfølgning og løbende analyser af problemets omfang. |
59. Rigsrevisionens gennemgang af Rigspolitiets realise- ring af flerårsaftalens og udmøntningsplanens målsætnin- ger for politikredsene har vist følgende problemområder:
• Grundlaget for Rigspolitiets prioritering af krav og res- sourcer
• Handlingsplanernes kvalitet
• Rigspolitiets gennemgang af handlingsplanerne.
Grundlaget for Rigspolitiets prioritering af krav og ressourcer
60. Det fremgår af udmøntningsplanen, at rigspolitichefen skulle foretage en helhedsorienteret prioritering af ressour-
ceindsatsen mod volds- og bandekriminalitet, så der også skete en styrkelse af indsatsen mod volds- og bandekrimi- nalitet i de kredse, som ikke gennemførte nærpolitiforsøg. Udmøntningen skulle foretages på baggrund af politikred- senes vurderinger af mulige indsatsområder, herunder målsætninger, aktiviteter og ressourceforbrug.
Det fremgår tillige af udmøntningsplanen, at rigspoliti- chefen, for at sikre en effektiv anvendelse af ressourcerne til nærpolitiforsøgene, skulle nedsætte en følgegruppe. Føl- gegruppen skulle løbende vurdere relevansen af forsøgene og overveje justeringer i forhold til ændrede forhold samt afgive indstilling til rigspolitichefen om bl.a. prioriteringen af forsøgsprojekterne.
61. I oversigt 7 er det faktiske forløb af Rigspolitiets ud- møntning af indsatsen mod volds- og bandekriminalitet samt nærpoliti skitseret.
Oversigt 7. Forløbet af udmøntningen af indsatsen mod volds- og bandekriminalitet samt nærpoliti
Tidspunkt | Handling |
April 2000 | Udarbejdelsen af udmøntningsplanen blev afsluttet. |
Maj 2000 | Rigspolitiet udsendte en skrivelse til alle politikredse, hvor udmøntningsplanens konsekvenser for de enkelte kredse var beskrevet, herunder særligt tildeling af per- sonaleressourcer og resultatkrav. I denne forbindelse blev også ressourcer til nærpolitiforsøg fordelt mellem kredsene dog under den forudsætning, at der blev ud- arbejdet en handlingsplan. Det fremgik tillige, at tilde- ling af ressourcer til indsatsen mod volds- og bandekri- minalitet ville ske efter nærmere aftale og med ud- gangspunkt i udmøntningsplanens forudsætninger. |
Juni/juli 2000 | Møder mellem Rigspolitiet og de enkelte kredse ved- rørende udmøntningsplanens indhold. På disse møder kunne kredsene tilkendegive, om de ønskede tildeling af ressourcer vedrørende volds- og bandekriminalitet. |
Juni/juli 2000 | I umiddelbar fortsættelse af møderne udsendte Rigspo- litiet en ajourført udmøntningsplan for de enkelte kred- se. I planen var der nu tildelt ressourcer og indføjet krav til mandskabsindsatsen på volds- og bandeområdet. |
August 2000 - | Kredsene indsendte handlingsplaner til Rigspolitiet ved- rørende nærpoliti og den styrkede indsats mod volds- og bandekriminaliteten. Rigspolitiet gennemgik planerne. |
Det ses af oversigten, at Rigspolitiet i maj 2000, i forbin- delse med den generelle udmøntning af flerårsaftalen på de enkelte kredse, også udmeldte krav og tildelte personale- ressourcer vedrørende nærpolitiforsøgene. I juni/juli 2000 i
umiddelbart forlængelse af møder mellem kredsene og Rigspolitiet blev krav og ressourcer vedrørende volds- og bandeindsatsen tildelt de enkelte politikredse. Handlings- planerne vedrørende nærpoliti og volds- og bandeindsatsen tilgik først i den efterfølgende periode.
Rigsrevisionens gennemgang har således vist, at Rigs- politiet i modstrid med udmøntningsplanen foretog en pri- oritering af resultatkrav og ressourcer mellem politikredse- ne inden kredsenes handlingsplaner med bl.a. analyser af de lokale forhold, målsætninger og ressourcebehov forelå. Rigsrevisionen kan samtidig konstatere, at ingen af de ud- valgte kredse fik justeret de tildelte ressourcer og krav ef- ter Rigspolitiets gennemgang af handlingsplanerne.
Rigspolitiet har oplyst, at handlingsplanerne ikke var nødvendige i forbindelse med fordelingen af krav og res- sourcer på volds- og bandeområdet, da der ikke er nogen øvre grænse for, hvor mange årsværk de enkelte kredse kan anvende på området.
62. Rigspolitiet har i virksomhedsregnskabet for 2000 op- lyst, at i løbet af 2000 har politikredsene fremsendt hand- lingsplaner til rigspolitichefen med oplæg til mulige ind- satsområder på volds- og bandeområdet. På baggrund af en vurdering af de indsendte handlingsplaner har rigspoli- tichefen tildelt ressourcer til en – i forhold til flerårsaftalen og udmøntningsplanen – yderligere forstærket indsats i 28 politikredse.
Rigsrevisionens gennemgang af sagerne kunne imidlertid ikke bekræfte Rigspolitiets beskrivelse i virksomhedsregn- skabet af udmøntningen. Først udmeldte Rigspolitiet res- sourcerne til de enkelte kredse, og derefter skulle kredsene indsende handlingsplaner for anvendelsen heraf. Politikred- sene har heri redegjort for målsætninger, aktiviteter og res- sourcebehov. I en af de gennemgåede sager havde kredsen dog fremsendt et udkast til handlingsplanen inden ressour- cerne blev tildelt.
Rigsrevisionen skal bemærke, at det i udmøntningspla- nen var forudsat, at kredsenes handlingsplaner skulle danne grundlag for tildelingen af ressourcer til området, og at ud- møntningen skulle foretages på baggrund af politikredse- nes vurderinger af mulige indsatsområder, herunder mål- sætninger, aktiviteter og ressourceforbrug.
Hertil kommer, at handlingsplanerne kunne have ud- gjort et godt grundlag for en prioritering af krav og res- sourcer mellem kredsene, da de i henhold til udmøntnings- planen skulle indeholde opstillede formål, forslag til akti- viteter og resultatopfølgning samt beskrivelse af proble- mernes omfang i de enkelte kredse.
Handlingsplanernes kvalitet
63. Rigsrevisionen har foretaget en gennemgang af hand- lingsplanerne vedrørende indsatsen mod volds- og bande- kriminalitet for 3 tilfældigt udvalgte politikredse.
Gennemgangen viste, at alle handlingsplaner manglede en plan for resultatopfølgning. Herudover manglede en af planerne en beskrivelse af problemernes omfang.
64. Rigsrevisionen har tilsvarende gennemgået Rigspoliti- ets materiale vedrørende handlingsplanerne for 3 tilfældigt udvalgte politikredse på nærpolitiområdet. Gennemgangen er foretaget med udgangspunkt i udmøntningsplanens 4 mi- nimumskrav til planernes indhold, jf. oversigt 8.
Oversigt 8. Sammenholdelse af udmøntningsplanens minimumskrav med handlings- planer fra 3 kredse
Minimumskrav til handlingsplanernes indhold | Ja | Nej |
Beskrivelse af områdets karakter................................................................................. | 1 | 2 |
Organisering af nærpolitiet........................................................................................... | 3 | 0 |
Ressourcebehov.......................................................................................................... | 2 | 1 |
Projektets målsætninger, udformet kvantitativt, så opfølgning på aktiviteter og ressourceanvendelse er mulig ................................................................................ | 0 | 3 |
Det ses af oversigten, at specielt målsætnings- og opfølg- ningsdelen og beskrivelsen af lokalområdets karakter har manglet i handlingsplanerne, mens de udvalgte politikredse alle har oplyst om nærpolitiets organisering. Ud af de 3 hav- de 2 oplyst om ressourcebehovet. Resultaterne af en gen- nemgang som Rigspolitiets følgegruppe vedrørende nærpo- liti foretog ultimo 2000 viste, at kvaliteten af handlingspla- nerne på nærpolitiområdet generelt var mangelfuld, idet
• kun få af de indsendte handlingsplaner indeholdt målba- re succeskriterier for indsatsen, hvilket vanskeliggjorde en senere resultatopfølgning
• kredsene typisk ikke havde foretaget vurderinger af sam- menhængen mellem aktiviteter, ressourcebehov og resul- tater
• indsatsen ikke – som forudsat i flerårsaftalen – blev for- muleret i tæt samarbejde med lokalsamfundet
• der ikke, som forudsat, var foretaget en analyse af lo- kalområdernes karakter og behov for nærpoliti
• der blev fokuseret meget på økonomi, styrketal og de fy- siske forhold for nærpolitiet, mens der kun i mindre grad blev fokuseret på det problemorienterede politiarbejde.
Rigspolitiets behandling af handlingsplanerne
65. Rigsrevisionens gennemgang af sagsmaterialet har vist, at Rigspolitiet kun i et begrænset omfang har fulgt op på kredsenes handlingsplaner vedrørende nærpoliti og specielt på indsatsen mod volds- og bandekriminalitet. Tilsvarende har Rigspolitiet ikke foranlediget, at de mangelfulde hand- lingsplaner efterfølgende blev tilpasset udmøntningsplanens minimumskrav.
66. På volds- og bandeområdet foretog Rigspolitiet en vis sagsbehandling af de indsendte handlingsplaner. Gennem- gang af sagsbehandlingen har vist, at Rigspolitiet i en sag drøftede projektbeskrivelsen med kredsen, men at kredsen valgte at fastholde det oprindelige projektindhold, som bl.a. indebar et væsentligt større ressourceforbrug end forudsat af Rigspolitiet. I et andet tilfælde angav Rigspolitiet i et internt notat, at handlingsplanen ikke var tilfredsstillende, da den ikke beskrev omfanget og arten af volds- og bandekrimina- liteten i politikredsen, ligesom der manglede målbare suc- ceskriterier og krav til personaleressourcer. I et opfølgende notat af samme dato, udarbejdet til et møde med kredsen, fremgik det, at Rigspolitiet godkendte volds- og bandepro- jektet, som det forelå. Det fremgik dog af notatet, at hand- lingsplanen skulle justeres i 2001.
67. Rigsrevisionens gennemgang af materialet om følge- gruppen vedrørende nærpolitiets arbejde har vist, at grup- pens formand ved et møde ultimo 2000 slog fast, at det ik- ke var følgegruppens opgave at godkende eller forkaste po- litikredsenes projekter. Rigspolitiet skulle vurdere og kom-
68. På et møde i følgegruppen i november 2001 blev resul- taterne af Rigspolitiets indsats over for kredsene drøftet. Føl- gegruppen konstaterede, at Rigspolitiets indsats kun havde haft beskeden effekt i forhold til justering af politikredsenes handlingsplaner. Det var følgegruppens opfattelse, at kred- senes formål med at udarbejde handlingsplaner på nærpoliti- området primært havde været at bevare deres personalenor- mativ.
På mødet blev det bemærket, at det havde været svært for politikredsene at håndtere den kvalitative udmøntning af kravene i flerårsaftalen, eftersom Rigspolitiets udviklingsar- bejde først havde fundet sted, efter at handlingsplanerne var udfærdiget. Det omvendte havde været at foretrække.
69. Med baggrund i følgegruppens vurdering af handlings- planerne iværksatte Rigspolitiet en række initiativer. For at understøtte politikredsenes arbejde med at opstille mål for politiindsatsen og skabe en mere synlig sammenhæng mel- lem aktiviteter, bevillinger og resultater, udviklede Rigspo- litiet et IT-baseret målstyringssystem. Herudover blev der i 2001-2002 gennemført kurser og rådgivning i brugen af målstyringssystemet.
b. Opfølgning
70. Det fremgår af oversigt 9, at rigspolitichefen forplig- tes til årligt at foretage en skriftlig resultatopfølgning på de i flerårsaftalen og udmøntningsplanen opstillede krav og initiativer.
Oversigt 9. Flerårsaftalens krav vedrørende resultatopfølgning
Flerårsaftalens krav til resultatopfølgning |
Rigspolitichefen skal årligt foretage en skriftlig resultatopfølgning på de i flerårsaftalen og udmøntningsplanen opstillede indsatsområder og mål. Opfølgningen skal foretages systematisk og omfatte samtlige af de opstille- de indsatsområder og mål. Hvert enkelt af de opstillede mål eller indsatsområder skal således vurderes i for- hold til flerårsaftalen og udmøntningsplanen med hensyn til ressourceanvendelse, aktiviteter, resultater samt personalemæssige virkninger, herunder udmøntningen af effektiviseringspotentialer og fastsatte tidsfrister. |
Som det fremgår af oversigt 9 skal hvert af de enkelt op- stillede mål eller indsatsområder vurderes med hensyn til ressourceanvendelse, aktiviteter, resultater samt personale- mæssige virkninger, herunder udmøntningen af effektivi- seringspotentialer og fastsatte tidsfrister.
71. Rigsrevisionens gennemgang af resultatopfølgningen har vist, at Rigspolitiets resultatopfølgning over for politi- kredsene i vid udstrækning bygger på en halvårlig indbe- retning, hvori kredsene giver oplysninger om årsværksfor- bruget på flerårsaftalens indsatsområder. De kredse, der har anvendt færre ressourcer på et indsatsområde end forudsat i Rigspolitiets udmøntning af flerårsaftalen, skal indsende en nærmere redegørelse til Rigspolitiet, hvor afvigelsen fra det forudsatte årsværksforbrug skal begrundes. Kredsene skal ikke begrunde et eventuelt merforbrug.
72. Rigspolitiet foretager ikke nogen opfølgning på de en- kelte kredses aktiviteter på volds- og bandeområdet eller på resultaterne af indsatsen, ligesom Rigspolitiet ikke indhen- ter de løbende analyser af problemernes omfang, som kred- sene skulle udarbejde ifølge udmøntningsplanen. Rigspoli- tiet har hertil efterfølgende oplyst, at kredsenes årlige virk- somhedsberetninger bliver gennemgået, men Rigsrevisio- nen har ikke fundet dokumentation for denne gennemgang i de udvalgte sager.
73. Rigspolitiet har oplyst, at Rigspolitiet ikke i henhold til retsplejelovens § 114 har adgang til at foretage en opfølg- ning på de enkelte politikredsenes aktiviteter og resultater og løbende analyser af problemernes omfang. Handlingsplaner- ne skal ifølge Rigspolitiet opfattes som et redskab for de en- kelte kredse i forbindelse med tilrettelæggelse af indsatsen.
Rigspolitiet har i henhold til retsplejelovens § 114 ikke indflydelse på kredsenes konkrete politimæssige foranstalt-
ninger, herunder på udførelsen af indsatsen på volds- og bandeområdet. Efter Rigsrevisionens vurdering bør Rigs- politiet følge op på kredsenes gennemførte aktiviteter og resultater samt på de løbende analyser af problemets om- fang, som kredsene i henhold til udmøntningsplanen skal udarbejde. Dette er også i overensstemmelse med flerårsaf- talens afsnit vedrørende resultatopfølgning, hvorefter rigs- politichefen årligt er forpligtet til at foretage en resultatop- følgning, hvor hvert enkelt af de opstillede mål skal vurde- res med hensyn til bl.a. ressourceanvendelse, aktiviteter, resultater samt personalemæssige virkninger.
Rigsrevisionen er enig med Rigspolitiet i, at Rigspolitiet ikke skal stille konkrete krav til det politifaglige og kvalita- tive indhold af kredsenes indsats. Det er imidlertid Rigsre- visionens opfattelse, at Rigspolitiet skal foretage en opfølg- ning på politiets ressourceanvendelse, aktiviteter, resultater etc. for flerårsaftalens mål, og at dette indebærer, at Rigspo- litiet må indhente de nødvendige informationer fra de en- kelte kredse.
74. Rigspolitiet har efterfølgende anført, at Rigspolitiets opfølgning nøje er beskrevet i det årlige virksomhedsregn- skab og ikke tidligere har givet anledning til kritik fra hverken forligskredsen, der står bag flerårsaftalen, eller i forbindelse med Rigsrevisionens hidtidige gennemgang af virksomhedsregnskaberne.
Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at Rigspolitiet i virk- somhedsregnskaberne har redegjort for resultatet af opfølg- ningen vedrørende flerårsaftalens mål for effekter og pro- dukter, ressourceanvendelse og udviklingsforhold. Rigspoli- tiet har derimod ikke specifikt redegjort for resultatopfølg- ningens grundlag, og for om opfølgningen har fulgt flerårs- aftalens afsnit vedrørende resultatopfølgning.
Rigsrevisionen foretager 2 former for gennemgang af virksomhedsregnskaber, dels en årlig gennemgang af alle regnskaber, dels en udvidet gennemgang af udvalgte virk- somhedsregnskaber.
Ved den årlige gennemgang foretages der ikke en gen- nemgang af den bagvedliggende dokumentation for regn- skabets oplysninger. Der fokuseres først og fremmest på bevillingsafregningen og på, om der i virksomhedsregnska- bet er omtalt særlige problemer. Der bliver ikke foretaget
en gennemgang og vurdering af grundlaget for institutio- nernes resultatopfølgning.
Ved den udvidede gennemgang af virksomhedsregnska- ber foretages en bedømmelse af de opstillede mål og afrap- portering vedrørende mål, aktiviteter og resultater samt op- fyldelse af de fastsatte minimumskrav for virksomheds- regnskaber. Den udvidede gennemgang omfatter et stedligt besøg, hvor der bl.a. foretages en gennemgang af doku- mentationen for udvalgte oplysninger i regnskabet. Rigsre- visionen har senest i 2000 foretaget en udvidet gennem- gang af politiets virksomhedsregnskab for 1999.
Rigsrevisionen har således ikke tidligere, i forbindelse med gennemgang af virksomhedsregnskaber, foretaget en vurdering af Rigspolitiets resultatopfølgning vedrørende flerårsaftalen for politiet 2000-2003.
75. På nærpolitiområdet har rigspolitichefen ved en rund- skrivelse fra april 2002 bedt de enkelte politikredse, der er berørt af nærpolitiforsøget, om at indberette en række op- lysninger om aktiviteter, resultater etc. Oplysningerne, der skal indberettes senest ultimo januar 2003, omfatter bl.a.
• kriminalitetsanalyse, omfattende bl.a. en beskrivelse af lokalområdernes karakter
• bruttoliste over problemorienterede indsatser i 2002
• oplistning af prioriterede indsatser for 2002 med angivel- se af det antal personaleressourcer, der forventes anvendt på hver enkelt indsats, og den ledelsesmæssige priorite- ring af indsatsen
• beskrivelse af succeskriterierne i hver af de 4 faser i den såkaldte problemorienterede arbejdsmetode for hver en- kelt af de prioriterede indsatser
• vurdering af de opnåede resultater, i forhold til de op- stillede mål.
Rigsrevisionen kan konstatere, at Rigspolitiet på nærpoliti- området i en rundskrivelse har anmodet de enkelte politi- kredse om en række oplysninger vedrørende aktiviteter, lo- kale prioriteringer af indsatsen, succeskriterier og resulta- ter. Oplysninger der, efter Rigsrevisionens vurdering, ville
udgøre et godt grundlag for en resultatopfølgning på nær- politiforsøget.
For at styrke den interne kontrol og resultatopfølgning af nærpolitiforsøgene har Rigspolitiet udarbejdet et mål- styringssystem. På baggrund af et ønske fra politikredsene har Rigspolitiet udviklet en IT-understøttelse af systemet.
Rigspolitiet har bemærket, at Rigspolitiets indhentning af en række oplysninger fra de politikredse, der deltager i nærpolitiforsøgene – ud over at fremme og fastholde politi- kredsenes indsats – primært tjener som inspiration i forbin- delse med Rigspolitiets arbejde med den løbende udvikling af nærpolitiindsatsen. Formålet med disse indberetninger har således på intet tidspunkt været at danne grundlag for en mere indgående kvalitativ resultatopfølgning i forhold til den enkelte politikreds.
Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at den pågældende rundskrivelse vedrørte resultatopfølgning på nærpolitifor- søgene. Det fremgik i indledningen til skrivelsen, at der som led i flerårsaftalens krav om en yderligere styrkelse af nærpolitiet blev stillet skærpede krav til styringen af nær- politiindsatsen. De pågældende oplysninger skulle indgå i den årlige afrapportering af nærpolitiindsatsen, som Rigs- revisionen anser for et naturligt led i resultatopfølgningen.
Rundskrivelsen vedrørte afslutningsvist en spørgeskema- undersøgelse, der skulle gennemføres samtidig med afgivel- sen af de nævnte oplysninger til den årlige rapportering. Spørgeskemaundersøgelsen skulle bl.a. danne udgangspunkt for den fortsatte udvikling af nærpolitiforsøgene. Det frem- gik dog, at spørgeskemaundersøgelsen desuden skulle indgå som led i den kvalitative evaluering af de 31 nærpolitifor- søg. Spørgeskemaundersøgelsen skulle kortlægge politi- kredse, hvor det ville være særligt relevant at foretage en nærmere kvalitativ evaluering af bl.a. centrale resultatkrav i flerårsaftalen.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen har vist, at Rigspolitiet tildelte de enkelte poli- tikredse ressourcer og udmeldte krav til indsatsen mod volds- og bandekriminalitet samt nærpoliti, inden kredsene havde udarbejdet de krævede handlingsplaner. Dette er i modstrid med udmøntningsplanen, hvor det var forudsat, at planerne skulle ligge til grund for ressourcetildelingen til de 2 områder.
Denne fremgangsmåde – med at udmønte ressourcer før politikredsenes handlingsplaner med behovsanalyser fo- relå – har efter Rigsrevisionens opfattelse bevirket, at Rigs- politiet ikke sikrede sig et hensigtsmæssigt grundlag for pri- oritering af ressourcer og krav. Dette har endvidere medført, at mange politikredse havde et ufuldstændigt grundlag for tilrettelæggelse af og opfølgning på indsatsen mod volds- og bandekriminalitet.
I flerårsaftalen er det specifikt angivet, at rigspolitichefen for hvert af de opstillede mål skal foretage en opfølgning i forhold til ressourceanvendelse, aktiviteter, resultater mv. Rigsrevisionen kan konstatere, at Rigspolitiet løbende føl- ger op på politikredsenes ressourceanvendelse i forbindelse med indsatsen på volds- og bandeområdet samt nærpoliti- forsøgene. Rigspolitiet undlader imidlertid med henvisning til retsplejelovens § 114 at følge op på politikredsenes gen- nemførte aktiviteter og resultater i forbindelse med kredse- nes indsats mod volds- og bandekriminalitet. Rigsrevisionen har dog noteret sig, at Rigspolitiet faktisk har anmodet politi- kredsene om en række oplysninger vedrørende bl.a. aktivi- teter, ledelsesmæssige indsatsprioriteringer og resultater på nærpolitiområdet.
Rigsrevisionen finder, at kun konkrete krav til det politi- faglige og kvalitative indhold af kredsenes indsats kan være i modstrid med retsplejelovens § 114, hvorfor Rigspolitiet i overensstemmelse med flerårsaftalen også burde have fulgt op på politikredsenes aktiviteter og resultater.
Det er Rigsrevisionens vurdering, at de oplysninger, Rigs- politiet har indhentet med henblik på en resultatopfølgning på nærpolitiprojektet, udgør et hensigtsmæssigt grundlag for re- sultatopfølgningen.
C. IT-investeringer
76. Det fremgår af flerårsaftalen, at politiets IT-anvendel- se skal videreføres og forstærkes med godt 650 mio. kr. over aftaleperioden. Udbredelsen af IT til tjenestesteder og personalegrupper, der ikke har denne teknologi til rådig- hed, skal øges.
De bevillingsmæssige rammer for den forstærkede IT- indsats er udmøntet som vist i tabel 8.
Tabel 8. Bevillingsmæssige rammer for IT, 2000-2003 (jf. flerårsaftalen)
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | |||||
Drift .............................................................................. | 106 | 108 | 110 | 112 | 436 |
Konsolidering/udvikling af administrative systemer ....... | 67 | 63 | 36 | 53 | 219 |
I alt ............................................................................... | 173 | 171 | 146 | 165 | 655 |
77. Ifølge udmøntningsplanen skal Rigspolitiet tilrettelægge regnskabsaflæggelsen således, at der kan redegøres for be- villingsforbruget fordelt på de ovennævnte udgiftsområder. Rigspolitiet skal, inden flerårsaftalens udløb, udarbejde en samlet fremadrettet IT-strategi for politiet samt udarbejde en handlingsplan for konsolidering af den nuværende teknolo- gianvendelse og forøgelse af terminaliseringsgraden.
78. De anførte beløb, der indgår i den efterfølgende udar- bejdede handlingsplan for konsolidering af den nuværende teknologianvendelse og forøgelse af terminaliseringsgra- den, er fastlagt med udgangspunkt i en række af de skøn, der fremgik af Finansministeriets budgetanalyse af politiet fra 1999. De fastlagte bevillinger til konsolidering og yderligere teknologisering af politiet i flerårsaftalens peri- ode fremgår af tabel 9.
Tabel 9. Handlingsplanens bevillingsmæssige rammer, 2000-2003
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | |||||
Teknologisk forældelse................................................. | 17,0 | 17,0 | 17,0 | 17,0 | 68,0 |
Udbygning af servere.................................................... | 6,0 | 6,0 | 6,0 | 6,0 | 24,0 |
WAN-udbygning ........................................................... | 2,0 | 2,0 | 2,0 | 2,0 | 8,0 |
Terminaludskiftning ...................................................... | 19,0 | 18,0 | - | - | 37,0 |
Øget terminalisering ..................................................... | 19,0 | 19,0 | 19,0 | 19,0 | 76,0 |
Politiskolen ................................................................... | 1,5 | - | - | - | 1,5 |
I alt ............................................................................... | 64,5 | 62,0 | 44,0 | 44,0 | 214,5 |
Som det fremgår af tabel 9, blev det afsatte beløb til konso- lidering af den nuværende teknologianvendelse i hand- lingsplanen justeret fra de oprindeligt afsatte 219 mio. kr. til 214,5 mio. kr. Rigspolitiet følger særskilt op på hand- lingsplanens samlede budget på de 214,5 mio. kr. i politiets
virksomhedsregnskaber. Det resterende beløb, 440,5 mio. kr., der vedrører løbende driftsudgifter, følges der ikke sær- skilt op på i virksomhedsregnskaberne.
79. Ifølge virksomhedsregnskabet for 2001 er der af de afsatte 214,5 mio. kr. i 2000 forbrugt 35,6 mio. kr. og 50,2 mio. kr. i 2001. Det er endvidere i virksomhedsregnskabet oplyst, at det, som følge af politiets generelle økonomiske situation i efteråret 2001, er besluttet at forlænge gennem- førelsen af handlingsplanen med yderligere 1 år. De plan- lagte IT-investeringer for 2002 bliver således fordelt lige- ligt mellem 2002 og 2003, og planlagte investeringer i 2003 bliver udskudt til 2004. Konsekvensen af denne be- slutning var, at investeringer svarende til 40 mio. kr. først ville blive afholdt i 2004.
I et statusnotat fra Rigspolitiet fremgår det, at Rigspoli- tiet i 2001 reviderede de bevillingsmæssige skøn vedrø- rende handlingsplanens gennemførelse således, at de sam- lede udgifter forbundet med handlingsplanens gennemfø- relse herefter blev skønnet til i alt 206,6, mio. kr., dvs. et mindreforbrug på 7,5 mio. kr. i forhold til det oprindelige beløb på 214,5 mio. kr.
På grund af den generelle bevillingsmæssige situation i politiet blev det i forbindelse med Rigspolitiets interne budgetlægning i 2002 besluttet at foretage endnu en ud- skydelse af aktiviteter omfattet af handlingsplanen på ca. 20,8 mio. kr. Forudsatte IT-investeringer på ca. 60 mio. kr. blev herefter udskudt til efter flerårsaftalens udløb.
80. Med udgangen af 2002 blev det samlede budget for handlingsplanens gennemførelse justeret til i alt 208,5 mio. kr. Den yderligere udskydelse af handlingsplanen er ikke på nuværende tidspunkt endelig afgrænset. Rigspoli- tiets faktiske forbrug og seneste skøn over omkostningerne for gennemførelse af handlingsplanen for konsolidering og yderlige teknologisering er vist i tabel 10.
Tabel 10. Omkostningerne til gennemførelse af handlingsplanen for konsolidering og yderligere teknologisering (løbende priser)
2000 (forbrug) | 2001 (forbrug) | 2002 (forbrug) | 2003 (skøn) | Følgende år (skøn) | I alt | |
----- Mio. kr. ----- | ||||||
Samlet udgift..................... | 35,6 | 50,2 | 23,4 | 38,2 | 61,1 | 208,5 |
Mindreforbruget og udskydelse af investeringer til gennem- førelse af handlingsplanen skyldes ifølge Rigspolitiet et uventet merforbrug på driftssiden. Rigspolitiet har i en op- gørelse over politiets samlede IT-udgifter således oplyst, at det samlede forbrug på IT-området i perioden 2000-2002 i alt udgjorde 707,6 mio. kr., mod det i flerårsaftalens bevilli- gede 604,9 mio. kr. for perioden 2000-2002, og at dette mer- forbrug hovedsagelig vedrører drift og uforudsete udgifter.
I marts 2002 forelå der en samlet IT-strategi for politi- ets område.
Rigsrevisionens bemærkninger
Rigsrevisionen kan konstatere, at udskydelser af IT-inve- steringer er vokset gradvist i flerårsaftalens periode. Politiet har i perioden 2000-2002 haft et merforbrug på 102,7 mio. kr. til IT-udgifter i forhold til udmøntningsplanen. Merforbru- get vedrører hovedsagelig drift og uforudsete udgifter.
Rigsrevisionen kan konstatere, at IT-investeringer til et samlet beløb af 61,1 mio. kr. er udskudt til efter flerårsafta- lens udløb, og at Rigspolitiet derfor ikke inden for flerårsaf- talens periode kan opfylde flerårsaftalens krav på dette om- råde.
D. Politiets ledelsesinformationssystem
81. I statsrevisorernes beretning nr. 7/95 om kriminalpoliti- ets produktivitet 1991-1994 blev der peget på behovet for produktivitetsberegninger i politiet. Statsrevisorerne bemær- kede dengang, at rigspolitichefen havde påbegyndt udviklin- gen af Politiets Udviklings-, Ledelses- og Styringssystem. Rigsrevisor har efterfølgende fulgt sagen om politiets res- source- og opgavefordeling i et notat til statsrevisorerne af
30. september 1996 i henhold til rigsrevisorlovens § 18, stk. 4, samt supplerende tilhørende notat af 23. april 1997, i fort- sat notat til statsrevisorerne af 10. marts 1999 samt i fortsat notat (nr. 2) til statsrevisorerne af 3. september 2001.
I fortsat notat (nr. 2) bemærkede rigsrevisor, at der iføl- ge udmøntningsplanen for flerårsaftalen for 2000-2003 skulle indføres et aktivitetsbestemt ledelsesinformations- system, POLIS. Rigsrevisor fandt, at Justitsministeriet ved en mere aktiv indsats burde være nået til en erkendelse af manglerne ved de hidtidige systemer på et langt tidligere tidspunkt og have igangsat de nødvendige tiltag.
82. Af flerårsaftalen for politiet og udmøntningsplanen fremgår det, at politiets ressourcestyring skal forbedres over aftaleperioden med henblik på større gennemsigtig- hed i sammenhængen mellem aktiviteter og ressourcean- vendelse. Et centralt element heri er at udvikle og imple- mentere et aktivitetsbaseret ledelsesinformationssystem in- den udgangen af 2001. Rigspolitichefen skal, i forlængelse af implementeringen af det aktivitetsbaserede ledelsesin- formationssystem, udvikle en model for benchmarking af politikredsenes effektivitet. Inden udgangen af 2003 skal rigspolitichefen gennemføre den første resultatbenchmar- king i politikredsene.
83. I 2000 opstillede Rigspolitiet en model for et ledelses- informationssystem, POLIS. Modellen byggede på den for- udsætning, at POLIS skulle kunne ”fødes” med aktivitets- data fra politiets eksisterende systemer bl.a. planlægnings- og afrapporteringsværktøjet POLPLAN.
Med henblik på at skabe entydig sammenhæng mellem ressourcer og aktiviteter og resultater foreslog den til formå- let nedsatte projektgruppe, at der til brug for POLIS skulle udvikles et ressourceregistreringssystem, som kunne ”føde” POLIS med data om, hvordan personaleressourcerne var an- vendt i forhold til de opgaver, som var blevet udført.
I virksomhedsregnskabet for 2000 blev der imidlertid gjort opmærksom på, at der allerede i projektets daværende fase måtte påregnes forsinkelser i forhold til den oprindelige tidsplan. Forsinkelsen skyldtes problemer med at finde en hensigtsmæssig løsning på ressourceregistreringssystemet. Særligt redegørelsen for udetiden i den udadvendte polititje- neste var forbundet med en række praktiske problemer.
Resultatet af disse overvejelser blev, som det fremgik af politiets virksomhedsregnskab for 2000, at der blev ryk- ket ved den oprindelige tidsplan, så POLIS ikke som op- rindeligt planlagt kunne implementeres inden udgangen af 2001, men tidligst i løbet af 2002.
84. Af virksomhedsregnskabet for 2001 fremgik det, at den første version af ledelsesinformationssystemet skulle implementeres i politikredsene i løbet af 2. halvår af 2002. Der blev i virksomhedsregnskabet tilføjet en målsætning om at færdigudvikle tidsregistreringssystemet POLTID, så dette kan implementeres i kredsene i løbet af 2003.
Arbejdet med at gennemføre de nødvendige afklaringer og test af forskellige ressourceregistreringsmetoder viste sig ifølge virksomhedsregnskabet for 2001 vanskeligt. Iføl- ge Rigspolitiet bestod de væsentligste vanskeligheder i, at der ikke fandtes egnede standardsystemer som grundlag for POLIS og POLTID. Desuden var det vanskeligt for Rigs- politiet at finde en løsning for den mobile del af tidsregi- streringssystemet POLTID. Gennemgang af referater fra POLIS-projektets styregruppemøder giver desuden indtryk af en betydelig skepsis, og til dels modvilje, over for POLIS-projektet hos visse af de faglige organisationer.
85. Rigspolitiets status for implementering af politiets le- delsesinformationssystem var primo 2003, at implemente- ring af POLIS og de tilhørende analyseværktøjer er igang- sat i kredsene. Tidsregistreringssystemet POLTID forven- tes implementeret i kredsene i løbet af 2. halvår af 2003.
Den i udmøntningsplanen forudsatte benchmarking i politikredsene kan således først igangsættes primo 2005.
Rigsrevisionen bemærkninger
Et af de centrale punkter i flerårsaftalen var at sikre en øget gennemsigtighed af sammenhængen mellem aktiviteter og ressourceanvendelse samt gennemførelse af en benchmar- king. En væsentlig forudsætning herfor var udviklingen og im- plementeringen af ledelsesinformationssystemet POLIS in- den udgangen af 2001.
Rigsrevisionen kan konstatere, at udviklingen af POLIS er forsinket. Forsinkelsen med udvikling og implementering af politiets ledelsesinformationssystem kan til dels henføres til projektets omfang samt til interne forhold i politiet, herun- der modstand internt i politiet mod POLIS-projektet. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Justitsministeriet og Xxxxxxxx- tiet burde være nået til en erkendelse af manglerne ved de hidtidige systemer på et langt tidligere tidspunkt og derefter have igangsat de nødvendige tiltag.
Det er Rigsrevisionens umiddelbare opfattelse, at den re- viderede tidsplan for implementering og brug af POLIS i løbet af 2003 samt påbegyndelse af implementering af POLTID ul- timo 2003 forekommer sandsynlig, og at den krævede resul- tatbenchmarking i politikredsene tidligst kan iværksættes pri- mo 2005.
Sammenfattende finder Rigsrevisionen det utilfredsstil- lende, at der ikke med udgangen af den nuværende flerårs- aftale er mulighed for en mere præcis vurdering af sammen- hængen mellem aktiviteter og ressourceanvendelse, særligt
henset til omfanget af politiets virksomhed – mandskab så- vel som bevillinger. En øget gennemsigtighed i sammen- hængen mellem aktiviteter og ressourceanvendelse ville til- lige have bibragt et bedre datagrundlag for styringen af poli- tiets virksomhed samt udgjort et nyttigt grundlag i forbindel- se med en eventuel indgåelse af en ny flerårsaftale.
86. Rigsrevisionen har i sin undersøgelse konstateret over- opfyldelse på følgende politifaglige mål:
• En forøgelse af politiets patruljering (udetid)
• En styrkelse af nærpolitiindsatsen
• En forstærket indsats mod volds- og bandekriminalitet.
a. Udetid
I tabel 11 er vist flerårsaftalens krav til stigningen i poli- tiets udetid. Herudover er vist Rigspolitiets udmeldte krav til politikredsene og den faktiske vækst.
Tabel 11. Vækst i udetid, 2000-2003
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | |
----- Årsværk ----- | ||||
Flerårsaftalens krav................. | 30 | 60 | 90 | 126 |
Udmeldte krav til kredsene...... | 11 | 81 | 108 | 137 |
Faktisk vækst i udetid.............. | ÷25 | 162 | 267 | - |
Note: Tabellen er sammensat af oplysninger fra virksomhedsregnskab 2000, 2001 og 2002. Opgørelsen i virk- somhedsregnskaberne er foretaget i dage. Ved omregning til årsværk er det forudsat, at et årsværk sva- rer til 1.924 timer. | ||||
Det ses af tabel 11, at bortset fra i 2000 har Rigspolitiet ud- meldt en større stigning i kredsenes udetid end forudsat i flerårsaftalen på henholdsvis 21, 18 og 11 årsværk i 2001,
2002 og 2003.
Kredsenes faktiske udetid i 2000 faldt med 25 årsværk i forhold til udgangsåret 1998, hvilket svarer til en underop- fyldelse på 55 årsværk i forhold til flerårsaftalens krav. For 2001 og 2002 havde politikredsene derimod en bety- delig overopfyldelse i forhold til de udmeldte krav. Ifølge virksomhedsregnskabet for 2001 skyldtes overopfyldelsen
88. I henhold til flerårsaftalen skal nærpolitiet i løbet af aftaleperioden udbredes til alle større politikredse. I tabel 12 er vist flerårsaftalens krav, de udmeldte krav fra Rigs- politiet og den faktisk stigning i ressourceanvendelsen på nærpolitiområdet.
Tabel 12. Vækst i nærpolitiindsatsen, 2000-2003
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | |
----- Årsværk ----- | ||||
Vækst ifølge flerårsaftalen ....... | 125 | 150 | 225 | 300 |
Udmeldte krav til kredsene ...... | 161 | 259 | 324 | 412 |
Faktisk vækst i nærpoliti- indsatsen................................. | 74 | 346 | 266 | - |
Note: Tabellen er sammensat af oplysninger fra virksomhedsregnskab 2000, 2001 og 2002. | ||||
Det ses af tabel 12, at Rigspolitiet har udmøntet betydeligt flere årsværk til nærpoliti end forudsat i flerårsaftalen. Årsa- gen er, at nærpolitiforsøget blev udbredt til 31 politikredse mod planlagt 20 kredse. Rigsrevisionen har konstateret, at udvidelsen af nærpolitiforsøget er meddelt forligspartierne, der ifølge Justitsministeriet tilsluttede sig denne udvidelse.
I 2000 nåede politikredsene ikke den planlagte vækst i nærpolitiet. Dette skyldtes, at fordelingen af krav og res- sourcer på kredsniveau først blev foretaget efter udmønt- ningsplanens færdiggørelse i april 2000. I 2001 overopfyld- te kredsene i et betydeligt omfang både i forhold til flerårs- aftalens krav og i forhold til Rigspolitiets udmelding af krav og ressourcer på kredsniveau. I 2002 nåede kredsenes års- værksanvendelse på nærpolitiområdet ikke Rigspolitiets ud- meldte krav. I forhold til flerårsaftalen var der dog stadig ta- le om en overopfyldelse.
c. Indsatsen mod volds- og bandekriminalitet
89. I flerårsaftalen er der afsat midler til en forøgelse af politiets indsats mod volds- og bandekriminalitet. I tabel
13 er vist flerårsaftalens krav, Rigspolitiets udmelding til kredsene og kredsenes faktiske ressourceanvendelse i peri- oden 2000-2002.
Tabel 13. Vækst i indsatsen mod volds- og bandekriminalitet, 2000-2003
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | |
----- Årsværk ----- | ||||
Flerårsaftalens krav................. | 110 | 111 | 189 | 279 |
Udmøntet til kredsene ............. | 109 | 193 | 248 | 302 |
Faktisk vækst i indsatsen mod volds- og bandekriminalitet...... | 102 | 264 | 327 | - |
Note: Tabellen er sammensat af oplysninger fra virksomhedsregnskab 2000, 2001 og 2002. | ||||
Tabel 13 viser, ligesom for nærpoliti og udetid, at Rigspo- litiet, bortset fra 2000, har udmeldt betydeligt højere krav til kredsene end forudsat i flerårsaftalen.
Kredsene nåede kun delvist de udmeldte måltal i 2000. Årsagen var, at de endelige krav og ressourcer blev ud- meldt medio 2000. For 2001 og 2002 er der derimod sket en betydelig overopfyldelse af både flerårsaftalens krav og af Rigspolitiets udmeldte måltal.
90. Rigsrevisionen har i tabel 14 sammenholdt henholdsvis udmøntningen til kredsene og det faktisk anvendte antal års- værk med flerårsaftalens krav for de 3 politifaglige mål.
Tabel 14. Flerårsaftalens krav sammenholdt med udmeldte krav og det faktiske forbrug, 2000-2003
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | |
----- Årsværk ----- | ||||
Differencen mellem mål udmøntet til kredsene og flerårsaftalens krav...................................... | +16 | +212 | +186 | +146 |
Differencen mellem faktisk anvendte årsværk og flerårsaftalens krav...................................... | ÷114 | +451 | +356 | - |
Note: Positivt fortegn betyder overopfyldelse og negativt fortegn underopfyldelse. | ||||
Tabel 14 viser, at Rigspolitiet for hele aftaleperioden har udmeldt betydeligt højere krav til politikredsene end forud- sat i flerårsaftalen. Kredsene havde samlet en underopfyl- delse i forhold til flerårsaftalens krav på 114 årsværk i 2000. For de øvrige år havde kredsene et væsentligt højere ressourceforbrug på de politifaglige mål end forudsat i fler-
årsaftalen. Således var overopfyldelsen på de omhandlede områder i 2001 451 årsværk og i 2002 i alt 356 årsværk.
91. Flerårsaftalen blev indgået den 29. november 1999, og i april 2000 afgav rigspolitichefen sin plan for udmøntning af flerårsaftalen. I udmøntningsplanen var ressourcetilde- lingen på de politifaglige mål fastholdt fra flerårsaftalen. Da Rigspolitiet i maj samt i juni og juli 2000 udmøntede krav og ressourcer til kredsene, blev der udmeldt betyde- ligt højere krav end forudsat i flerårsaftalen og i udmønt- ningsplanen. Dette var ikke baseret på en dokumenteret vurdering af, at de bagvedliggende forhold havde ændret sig siden indgåelsen af aftalen.
I forbindelse med Rigspolitiets resultatopfølgning skal kredsene indsende en redegørelse for, hvad der ligger til grund for en eventuel underopfyldelse i forhold til de ud- meldte kvantitative krav. Hvis der er tale om en meget væ- sentlig underopfyldelse, kan kredsen blive indkaldt til et møde i Rigspolitiet, hvor de opnåede resultater skal drøf- tes nærmere. Kredsene skal ikke tilsvarende indsende en begrundelse for overopfyldelse, idet overopfyldelse grund- læggende bliver betragtet som positivt. Tilsvarende finder Rigspolitiet ikke, at der er behov for at redegøre om bag- grunden for overopfyldelsen i de årlige virksomhedsregn- skaber.
92. Rigsrevisionen har drøftet spørgsmålet om overopfyl- delse med Rigspolitiet. Efter Rigspolitiets opfattelse skal flerårsaftalens måltal opfattes som politiske tilkendegivel- ser af, at indsatsen på områderne skal styrkes med mindst det antal årsværk, som fremgår af flerårsaftalen. Hvis poli- tiet er i stand til, eller skønner at der er behov for en yder- ligere indsats på områderne, er et merforbrug på områder- ne ikke i modstrid med flerårsaftalen.
93. Det er Rigsrevisionens vurdering, at den betydelige overopfyldelse på de 3 politifaglige mål rejser nogle princi- pielle problemstillinger.
Rigsrevisionen finder, at flerårsaftalen skal ses som en politisk bestemt prioritering af indsatsen på særlige områ- der. Naturligvis vil særlige forhold kunne udløse en bety- delig ekstraindsats og dermed overopfyldelse, men i det omfang, at der ikke er sket væsentlige ændringer på ind-
satsområderne efter indgåelsen af flerårsaftalen, bør de ud- meldte krav, efter Rigsrevisionens opfattelse, anses for ud- gangspunktet for udmøntning af ressourceindsatsen i de af aftalen omfattede år.
Flerårsaftalen dækker politiets samlede økonomiske ram- me for flerårsperioden, mens de afsatte midler til aftalens særlige indsatsområder, herunder de politifaglige mål, kun vedrører ca. 10 % af politiets bevillinger i aftaleperioden. I det omfang politiets udgifter holdes inden for den samlede økonomiske ramme, forpligter flerårsaftalen kun politiet i forhold til de særlige indsatsområder, ligesom den årlige, skriftlige resultatopfølgning udelukkende skal omfatte disse områder. For de øvrige dele af politiets virksomhed foreta- ges der ikke den samme registrering af ressourceforbrug og resultatopfølgning. Det er derfor ikke muligt umiddelbart at konstatere, på hvilke områder og i hvilket omfang den bety- delige overopfyldelse af flerårsaftalens krav har betydet en omprioritering fra andre indsatsområder.
Endelig kan den betydelige overopfyldelse efter Rigsre- visionens opfattelse indikere, at det havde været muligt for politiet at opfylde væsentlige dele af flerårsaftalens politi- faglige målsætninger uden det bevillingsmæssige løft, som aftalen indebærer.
94. Rigspolitiet har efterfølgende anført, at der ikke med flerårsaftalens formuleringer er tale om løsning af konkrete, afgrænsede opgaver, men derimod i høj grad om omfatten- de, langsigtede indsatser inden for politiets fundamentale kerneydelser, nemlig at opretholde ro og orden, at nedbrin- ge kriminaliteten og øge befolkningens tryghed. Rigspoliti- et er derfor grundlæggende uenig i den fortolkning af, at de opstillede krav til indsatserne skulle være udtryk for en me- re præcis angivelse af det ønskede omfang af ressourceind- satsen. I sin yderste konsekvens vil denne fortolkning fx kunne medføre, at Rigspolitiet i forbindelse med den halv- årlige resultatopfølgning vil være nødsaget til at anmode politikredsene om at indstille patruljeringen – og dermed til at overgå til et mere passivt beredskab – når udetidskravet er opfyldt eller at undlade at yde den nødvendige indsats over for omfattende volds- og bandekriminalitet. Det er der- for Rigspolitiets opfattelse, at flerårsaftalens krav til res- sourceindsatsen på disse områder nødvendigvis må betrag- tes som minimumskrav til ressourceindsatsen.
Rigspolitiet finder derfor, at en øget indsats på disse po- litifaglige kerneområder er i fuld overensstemmelse såvel med ordlyden af som med intentionerne bag flerårsaftalen, naturligvis under forudsætning af at forøgelsen ikke sker på bekostning af underopfyldelse på andre aftalebelagte områ- der eller på bekostning af politiets helt grundlæggende op- gavevaretagelse i øvrigt. Der har heller ikke været udtalel- ser fra forligspartierne eller spørgsmål fra Folketinget, der på nogen måde har anfægtet dette grundsynspunkt.
Rigspolitiet har videre anført, at Rigsrevisionen ikke har fundet belæg for, at forøgelsen af indsatsen har ført til en så- dan underopfyldelse på andre områder. Tværtimod har un- dersøgelsen efter Rigspolitiets opfattelse vist, at samtlige po- litifaglige målsætninger i flerårsaftalen er opfyldt. Rigspoli- tiet har peget på, at politiets budgetmæssige forhold nøje blev gennemgået i forbindelse med den budgetanalyse, der i 1999 blev gennemført af Finansministeriet og et konsulent- firma, og at denne analyse udgjorde fundamentet for fast- læggelsen af politiets bevillingsmæssige forhold – herunder det aftalte bevillingsløft i aftaleperioden.
Det er Rigspolitiets opfattelse, at overopfyldelsen af de politifaglige mål er muliggjort ved en kombination af om- prioritering fra ikke-resultatmålsatte indsatsområder og en nyttiggørelse af det politimæssige beredskab, der under alle omstændigheder skal være til stede i samtlige politikredse med henblik på opretholdelse af det nødvendige, landsdæk- kende beredskabsniveau. Dette gælder i sagens natur sær- ligt for patruljeindsatsen, hvor alternativet til patruljering i vid udstrækning er et passivt, reaktivt beredskab, men også for den forøgede nærpolitiindsats. Det skal i den forbindel- se understreges, at hverken patruljering eller nærpolitiind- sats i sig selv er politimæssige ydelser, men derimod be- stemte arbejdsformer, der i et vist omfang er muliggjort ved flytning af ressourcer fra et reaktivt beredskab til aktivt forebyggende politiarbejde.
Rigspolitiet har på denne baggrund tilkendegivet, at man afviser Rigsrevisionens antagelse om, at det havde været muligt for politiet at opfylde væsentlige dele af flerårsafta- lens politiske målsætninger uden det bevillingsmæssige løft, som flerårsaftalen indebar.
95. Rigsrevisionen skal hertil bemærke følgende:
Flerårsaftalen indeholder flere konkrete initiativer og mål for politiets virksomhed, herunder en række krav til den politifaglige indsats. I flerårsaftalen og i udmøntnings- planen er der eksplicit redegjort for finansieringen af de politifaglige mål, ligesom kravene til ressourceindsatsen præcist fremgår af aftalen.
Det fremgår desuden af flerårsaftalen, at den er baseret på en økonomisk ramme, der muliggør fastholdelse af po- litiets opgavevaretagelse på det aktivitetsniveau, som poli- tiet havde opnået i løbet af 1999.
Rigsrevisionen er enig med Rigspolitiet i, at flerårsafta- lens politifaglige krav ikke vedrører afgrænsede opgaver, men mere omfattende indsatser. Rigsrevisionen skal imid- lertid gøre opmærksom på, at en forøgelse i udetiden, ind- satsen mod volds- og bandekriminalitet samt nærpoliti kun udgør en del af politiets samlede aktiviteter.
Da politiet i al væsentlighed har overholdt flerårsafta- lens økonomiske ramme, må den konstaterede overopfyl- delse (merforbrug) på de politifaglige mål være finansieret ved en mere effektiv udnyttelse af de eksisterende ressour- cer og en omprioritering fra de aktiviteter, der ikke er om- fattet af flerårsaftalen. Rigspolitiet synes efter Xxxxxxxxxxx- nens opfattelse at være enig heri. Rigsrevisionen finder det positivt, at det nu har været muligt for politikredsene at nyttiggøre det politimæssige beredskab, der under alle om- stændigheder skulle have været til stede, hvorved politiet har finansieret en del af overopfyldelsen ved at flytte res- sourcer fra et reaktivt beredskab til et aktivt forebyggende politiarbejde.
Rigsrevisionen har noteret sig, at Rigspolitiets efterføl- gende har oplyst, at dele af overopfyldelsen er finansieret ved en omprioritering fra ikke-resultatmålfastsatte områ- der. Rigsrevisionen er opmærksom på, at politiet løbende må foretage en prioritering af ressourceindsatsen mellem de forskellige indsatsområder, og at der i løbet af aftalepe- rioden kan forekomme forskydninger mellem indsatsen på aftaleområder og områder, der ikke er omfattet af flerårs- aftalen. Efter Rigsrevisionens opfattelse er det imidlertid ikke hensigtsmæssigt, at Rigspolitiet mindre end 2 måne- der efter afgivelse af udmøntningsplanen – og efter det fo- religgende uden særligt grundlag herfor – udmeldte bety-
deligt større krav til politikredsene end forudsat i flerårsaf- talen og udmøntningsplanen.
Rigspolitiet har indført en særlig registrering og resul- tatopfølgning for de aftaleomfattede områder, mens der ik- ke bliver foretaget en tilsvarende opfølgning på politiets øvrige aktiviteter. Det er derfor ikke umiddelbart muligt at konstatere, hvilke konsekvenser omprioritering fra de ik- ke-resultatmålfastsatte områder har haft.
d. Ekstrabevillinger i aftaleperioden
96. Med Akt 34 7/11 2001 fik Justitsministeriet Finansud- valgets tilslutning til, at den på finansloven for 2001 opførte driftsbevilling til politiet blev forhøjet med 90 mio. kr. med henblik på en styrket indsats mod terrorisme og indkøb af beskyttelsesmateriel mv. til brug for det politimæssige be- redskab i forbindelse med Danmarks overtagelse af for- mandskabet i EU i 2002. Heraf indgik en forhøjelse af poli- tiets lønsumsbevilling med 30 mio. kr. til ansættelse af for- skellige medarbejdere, bl.a. med henblik på at øge den fag- lige kompetence i politiets efterretningstjeneste, samt til be- taling af overarbejde og tilgodehavende frihed til brug for en væsentlig styrket indsats mod terrorisme.
I Akt 34 7/11 2001 redegjorde Justitsministeriet for fler- årsaftalen, og det blev anført, at det ikke skønnedes muligt at omprioritere samtlige de nødvendige personale- eller drifts- ressourcer til den væsentligt øgede indsats mod terroranslag mod danske interesser, uden at dette ville få væsentlige mærkbare konsekvenser for politibetjeningen af befolknin- gen og opfyldelsen af kravene i flerårsaftalen for politiet. Det fremgik af aktstykket, at politiet samlet skulle tilføres ca. 100 polititjenestemænd og ca. 25 medarbejdere med an- den uddannelse.
Det fremgik af finanslov 2001, at driftsbevillingen med henblik på en fortsat styrket indsats mod terrorisme skulle forøges med 60 mio. kr. i 2002 og de kommende år.
Med Akt 27 27/11 2002 fik Justitsministeriet en forhø- jelse af driftsbevillingen på 270 mio. kr., svarende til politi- ets forventede ekstraordinære merudgifter i forbindelse med det politimæssige beredskab til opretholdelse af ro og orden under Danmarks varetagelse af formandskabet i EU i 2002. Xxxxx søgtes lønsumsbevillingen forhøjet med 138 mio. kr. til betaling af overarbejde og merarbejde mv. Justitsministe- riet anmodede endvidere om Finansudvalgets tilslutning til,
at der på forslag til tillægsbevillingsloven for 2003 kunne foretages en op- eller nedregulering af bevillingen i forhold til politiets EU-regnskab, der forventedes fremlagt i foråret 2003. Justitsministeriet har oplyst, at der ikke i forbindelse med flerårsaftalen blev afsat særlige midler til betaling for politiets udgifter i forbindelse med det politimæssige bered- skab under det danske EU-formandskab.
Rigspolitiet har efterfølgende afvist, at det – med fler- årsaftalens krav til personaledimensioneringen af politi- styrken – under nogen omstændigheder ville have været muligt at gennemføre de særdeles omfattende politiindsat- ser i forbindelse med det forøgede terrorberedskab og be- redskabet under EU-formandskabet uden de merbevillin- ger, som politiet har fået til disse formål i perioden. Det bemærkes i den forbindelse, at alene indsatsen i forbindel- se med EU-formandskabet medførte et ekstraordinært res- sourceforbrug på ca. 940 årsværk, primært inden for det sidste halvår af 2002. Det er således Rigspolitiets klare op- fattelse, at det ikke uden de tilførte midler ville have været muligt samtidigt at opretholde et forsvarligt, landsdækken- de politiberedskab og en tilfredsstillende betjening af bor- gerne i øvrigt.
Justitsministeriets ansøgninger om ekstrabevillinger til politiet i 2001 og 2002 må, efter Rigsrevisionens opfattel- se, ses i sammenhæng med, at det i de samme år var mu- ligt at overopfylde indsatsen på volds- og bandeområdet samt nærpoliti med henholdsvis 349 og 179 årsværk.
Rigsrevisionens bemærkninger
Rigsrevisionen kan konstatere, at politiets ressourceindsats på de 3 politifaglige målsætninger, nærpoliti, udetid og ind- sats mod volds- og bandekriminalitet i 2001 og 2002 i væ- sentlig grad har oversteget flerårsaftalens krav. Rigspolitiet havde allerede i udmøntningen af krav og ressourcer til kred- sene planlagt en betydelig overopfyldelse. Den planlagte overopfyldelse havde ikke baggrund i en dokumenteret vur- dering af, at de bagvedliggende forhold havde ændret sig væsentligt, siden flerårsaftalen blev indgået. For nærpolitiom- rådet blev udvidelsen af forsøget på forhånd forelagt forligs- partierne, som tilsluttede sig udvidelsen. Rigsrevisionen har ikke kunnet konstatere, at noget tilsvarende er sket for indsat- sen på volds- og bandeområdet og med hensyn til udetid.
Det er Rigspolitiets opfattelse, at flerårsaftalens måltal skal opfattes som politiske tilkendegivelser af mindsteind- satsen på de udvalgte områder. Hvis politiet er i stand til, el-
ler skønner at der er behov for en yderligere indsats på om- råderne, er et merforbrug på områderne ikke i modstrid med flerårsaftalen.
Rigsrevisionen finder, at med mindre der er sket væsentli- ge ændringer på indsatsområderne efter indgåelsen af fler- årsaftalen, bør de udmeldte krav anses for en del af grundla- get for aftalen og som sådan en angivelse af udgangspunktet for omfanget af ressourceindsatsen. Det er ikke muligt umid- delbart at konstatere, på hvilke områder og i hvilket omfang den betydelige overopfyldelse af flerårsaftalens krav har bety- det en omprioritering fra andre indsatsområder. Overopfyldel- sen kan efter Rigsrevisionens opfattelse indikere, at det hav- de været muligt for politiet at opfylde dele af flerårsaftalens politifaglige målsætninger uden det bevillingsmæssige løft, som aftalen indebærer.
Rigsrevisionen kan endelig konstatere, at Justitsministe- riet i 2001 og 2002 ansøgte om betydelige ekstrabevillinger til terrorindsats og til opgaver i forbindelse med EU-for- mandskabet samtidig med, at politiet havde en betydelig overopfyldelse i ressourceindsatsen på volds- og bande- området samt på nærpolitiområdet.
VII. Justitsministeriets og politiets anvendelse af flerårsaftalen som styringsgrundlag
97. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at politiet ved udgangen af 2002 har opfyldt mange af flerårsaftalens fag- lige og økonomiske målsætninger, ligesom politiet i de forløbne 3 år har overholdt de bevillingsmæssige rammer. Desuden har undersøgelsen vist, at Rigspolitiets rapporte- ring af flerårsaftalen i virksomhedsregnskaberne har været retvisende.
Rigsrevisionens undersøgelse har imidlertid afdækket en række styringsmæssige svagheder ved Justitsministeri- ets og Rigspolitiets forvaltning af flerårsaftalen:
• Inputmål. Flerårsaftalen indeholder både mål for politi- ets ressourceforbrug, aktiviteter og resultater, men afta- lens kvantitative mål fokuserer alene på ressourcefor- brug, dvs. inputmål. Rigspolitiet og Justitsministeriet har ikke sikret en udbygning af udmøntningsplanen med målsætninger for politiets aktiviteter og resultater.
• Stigning i tilgodehavende frihed. I flerårsaftalen er det forudsat, at omfanget af politiets tilgodehavende frihed
ikke må stige. Undersøgelsen har vist, at der har været en stigning i tilgodehavende frihed på ca. 380 årsværk fra 2000 til 2002. I samme periode har politiet fået til- delt ekstra bevillinger bl.a. til mandskabsforøgelse.
• Udmøntning af flerårsaftalens krav til indsatsen mod volds- og bandekriminalitet samt nærpoliti. Undersøgel- sen har vist, at Rigspolitiet i modstrid med udmøntnings- planen tildelte de enkelte politikredse krav og ressourcer til indsatsen mod volds- og bandekriminalitet samt ud- meldte ressourcer til nærpolitiforsøgene, inden kredsene havde udarbejdet handlingsplaner for områderne.
• Opfølgning på flerårsaftalens krav. Rigspolitiet har ik- ke fulgt op på politikredsenes aktiviteter og resultater i forbindelse med kredsenes indsats mod volds- og ban- dekriminalitet, og Rigspolitiets resultatopfølgning over for kredsene er primært baseret på, om kredsene har an- vendt de udmeldte ressourcer.
• Reduktioner. Politiet har ved udgangen af 2002 ikke nå- et målet for politiets styrketal som følge af mindreoptag på Politiskolen, ligesom politiet har udskudt IT-investe- ringer til efter flerårsaftalens udløb.
• POLIS. Politiets udvikling og implementering af ledel- sesinformationssystemet er forsinket, og det er ikke mu- ligt, som forudsat i flerårsaftalen, at sikre en øget gen- nemsigtighed i sammenhængen mellem aktiviteter og ressourceanvendelse samt gennemførelse af en bench- marking. En øget gennemsigtighed i sammenhængen mellem aktiviteter og ressourceanvendelse ville have bi- bragt et bedre datagrundlag for styringen af politiets virksomhed samt udgjort et nyttigt grundlag i forbindel- se med en eventuel indgåelse af en ny flerårsaftale.
• Overopfyldelse af de politifaglige mål. Der har ved ud- gangen af 2002 været en betydelig overopfyldelse af po- litiets ressourceindsats på indsatsen mod volds- og ban- dekriminalitet, nærpolitiområdet og politiets patruljeind- sats. Det har ikke været muligt for Rigsrevisionen at vurdere, på hvilke områder og i hvilket omfang overop- fyldelsen har betydet en nedprioritering af andre ind- satsområder. Imidlertid kunne overopfyldelsen indikere, at det havde været muligt for politiet at opfylde dele af
flerårsaftalens politifaglige målsætninger uden det be- villingsmæssige løft, som aftalen indebærer. Hertil kom- mer, at det kan konstateres, at politiet i perioden tillige er tilført betydelige ekstra bevillinger.
• Den bindende karakter af flerårsaftalens målsætninger. Efter Rigspolitiets opfattelse er flerårsaftalens måltal politiske tilkendegivelser af mindsteindsatsen på de ud- valgte områder. Rigsrevisionen finder, at i det omfang der ikke er sket væsentlige ændringer på indsatsområ- derne efter indgåelsen af flerårsaftalen, bør de udmeldte krav anses for en del af grundlaget for aftalen og som sådan en angivelse af udgangspunktet for omfanget af ressourceindsatsen.
98. Det er på den baggrund Rigsrevisionens opfattelse, at Rigspolitiets og Justitsministeriets forvaltning af flerårsaf- talen ikke har sikret et velegnet styringsgrundlag for politi- ets virksomhed.
Rigspolitiet har efterfølgende anført, at der i forståelse med Justitsministeriet pågår overvejelser om indholdet i en eventuelt kommende flerårsaftale for politiet. I dette forbe- redende arbejde er man gået bort fra faglige resultatmål vedrørende personaleforbruget på bestemte arbejdsområder. Såvel Justitsministeriet som Rigspolitiet er opmærksomme på det ønskelige i at søge at brede fokusområderne ud og at lægge vægt på resultaterne af politiets arbejde. Disse for- hold vil derfor blive inddraget i overvejelserne om en even- tuel ny flerårsaftale for politiet, så kravene i en kommende aftale vil blive søgt gjort mere indholdsmæssige for større dele af politiets virksomhed, ligesom der i et muligt omfang i stedet for inputmål vil blive søgt fastsat politifaglige krav til resultaterne af politiets indsats.
Rigsrevisionen finder det positivt, at Rigspolitiet og Ju- stitsministeriet i forbindelse med overvejelserne om en ny flerårsaftale vil forsøge at lægge vægt på resultaterne af politiets arbejde for større dele af politiets virksomhed, så- ledes at resultatkrav og -opfølgning for en ny flerårsaftale kan indgå i sammenhæng med politiets samlede opgaveva- retagelse.
Rigsrevisionens bemærkninger
Undersøgelsen har afdækket en række styringsmæssige svagheder ved Justitsministeriets og Rigspolitiets forvaltning af flerårsaftalen. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Justits- ministeriet og Rigspolitiet burde være nået længere med hensyn til styring efter mål og resultater som supplement til styring på ressourceindsats (inputmål). Dette særligt henset til områdets økonomiske væsentlighed og til, at politiet er blevet reguleret af flerårsaftaler siden 1992, samt til, at et af de centrale punkter i flerårsaftalen var at sikre en øget gen- nemsigtighed i sammenhængen mellem aktiviteter og res- sourceanvendelse.
Rigsrevisionen skal anbefale, at der bliver taget højde for de påpegede svagheder i forbindelse med udarbejdelse af en eventuel ny flerårsaftale. Justitsministeriet bør som over- ordnet myndighed sikre, at oplægget til og udmøntningen af en eventuel ny flerårsaftale for politiet bliver baseret på et hensigtsmæssigt grundlag, der sikrer en effektiv styring ef- ter ressourcer, aktiviteter og resultater, så sammenhængen mellem resultater, aktiviteter og ressourceanvendelse kom- mer i fokus.
Rigsrevisionen finder det derfor tilfredsstillende, at Rigs- politiet og Justitsministeriet har oplyst, at man i forbindelse med overvejelserne om en ny flerårsaftale bl.a. vil forsøge at lægge vægt på resultaterne af politiets arbejde for større de- le af politiets virksomhed.
Rigsrevisionen, den 3. juni 2003
Xxxxxx Xxxx
/Xxxxx Xxxx Xxxxxx