Resumé af Kommissionens beslutning af 4. december 2007

Resumé af Kommissionens beslutning af 4. december 2007

om en fusions forenelighed med fællesmarkedet og med EØS-aftalen (Sag COMP/M.4662 — Syniverse/BSG)

(Kun den engelske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst)

(2008/C 101/09)

Den 4. december 2007 vedtog Kommissionen en beslutning i en fusionssag efter Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 af 20. januar 2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (1), særlig forordningens artikel 8, stk. (…). En ikke fortrolig udgave af beslutningens fulde tekst findes på det autentiske sprog og Kommissio- nens arbejdssprog på konkurrencegeneraldirektoratets hjemmeside:

xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxx_xx.xxxx

I. RESUMÉ

1. Den 5. juni 2007 modtog Kommissionen i overensstem- melse med artikel 4 i forordning (EF) nr. 139/2004 og efter en henvisning i henhold til forordningens artikel 4, stk. 5, forhåndsanmeldelse af en fusion, hvorved Syniverse Technologies, Inc (»Syniverse«, USA) som omhandlet i råds- forordningens artikel 3, stk. 1, litra b), erhverver kontrol over Billing Services Group Limiteds trådløse aktiviteter (»BSG's trådløse aktiviteter«, Bermuda) gennem aktieopkøb.

2. Syniverse Technologies, Inc (»Syniverse«, USA) er et helejet datterselskab af Syniverse Holdings, Inc Syniverse er en verdensomspændende udbyder af teknologitjenester til virksomheder, der er aktive på det trådløse telemarked. Syniverse har kunder i over 50 lande i hele verden.

3. BSG-koncernen er en verdensomspændende udbyder af betalings-, dataclearing-, afregnings- og risikostyringsløs- ninger for teleselskaber, der opererer på fastnetmarkedet, det trådløse marked og Wi-Fi-markedet. BSG koncernens aktiviteter er opdelt i to forretningsområder, nemlig det trådløse marked og fastnetmarkedet. Den anmeldte trans- aktion drejede sig udelukkende om det trådløse marked (BSG's trådløse aktiviteter, herefter »BSG«).

I.1. Relevant produktmarked

5. Denne transaktion berører en del af markedet for fakture- ringstjenester til mobilnetoperatører (»mobilselskaber«), nemlig dataclearing og finansiel clearing i forbindelse med GSM (2)-roaming (3). Dataclearing og finansiel clearing er et nichemarked på markedet for faktureringstjenester. Det går ud på at holde styr på antal og varighed af trådløse opkald eller meddelelser, således at mobilselskaberne kan udligne indbyrdes og afkræve deres abonnenter betaling for brug af det net, de har besøgt.

6. Syniverse tilbyder clearing af GSM-roamingdata, og BSG udbyder begge former for clearing. Den anmeldende part gør gældende, at Syniverse i dag er det eneste af de førende dataclearingfirmaer, der ikke har kapacitet til finansiel clea- ring, og at det er et handicap for Syniverse i konkurrencen, fordi mange mobilselskaber foretrækker at outsource deres dataclearing og finansielle clearing til et og samme firma. Parterne peger på BSG's aktiviteter inden for finansiel clea- ring som en meget væsentlig bevæggrund til denne trans- aktion.

7. Via roaming kan abonnenterne foretage og modtage opkald, sende og modtage data eller få adgang til andre tjenester, når de befinder sig uden for deres eget netværk. Abonnenten »roamer«, når han eller hun benytter et andet netværk. For at kunne tilbyde deres tjenester på forskellige andre netværker og i forskellige andre lande indgår mobil- selskaberne roamingaftaler med hinanden. Der er tale om standardaftaler, og hele GSM-roamingprocessen er blevet standardiseret i GSMA's regi.

4. Af Kommissionens markedsundersøgelse fremgik det, at  

den anmeldte fusion ikke ville give anledning til nogen konkurrenceproblemer, der ville bevirke, at den effektive konkurrence på fællesmarkedet eller en væsentlig del af det ville blive betydeligt hæmmet.

(1) EUT L 24 af 29.1.2004, s. 1.

(2) GSM (»Global System for Mobile Communications«) er den førende standard i verden for mobiltelefoni, og den er defineret af GSM Associa- tion (»GSMA«).

(3) Roaming giver mobilselskabernes abonnenter mulighed for at bruge deres mobiludstyr på andre net end det net, de abonnerer på. Mobilud- styr kan være en mobiltelefon, en PDA (personal digital assistant) eller en laptopcomputer.

8. Dataclearing drejer sig om udveksling af information mellem mobilselskaber (der optræder enten som besøgt net eller hjemmenet), især abonnentoplysninger og oplys- ninger om de implicerede mobiltelefonnumre, tid og dato for trafikken, opkaldsvarighed og alle andre data, der er nødvendige for at kunne beregne det beløb, der skal faktu- reres abonnenten. Et mobilselskab, der selv tager sig af dataclearingen, vil formentlig være nødt til at sende data- pakker ud til alle sine roamingpartnere. Den anden mulighed består i, at mobilselskaberne sender data angående besøg på deres net til et dataclearingfirma, der så tager sig af kommunikationen med alle mobilselskabets roamingpartnere. Mobilselskaberne vil derefter skulle afregne for den brug, deres abonnenter har gjort af part- nernettene, og her kommer den finansielle clearing ind i billedet.

9. Kommissionen har endnu ikke fastlagt nogen definition af disse markeder. Ifølge den anmeldende part er det ikke nødvendigt at tage stilling til, om dataclearing og finansiel clearing er to forskellige markeder eller ej.

10. Af markedsundersøgelsen fremgik det helt klart, at der findes et marked for dataclearing og et andet marked for finansiel clearing. Langt størsteparten af de adspurgte fandt, at der var tale om to særskilte markeder (1). De to former for clearing anses derfor for at være forskellige og ser ikke ud til at være indbyrdes substituerbare. Markeds- undersøgelsen viste, at mobilselskaberne ofte gør brug af forskellige firmaer til henholdsvis dataclearing og finansiel clearing. Mobilselskaberne tager sig hyppigere selv af finan- siel clearing end af dataclearing, som de har tendens til at outsource (kun et af de store mobilselskaber inden for EØS tager sig selv af dataclearing) (2). I modsætning til, hvad den anmeldende part påstår, er det ikke et krav fra kundernes side, at man kan tilbyde såvel dataclearing som finansiel clearing (3).

11. Dataclearing og finansiel clearing vil derfor blive betragtet som to forskellige produktmarkeder. Eftersom der ikke er nogen overlapning mellem parterne på markedet for finan- siel clearing, omhandler denne beslutning alene markedet for dataclearing inden for GSM-roaming.

I.2. Relevante geografiske markeder

12. Kommissionen har ikke i tidligere sager foretaget nogen geografisk afgrænsning af disse markeder. Ifølge den

(1) 30 ud af 34 kunder definerede dataclearing og finansiel clearing som to separate produktmarkeder.

(2) Kun et ud af 38 mobilselskaber svarede, at det selv står for dataclearing. Fem andre svarede, at de har outsourcet 70-95 % af deres dataclearing. 32 mobilselskaber har outsourcet al dataclearing.

(3) Kun 10 % af de mobilselskaber, der medvirkede i markedsundersø- gelsen, oplyste, at de vil have begge tjenester fra det samme firma. De resterende 90 % udtalte meget klart, at det for dem ikke var noget krav.

anmeldende part er det geografiske marked for GSM-data- clearing et verdensomspændende marked. Parterne gør for det første gældende, at roaming data per definition har en international dimension og ikke holder sig inden for natio- nale grænser. For det andet hævder de, at den måde, hvorpå roamingdata udveksles og cleares, er underlagt globale standarder (hvilket bekræftes af markedsundersø- gelsen). For det tredje peger den anmeldende part på, at kundens og tjenesteudbyderens geografiske lokalisering er uden betydning, eftersom tjenesteudbyderen kan operere overalt i verden. Den anmeldende part har som eksempel herpå beskrevet, hvordan Syniverse leverer dataclearing til alle sine kunder overalt i verden (også kunderne i Europa) fra sit hovedkvarter i Tampa, Florida. Markedsundersø- gelsen bekræftede til dels den anmeldende parts argument om, at det geografiske marked kunne anses for at være et globalt marked. Som svar på det generelle spørgsmål om markedets omfang udtalte størsteparten af de kunder, der deltog i undersøgelsen, at markedet for dataclearing er globalt. Nogle af dem mente dog, at det kun omfattede EØS (4).

13. Markedsundersøgelsen fremdrog også visse oplysninger, der tydede på, at markedet kun omfattede EØS. Mobilsel- skaberne indhenter tilbud internationalt, men hvis en tjenesteudbyder ønsker at opnå en kontrakt på at betjene mobilselskaber i Europa, vil det være bedst at have en tilstedeværelse i Europa. Halvdelen af de adspurgte (heri- blandt flere store mobilselskaber) lagde stor vægt på en kort geografisk afstand ud fra hensyn til datasikkerhed og eftersalgsservice. Inden for EØS har alle dataclearingfirmaer (MACH, Syniverse og BSG) kontorer i mere end ét euro- pæisk land.

14. Markedsundersøgelsen viste dog også, at selv om det vil være en fordel at have kontor i Europa til betjening af kunder i EØS-området, er der ikke særlig store omkost- ninger forbundet med at etablere et sådant kontor, og en af konkurrenterne udtalte desuden, at det ikke var nogen absolut nødvendighed, eftersom den server, der behandler dataene, under alle omstændigheder nok findes uden for Europa.

15. Markedsundersøgelsen viste, at pålideligheden i databear- bejdningen og datasikkerheden har meget stor betydning. Af markedsundersøgelsen fremgik det imidlertid også, at datasikkerheden er hverken mere eller mindre problema- tisk for mobilselskaberne end for enhver anden virk- somhed i andre brancher, der må overføre persondata til lande uden for EØS, og det kan derfor konkluderes, at datasikkerhedsproblematikken ikke udgør nogen hindring for, at dataene behandles uden for EØS, og ikke som sådan er nogen indikation for, at markedet kun omfatter EØS.

16. Det er i denne sag ikke nødvendigt at tage stilling til den nærmere afgrænsning af det relevante geografiske marked,

(4) 30 af de adspurgte kunder mente, at det geografiske marked var globalt, fem andre mente, at det omfattede EØS.

da den anmeldte transaktion selv ikke med det snævrest mulige geografiske marked (EØS) vil føre til, at den effek- tive konkurrence på fællesmarkedet hæmmes betydeligt.

I.3. Vurdering af konkurrenceforholdene

I.3.1. Markedets struktur

17. Outsourcing af dataclearing tog sin begyndelse tilbage i starten af halvfemserne. I årene fra 2004 sås et stort antal overtagelser. Den markedsførende udbyder, Mach, har sit hovedkvarter i Luxembourg og har beskæftiget sig med dataclearing siden 1990'erne. Mach har over 400 dataclea- ringkunder i verden, som betjenes af selskabets 700 medarbejdere på kontorer i USA, Sydamerika, Indien, Dubai, Singapore, Hongkong og seks kontor i Europa (bl.a. i Moskva og i London).

18. BSG blev stiftet i 2003, da private equity-fonden ABRY Partners opkøbte flere firmaer og lagde dem sammen. Syniverse startede sin dataclearingvirksomhed i USA i 1996 og gik først i 2003 ind på dataclearingmarkedet i Europa efter en efter eget udsagn beskeden investering. Blandt konkurrenterne kan nævnes Comfone (Schweiz), der udbyder mobilrelaterede tjenester og kurser til mobil- selskaber overalt i verden og siden 1998 har udbudt egne dataclearing- og afregningsløsninger. I 2003 ophørte Comfone med at sælge sit dataclearingprodukt og blev forhandler af BSG's clearingtjenester. Kommissionen finder, at Comfone vil være i stand til igen at gå ind på markedet for GSM-dataclearing i en nær fremtid.

19. Emirates Data Clearing House (»EDCH«) blev oprettet i 1994 som en del af Etisalat, som er teleselskabet i De Forenede Arabiske Emirater. EDCH har koncentreret sine aktiviteter i Mellemøsten, men opererer også i andre dele af verden (Fjernøsten og Afrika). EDCH er ikke aktiv i Europa, men har deltaget i udbud i EØS, og Kommissionen finder, at EDCH vil kunne have et incitament til at gå ind på et marked for GSM-dataclearing i EØS.

20. VeriSign er et amerikansk firma, der tilbyder en lang række forskellige internet- og teletjenester. VeriSign har ikke hidtil udbudt dataclearing i Europa. Selskabet leverer dog relate- rede tjenester til sine kunder via sine europæiske kontorer. På grundlag af markedsundersøgelsen finder Kommissi- onen det sandsynligt, at VeriSign vil kunne have et incita- ment til at gå ind på markedet i EØS, især hvis selskabet bakkes op af et mobilselskab. VeriSign har tæt ved […] dataclearingkunder i USA.

21. En anden konkurrent, der udbyder dataclearing, er ARCH, som er et datterselskab af China Mobile med kontorer i Hongkong og Shenzhen i Den Kinesiske Folkerepublik. ARCH har verdens største mobilselskab, China Mobile, som kunde og betjener desuden også andre mobilselskaber.

Selskabet er ikke til stede i Europa, og selv om nogle af kunderne i markedsundersøgelsen pegede på ARCH som en udbyder, der vil kunne deltage i udbud, fandt Kommis- sionen det ikke sandsynligt, at ARCH vil gå ind på et marked for dataclearing i EØS inden for en nær fremtid.

22. Mach anslås på verdensmarkedet at have en markedsandel på [50-60] % og [55-65] % inden for EØS. For Syniverses vedkommende anslås markedsandelen til henholdsvis [15-25] % og [10-20] %, for BSG [10-20] % og [30-40] %, for EDCH [0-10] % (verdensmarkedet) og for VeriSign [0-10] % (verdensmarkedet).

23. Mach vil også efter fusionen være den førende på markedet [50-60] %, Syniverse og BSG (som i dag er henholdsvis den næststørste og den tredjestørste udbyder) vil tilsammen blive nr. to på markedet [30-40] %. På et marked kun omfattende EØS vil Mach stadigvæk være størst inden for dataclearing med en markedsandel på [55-65] %. BSG og Syniverse (som i dag er henholdsvis nr. to og nr. tre på markedet) vil tilsammen komme tættere på Mach, med en markedsandel på [35-45] %. Fusionen vil derfor reducere antallet af udbydere fra tre til to på EØS-markedet.

24. Ifølge de anmeldende parter har mobilselskaberne en reel mulighed for selvforsyning, eftersom de er i stand til og har den fornødne knowhow til selv at overtage dataclea- ringen i stedet for at outsource den. Dette er imidlertid ikke blevet bekræftet af markedsundersøgelsen. For det første viste undersøgelsen, at der ikke i nyere tid har været noget mobilselskab, der er gået fra outsourcing til selvfor- syning. For det andet oplyste de mobilselskaber, der medvirkede i Kommissionens markedsundersøgelse også, at selvforsyning ikke var noget realistisk valg for dem.

25. Mobilselskaberne køber typisk deres dataclearing efter udbud eller indhentning af tilbud. Forhandlingerne føres ofte via e-mail. Markedsundersøgelsen viste, at tilbudsgiv- ningen er konkurrencepræget, og at den ikke er præget af prisgennemsigtighed. Priserne afhænger normalt af, hvor stor en roamingtrafik der skal håndteres, og der kan også være betydelige potentielle biindtægter af andre tjenester. Men den konsolidering, der har fundet sted i mobil- branchen, har haft den nettoeffekt, at priserne på dataclea- ring er faldet til et hidtil uset niveau, og at dataclearing er blevet til et masseprodukt. Denne tendens blev bekræftet af markedsundersøgelsen, der også viste, at der ikke er større omkostninger forbundet med at tilvejebringe den merkapacitet, det ville kræve at hverve nye kunder. Den kapacitet, der skal sættes ind for at betjene nye mobil- kunder, afhænger ikke så meget af, hvor mange abonnenter de har, men mere af, hvor hyppigt disse abonnenter besøger andre net.

26. Af markedsundersøgelsen fremgår det, at de relevante markeder er præget af en meget hurtig teknologiudvikling. Der foregår hele tiden en teknisk udvikling. Markedet for dataclearing vil måske komme til at se helt anderledes ud inden for de næste par år, hvad angår de tjenester, der udbydes, og sågar også med hensyn til aktørerne på markedet. Den bestandige teknologiske udvikling, der foregår med støtte fra GSMA, drejer sig om den såkaldte

»Near Real-Time Roaming Data Exchange«-teknologi (»NRTRDE«), som er udviklet med henblik på at afsløre svindel, men som potentielt også vil kunne bruges til data- clearing, og »Hubs-konceptet« (hvori indgår det såkaldte

»Open Connectivity-projekt«), der vil betyde, at clearingcen- traler (»hubs«) vil kunne koordinere clearingen mellem mobilselskaberne i stedet for at have kontrakt med hver af de over 700 mobilselskaber.

I.3.2. Ensidige virkninger

27. Analysen af de potentielle ensidige virkninger blev fore- taget på grundlag af den snævrest mulige markedsafgræns- ning, dvs. et marked omfattende EØS. Analysen af data om tilbudsgivning og leverandørskift har vist, at Syniverse og BSG ikke konkurrerer særlig meget med hinanden, og at MACH har lagt et stærkere konkurrencepres på både Syniverse og BSG. De særlige forhold, der gør sig gældende på markedet for dataclearing, bevirker desuden, at udby- derne har et stærkt incitament til at konkurrere aggressivt om enhver kontrakt, der skal fornys. Data om udbudsdelta- gelse fra både parterne og kunderne viser, at BSG og Syniverse hver for sig var udsat for hård konkurrence fra MACH. I næsten halvdelen af disse tilfælde var der kun to, der bød, men BSG og Syniverse var aldrig de eneste to, der bød på en kontrakt. Det betyder, at mobilselskaberne fandt, at der var tilstrækkelig konkurrence om kontrak- terne med to bydende, nemlig MACH og BSG eller MACH og Syniverse. Ser man nærmere på rækkefølgen mellem dem, fremgår det, at Syniverse og BSG kun ganske sjældent kom ind som nummer et og nummer to i det samme udbud.

28. Resultaterne af analysen viser, at de priser, BSG har tilbudt, ikke var påvirket af, om Xxxxxxxxx deltog i udbuddet, hvilket også viser, at Syniverse ikke lægger noget stærkt konkurrencepres på BSG's priser.

29. Uanset hvilke omkostninger og hvilket besvær, der er forbundet med at skifte leverandør, bekræftede markedsun- dersøgelsen, at det er muligt at skifte leverandør, og at der er mange eksempler på, at mobilselskaber har skiftet data- clearingleverandør. Omkostningerne herved kan opvejes af de besparelser, der kan opnås ved at skifte. Kommissionen har fundet adskillige eksempler på leverandørskift i Europa i årene mellem 2004 og 2007. Markedsundersøgelsen har

også vist, at det er meget sjældent, at der skiftes fra BSG til Syniverse (eller omvendt).

30. De særlige træk ved markedet for dataclearing giver udby- derne incitament til at konkurrere hårdt med hinanden, hvilket gør det usandsynligt, at den fusionerede virk- somhed skulle forhøje sine priser ensidigt. For det første er der ingen kapacitetsproblemer. For det andet opererer de dataclearingudbydere, der udbyder disse tjenester ved brug af eget udstyr, med lave marginalomkostninger. Xxxxxxxxx har derfor et stærkt incitament til at konkurrere hårdt om enhver kontrakt. Og endelig har dataclearingfirmaerne mulighed for at generere betydelige yderligere indtægter af andre tjenester.

31. Som nævnt ovenfor, har de eksisterende dataclearingfir- maer, der opererer globalt, vist, at de er i stand til og har et incitament til at gå ind på det europæiske dataclearing- marked. I den henseende har markedsundersøgelsen vist, at adskillige mobilselskaber helt klart ville opfatte ARCH, EDCH, VeriSign og Comfone som troværdige leverandører.

32. Den seneste tids konsolidering i mobilbranchen og den mere avancerede udbudsproces giver mobilselskaberne en stærk position som indkøbere. I særdeleshed står mobilsel- skaberne ofte stærkt i forhandlingerne i kraft af deres rela- tive størrelse og økonomiske ressourcer. Af den oven- stående analyse kan der derfor drages den konklusion, at den anmeldte fusion ikke vil rejse problemer i relation til ensidige virkninger.

I.3.3. Samordnede virkninger

33. I betragtning af de nuværende markedsandele vil fusionen resultere i, at de to største udbydere må anslås at ville komme til at sidde på tilsammen [80-90] % af verdens- markedet og [90-100] % af EØS-markedet for dataclearing. I betragtning af MACH's og den fusionerede enheds markedsandele efter fusionen er det vigtigt at se nærmere på, om den anmeldte transaktion vil sætte MACH og den fusionerede enhed i stand til at indgå i en prissamordning eller gøre en sådan samordning lettere.

34. Under hensyn til de særlige træk ved markedet for data- clearing forekommer det ikke sandsynligt, at den anmeldte fusion vil føre til samordnede virkninger. Der ser ikke ud til at være mulighed for at nå til en fælles forståelse angående priserne, og i betragtning af markedets dyna- miske karakter og mangelen på stabilitet i kundernes respektive størrelse vil det være vanskeligt at foretage kundedeling, og en sådan kundedeling ville hele tiden skulle justeres.

35. Selv om afvigelser fra en fælles kurs let vil kunne afsløres efter et udbud, vil de bydende ikke være i stand til at afsløre afvigelser under udbuddet. Man vil kun kunne gøre

gengæld ved at byde meget aggressivt på kommende kontrakter. Eftersom det ret sjældent sker, at der udbydes nye kontrakter — kontrakternes varighed og omfang varierer stærkt fra det ene mobilselskab til det andet — vil en sådan strategi ikke have nogen reel afskrækkende virk- ning. Endelig er der ikke sandsynlighed for en egentlig hemmelig samordning, da resultatet af en sådan samord- ning vil kunne saboteres af udenforstående. Der kan derfor drages den konklusion, at den anmeldte transaktion ikke rejser problemer i relation til samordnede virkninger.

I.4. Konklusion

36. Kommissionen drager i sit beslutningsudkast den konklu- sion, at den anmeldte fusion ikke vil rejse nogen konkur- renceproblemer, der vil føre til, at den effektive konkur- rence på fællesmarkedet eller en væsentlig del af det vil blive hæmmet betydeligt. Kommissionen har derfor til hensigt at erklære fusionen forenelig med fællesmarkedet og med EØS-aftalen efter fusionsforordningens artikel 8, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 57.