Administrationsgrundlag for tilsyn og håndhævelse
Administrationsgrundlag for tilsyn og håndhævelse
for Fagcenter Teknik, Miljø og Drift i Sorø Kommune
Indholdsfortegnelse:
6. Retningslinje for håndhævelse 5
6.1 Administrative håndhævelsesmidler 5
6.4. Administrative håndhævelsesmidler 6
6.6. Civilretlig håndhævelse 10
7. Kvalitetsstyringssystem for tilsyn og håndhævelse 10
Administrationsgrundlaget omfatter tilsyn og håndhævelse som udøves på baggrund af byg- geloven, jordforureningsloven, miljøbeskyttelsesloven bortset fra tilsyn på virksomheder og landbrug omfattet af miljøtilsynsbekendtgørelsen, museumsloven, naturbeskyttelsesloven, planloven, råstofloven, vandforsyningsloven, lov om sommerhuse og camping, miljømålslo- ven, lov om betalingsregler for spildevandsanlæg, lov om kemiske stoffer og produkter og vandløbsloven, samt på baggrund af de vilkår, der er fastsat i tilladelser m.m. efter disse love. I Sorø Kommunes Miljøtilsynsplan er retningslinjerne for miljøtilsynene fastlagt.
Kommunen har pligt til at påse, at lovene og regler fastsat efter lovene overholdes, samt at påbud og forbud efterkommes.
I lovgivningen er generelt ikke anført, at kommunen som tilsynsmyndighed har pligt til at føre et systematisk, opsøgende tilsyn.
Kommunerne påser - som nævnt ovenfor - i henhold til en lang række love om lovene over- holdes. En del af dette tilsyn udføres i forbindelse med, at kommunen bliver gjort opmærk- som på et konkret forhold, fx vedrørende boliger, der er sundhedsfarlige eller brandfarlige.
Håndhævelse er kommunens reaktion i form af sagsbehandling, når der konstateres ulovlige eller utilfredsstillende forhold. Konstatering af ulovlige eller utilfredsstillende forhold sker på baggrund dels af rutinemæssige tilsyn og/eller dels ved henvendelse fra borgere mm.
Besigtigelser og sagsbehandling, som udelukkende foretages i forbindelse med en ansøg- ning om tilladelse m.m., og som ikke indgår i en håndhævelsessag, er således ikke omfattet af dette administrationsgrundlag. I den type sager lægges reglerne i forvaltningsloven og retssikkerhedsloven til grund.
3.1. Tilsyn
Omfanget af tilsynet fastlægges af den enkelte kommune. I den forbindelse skal kommunen lade indgå i overvejelserne, at tilsyn bør føres med sådanne mellemrum, at krav om retable- ring i forbindelse med konstatering af ulovlige forhold ikke vanskeliggøres, fordi ejer eller bruger kan siges at være i god tro eller have indstillet sig på, at myndighederne har accepte- ret den ulovlige tilstand.
3.2. Håndhævelse
Kommunen har pligt til at håndhæve, når der konstateres et ulovligt forhold.
I lovene er generelt anført, at tilsynsmyndigheden skal foranledige et ulovligt forhold lovlig- gjort, medmindre forholdet har underordnet betydning. Dette fremgår f.eks. af byggelovens §
16 C, stk. 3, planlovens § 51, stk. 5, naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 5, husdyrbruglovens §
46 og miljøbeskyttelseslovens § 68.
Kommunen har ikke den samme lovgivningsmæssige pligt til at håndhæve, når der konstate- res et utilfredsstillende forhold.
I lovene er generelt anført, at kommunen kan give påbud, hvis der konstateres uhygiejniske forhold eller væsentlig forurening. Dette fremgår f.eks. af miljøbeskyttelseslovens § 42, stk. 1, og § 46, husdyrbruglovens § 42 stk. 1 og vandforsyningslovens § 62, stk. 1.
Lov- og regelgrundlaget, vejledninger, praksis, direktiver og planer giver en række bindinger i forbindelse med kommunens tilsyn og håndhævelse. Dette begrænser kommunens råderum.
Overordnet set er der fire områder, hvor der er et politisk råderum:
• Omfang af tilsyn
• Valg af håndhævelsesmiddel
• Reaktion ved utilfredsstillende forhold
• Sagsbehandling og service
Politisk kan det således fastlægges,
• i hvilket omfang der skal føres tilsyn,
• om der skal bruges anmodninger, aftaler og henstillinger i større udstrækning end brug af konkrete afgørelser i form af påbud, indskærpelser og politianmeldelser,
• om der ved utilfredsstillende forhold skal foretages håndhævelse for at forbedre for- holdene f.eks. i størst muligt omfang eller i mindst muligt omfang, og
• hvor hurtigt og konsekvent der følges op på ulovlige og utilfredsstillende forhold.
1) Sorø Kommune fører tilsyn med henblik på at sikre lovgivningens overholdelse. Tilsyn sker på baggrund af
a) henvendelser, klager m.m. fra borgere m.fl.
2) Tilsyn i større omfang end anført i princip 1 gennemføres alene, hvis der er ressourcer til efterfølgende at håndhæve konstaterede overtrædelser og utilfredsstillende for- hold.
3) Tilsyn foretages normalt som forud anmeldte tilsyn, uanset om der er tale om tilsyn indendørs eller udendørs. Dette princip fraviges bl.a., hvis formålet med tilsynet der- med forspildes, hvis forudgående underretning viser sig umulig eller er uforholds- mæssig vanskelig, eller hvis øjeblikkelig indgriben er nødvendig.
4) Tilsyn skal være et led i en dialog med borgerne, hvor kommunen informerer og orien- terer grundigt om lovgivningens bestemmelser m.m.
5) Kommunen træffer som hovedregel ikke afgørelse på stedet. Kommunen kan dog give en forhåndstilkendegivelse eller træffe en afgørelse:
a) hvis der ikke er andre parter eller myndigheder, der skal have lejlighed til at ud- tale sig,
b) hvis sagen er overskuelig og oplyst tilstrækkeligt, og
c) hvis der ikke under tilsynet er konstateret uforudsete faktiske eller retlige for- hold.
6) På baggrund af tilsynet sender kommunen som hovedregel en skriftlig tilbagemelding til den ansvarlige borger eller bruger – og til en evt. klager.
6. Retningslinje for håndhævelse
Der lægges stor vægt på dialog med borgere og virksomheder i forbindelse med både tilsyn og håndhævelse. Enhver afgørelse baseres på en konkret vurdering, og der tages altid hensyn til de almindelige forvaltningsretlige krav om proportionalitet, lighed, pligtmæssigt skøn m.v.
En håndhævelsessag begynder som udgangspunkt med, at kommunen drøfter sagen med den ansvarlige. På baggrund heraf henvises til eller erindres om gældende regler – eller der anmodes, henstilles eller indgås aftale om at bringe et utilfredsstillende eller ulovligt forhold i orden inden en nærmere angiven frist. Det skal sikres, at retssikkerhedslovens bestemmelser følges, således at det sikres, at den ansvarlige ikke kommer til at inkriminere sig selv.
Dette princip fraviges, hvis lovgivningen ikke åbner mulighed herfor. Endvidere fraviges prin- cippet, hvis der er tale om et klart ulovligt forhold, et utilfredsstillende forhold af væsentlig betydning eller ved gentagen overtrædelse.
Følgende procedure følges:
• Kommunen indleder en håndhævelsessag med at rette henvendelse til den ansvarlige. Denne henvendelse sker hovedsageligt skriftligt men kan også ske enten pr. telefon eller ved personlig kontakt på bopælen/ejendommen.
• Hvis kommunen finder behov herfor – eller hvis parterne ønsker det – foretages der tilsyn eller afholdes møde.
• Der er dog tilfælde (sager), hvor ovennævnte fremgangsmåde ikke er hensigtsmæs- sig. Det gælder f.eks. i tilfælde, hvor der er behov for at standse et ulovligt igangvæ- rende arbejde med det samme. Hvis der ikke forinden opnås kontakt til den ansvarli- ge, sker dette først efterfølgende. Det samme gælder i de sager, hvor der er tale om en klar overtrædelse af en lovbestemmelse, som der normalt ikke kan dispenseres fra. I disse sager er det efter praksis mest hensigtsmæssigt med en indskærpelse som den første reaktion.
• Der søges med den ansvarlige indgået en realistisk aftale om, hvornår og hvorledes de uacceptable og evt. ulovlige forhold kan være rettet, og at denne aftale bekræftes skriftligt.
• Manglende opfyldelse af en aftale følges op af håndhævelse i form af indskærpelse el- ler påbud.
• Det gøres skriftligt klart for den ansvarlige, hvad konsekvenserne af en forsætlig eller grov uagtsom overtrædelse kan blive (evt. politianmeldelse).
• Alle håndhævelsessager kvalitetssikres ved brug af et juridisk kvalitetssikringsskema for at sikre, at alle forvaltningsretlige krav er overholdt (partshøring, proportionalitet, lovhjemmel, begrundelse, klagevejledning m.m.)
6.1 Administrative håndhævelsesmidler
6.1.1 Dialog - aftale/henstilling som indledning til håndhævelsen
6.1.2 Indskærpelse, om at en ulovlig aktivitet skal ophøre inden en nærmere angi- ven frist
6.1.3 Lovliggørelsespåbud anvendes, når den ulovlige handling er foretaget (eller den ulovlige tilstand er etableret), og når den ansvarlige skal gøre noget ak- tivt for at lovliggøre forholdet.
6.1.4 Påbud om forbedring af utilfredsstillende forhold anvendes inden for ram- merne af lovgivningens intention, formål og bestemmelser, så natur, miljø og mennesker i Sorø Kommune i stort omfang søges beskyttet.
6.1.5 Standsningsmeddelelse, anvendes en ulovlig aktivitet straks skal ophøre.
6.1.6 Forbud anvendes stort set som påbud, hvor en aktivitet skal ophøre.
6.1.6 Selvhjælpshandling anvendes undtagelsesvist; dog bortset fra sager om fri- luftsreklame i det åbne land, hvis et påbud om at fjerne skiltet ikke efterle- ves rettidigt.
6.2 Politianmeldelse indgives, hvis der foreligger et groft forhold, eller hvis andre admini- strative midler ikke har haft det forventede resultat,
6.3 Civilretlig håndhævelse anvendes kun, hvis ingen af ovenstående håndhævelser kan sikre miljø og sundhed.
Håndhævelsessager vurderes og afgøres på samme måde, som hvis den ansvarlige forinden havde søgt om tilladelse, dispensation m.m.
Afgørelse sker i henhold til lov- og regelgrundlaget, vejledninger, praksis, direktiver, planer og administrationsgrundlag.
6.4. Administrative håndhævelsesmidler
6.4.1 Anmodning/henstilling
Anmodning/henstilling anvendes, hvor der en indgås aftale om at bringe et utilfredsstillende eller ulovligt forhold i orden inden en nærmere angiven frist.
Håndhævelsesmidler som anmodninger m.m. har ingen bindende virkning, så hvis den an- svarlige ikke frivilligt følger dem, tages andre håndhævelsesmidler i brug - om nødvendigt bruges der gradvist strengere midler fra anmodninger/henstillinger, indskærpelser, påbud og forbud til politianmeldelser.
6.4.2 Indskærpelse
En indskærpelse anvendes, når en ulovlig aktivitet inden en nærmere angiven frist skal ophø- re. Den kan vedrøre en efter loven strafbar aktivitet eller en overtrædelse af vilkår i en tilladel- se. Indskærpelse anvendes kun, hvis bestemmelserne eller vilkårene er så klare, at der ikke er tvivl om, at der foreligger en overtrædelse. Indskærpelse kan ikke anvendes indenfor planlo- ven og naturbeskyttelsesloven.
Ved meddelelse af en indskærpelse er der ikke tale om at fastlægge en ny retstilstand, men at håndhæve den eksisterende. Der fastsættes således ikke nye krav til den ansvarlige. Det indskærpes blot, at allerede gældende krav skal overholdes.
En indskærpelse har karakter af en advarsel om, at hvis den ikke efterkommes inden den fastsatte frist, så bliver næste skridt en politianmeldelse. Indskærpelsen er således ikke en egentlig afgørelse, men snarere et betinget varsel om politianmeldelse.
En indskærpelse skal i almindelighed ikke varsles, og den kan ikke påklages til anden admini- strativ myndighed. Sagen vil dog evt. skulle genoptages, hvis borgeren fremsender nye op- lysninger til sagen.
Indskærpelser anvendes normalt kun ved overtrædelser af love og bekendtgørelser eller tilla- delser/godkendelser, inden for miljø- og husdyrbruglovene.
Inden for den øvrige natur- og planlovgivning anvendes normalt lovliggørelsespåbud i stedet for indskærpelser, så forvaltningslovens bestemmelser om afgørelser følges, dvs. forudgåen- de partshøring, hvor parten gives mulighed for at udtale sig, begrundelse m.m.
6.4.3 Lovliggørelsespåbud
Lovliggørelsespåbud anvendes, når den ulovlige handling er foretaget (eller den ulovlige til- stand er etableret), og når den ansvarlige skal gøre noget aktivt for at lovliggøre forholdet. I de tilfælde, hvor der er mulighed for at søge om en dispensation, påbydes den ansvarlige in- den en nærmere fastsat frist at foretage enten fysisk lovliggørelse eller at søge om dispensa- tion.
Lovliggørelsespåbud anvendes især inden for natur- og planlovgivningen, hvor det er medta- get i lovteksten.
6.4.4 Påbud
Påbud anvendes i forbindelse med ulovlige eller utilfredsstillende forhold.
Ulovlige forhold:
Et lovliggørelsespåbud anvendes, når den ulovlige handling er foretaget (eller den ulovlige tilstand er etableret), og når man vil have den ansvarlige til at gøre noget aktivt for at lovlig- gøre forholdet.
Størstedelen af de påbud, der meddeles efter byggeloven, naturbeskyttelsesloven og planlo- ven, er lovliggørelsespåbud.
Med et lovliggørelsespåbud påbydes den ansvarlige at foretage en aktiv handling inden en nærmere fastsat frist. Der kan f.eks. være tale om, at den ansvarlige skal fjerne et hegn, der er opført ulovligt (fysisk lovliggørelse).
I de tilfælde, hvor der er mulighed for at søge om en dispensation, påbydes den ansvarlige inden en nærmere fastsat frist at foretage enten fysisk lovliggørelse (f.eks. at fjerne det ulov- lige hegn) eller at søge om en dispensation (retlig lovliggørelse). Med denne fremgangsmåde får den ansvarlige mulighed for at søge om en dispensation, som kommunen må tage stilling til. Hvis der ikke meddeles dispensation, får den ansvarlige en ny frist til at lovliggøre forhol- det fysisk.
Hvis et påbud om lovliggørelse ikke efterkommes inden den fastsatte frist, vil det næste skridt typisk være en politianmeldelse. Et lovliggørelsespåbud skal varsles, og den ansvarlige skal have mulighed for at udtale sig.
Utilfredsstillende forhold:
Når tilsynsmyndigheden konstaterer et utilfredsstillende forhold, meddeles et påbud, som fastlægger nye vilkår eller grænser for den person eller virksomhed, der får påbuddet, dvs. at der med påbuddet bliver fastlagt en ny retstilstand for den pågældende.
Et sådant påbud gives typisk til en virksomhed, når tilsynsmyndigheden konstaterer et for- hold, som ikke i sig selv er ulovligt, men som efter tilsynsmyndighedens skøn indebærer risi- ko for eller medfører væsentlig forurening. Der kan f.eks. være tale om, at en virksomhed medfører støjulemper for omboende.
Påbud om forbedring af utilfredsstillende forhold meddeles typisk i medfør af miljøbeskyttel- sesloven.
Et påbud skal varsles, og den ansvarlige skal have mulighed for at udtale sig.
6.4.5 Standsningsmeddelelse
En standsningsmeddelelse gives, når en ulovlig aktivitet straks skal standses. Det kan f.eks. være opførelse eller ændring af en bygning uden de fornødne tilladelser, eller der kan være tale om opfyldning af et vandhul beskyttet efter naturbeskyttelseslovens § 3.
Indholdet af en standsningsmeddelelse er stort set det samme som et påbud. Forskellen er blot, at standsningsmeddelelsen vedrører en ulovlig aktivitet under udførelse, der skal ophøre og ikke en ulovlig tilstand, som allerede er til stede.
Det vil ofte være vanskeligt at varsle en standsningsmeddelelse, uden at formålet med standsningsmeddelelsen forspildes. Tilsynsmyndigheden bør dog altid forsøge at foretage partshøring, f.eks. ved at forsøge at få fat på den ansvarlige telefonisk eller ved personligt fremmøde.
Normalt skal en standsningsmeddelelse efterkommes straks, og den ansvarlige vil ikke have mulighed for at klage over en sådan meddelelse.
Når der er meddelt en standsningsmeddelelse, skal den ansvarlige standse aktiviteten og enten retablere det, der måtte være etableret ulovligt, eller søge dispensation eller tilladelse. Lovliggør den ansvarlige ikke forholdet frivilligt, må tilsynsmyndigheden varsle og meddele påbud om lovliggørelse.
Standsningsmeddelelse kan kun bruges, når der er tale om et klart ulovligt forhold.
6.4.6 Forbud
Der er generelt ikke forskel på de administrative regler, der gælder for henholdsvis påbud og forbud.
Et forbud kan f.eks. meddeles over for en virksomhed, hvis forureningen ikke kan nedbringes. I så fald kan tilsynsmyndigheden nedlægge forbud imod fortsat drift og eventuelt forlange virksomheden fjernet.
6.4.7 Selvhjælpshandling
Ved en selvhjælpshandling forstås det forhold, at tilsynsmyndigheden selv udfører – eller lader udføre – en påkrævet (fysisk) handling og efterfølgende opkræver betaling fra den an- svarlige. Politiet kan yde bistand i forbindelse med selvhjælpshandlinger.
Selvhjælpshandling anvendes kun undtagelsesvist; dog bortset fra sager om friluftsreklame i det åbne land, hvis et påbud om at fjerne skiltet ikke efterleves rettidigt.
En selvhjælpshandling er det mest indgribende administrative håndhævelsesskridt tilsyns- myndigheden kan tage i brug, og tilsynsmyndigheden må derfor kun anvende selvhjælps- handlinger i de særlige tilfælde, som er omtalt i lovgivningen.
Selvhjælpshandlinger kan anvendes i følgende tilfælde:
- hvor ejer/bruger har fået et påbud ved dom om at lovliggøre et ulovligt forhold,
- hvor der er overhængende fare for skade på natur, planter og dyr,
- hvor ejer/bruger har fået et påbud om at fjerne en friluftsreklame,
- hvor et påbud efter byggeloven, om at afhjælpe mangler m.v. ved en ejendom, der skaber fare for ejendommens beboere eller andre, ikke efterkommes,
- som opfølgning af indskærpelse, påbud/forbud i forbindelse med et ulovligt forhold, og
- når umiddelbart indgreb er nødvendigt, hvor iværksættelsen sker uden påbud.
Før en selvhjælpshandling foretages, skal den ansvarlige oplyses om, at kommunen agter at foretage en selvhjælpshandling på den ansvarliges regning og på hvilken måde. Den ansvar- lige opfordres til eventuelt at foreslå en billigere måde at udføre handlingen på.
Generelt anvendes selvhjælpshandlinger meget sjældent. Selv om selvhjælpshandlinger har den fordel, at problemet løses straks, vælger man dog normalt at løse problemet med politi- anmeldelse (og tvangsbøder).
Inden for visse love forudsætter en selvhjælpshandling en forudgående dom.
6.5. Politianmeldelse
Politianmeldelse bør normalt kun indgives, hvis kommunen efter sine egne undersøgelser finder, at sagen ikke alene er strafværdig, men også indeholder de fornødne beviser til dom- fældelse.
Når et retsstridigt forhold er anmeldt til politiet, gennemgås sagen af politiet, og det vurderes, om der skal rejses sigtelse. Sagen efterforskes, og det vurderes herefter, om der skal rejses tiltale. Oplysning af sagen foregår normalt i et samarbejde mellem politiet og kommunens administration.
Afhængigt af sagen og de påstande kommunen har ønsket nedlagt, kan den afsluttes med konfiskation af en eventuel fortjeneste og/eller bøde samt i de groveste tilfælde hæfte eller fængsel. I sager, hvor der skal udføres et arbejde for at retablere tilstanden (for eksempel nedrivning af en ulovlig bygning), kan der nedlægges påstand om tvangsbøder efter retspleje- loven. Der kan nedlægges påstand om tvangsbøder både ved handlinger og ved undladelser.
Politianmeldelse indgives,
• hvor administrative midler ikke har haft det forventede resultat,
• ved grove ulovlige forhold,
• i sager, hvor der sker overtrædelse af vilkår i en tilladelse eller en dispensation, og ejer/bruger ikke overholder vilkårene på trods af kommunens håndhævelse,
• i sager, hvor ejer/bruger ikke efterkommer meddelt påbud om lovliggørelse eller en standsningsmeddelelse, eller
• ved gentagne ulovlige forhold eller bevidst omgåelse.
6.6. Civilretlig håndhævelse
Civilretlige håndhævelsesmidler er fogedforbud og civilt søgsmål.
Kommunen kan rekvirere et fogedforbud ved skriftlig begæring til fogedretten for at få stand- set en ulovlig aktivitet, der er under forberedelse eller udførelse, men endnu ikke er fuldført.
Endvidere kan kommunen anlægge et civilt søgsmål, som led i behandlingen af en håndhæ- velsessag.
Kommunen anvender generelt ikke civilretlige håndhævelsesmidler, da lovenes almindelige regler om selvhjælpshandlinger, straf og erstatning normalt er tilstrækkelige i en håndhævel- sessag.
7. Kvalitetsstyringssystem for tilsyn og håndhævelse
Fagcenter Teknik, Miljø og Drift har et kvalitetsstyringssystem med fagprocedurer, skabelo- ner og regler for kvalitetstjek for sagsbehandling og afgørelser efter de lovområder, som kva- litetsstyringssystemet omfatter.
Administrationen har kompetence til at føre tilsyn og udøve håndhævelse på baggrund af dette administrationsgrundlag.
Teknik- og Miljøudvalget får forelagt
- sager i henhold til de gældende administrationsgrundlag for byggesagsbehandling, forurenet jord, lov om husdyrbrug og anvendelse af gødning, landzonebestemmelser, listevirksomheder, lokalplaner m.m., naturbeskyttelsesloven og museumsloven, rå- stofindvinding og vandforsyningsloven,
- sager om anvendelse af civilretlige håndhævelsesmidler,
- sager hvor administrationen vurderer, at normal praksis bør fraviges, og
- sager der indeholder principielle og/eller særlige forhold. Administrationsgrundlaget afrapporteres og opdateres som udgangspunkt en gang årligt.
Med hensyn til underskrift og orientering af ledelse og udvalg henvises til Retningslinjer for delegation og underskriftskompetence.
Udvalget bemyndiger Fagcenter Teknik, Miljø og Drift til at foretage redaktionelle ændringer i administrationsgrundlaget i forbindelse med den årlige afrapportering, uden at disse ændrin- ger skal forelægges udvalget. Ved redaktionel ændring forstås en opdatering, ændring eller tilføjelse, der hverken ændrer på den hidtidige praksis eller på kompetencefordelingen mel- lem det politiske og det administrative niveau.