ACUERDO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID

Recurso nº 68/2022 Resolución nº 95/2022

ACUERDO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DE LA COMUNIDAD DE MADRID

En Madrid, a 10 xx xxxxx de 2022

VISTO el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la representación legal de la empresa Ibérica de Mantenimiento, S.A. (en adelante IBERMANSA) contra la adjudicación del contrato “Mantenimiento de equipos de electromedicina y salas especiales en el Hospital Universitario Príncipe xx Xxxxxxxx y sus Centros Adscritos (CIDT Xxxxxxxxx Xxxx, Centro de Salud Mental, Hospital de Día Puerta de Madrid)”, Expediente PA HUPA 23/21, este Tribunal ha adoptado la siguiente

RESOLUCIÓN ANTECEDENTES DE HECHO

Primero.- Mediante anuncio publicado en el Portal de la Contratación Pública de la Comunidad de Madrid de 11 de octubre de 2021, se convocó la licitación del contrato de referencia mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios de adjudicación y sin división en lotes.

El valor estimado de contrato asciende a 5.676.383,80 euros y un plazo de ejecución de 24 meses.

Segundo.- A la presente licitación, se presentaron cinco empresas, entre ellas la recurrente.

Con fecha 12 de enero de 2022, la mesa de contratación realiza la propuesta de adjudicación a la oferta con la mejor relación calidad precio, en función del informe técnico emitido y de la valoración económica efectuada en base a los criterios que figuran en el apartado 9 de la cláusula primera del PCAP.

En base a la propuesta de adjudicación que realiza la mesa de contratación, el órgano de contratación resuelve con fecha 3 de febrero de 2022, adjudicar el contrato a la empresa Xxxxxx Healthcare España, S.L.U., publicándose en el Portal de Contratación de la Comunidad de Madrid con fecha 3 de febrero.

Con fecha 00 xx xxxxxxx xx 0000, XXXXXXXXX presentó recurso especial en materia de contratación contra la adjudicación del contrato de referencia.

Tercero.- El 2 xx xxxxx de 2022, el órgano de contratación remitió el expediente de contratación y el informe a que se refiere el artículo 56.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP).

Cuarto.- La tramitación del expediente de contratación se encuentra suspendida por haberse interpuesto recurso contra el acto de adjudicación, de conformidad con lo establecido en el artículo 53 de la LCSP, y el artículo 21 del Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos contractuales (en adelante RPERMC), aprobado por Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, sin que sea necesario adoptar acuerdo de mantenimiento de la suspensión en virtud del Acuerdo adoptado por este Tribunal el 5 de diciembre de 2018, dado que el órgano

de contratación en su informe no se pronuncia sobre la suspensión del procedimiento.

Quinto.- La Secretaría del Tribunal dio traslado del recurso al resto de interesados de este contrato, en cumplimiento de la previsión contenida en el artículo 56.3 de la LCSP, concediéndoles un plazo, de cinco días hábiles, para formular alegaciones. Con fecha 9 xx xxxxx de 2022 tiene entrada en este Tribunal el escrito de alegaciones efectuadas por la interesada, de cuyo contenido se dará cuenta en el fundamento de derecho Quinto de esta Resolución.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.- De conformidad con lo establecido en el artículo 46.1 de la LCSP y el artículo 3 de la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector Público, corresponde a este Tribunal la competencia para resolver el presente recurso.

Segundo.- El recurso ha sido interpuesto por persona legitimada para ello, al tratarse de una persona jurídica participante en la licitación, “cuyos derechos e intereses legítimos individuales o colectivos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados de manera directa o indirectamente por las decisiones objeto del recurso” (Artículo 48 de la LCSP). El recurrente, clasificado en tercer lugar, solicita en el recurso la anulación del procedimiento de licitación por falta de motivación del acto recurrido, por lo que, de ser estimado, podría dar lugar a una nueva licitación, lo que le permitiría presentar una nueva oferta y la posibilidad de ser adjudicatario del contrato.

Asimismo se acredita la representación del firmante del recurso.

Tercero.- El recurso especial se planteó en tiempo y forma, pues el acuerdo impugnado fue notificado el 3 de febrero de 2022 e interpuesto el recurso el 21 de febrero de 2022, dentro del plazo de quince días hábiles, de conformidad con el artículo 50.1 de la LCSP.

Cuarto.- El recurso se interpuso contra el acuerdo del órgano de contratación por el que se adjudica un contrato de servicios, cuyo valor estimado es superior a 100.000 euros. El acto es recurrible, de acuerdo con el artículo 44.1.a) y 2.c) de la LCSP.

Xxxxxx.- Antes de entrar en el fondo del asunto, resulta de interés transcribir las cláusulas del PCAP que se ven concernidas en el presente recurso.

“3. (11) CRITERIOS CUALITATIVOS EVALUABLES POR EMISIÓN DE UN JUICIO DE VALOR: MÁXIMO 35 PUNTOS SOBRE 100.

Estos criterios se evaluarán atendiendo a niveles escalonados de valoración comparativos entre todas las ofertas, dando el 100% del valor del criterio a la mejor y 0% a la peor, con los siguientes umbrales:

► Excelente: 100 % puntuación criterio (La oferta cumple las características técnicas de prestación del servicio y sobresale del resto de las ofertas).

► Notable: 75 % puntuación criterio (La oferta cumple las características técnicas de prestación del servicio y supera la calidad media del resto de las ofertas).

► Bueno: 50 % puntuación criterio (La oferta cumple las características técnicas de prestación del servicio y se encuentra en la media de las ofertas presentadas).

► Insuficiente: 25% puntuación criterio (La oferta cumple las características técnicas de prestación del servicio, pero presenta deficiencias en aspectos objeto de valoración).

► No presenta: 0% puntuación criterio (La oferta presenta carencias de las características técnicas de prestación del servicio que suponen un incumplimiento xxx xxxxxx técnico o bien no presenta información suficiente para su valoración).

3.1. PLAN DE MANTENIMIENTO Y MEMORIA TÉCNICA: hasta 10 puntos Programa de trabajo propuesto por el licitador para implementar las operaciones de mantenimiento necesarias para garantizar la mejor conservación de los equipos y para asegurar la obtención, en cada momento, de todas las prestaciones previstas por el fabricante de cada equipo, con incidencia en los Planes de mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y seguimiento de la actividad, de acuerdo con el siguiente desglose de puntuación:

• Planes de mantenimiento hasta 6 puntos:

■ Preventivo hasta 3 puntos.

■ Correctivo hasta 3 puntos.

• Seguimiento de actividad hasta 4 puntos.

3.2. PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS: hasta 5 puntos

Se valorará la memoria explicativa que incluya un estudio de la organización de los recursos humanos adscritos al presente contrato, así como el equipo humano de respuesta rápida propuesto por el licitador

• Estructura organizativa del personal adscrito al servicio excluyendo al equipo de respuesta rápida: hasta 3 puntos.

• Estructura organizativa y cualificación profesional del equipo de respuesta rápida adscrito: hasta 2 puntos.

3.3. MEDIOS TÉCNICOS Y GESTIÓN XXX XXXXXXX hasta 5 puntos

Se valorará en este apartado los medios materiales adscritos al contrato, así como, el sistema de gestión xxx xxxxxxx, con especial incidencia en los medios técnicos, valorándose la aportación de equipos de control y medida, medios de comunicación, medios de transporte, medios de taller y herramientas asignados en exclusiva a la prestación del servicio y la gestión xx xxxxxxx, valorándose el plan de gestión xx xxxxxxx desarrollado e implementado en el taller de electromedicina del centro y el nivel de stock de repuestos permanente.

Se valorará en este apartado los medios materiales adscritos al contrato, con especial incidencia en la aportación de equipos de control y medida, medios de comunicación, medios de transporte, medios de taller, y herramientas asignados en exclusiva a la prestación del servicio.

Asimismo, se valorará en este apartado el sistema de gestión xxx xxxxxxx con especial incidencia en el plan de gestión desarrollado e implementado en el taller de electromedicina del centro y el nivel de repuestos permanente.

La valoración se realizará de acuerdo al siguiente desglose:

• Medios técnicos hasta 2 puntos,

• Gestión xxx xxxxxxx: hasta 3 puntos.

3.4. METODOLOGÍA DE LA PUESTA EN MARCHA DEL SERVICIO E INVENTARIO: hasta 5 puntos.

Se valorará como se organizará el servicio, a su puesta en marcha, para hacer efectivas todas las prestaciones establecidas en el pliego de prescripciones técnicas mediante el Programa de Puesta en Marcha, cronograma de puesta en marcha y el número y metodología de los informes de evaluación del equipamiento. También la realización del inventario, valorando el procedimiento y metodología de evaluación.

• Metodología de la puesta en marcha: hasta 3 puntos.

• Inventario y su metodología hasta 2 puntos.

3.5. GESTIÓN Y CONTROL INFORMATIZADO DEL SERVICIO DE MANTENIMIENTO: hasta 5 puntos.

Se valorará tanto la adecuación de los sistemas de gestión informatizada propuestos, como la adaptabilidad y flexibilidad en la integración de los mismos en el sistema de gestión de activos disponible por el centro, en su caso.

3.6. PLAN DE FORMACIÓN CONTINUA: hasta 5 puntos.

Se valorarán los planes de formación continua en equipamiento objeto de contrato, con indicación del programa, profesorado, horas lectivas (con adecuación a la necesidad formativa del personal y a la exigencia del servicio), etc., tanto del personal adscrito de modo permanente al contrato, como del personal propio del Servicio Técnico del hospital.

• Formación personal de la adjudicataria: hasta 3 puntos.

• Formación personal hospital: hasta 2 puntos.

TOTAL 100 PUNTOS

(1) De los criterios objetivos establecidos anteriormente, se valorarán en una primera fase, los señalados con los números (11) Criterios cualitativos, siendo necesario para que la proposición pueda ser valorada en la fase decisoria, una puntación mínima de 50% en el conjunto de los criterios cualitativos, en relación con los criterios que vayan a operar en la fase de valoración)”.

En cuanto al fondo del asunto, la recurrente lo fundamenta en que en la valoración de las ofertas en cuanto a los criterios sujetos a juicio de valor, se ha

prescindido de forma absoluta de toda “valoración” de las ofertas técnicas, limitándose en su Informe la mesa de contratación a copiar los criterios sujetos a juicio de valor recogidos ya en los Pliegos y a realizar una mera distribución de puntos. Esta actuación, quiebra todos los principios en los que debe basarse la contratación pública: igualdad de trato, no discriminación, libre competencia y, sobre todo, transparencia e integridad en el proceso de selección de la mejor oferta.

Considera que la exigencia de motivación venía recogida, como no puede ser de otra forma, en los Pliegos rectores, que exigían la evaluación de los criterios comparando entre todas las ofertas. Concretamente el PCAP en su Punto 3 los criterios cualitativos evaluables por emisión de juicio de valor y sus umbrales de puntuación, indicando que “Estos criterios se evaluarán atendiendo a niveles escalonados de valoración comparativos entre todas las ofertas, dando el 100% del valor del criterio a la mejor y 0% a la peor”. Sin embargo, los criterios cualitativos sujetos a juicio de valor no han sido evaluados sino que la Mesa y la posterior Resolución de adjudicación se han limitado a asignar puntos, mediante la simple transcripción de los criterios recogidos en los Pliegos, sin tener en cuenta la obligación de comparar las ofertas y explicar, dentro de su discrecionalidad, por qué en la comparación de unas ofertas con otras, consideran unas dignas de mayor puntuación u otras acreedoras de más o menos de los puntos en distribución.

Señala que, en el recurso presentado no han podido dirigirlo contra una eventual errónea aplicación de los criterios de valoración porque precisamente desconocen, por inexistentes, cuáles han sido esos juicios de valor que debería haber efectuado la Mesa para distribuir los puntos. En definitiva, la carencia de ese contenido mínimo impide a las licitadoras comprobar y, en su caso impugnar, una posible desviación respecto a la valoración de las ofertas con arreglo a los criterios prefijados en los pliegos.

Concluye señalando que no es que la resolución de adjudicación se encuentre insuficientemente motivada o justificada, sino que, en virtud de lo exigido por el art.

151 LCSP, no está motivada en absoluto, porque ni realiza un desglose de las valoraciones asignadas a los distintos licitadores, incluyendo al adjudicatario, ni especifica las características y ventajas de la proposición del adjudicatario determinantes de que haya sido seleccionada la oferta de este con preferencia respecto de las que hayan presentado los restantes licitadores cuyas ofertas hayan sido admitidas.

En base a todo lo anterior, considera que el principal efecto de la ausencia de motivación en la resolución de adjudicación ha de ser su nulidad de todo el expediente de licitación, resultando imposible la mera retroacción. A su juicio, en situaciones como la que nos encontramos, conservar las puntuaciones otorgadas, no es una opción factible, puesto que las ofertas económicas y sujetas a juicio de valor ya se conocen, contaminando cualquier valoración subjetiva, además del riesgo de que la mesa de contratación construyera, para justificar sus anteriores puntuaciones, una motivación ad hoc, que actualmente no existe, como así ha quedado demostrado.

Por su parte, el órgano de contratación alega que discrecionalidad técnica de los órganos de contratación administrativa, es una figura técnico-jurídica emanada de la doctrina administrativa y amparada por repetidamente por la jurisprudencia de los órganos de control jurisdiccionales.

En cuanto a la motivación, señala que la resolución de adjudicación contiene la motivación que justifica el acuerdo, conforme a lo establecido en el artículo 88 en relación con el 35 de la LPACAP, al incluir los diferentes cuadros con todas las valoraciones de cada uno de los apartados de las ofertas, y el resumen final con la puntuación de las proposiciones admitidas.

Asimismo indica que, en la Plataforma de Contratación del Sector público (VORTAL) fueron publicados todos los documentos donde consta el desglose de los criterios de valoración para establecer como se iban a puntuar las ofertas y como se aplicaron a cada empresa para cada uno de los apartados establecidos en los criterios

evaluables mediante juicios de valor. También se convocó al ahora recurrente a un acto de vista de la documentación presentada por la empresa Xxxxxx Healthcare España S.L.U., (en lo referido exclusivamente a lo no declarado confidencial por esta empresa), el día 25 de enero de 2022.

Añade que la empresa recurrente realiza unas apreciaciones subjetivas y erróneas, condicionadas únicamente por sus intereses propios, al ser esta empresa la actual adjudicataria del contrato anterior, desprendiéndose por tanto un interés manifiesto en intentar anular la adjudicación del contrato.

A continuación pasa a detallar la motivación de asignar la puntuación a Xxxxxx con los puntos a destacar por encima de las exigencias xxx xxxxxx técnico y del resto de las ofertas.

Finalmente señala que la justificación de no haberse especificado punto por punto con mayor detalle en la tabla que contiene la valoración, fue a consecuencia que todas las ofertas de las empresas presentadas en el proceso de licitación tenían gran parte de esta información clasificada como “confidencial”. Por este motivo, se consideró inadecuado publicar el detalle de dichas ofertas con las que se justificaba la valoración y comparación de cada una de ellas.

Por su parte, el adjudicatario apela a la discrecionalidad técnica de la Administración, considerando suficientemente motivado el acuerdo de adjudicación. Subsidiariamente, para el caso de que no se considere motivado el acto, solicita que se acuerde la retroacción de actuaciones para proceder a su motivación, sin que proceda la nulidad del procedimiento de licitación en los términos solicitados por la recurrente.

Vistas las alegaciones de las partes, procede dilucidar si el acto de valoración de las ofertas está suficientemente motivado y las consecuencias que ello lleva aparejadas.

Respecto a la necesidad de motivación de los actos administrativos sirva traer x xxxxxxxx la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2014 (Recurso de casación 3415/12), “la motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones. Ante todo y desde el punto de vista interno viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal - exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo- no es solo, como subraya el Tribunal Constitucional, una elemental cortesía sino que constituye una garantía para el administrado que podrá así impugnar en su caso el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda(...)”.

Esta exigencia de motivación adquiere especial relevancia cuando nos encontramos ante supuestos amparados por la discrecionalidad técnica de la Administración. En otro caso nos podríamos encontrar ante situaciones en las que la discrecionalidad técnica pueda degenerar en arbitrariedad. Estas circunstancias se dan de un modo evidente en la valoración de los criterios sujetos a juicio de valor, en los que la aplicación de dicho criterio se aplica de un modo reiterado, siguiendo la doctrina de los Tribunales de resolución de recursos contractuales y de la jurisprudencia.

La discrecionalidad técnica de la Administración encuentra en la necesidad de motivación de los actos un muro de contención contra la arbitrariedad, de manera que se ha de mostrar de forma clara e inequívoca el razonamiento del autor del acto, para, por un lado, permitir a los interesados conocer las razones de la medida adoptada con el fin de defender sus derechos y, por otro lado, permitir al juez ejercer su control. En este sentido la sentencia del Tribunal Constitucional 35/2002 declara que “la existencia de una motivación adecuada y suficiente, en función de las cuestiones que se susciten en cada caso concreto, constituye una garantía esencial para el justiciable, ya que la exteriorización de los rasgos más esenciales del razonamiento que han llevado a los órganos judiciales a adoptar su decisión permite apreciar su racionalidad, además de facilitar el control de la actividad jurisdiccional de los Tribunales superiores

y consecuentemente, mejorar las posibilidades de defensa por parte de los ciudadanos de sus derechos mediante el empleo de los recursos que en cada supuesto litigioso procedan”.

Al efecto, el art. 151 de la LCSP exige que el acuerdo de adjudicación esté motivado (“La resolución de adjudicación deberá ser motivada”) y que permita conocer las razones por las que resulta mejor valorada la propuesta del adjudicatario (deberá contener “la información necesaria que permita a los interesados en el procedimiento de adjudicación interponer recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación, y entre ella en todo caso deberá figurar la siguiente (…) b) … un desglose de las valoraciones asignadas a los distintos licitadores, incluyendo al adjudicatario c) En todo caso, el nombre del adjudicatario, las características y ventajas de la proposición del adjudicatario determinantes de que haya sido seleccionada la oferta de este con preferencia respecto de las que hayan presentado los restantes licitadores cuyas ofertas hayan sido admitidas…”).

En el caso que nos ocupa, como ha queda plasmado anteriormente, el PCAP establece, respecto a los criterios de valoración sujetos a juicio de valor, que se evaluarán atendiendo a niveles escalonados de valoración comparativos entre todas las ofertas, dando el 100% del valor del criterio a la mejor y 0% a la peor, con una serie de umbrales.

En el informe técnico de valoración que consta en el expediente, se valora cada uno de los criterios sujetos a juicio de valor, asignando puntuaciones a cada licitador, otorgando la máxima puntuación a uno de ellos y asignando al resto de manera comparativa (Excelente: 100 % puntuación criterio (La oferta cumple las características técnicas de prestación del servicio y sobresale del resto de las ofertas), Notable: 75 % puntuación criterio (La oferta cumple las características técnicas de prestación del servicio y supera la calidad media del resto de las ofertas), Bueno: 50

% puntuación criterio (La oferta cumple las características técnicas de prestación del servicio y se encuentra en la media de las ofertas presentadas), Insuficiente: 25%

puntuación criterio (La oferta cumple las características técnicas de prestación del servicio, pero presenta deficiencias en aspectos objeto de valoración),No presenta: 0% puntuación criterio).

Finalmente, el informe recoge un cuadro comparativo

De análisis del informe técnico se puede apreciar una insuficiencia de motivación expresa de cada uno de los criterios evaluados, pues, si bien de la

puntuación otorgada se podría deducir la calificación de excelente, notable, buena o insuficiente asignada a cada uno, se echa de menos la explicitación de las razones para tal calificación de modo individualizado.

No pueden acogerse las alegaciones del órgano de contratación en cuanto a las limitaciones para la motivación de las valoraciones que supuestamente le impondría la confidencialidad de las ofertas, ya que este Tribunal considera compatible la motivación con la preservación de la confidencialidad de aquellos datos que deban tener tal carácter.

Por consiguiente, no encontramos ante un supuesto no de falta de motivación, sino de motivación insuficiente.

Por ello debe concluirse que la motivación de los criterios de adjudicación subjetivos no ofrece a los licitadores información suficiente sobre los elementos ponderados a efectos de comprobar la validez del acuerdo de adjudicación y, por tanto, decidir si, por estar en desacuerdo con los fundamentos en que se basa dicha valoración, le interesa en el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses impugnar dicho acuerdo con toda la información que para ello precisan.

Procede, por tanto, estimar el defecto de motivación invocado en el recurso, lo que ha de llevar aparejada la anulación de la adjudicación y la retroacción de las actuaciones al momento anterior a la clasificación de las ofertas con el fin de que se motive debidamente la valoración de todas las ofertas en el informe técnico , y que se concrete e individualice la ponderación que cada uno de los criterios a valorar y valorados ha tenido en el total de puntuación global que se ha atribuido a cada oferta técnica, pero sin variar las puntuaciones ya dadas a cada oferta.

Por tanto, procede estimar parcialmente el recurso especial presentado, sin que proceda, en este momento, anular el procedimiento de licitación en los términos solicitados por el recurrente.

En su virtud, previa deliberación, por unanimidad, y al amparo de lo establecido en el artículo 46.1 de la LCSP y el artículo 3.5 de la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector Público, el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid:

ACUERDA

Primero.- Estimar parcialmente el recurso especial en materia de contratación interpuesto por la representación legal de Ibérica de Mantenimiento, S.A, contra la adjudicación del contrato “Mantenimiento de equipos de electromedicina y salas especiales en el Hospital Universitario Príncipe xx Xxxxxxxx y sus Centros Adscritos (CIDT Xxxxxxxxx Xxxx, Centro de Salud Mental, Hospital de Día Puerta de Madrid)”, Expediente PA HUPA 23/21, anulando la adjudicación, con retroacción de actuaciones en los términos recogidos en el Fundamento de Derecho Quinto.

Segundo.- Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 58 de la LCSP.

Tercero.- Levantar la suspensión automática prevista en el artículo 53 de la LCSP.

Cuarto.- Notificar este acuerdo a todos los interesados en este procedimiento.

Esta resolución es definitiva en la vía administrativa, será directamente ejecutiva y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10, letra k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio,

Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, todo ello de conformidad con el artículo 59 de la LCSP.