RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
MINISTERIO DE HACIENDA
Recurso nº 657/2019 C.A. Región xx Xxxxxx 53/2019 Resolución nº 1134/2019
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid, a 14 de octubre de 2019.
VISTO el recurso interpuesto por D.R.C.G., en representación de GLOBALIA CORPORATE TRAVEL, S.L.U., contra el acuerdo de adjudicación de la licitación convocada por la Universidad xx Xxxxxx para contratar los “servicios de Agencia de Viajes para la Universidad xx Xxxxxx”, este Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. El 18 de octubre de 2018, el Rector de la Universidad xx Xxxxxx, dictó resolución ordenando el inicio del expediente de contratación de concesión de servicios (sic) “Agencia de Viajes para la Universidad xx Xxxxxx”. El anuncio de licitación se publicó en la Plataforma de Contratación del Estado y en el Perfil del Contratante de la Universidad, el 15 de noviembre de 2018
No se recoge importe de valor estimado del contrato en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
Segundo. Tras la tramitación del procedimiento, se dictó acuerdo de adjudicación del contrato el 6 xx xxxx de 2019 en favor de VIAJES EL CORTE INGLÉS, S.L. Disconfome con el contenido de dicho resolución, GLOBALIA CORPORATE TRAVEL, S.L.U., formuló recurso especial en materia de contratación. El órgano de contratación ha presentado informe solicitando la inadmisión del recurso.
Tercero. En fecha 4 xx xxxxx de 2019 se dio traslado del recurso a los restantes licitadores para la presentación de alegaciones, sin que hayan hecho uso de su derecho.
XXXX. XXXXXXX XXXXX, 00, 0x XXXX. 00000 - XXXXXX
TEL: 00.000.00.00
FAX: 00.000.00.00
Xxxxxxxx_xxxxxxxx.xxxxxxxxx@xxxxxxxx.xxx.xx
Cuarto. Por resolución de 11 xx xxxxx de 2019, este Tribunal acordó mantener la suspensión del procedimiento de contratación, producida como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 53 de LCSP.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. La competencia para resolver corresponde este Tribunal, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 46.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.y y en el Convenio suscrito al efecto con la Comunidad Autónoma de la Región xx Xxxxxx el 4 de octubre de 2012, publicado en el BOE, mediante Resolución de 5 de noviembre de 2012, de la Subsecretaría del Ministerio de Presidencia.
Segundo. El recurso ha sido interpuesto en plazo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
50.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
Tercero. El acto impugnado es susceptible de recurso. El órgano de contratación en su informe indica que se trata de un contrato de concesión de servicios y, por tanto, sólo cabe recurso especial en materia de contratación en contratos cuyo valor estimado supere los tres millones de euros, cuantía que no se alcanza en este caso.
No obstante, para calificar un contrato no hay que atenerse a su denominación sino a su auténtica naturaleza. El objeto del contrato se define de forma breve en el cuadro de características del contrato como “Agencia de Viajes para la Universidad xx Xxxxxx”. Añade como finalidad y necesidades a satisfacer, “La asistencia y organización de los desplazamientos, transporte y alojamiento del profesorado, personal de administración y servicios de la Universidad xx Xxxxxx, alumnos o personal relacionado con actividades propias de la Universidad xx Xxxxxx por motivos profesionales”.
Si acudimos a la LCSP, el artículo 15 define el contrato de concesión de servicios como aquel en cuya virtud uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o
varias personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio cuya prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida bien por el derecho a explotar los servicios objeto del contrato o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio. Parece claro que no forma parte de la competencia de la Universidad la prestación del servicio de Agencia de Viajes.
El objeto encaja, sin duda, en la categoría de contratos de servicios recogida en el artículo 17 de la LCSP. Así las cosas, siendo un contrato de servicios, cabe recurso especial en materia de contratación cuando el valor estimado sea superior a 100.000,00 euros. Como hemos indicado en los antecedentes de hecho, el pliego de cláusulas administrativas no recoge valor estimado. El órgano de contratación lo cifra en su informe en 942.560,98, por lo que excede con creces del límite previsto en el artículo 44.1.a) de la LCSP.
Tercero. El recurrente está legitimado, pues se trata de una empresa cuya oferta quedó clasificada en segundo lugar.
Cuarto. El recurrente alega en su recurso que la valoración realizada en los criterios sujetos a un juicio de valor es arbitraria y discriminatoria. Reconoce que la valoración de estos criterios de adjudicación está amparada por la discrecionalidad técnica, si bien es posible la revisión de dicha valoración, cuando se han aplicado formulaciones arbitrarias y discriminatorias. A continuación, recoge la valoración técnica efectuada, reproduciendo en cuadros comparativos lo indicado en el informe en relación con la oferta de la adjudicataria y la propia, así como el contenido de su oferta. En relación con el primer subcriterio “organización del servicio”, VIAJES EL CORTE INGLÉS, S.L. recibió 19,5 puntos por 9,00 que recibió la oferta de la recurrente. Las diferencias entre ambas ofertas fueron las siguientes: VIAJES EL CORTE INGLÉS, S.L. ofreció un horario ininterrumpido y GLOBALIA CORPORATE TRAVEL, S.L.U. el mismo horario con una hora de descanso para comer. La adjudicataria ofreció atender el servicio por un responsable interlocutor y dos personas, ofertándose por la recurrente un técnico dirigido por una Account Manager, indicando que este equipo se podrá ajustar/ampliar en función de las necesidades específicas de la Universidad. Por el contrario, no se ha tenido en cuenta que GLOBALIA CORPORATE TRAVEL, S.L.U. ofreció una inversión que sobrepasaría los 35.000,00 € anuales, frente a la de 1.200 de VIAJES EL CORTE INGLÉS,
S.L. También la recurrente ofreció un servicio de atención al viajero en sus oficinas físicas
tanto en España como en el extranjero, así como la organización de eventos, sistema de alertas gratuito, aplicación para móviles, información sobre punto de destino, acuerdo de nivel de servicio, encuesta para medir satisfacción, gestión de programas de fidelización, reembolso de billetes no utilizados y envío online o físico de billetes.
En el subcriterio “Tratamiento específico de la Universidad xx Xxxxxx” la adjudicataria ha obtenido 15 puntos incluyendo 9 cadenas hoteleras, mientras que la recurrente ha recibido 7,5 puntos, ofreciendo 20 cadenas hoteleras.
En el subcriterio “convenios”, ambas empresas han obtenido idéntica puntuación, 7 puntos. La oferta de VIAJES EL CORTE INGLÉS, S.L. incluye varios acuerdos con compañías aéreas, incluyendo planes de fidelización (no se especifica el número), mientras que GLOBALIA CORPORATE TRAVEL, S.L.U. incluye 26 acuerdos con compañías aéreas y otros 215 adicionales, incluyendo también programas de fidelización.
En el subcriterio “descuentos” VIAJES EL CORTE INGLÉS, S.L. recibe 2 puntos, por 1 GLOBALIA CORPORATE TRAVEL, S.L.U. Considera la recurrente que la oferta de la adjudicataria opera sobre la Tarifa Oficial, no sobre los billetes ofertados a la mejor tarifa disponible, mientras que la suya incluye un 5% en todos los mayoristas y un 2% adicional en los propios del grupo y otro descuento sobre las tarifas BAR de 109 cadenas hoteleras.
En el subcriterio “precios” se ha dado a la adjudicataria 1 punto por ninguno para la recurrente. Indica que la obligación de mantener precios es aplicable a todos los licitadores por lo que, el hecho de no mencionarlo en la oferta no debería ser penalizado.
Por último, en el subcriterio “seguros adicionales” se otorga a VIAJES EL CORTE INGLÉS,
S.L. no recibiendo ninguno su oferta, cuando incluye exactamente las mismas coberturas y la misma modalidad para poder ofrecerlas gratuitamente (tarjeta de crédito a nombre de la Agencia de Viajes).
Quinto. El órgano de contratación se limita en su informe a solicitar la inadmisión del recurso, por considerar que no alcanza la cuantía necesaria, no haciendo observación alguna respecto de las alegaciones del recurso.
Sexto. Se plantea, por tanto, una discrepancia en relación con la valoración de los criterios subjetivos. Una vez más hemos de reiterar la doctrina sobre la discrecionalidad técnica. Por citar una resolución reciente, en la nº 155/2019 que recoge otras anteriores, señalamos que
“Este Tribunal ha señalado reiteradamente que los criterios evaluables en función de juicios de valor tienen la peculiaridad de que se refieren, en todo caso, a cuestiones que por sus características no pueden ser evaluadas aplicando procesos que den resultados precisos predeterminables. Por el contrario, aun cuando se valoren en términos absolutamente objetivos no es posible predecir de antemano con certeza cuál será el resultado de la valoración. Básicamente los elementos de juicio a considerar para establecer la puntuación que procede asignar por tales criterios a cada proposición descansan sobre cuestiones de carácter técnico. Por ello, hemos declarado reiteradamente la plena aplicación a tales casos de la doctrina sostenida por nuestro Tribunal Supremo con respecto de la denominada discrecionalidad técnica de la Administración. Ello supone que tratándose de cuestiones que se evalúan aplicando criterios estrictamente técnicos, el Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios jurídicos. No se quiere decir con ello, sin embargo, que el resultado de estas valoraciones no pueda ser objeto de análisis por parte de este Tribunal, sino que este análisis debe quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento, a que en la valoración no se hayan aplicado criterios de arbitrariedad o discriminatorios, o que finalmente no se haya incurrido en error material al efectuarla. Fuera de estos aspectos, el Tribunal debe respetar los resultados de dicha valoración. En relación con los informes técnicos en que se funda la evaluación de dichos criterios dependientes de un juicio de valor, este Tribunal ha sentado la doctrina de que los mismos están dotados de una presunción de acierto y veracidad por la cualificación técnica de quienes los emiten y sólo cabe frente a ellos una prueba suficiente de que son manifiestamente erróneos o se han dictado en clara discriminación de los licitadores. Así, en nuestra Resolución nº 52/2015 decíamos que en esta tesitura, como ya ha señalado este Tribunal en su Resolución nº 177/2014 de fecha 28 de febrero de 2014 “para decidir y resolver el recurso, al tratarse de una cuestión puramente técnica, el contenido del Informe técnico evacuado en el seno del procedimiento, y que posteriormente sirve de base al órgano resolutorio, la solución a esa cuestión se tiene que decidir de acuerdo con criterios técnicos, que no pueden ser otros que los contenidos en el Informe técnico, y en cuya materia por
razones obvias, al no estar ante una cuestión propiamente jurídica, ya afecte a normas de competencia o de procedimiento, este Tribunal no tiene competencia material para decidir con un criterio propio, que no sea el ofrecido por el órgano técnico ya citado””.
A la vista de esta doctrina, es preciso analizar el informe de valoración. Se hace una descripción de lo que oferta cada una de las empresas, pero no se realiza un juicio crítico de los distintos aspectos, ni tampoco comparativas que permitan determinar qué es lo que se ha tenido en cuenta para considerar unas ofertas mejores que otras. En lo que se refiere a las empresas concernidas el contenido es el siguiente:
VIAJES EL CORTE INGLÉS, S.A.
1) Memoria de realización del servicio.
a) Los usuarios a los que va destinado su servicio, establecer programa de servicios específicos, tiempos de respuesta, modalidades de pago y contratación.
El servicio se destina a todos los componentes de la comunidad universitaria, e invitados de la Universidad xx Xxxxxx en los eventos organizados por esta.
Oferta servicios específicos como organización de jornadas y foros, actividades deportivas, viajes de grupo.
La oferta comprende de forma genérica los tiempos de respuesta a la demanda del servicio, comprometiéndose a atender las demandas de forma inmediata, y las demandas formuladas a final del día atenderán al día siguiente.
Sistema de pago ofrecido: efectivo o mediante transferencia bancaria, siendo facturado a 30 días. Se propone la suscripción de una tarjeta de crédito propiedad de viajes El Corte Inglés para la UMU.
Además ofrece un sistema informático propio de facturación y emisión electrónica conforme a los requerimientos de la UMU (FACE).
b) Régimen de funcionamiento y horario.
De 9:00 a 18:00 horas, en horario ininterrumpido. Emergencias: 24 horas 365 días al año.
c) Cualificación del personal que atenderá el servicio.
Un responsable interlocutor (Account Manager) y dos empleados en oficina, (adjunta CV en el anexo II) con formación en actividades turísticas, xxxxxx, xxxxxxx y alemán y experiencia mayor de 10 años.
d) Detalle cuantificado de la inversión a aportar.
No hace una valoración concreta, solo menciona inversión en programa informático con un coste de 1.200 €.
e) Relación, lo más detallada posible, de productos y servicios que se pretende ofrecer a los usuarios.
Detalla los procedimientos de trabajo, informes de gestión mensuales, herramientas tecnológicas, información sobre variaciones de tarifas, portal de viaje(herramienta web)…
f) Cualquier oferta de prestaciones que pudiera resultar beneficiosa para los usuarios o la Universidad.
Atención a usuarios en lugares estratégicos (Atocha, Xxxxxxx, etc.) además del ofrecimiento de la extensa red de El Corte Inglés.
Delegaciones propias en el extranjero (Europa y América).
Motor de búsqueda de datos estadísticos: buena calidad, informes de gestión en pdf y excel.
g) La empresa adjudicataria designará una persona que actuará de interlocutor con la Universidad xx Xxxxxx.
Previsión de un responsable gestor de la cuenta que actuará como interlocutor con la Universidad xx Xxxxxx.
2. Tratamiento específico a la Universidad xx Xxxxxx.
Ofrece 9 cadenas hoteleras (NH, Xxxxxx Hoteles, Eurostart, Sercotel, Xxxxxxx, Silken, Vincci y Paradores Nacionales, con un listado amplio de hoteles por ciudades, ofreciendo con detalle exhaustivo todos los hoteles con precio de indemnización del grupo 1, 2 y 3, (Hoteles en Murcia: 6) (Anexo 7).
Compromiso de respetar límites de tarifas de indemnizaciones.
3. Convenios
Convenios con compañías aéreas: numerosas. Transportes terrestres: No las especifica Navieras: No las especifica.
Convenios con compañías rent a car.
4. Mejoras
- Descuentos en viajes oficiales:
Billete de tren 11% Billete avión nacional 2%
Billete avión Europa y medias distancias 25% Billete avión larga distancia 25%
Descuentos en viajes particulares: 3% en touroperador Tourmundial para la UMU.
- Servicio de atención 24 horas los 365 días del año.
-Viajes El Corte Inglés es un intermediario en la prestación del servicio, los productos y servicios ofertados dependerán de la política de los proveedores, señala que en todo caso los cargos de emisión cobrados en el billetaje de tren y aéreo, serán mantenidos a lo largo de todo el contrato.
-Ofrece propuesta de suscripción de tarjeta de crédito (seguro de accidentes en viaje), Seguro de equipajes, cobertura sanitaria y fallecimiento por accidente en hoteles (seguro adicional gratuito).
GLOBALIA CORPORATE TRAVEL, S.L.U.
1. Memoria de realización del servicio.
a) Los usuarios a los que va destinado su servicio, establecer programa de servicios específicos, tiempos de respuesta, modalidades de pago y contratación.
El servicio se destina a personal de la Universidad xx Xxxxxx, y las personas que realicen viajes solicitados con cargo a la Universidad.
Organización de eventos programados por la Universidad (software/portal de gestión de eventos)
En cuanto a tiempos de respuesta ofrece: para peticiones individuales 2 horas, para peticiones de grupo un plazo máximo de 48 horas.
En peticiones telefónicas o personales en el propio Inplant el tiempo de respuesta será inmediato (máximo 1 hora, si tiene carácter urgente).
No hace referencia a modalidades de pago (alude en el apartado de seguros a la suscripción de una tarjeta de crédito propia a través de la cual se abonarían todos los servicios solicitados por la UMU). Si a la facturación manifestando que se ajustará a los requerimientos recogidos en el pliego.
b) Régimen de funcionamiento y horario.
De 9:00 a 18:00 horas (descanso de una hora) Atención emergencias: 24 horas los 365 días del año.
c) Cualificación del personal que atenderá el servicio.
Un Account Manager, con experiencia de 10 años, y formación Turismo o similar y un Director Inplant con más de 6 años de experiencia, formación Turismo o similar.
d) Detalle cuantificado de la inversión a aportar.
Ofrece una inversión de 35.000,00 € anuales en medios informáticos, mobiliario y personal, en general, sin especificar coste de cada uno de los conceptos, por lo que no es posible deducir el coste del equipamiento material.
e) Relación, lo más detallada posible, de productos y servicios que se pretende ofrecer a los usuarios.
Ofrece un listado en los que presenta todos los servicios propios de Agencia de Viajes; gestión de reservas, formalización de pólizas de seguro de viajes, tramitación de visados…
Ofrece un servicio de atención al viajero en sus oficinas físicas tanto en España como en el extranjero (China, Australia, India…)
f) Cualquier oferta de prestaciones que pudiera resultar beneficiosa para los usuarios o la Universidad.
Opcionalmente pone a disposición de la UMU un Portal Web o Plataforma de Gestión Integral Personalizada (informes online, seguimiento de incidencias…)
g) La empresa adjudicataria designará una persona que actuará de interlocutor con la Universidad xx Xxxxxx.
Previsión de un responsable Account Manager de la cuenta que actuará como interlocutor con la Universidad xx Xxxxxx.
2. Tratamiento específico a la Universidad xx Xxxxxx.
Ofrece convenios con cadenas hoteleras ajustándose a las dietas por comisión de servicio recogidas en el Real Decreto 462/2002, de 24 xx xxxx, pero no presenta listado de hoteles con dicha sujeción.
3. Convenios
Compañías aéreas: listado acuerdos. Transportes terrestres: diversas compañías. Navieras: varios convenios.
Alquiler de Vehículos.
4. Mejoras
- Descuentos en viajes vacacionales del personal universitario hasta un 7% en mayoristas Globalia, y hasta un 5% en resto de mayoristas seleccionados.
Mensualmente promociones.
- Servicio de atención 24 horas los 365 días del año.
- En las mejoras no hace alusión alguna al periodo de mantenimiento de sus precios.
- Seguro de accidentes, equipajes y asistencia condicionado a que se suscriba una tarjeta de crédito propia.
Así, en el apartado “organización del servicio”, sobre 20 puntos, otorga a VIAJES EL CORTE INGLÉS, S.L. 19,5, mientras que a GLOBALIA CORPORATE TRAVEL, S.L.U., solo le
concede menos de la mitad de los posibles (9). No se alcanza a ver dónde encuentran los técnicos la amplia diferencia de puntos que separa a ambas ofertas. Si bien hay aspectos que aparentan ser más positivos para el servicio en la oferta de la adjudicataria (horario ininterrumpido de 9 a 18 horas, mientras que la recurrente para una hora para comer, 3 empleados en la oficina, por 2 de la recurrente), en otros es a la inversa (35.000,00 € anuales de inversión, por 1.200,00) y no es posible determinar dónde se encuentran las diferencias que justifican la valoración tan dispar. Lo mismo puede decirse sobre los restantes apartados.
Como podemos comprobar, aunque el informe del órgano es amplio y analiza todos los apartados correspondientes a los distintos aspectos de las ofertas, se limita tan sólo a describir su contenido y atribuir una determinada puntuación a cada uno de ellos, pero sin explicar ni
siquiera mínimamente la razón por la que se otorgan las distintas puntuaciones ni valorar comparativamente la calidad de las ofertas, lo que impide conocer las causas de las distintas puntuaciones. Sin embargo, un informe de valoración no puede limitarse a describir las ofertas y otorgarles unos puntos, sino que ha de hacer expresión, aunque sea sucinta, de las razones por las que se considera que una es mejor que el resto. En el caso presente no hay más re medio que concluir que el informe y la resolución de adjudicación no están suficientemente motivados, por lo que resulta necesaria la estimación del recurso interpuesto.
En cuanto al alcance que deba tener la estimación, la doctrina de este Tribunal viene considerando necesaria la anulación total del procedimiento cuando, por haberse ya abierto todos los sobres y conociéndose por tanto las ofertas económicas, sea imposible la retroacción de actuaciones por no poderse efectuar una nueva valoración de las ofertas en lo relativo a criterios sujetos a juicio de valor cuando ya se conocen las puntuaciones aplicadas a los criterios objetivos o automáticos, como se dispuso, por ejemplo, en la resolución nº 313/2017 y otras muchas. Sin embargo, en el caso presente, dado que lo que se estima es únicamente la falta de motivación de la resolución, no resulta necesaria la práctica de una nueva valoración, ni de todo el procedimiento, bastando con que, retrotrayendo el procedimiento, el órgano de contratación motive adecuadamente las puntuaciones otorgadas en su informe técnico pero sin variarlas, dicte la resolución de adjudicación incorporando la motivación de la valoración de las ofertas y lo comunique a la recurrente para que ésta tenga conocimiento suficiente de las razones fundamentadoras de la adjudicación impugnada.
Por todo lo anterior,
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha ACUERDA:
Primero. Estimar parcialmente el recurso interpuesto por D.R.C.G., en representación de GLOBALIA CORPORATE TRAVEL, S.L.U., contra el acuerdo de adjudicación de la licitación convocada por la Universidad xx Xxxxxx para contratar los “servicios de Agencia de Viajes para la Universidad xx Xxxxxx”, debiéndose retrotraer el procedimiento para que se motive adecuadamente el informe de valoración y la adjudicación impugnada.
Segundo. Levantar la suspensión del procedimiento de contratación, de conformidad con lo establecido en el artículo 57.3 de la LCSP.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 58.2 LCSP
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región xx Xxxxxx, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente al de la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.1. letra k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa.