SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCION C
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Expediente 29.469
Acción Contractual
Recurso de Apelación
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCION C
CONSEJERO PONENTE: XXXXX XXXXXXX XXXXXXXXXX XXXXXX
Bogotá D.C., doce (12) xx xxxxx de dos mil catorce (2014)
Radicación: 25000-23-26-000-2003-00753-01 (29.469)
Actor: Médicos Asociados S.A.
Demandado: Ministerio de Transporte
Proceso: Acción Contractual
Asunto: Recurso de apelación
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Médicos Asociados S.A. contra la sentencia del 5 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. Lo pretendido
El 4 xx xxxxx de 20031 la sociedad Médicos Asociados S.A. presentó demanda contra el Ministerio de Transporte solicitando la declaratoria de nulidad de la Resolución No 005507 del 29 xx xxxxx de 2001, por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato de prestación integral de servicios médicos asistenciales No. 0002 de 1997, así como de la Resolución No. 007713 del 18 de septiembre de 2001 por medio de la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución antes mencionada.
Solicita además que se declare que tanto el Ministerio de Transporte como las entidades suscriptora y cedente, incumplieron el contrato No. 0002 del 15 de enero de 1997 y que no hay posibilidad de realizar la liquidación del contrato en razón a que transcurrió un término superior a los dos años.
Pide, como consecuencia de las anteriores declaraciones, que se condene al accionado al pago de los perjuicios materiales que resulten probados en el proceso, debidamente actualizados.
2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones
El 15 de enero de 1997 el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, y Médicos Asociados S.A. celebraron el contrato No. 0002 en virtud del cual ésta última se obligó a la prestación integral de los servicios médicos asistenciales a los afiliados forzosos y adscritos a Colpuertos, por el periodo comprendido entre el día 16 de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 1998.
El Decreto 1689 de 1997 suprimió el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, por lo cual la prestación del servicio de salud fue asumida por el Fondo del Pasivo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a partir del 1º de noviembre de 1998 y hasta el 31 de diciembre de 1998.
El 29 xx xxxxx de 2001, mediante la Resolución No. 005507, se liquidó unilateralmente el contrato, resultando que la sociedad Médicos Asociados S.A. debía al Ministerio de Transporte $122´006.622 millones de pesos.
El demandante interpuso recurso de reposición contra la liquidación consagrada en la Xxxxxxxxxx Xx. 000000 y ésta fue confirmada mediante la Resolución No. 007713 del 18 de septiembre de 2001.
3. El trámite procesal
Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y el accionado le dio respuesta de forma extemporánea.
Después de decretar y practicar las pruebas solicitadas por la parte actora, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que sólo aquellas aprovecharon.
II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
En sentencia del 5 de octubre de 2004 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió negar las pretensiones de la demanda.
Para tomar esta decisión el Tribunal expuso las siguientes razones:
La liquidación del contrato se realizará de común acuerdo entre las partes contratantes dentro del término que se fije en el pliego de condiciones o dentro de los 4 meses siguientes a la finalización del contrato, o de lo contrario la administración cuenta con 2 meses más para liquidarlo de manera unilateral.
Una vez vencidos los 6 meses señalados anteriormente, tanto las partes como la Administración conservan la facultad de liquidar el contrato estatal de forma bilateral o unilateral durante el término de caducidad de 2 años o hasta la notificación del auto admisorio de la demanda que pretende la liquidación judicial.
Así el acto de liquidación unilateral contenido en la Resolución No. 005507 del 00 xx xxxxx xx 0000, xx xxxxx que el acto que lo confirma, no presentan la causal de nulidad de falta de competencia temporal pues el primero fue expedido dentro del término de los 2 años de la caducidad, esto es antes del 30 xx xxxxx de 2001.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN
Contra lo así resuelto la parte demandante interpuso el recurso de apelación y empieza por señalar que no había operado la caducidad de la acción pues si el término comienza a correr a partir de la expedición de los actos administrativos impugnados, esto es el 29 xx xxxxx de 2001 y el 18 de septiembre de 2001, se tiene que el 4 xx xxxxx de 2003 aún no había vencido el término de 2 años para acudir ante la jurisdicción.
Agrega el apelante que cuando la Administración expidió la Resolución No. 005507 era incompetente para liquidar el contrato No. 0002 pues no lo efectuó dentro de los 4 meses ni en los dos años contados éstos a partir de la finalización del contrato.
Finalmente aduce el impugnante que la Administración en la liquidación no podía incluir los montos de perjuicio que a su juicio habían sido causados por el contratista, en la medida en que la administración no tiene la facultad para tomar decisiones al respecto por ser ésta una facultad propia del juez.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Señor Agente del Ministerio Público guardó silencio.
No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes
V. CONSIDERACIONES
1. De acuerdo con lo expresado en la cláusula SEXTA del contrato No. 0002 del 15 de enero de 1997, el plazo de ejecución era de un año y once meses y medio más, contados a partir del 16 de enero de 1997.2
Por consiguiente el mencionado contrato se terminó el 31 de diciembre de 1998, tal como expresamente lo dice la mencionada cláusula contractual.
2. Inicialmente el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 preceptuaba que “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga…”3
Por su parte el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo en la redacción que tenía antes del 8 de julio de 1998,4 señalaba en su inciso 7º que la caducidad de las acciones “relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”.
De lo anterior se dedujo por ese entonces que el término de dos (2) años para la caducidad de las acciones derivadas de los contratos que requirieran de liquidación empezaba a correr a partir del momento en que la liquidación se realizara o, si ella no se hubiere hecho, a partir de la conclusión del término que tenía la Administración para hacerlo unilateralmente.
Así lo dijo esta Corporación en auto de 8 xx xxxxx de 19955 en el que expresó:
“En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto a los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración”.
Posteriormente esta misma Corporación en providencia del 22 xx xxxxx de 20006 rememoró las posiciones que ella había asumido en punto del plazo que tenía la Administración para liquidar unilateralmente un contrato:
“En sentencia dictada en el proceso 5.334, proferida el día 11 de diciembre de 1989, la Sala expresó, haciendo referencia a otros fallos, que cuando termina un contrato, normal o anormalmente, y no existe acuerdo entre las partes, la Administración debe liquidarlo unilateralmente; que si bien la ley no fija plazos para efectuarla de mutuo acuerdo, encuentra que el “término plausible” debe ser el de cuatro meses contados a partir de aquella terminación.
En cuanto a la liquidación unilateral dicha sentencia expresó que si no se logra acuerdo entre los contratantes, después de vencidos los cuatro meses, la Administración debía liquidar unilateralmente el contrato dentro de los dos meses siguientes; se afirmó que:
“Para efecto de determinar la fecha de liquidación del contrato, la Sala ha venido aceptando como término plausible el de cuatro meses: dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo (Sent. Enero 29/88, Exp. 3615. Actor Xxxxx Xxxxxx). A falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del silencio administrativo negativo (Decreto ley 2.304 de 1989, arts. 1º y 7º) y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta” (Sentencia de noviembre 9, 1989, Expedientes Nos. 3265 y 3461. Actor: Consorcio CIMELEC LTDA-ICOL LTDA). Destacado con negrilla por fuera del texto original.”
Así que en conclusión, de acuerdo con lo citado y transcrito, se tiene que antes de la vigencia del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ya tenía establecido que los contratos que requirieran de liquidación debían ser liquidados dentro de los cuatro (4) meses que seguían a su terminación y que si ésta no se hacía en esa oportunidad, la entidad estatal debía liquidarlo unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término anterior.
Este criterio jurisprudencial fue el que finalmente se convirtió en disposición legal al consagrar, de un lado, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 que los contratos debían liquidarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su terminación y al prever, de otro lado, el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 que si la administración no lo liquidaba dentro de los dos (2) meses que siguen al plazo establecido legal o convencionalmente para ello, el interesado podía acudir para ese efecto ante la jurisdicción, dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar.
Pues bien, todo lo anterior se resume en que por la época en que se terminó el contrato que ha dado lugar a este proceso, esto es el 31 de diciembre de 1998, las partes tenían un plazo de cuatro (4) meses para liquidar el contrato de común acuerdo, término que ya era legal en virtud de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y si no lo lograban liquidar, la Administración debía hacerlo dentro de los dos (2) meses siguientes, plazo éste que había sido elaborado jurisprudencialmente pero que luego se convirtió en legal en razón de lo preceptuado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
Una vez concluidos estos dos términos, es decir los cuatro (4) meses iniciales y los dos (2) meses que le siguen, empezaban a correr los dos (2) años que la ley preveía en aquel entonces y prevé ahora como término de caducidad.
3. Sobre la perentoriedad de los términos de caducidad, esta Subsección tiene dicho:
“La caducidad de la acción como fenómeno jurídico implica la imposibilidad de formular ante la jurisdicción unas determinadas pretensiones habida cuenta de que ha transcurrido el término que perentoriamente ha señalado la ley para ejercitar la correspondiente acción.
La seguridad jurídica y la paz social son las razones que fundamentalmente justifican el que el legislador limite desde el punto de vista temporal la posibilidad de aducir ante el juez unas concretas pretensiones y por ello se dice que la caducidad protege intereses de orden general.
Los términos para que opere la caducidad están siempre señalados en la ley y las normas que los contienen son de orden público, razones por las cuales son taxativos y las partes no pueden crear término alguno de caducidad.
La caducidad opera de pleno derecho, es decir que se estructura con el solo hecho de transcurrir el tiempo prefijado para ello, y por lo tanto el juez puede y debe decretarla aún de oficio cuando aparezca que ella ha operado.
La caducidad produce sus efectos frente a todas las personas sin que sea admisible ninguna consideración sobre determinada calidad o condición de alguno de los sujetos que interviene en la relación jurídica o que es titular del interés que se persigue proteger mediante la respectiva acción.
Finalmente la caducidad, precisamente por ser de orden público, no puede ser renunciada y no se interrumpe sino en los limitados casos exceptuados en la ley.
Pues bien, de todas estas características que se han mencionado emerge que una vez que se da el supuesto de hecho que el legislador ha señalado como comienzo del término de caducidad, él indefectiblemente empieza a correr y en ningún caso queda en manos de alguna de las partes la posibilidad de variar el término prefijado en la ley.
Por consiguiente si, cuando es menester la liquidación del contrato, hay un plazo legalmente señalado para realizarla, bien sea de común acuerdo o bien sea de manera unilateral, y si la caducidad de la acción contractual empieza a correr a partir de la respectiva liquidación, es conclusión obligada que si el plazo legalmente previsto para realizar la liquidación concluye sin que esta se hubiere hecho, irremediablemente el término de caducidad habrá empezado a correr a partir de la conclusión de este último momento y por ende ninguna incidencia tendrá en el término de caducidad una liquidación posterior.
Xxxxxxxx lo contrario sería tanto como argumentar que el término de caducidad puede quedar al arbitrio de alguna de las partes.
En efecto, de no ser como se viene afirmando se llegaría a la extraña e ilegal situación de existir un término de caducidad superior al previsto en la ley en virtud de la decisión de alguna de las partes, tal como ocurriría por ejemplo en la hipótesis en que la liquidación del contrato viene a hacerse después de haber transcurrido trece (13) o más meses desde que concluyeron los plazos legalmente previstos para liquidar el contrato.
Y es que la posición que aquí se critica impondría la obligada pero errada e ilegal conclusión consistente en que el término de caducidad ya no sería de dos años contados a partir del momento en que vencieron los términos legales para liquidar el contrato, sino de treinta y tres o más meses (13 o más desde el vencimiento de los términos legales para liquidar el contrato y 24 más a partir de la liquidación extemporánea), todo por decisión de quien o quienes liquidaron el contrato por fuera de los términos legalmente previstos para ello.”7
4. Cabría preguntarse entonces, si el término de caducidad de la acción contractual ya ha operado y la administración profiere un acto administrativo, como por ejemplo una liquidación unilateral del contrato, ¿Qué acción puede promoverse para cuestionarlo?
Indudablemente no es la acción contractual porque ésta se ha extinguido en virtud de la caducidad pero como quiera que se ha proferido un acto administrativo ilegal, ya que modifica los términos creados por el legislador o revive los que de acuerdo con la ley se han extinguido, y que ningún acto de la administración puede quedar sin control, pues de lo contrario se vulneraría el derecho al acceso a la justicia, es conclusión obligada que el camino en este caso es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
5. El contrato que celebraron las partes, como ya se ha dicho reiteradamente, se terminó el 31 de diciembre de 1998 y por consiguiente a partir de ésta fecha corrieron los cuatro (4) meses para liquidarlo de común acuerdo y como quiera que así no se hizo, seguidamente empezaron a transcurrir los dos (2) meses para que la Administración lo liquidara unilateralmente.
Ahora, no habiéndose liquidado tampoco de manera unilateral, el término de caducidad de dos años comenzó a contarse al vencerse éste último término de dos (2) meses para la liquidación unilateral.
Con otras palabras, habiendo terminado el contrato el 00 xx xxxxxxxxx xx 0000, xxx xxxxxx (4) meses que siguen vencieron el 30 xx xxxxx de 1999, los dos (2) meses subsiguientes culminaron el 30 xx xxxxx de 1999, y la caducidad de dos (2) años se consolidó el 30 xx xxxxx de 2001.
Si la demanda se presentó el 0 xx xxxxx xx 00000 xx evidente que la caducidad ya había operado puesto que, como ya se dijo, la liquidación extemporánea ninguna incidencia tiene en el término de caducidad ya que este empezó a correr de manera irremediable desde que concluyeron los plazos legales para realizarla.
Es decir, el hecho de que la Administración haya liquidado unilateralmente el contrato el penúltimo día (29 xx xxxxx de 2001) que restaba para que vencieran los dos años siguientes a la conclusión del plazo legal para liquidar de común acuerdo (4 meses) o unilateralmente en su caso (2 meses), esto es los seis meses siguientes a la terminación del negocio, no implica que entonces se tengan dos años más para el ejercicio oportuno de la acción, pues, se repite, los términos de caducidad son de orden público y por consiguiente inmodificables por el querer de las partes.
Entender lo contrario conduciría en este caso a que el término de caducidad sea de tres años, once meses y veintiocho días, cuando el mandato de la ley es que ella opere a los dos años contados a partir de la liquidación del contrato pero, por supuesto, siempre y cuando que esta liquidación sea oportuna ya que si este acto no se produce en los términos ya mencionados, a la conclusión de estos empieza a correr irremediable e indefectiblemente el término de la caducidad, sin que un acto liquidatorio posterior tenga la virtualidad de alterar el término legalmente previsto para la decadencia de la acción.
El Tribunal, sin percatarse de la operancia de la caducidad, decidió de fondo el asunto puesto que negó las pretensiones de la demanda, razón por la cual la sentencia apelada debe ser revocada para simplemente declarar la caducidad de la acción.
En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
R E S U E L V E
PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada y en su lugar DECLARAR la caducidad de la acción.
SEGUNDO: Devolver el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
XXXX XXXXX DE DE LA HOZ XXXXXXX XXX XXXXXX
Magistrada Magistrado
XXXXX XXXXXXX XXXXXXXXXX XXXXXX
Magistrado Ponente
F.A.
1 Folios 1 a 13 del c. No. 1.
2 Folio 246 del c. No 3.
3 Lo subrayado fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
4 Este artículo fue subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 que entró a regir en esa fecha.
5 Expediente 10684
6 Expediente 12723
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de julio de 2013; Expediente 23136.Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 30 de enero de 2013, Expediente 23136.
8 Folios 0 x 00 xxx x. Xx. 0.