Contract

De ambas circunstancias se deduce que la exigencia que motiva la duda de la entidad consultante no proviene de un contrato público en un caso como el que se consulta. Tal exigencia proviene de una subvención, respecto de la cual, no se nos ha proporcionado elemento alguno para valorarla, amén del hecho de que, como es lógico, esta Junta Consultiva de Contratación Administrativa no tiene competencia para pronunciarse al no tratarse de un contrato público.

2. Sin perjuicio de lo anterior, en una concepción general de la cuestión planteada, en la medida en que existe una segunda actividad, esta vez sí de carácter contractual, debemos entrar en el análisis de la ejecución de las obras por la propia Administración. Como es sabido, esta se encuentra regulada en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público en su artículo 24 y en el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en los artículos 174 a 179. En estos preceptos no se alude de manera específica al carácter completo de los proyectos de obras cuando las obras las ejecuta la propia Administración. Tal circunstancia resulta del Artículo 125 del Reglamento, incardinado en las normas específicas del contrato de obras. Este precepto establece lo siguiente:

“1. Los proyectos deberán referirse necesariamente a obras completas, entendiéndose por tales las susceptibles de ser entregadas al uso general o al servicio correspondiente, sin perjuicio de las ulteriores ampliaciones de que posteriormente puedan ser objeto y comprenderán todos y cada uno de los elementos que sean precisos para la utilización de la obra.

2. Podrán considerarse elementos comprendidos en los proyectos de obras aquellos bienes de equipo que deben ser empleados en las mismas mediante instalaciones fijas siempre que constituyan complemento natural de la obra y su valor suponga un reducido porcentaje en relación con el presupuesto total del proyecto.

3. Cuando se trata de obras que por su naturaleza o complejidad necesiten de la elaboración de dos o más proyectos específicos y complementarios, la parte de obra a que se refiera cada uno de ellos será susceptible de contratación independiente, siempre que el conjunto de los contratos figure un plan de contratación plurianual.

4. Los proyectos relativos a obras de reforma, reparación o conservación y mantenimiento deberán comprender todas las necesarias para lograr el fin propuesto.”

La finalidad de la norma resulta clara: cuando se vaya a elaborar un proyecto, este debe referirse a toda la obra que se va a ejecutar, sin que sea posible presentar proyectos incompletos o parciales. La única excepción es lo establecido en el párrafo 3º, respecto de obras de gran complejidad. Obviamente, el hecho de que el proyecto deba ser completo no excluye que la ejecución de la obra pueda articularse por fases, ni que se cumpla con los requisitos de detalle exigidos legalmente en cuanto al contenido del proyecto. Esta finalidad tiene carácter general para todos los supuestos

previstos en la ley, incluidos los supuestos de obras ejecutadas por la propia Administración, sin que a nuestro juicio sea aceptable la interpretación que propone el órgano consultante por las siguientes razones:

1. La ejecución de obras por la propia Administración está sin duda incluida en el ámbito regulado por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y por el Reglamento de Contratación. El hecho de que la exigencia de un proyecto completo no se mencione entre los preceptos que aluden a esta materia no implica que no sea aplicable a este tipo de actuaciones, al tratarse de una norma común a todas las obras sujetas a la ley.

2. En las obras ejecutadas por la propia Administración también existe un límite cuantitativo que, si se supera, vedaría la opción de acudir a esta fórmula en su modalidad de colaboración con los particulares. Así lo establece el artículo 24.1 de la ley. Por tanto, sí cabe el fraccionamiento indebido del contrato con el fin de no superar este umbral si se presentan proyectos que no incluyan todas las operaciones en que finalmente va a consistir la obra.

3. La propia posibilidad de colaboración con particulares (aunque en la sucinta consulta no se indique si esta es la opción elegida por el Ayuntamiento) y el necesario respeto a los principios generales de la contratación supone que los contratos de suministro, de consultoría y asistencia y de servicios que sean precisos para la ejecución de obras directamente por la Administración se adjudiquen con sujeción a las reglas generales establecidas en la Ley para la adjudicación del respectivo tipo de contrato (artículo 175 del Reglamento). Las reglas de adjudicación deben ser entendidas aquí en términos amplios y deben comprender aquellas peculiaridades de la preparación que sean características e imprescindibles para licitar y ejecutar un tipo de contrato concreto, en este caso, el de obras.

4. Entre esas reglas especiales de la ejecución de las obras, ya sean a través de terceros mediante un contrato, ya sean a través de la propia Administración, con o sin colaboración de empresarios particulares, figura la de la redacción de un proyecto completo, siendo esta una exigencia que no tiene únicamente la finalidad de evitar el fraccionamiento indebido de los contratos, sino que constituye una garantía general que tiene por objeto asegurar que la ejecución de la obra se hace en los términos adecuadamente definidos en la fase preparatoria del contrato, evitando modificaciones de su objeto y perjuicios económicos o de otro tipo para la Administración contratante.

Como consecuencia de los anteriores razonamientos cabe concluir que la exigencia de elaborar un proyecto de obra completo constituye una garantía general exigible en todos los contratos de obras, razón por la cual no se observa razón alguna para que no se aplique a los supuestos de ejecución de obras por la Administración.

A todo ello debe añadirse una consideración importante: el artículo 24 de la ley, al hablar de la ejecución de obras por la Administración se remite a un desarrollo reglamentario respecto del contenido de los proyectos de obra. Ni el

artículo 123 de la Ley ni el 125 del Reglamento, que ya hemos citado, aluden específicamente a la necesidad de un proyecto de obras completo en este caso en particular, pero ello lo que significa es que también en este supuesto han de aplicarse las normas generales previstas para cualquier obra, que imponen un proyecto completo. Obviamente, quedaría excluido el supuesto de los contratos con colaboradores a que se refiere el artículo 24 del actual texto legal. Esta exclusión se repite en el artículo 13 de la Ley de Contratos del Sector Público recientemente aprobada por las Cortes Generales, pero todavía no en vigor en este punto.

CONCLUSION:

Por lo expuesto, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa considera que en términos generales, la cuestión planteada debe resolverse concluyendo que la exigencia contenida en el artículo 125 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, es aplicable también a los supuestos de ejecución de obras por la propia Administración.