CONTRADICCIÓN DE TESIS 208/2019 SUSCITADA ENTRE EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DECIMOSÉPTIMO CIRCUITO Y LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.

PONENTE: xxxxxx xxxxxxxx xxxxx.

SECRETARIO: XXXXXX XXXXX XXXXXX.

Ciudad de México. Acuerdo de la Xxxxxxx Xxxx de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de catorce xx xxxxxx de dos mil diecinueve.

V I S T O S; y,

R E S U L T A N D O.

PRIMERO. Presentación de la denuncia de contradicción de tesis. Por oficio número 13936/2019 remitido a través del Módulo de Intercomunicación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (MINTERSCJN), de fecha tres xx xxxx de dos mil diecinueve, el Juez Segundo de Distrito en el Estado de Chihuahua, denunció la posible contradicción de tesis entre el criterio sostenido por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Decimoséptimo Circuito al fallar el recurso de queja **********; el sostenido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito al resolver el recurso de queja **********y el emitido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del mismo circuito al fallar el diverso recurso de queja **********.

SEGUNDO. Recepción. En proveído de dieciséis xx xxxx de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar el expediente relativo a la contradicción de tesis con el número 208/2019 y admitió a trámite la denuncia relativa; así también, solicitó por conducto del MINTERSCJN a la Presidencia del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Decimoséptimo Circuito para que remitiera por dicho medio la versión digitalizada del original, o en su caso, copia certificada del escrito de agravios que dio origen a la queja **********; así mismo, a la Presidencia de los Tribunales Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, para que remitieran, únicamente por dicho medio versión digitalizada, el original o en su caso, copia certificada de las ejecutorias dictadas en los recursos de queja ********** y **********, así como del escrito de agravios que les dio origen, además del proveído en el que informen si el criterio sustentado en dichos asuntos se encuentra vigente.

Asimismo, se determinó que como estaba íntimamente relacionada con la diversa contradicción de tesis 148/2019¹, se turnaran los autos a la Ministra Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx para su resolución.

TERCERO. Integración y turno. Mediante proveído de dieciséis xx xxxx del presente año, el Presidente de este Alto Tribunal tuvo por integrada la contradicción de tesis, por lo que ordenó remitir el asunto a la señora Xxxxxxxx Ponente, a fin de que formulara el proyecto de resolución correspondiente.

CUARTO. Avocamiento. Por acuerdo de doce xx xxxxxx, previo dictamen de la Ministra Ponente, se determinó que resultaba innecesaria la intervención del Pleno para conocer del asunto, en tanto que su materia correspondía al conocimiento de la Xxxxxxx Xxxx, por lo que se radicó y avocó para su resolución, y;

C O N S I D E R A N D O.

PRIMERO. Competencia. Esta Xxxxxxx Xxxx de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafos segundo y cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 225 y 226, fracción II, de la Xxx xx Xxxxxx; y 21, fracción VIII², de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como lo establecido en los Puntos Primero y Tercero del Acuerdo Plenario 5/2013³, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno xx xxxx de dos mil trece; toda vez que se trata de una contradicción de tesis sustentada entre dos tribunales colegiados de la misma especialidad (administrativa) y de distinto Circuito, cuyo conocimiento es exclusivo de esta Xxxxxxx Xxxx y se considera innecesaria la intervención del Pleno.

SEGUNDO. Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción I, en relación con el diverso 226, fracción II, ambos de la Xxx xx Xxxxxx, pues su denunciante (Juez Segundo de Distrito en el Estado de Chihuahua), tiene facultad para presentarla al ser una de las autoridades que dictó la suspensión provisional que es materia de una de las quejas en conflicto, a saber expediente xx xxxxxx indirecto **********de su índice, combatido en la queja **********.

TERCERO. Criterios contendientes.

Recurso de Queja ********** del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Decimoséptimo Circuito.

Quien a través de la resolución de veinticuatro xx xxxxx de dos mil diecinueve, sostuvo en esencia:

“SEXTO. Los agravios propuestos por la autoridad responsable Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, devienen inoperantes en una parte e infundados en otra, los que serán abordados en orden distinto al planteado y de manera conjunta en los aspectos de similitud temática conformidad con lo establecido por el artículo 76 de la Xxx xx Xxxxxx.

Resultan inoperantes los argumentos sintetizados en el inciso D), en los que en esencia manifiesta que la determinación del Juez de Distrito, motivo del presente recurso de queja, vulnera los derechos fundamentales de debido proceso legal, seguridad jurídica, legalidad, tutela jurisdiccional y/o acceso efectivo a la justicia, consagrados en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues dada la naturaleza de este medio de impugnación, no pueden ser analizados en esta instancia, además de que el Juez Federal, al pronunciar el auto recurrido, actuó en su calidad de órgano de control constitucional; considerarlo de otra manera llevaría al extremo de tratar a dicho resolutor como una autoridad responsable, desnaturalizándose en esa medida la única vía establecida para enderezar las reclamaciones de inconstitucionalidad xx xxxxx, tratados y actos, como lo es el juicio xx xxxxxx, es decir, que se ejercería un control constitucional sobre otro de la misma categoría.

Sirve de apoyo, por las razones que la informan, la tesis sustentada por la Xxxxxxx Xxxx de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con los siguientes datos de localización, voz y texto:

‘Registro: 200631

Época: Novena

Instancia: Xxxxxxx Xxxx

Tipo de Tesis: Jurisprudencia

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo III, Marzo de 1996

Materia(s): Común

Tesis: 2a./J. 12/96

Página: 507

AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON LOS CONSISTENTES EN QUE LOS JUZGADORES XX XXXXXX VIOLAN GARANTÍAS INDIVIDUALES, SOLAMENTE EN ESE ASPECTO. De conformidad con los artículos 103 y 107 constitucionales, interpretados en forma sistemática, el único medio de defensa para reclamar contravenciones a las garantías individuales ante los tribunales del Poder Judicial de la Federación, en los términos del artículo 94 constitucional, lo es el juicio xx xxxxxx. Por tanto, si el quejoso interpone el recurso de revisión en contra de la sentencia emitida en el juicio de garantías de que se trata y hace valer como agravios la contravención a sus derechos públicos subjetivos por parte del a quo, el tribunal de alzada no puede examinar tales agravios, ya que si así lo hiciere, con ese proceder desnaturalizaría la vía correcta establecida para elevar las reclamaciones de inconstitucionalidad de actos, misma que es sólo la del juicio xx xxxxxx. De otra suerte, se ejercitaría un control constitucional sobre otro control de constitucionalidad, lo que sería un contrasentido. Por otra parte, el recurso de revisión es un instrumento técnico a través del cual el legislador tiende a asegurar un óptimo ejercicio de la función judicial. No es un medio autónomo de control de la constitucionalidad de los actos de autoridad mediante el cual se busque la restitución del goce de las garantías individuales violadas (como en el juicio de garantías), sino sólo es un procedimiento de segunda instancia cuya finalidad únicamente lo es la de controlar la legalidad de las resoluciones emitidas por los Jueces de Distrito en esos juicios xx xxxxxx; es decir, con el recurso de revisión no se persigue la declaración de nulidad de la resolución materia del mismo, como sí sucede en la primera instancia, sino que por medio del recurso de revisión el fallo impugnado se confirma, revoca o modifica, mas no desaparece en forma alguna, y para tales requisitos el tribunal ad quem sólo debe examinar si el Juez de Distrito hizo o no un adecuado análisis de la constitucionalidad de los actos reclamados, a la luz únicamente vía de agravios de la litis que se forma con los planteamientos de las partes (conceptos de violación, informes justificados), en relación con las pruebas ofrecidas por las mismas y en esas condiciones resulta intrascendente que el tribunal de alzada asuma en la revisión, el estudio de las violaciones constitucionales que hubiere podido cometer el juzgador al dictar su resolución, en virtud de que este estudio, de ser fundadas las multicitadas violaciones no conducirían al ad quem a modificar o revocar dicha resolución, porque son ajenas a la litis del juicio xx xxxxxx.’

Por otra parte, resultan infundados los argumentos propuestos por la responsable en los incisos A), B), C), E), F) y G), en razón de las siguientes consideraciones:

En principio, es menester indicar que del acuerdo recurrido emerge con claridad que el Juez Federal realizó el ejercicio de ponderación entre la apariencia e buen derecho de las solicitantes xxx xxxxxx y el interés social, del que derivó la decisión que se revisa, por lo que no le asiste la razón a la inconforme cuando aduce omisión es (sic) ese sentido.

Ahora bien, el Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras se encuentra sujeto a la expedición de las Reglas de Operación, en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Así, estas Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, según su artículo 3.2.^⁴, tienen una población objetivo a la que va dirigido dicho programa, la cual se divide en dos modalidades:

La primera, se encuentra encaminada al apoyo a madres trabajadoras, padres solos y tutores que trabajan, buscan empleo o estudian, cuyo ingreso per cápita no rebasa la línea de bienestar y declaran que no tienen acceso a servicios de cuidado y atención infantil a través de instituciones públicas de seguridad social u otros medios; y que tienen bajo su cuidado al menos a una niña o un niño de entre un año y hasta un día antes de cumplir los cuatro años, o entre un año y hasta un días antes de cumplir los seis años, en casos de menores con alguna discapacidad; y,
La segunda, ocupada al impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil, cuya población consiste en las personas que deseen establecer y operar una Estancia Infantil, o que cuenten con los espacios en los que se brinde o pretenda brindar el servicio de cuidado y atención infantil para la población de la primera modalidad, conforme a los criterios y requisitos establecidos en el numeral 5 [Modalidad de Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil] de estas reglas de operación y sus anexos.

Respecto a la segunda modalidad descrita, se desprenden los criterios y requisitos que marca el citado precepto, de los que debe decirse que constituyen las bases para que las personas físicas puedan afiliarse al programa a través del establecimiento u operación de una estancia infantil, mismos a los que éstas se comprometerán para obtener la autorización correspondiente y, una vez obtenida a través de un convenio de concertación, se verán vinculadas a acatar todas las obligaciones inherentes a la autorización; asimismo, se aprecian los derechos otorgados a los responsables de las estancias infantiles con motivo de la celebración del aludido convenio.

En ese tenor, si la parte quejosa se ubica en la segunda modalidad de población objetivo del mencionado Programa, pues celebró un convenio de concertación para operar una estancia infantil en los términos de la autorización correspondiente, otorgada por el delegado federal de la Secretaría de Desarrollo Social en el Estado de Chihuahua, que en copias certificadas corren agregados a fojas de la 43 a la 45 de las constancias que integran el presente toca; además se aportaron los Comprobantes de Incorporación e Inscripción de los que se desprende que, se obtuvo la incorporación de dicho programa, es incuestionable que la parte quejosa acreditó su interés suspensional, ya que al materializarse el acto de autoridad modificó situaciones jurídicas, en forma unilateral y obligatoria, de los que los promoventes de la acción constitucional ya gozaban, es decir, no se están constituyendo derechos, sino se están preservando los ya obtenidos.

Además, contrario a lo estimado por la responsable, dichas documentales resultan aptas para acreditar el interés suspensional de las quejosas, toda vez que, en el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos mil diecisiete, precisamente, en la regla 4.4.1. punto 5, fue establecido que ‘en caso de que la respuesta sea afirmativa, el personal designado por la Delegación Federal de la SEDESOL registrará a la persona solicitante como beneficiaria del programa y le entregará el comprobante de incorporación que la acredita como tal (Anexo C.1.1.)’ De esa forma tenemos que la quejosa acreditó su carácter de beneficiaria del programa, precisamente, al haberles sido expedida la autorización del modelo del programa anexado a su demanda xx xxxxxx.

Tampoco le asiste la razón a la responsable respecto a que **********, quien promueve con el carácter de responsable de la estancia infantil, no acreditó el interés suspensional, es decir, que es beneficiaria del Programa de Estancias Infantiles para el ejercicio dos mil diecinueve, en virtud de que, conforme a los artículos transitorios tercero y cuarto del Acuerdo por el que se emiten las reglas de operación del programa de apoyo para el bienestar de las niñas y niños, hijos de madres trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, la Secretaría de Bienestar otorgará a las personas Beneficiarias del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, el apoyo correspondiente a los meses de enero y febrero de ese año y, además, las personas que se afiliaron al Programa en el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, en la modalidad de impulso a los servicios de cuidado y atención infantil y no han cumplido el año calendario prestando los servicios de cuidado y atención infantil, con niñas(os) inscritas(os) deben realizar el reintegro a la Tesorería de la Federación (TESOFE) del apoyo inicial que se le otorgó con motivo de la afiliación al Programa en el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, como se corrobora de su transcripción:

‘TERCERO. La Secretaría de Bienestar otorgará a las personas Beneficiarias del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal 2019, el apoyo correspondiente a los meses de enero y febrero del 2019, la entrega de dicho apoyo se realizará a más tardar el último día hábil del mes xx xxxxx de ese año mediante el mecanismo que establezca la Secretaría de Bienestar.

CUARTO. Las personas que se afiliaron al Programa en el ejercicio fiscal 2018 en la modalidad de impulso a los servicios de cuidado y atención infantil y no han cumplido el año calendario prestando los servicios de cuidado y atención infantil, con niñas(os) inscritas(os) y con la finalidad de evitar se incurra en la conducta denominada ‘uso indebido de recursos públicos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas’, por la realización de actos mediante los cuales se apropie, haga uso indebido o desvíe del objeto para el que estén previstos los recursos federales o que omita la rendición de cuentas de la comprobación de los recursos destinados a la afiliación al Programa, se ordena que, la persona responsable deberá realizar el reintegro a la Tesorería de la Federación (TESOFE) del apoyo inicial que se le otorgó con motivo de la afiliación al Programa en el ejercicio fiscal 2018, conforme lo establecido en la tabla siguiente:

En el caso de que haya concluido el plazo del reintegro y no se tenga la comprobación del depósito realizado a la cuenta de TESOFE, la Secretaría de Bienestar por conducto de las Delegaciones de Programas para el Desarrollo reguladas en el artículo 17 Ter de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, girará un oficio a la persona responsable remisa en el reintegro indicándole una fecha precisa para el depósito del recurso junto con las cargas financieras que se hayan generado. En el caso de no haberse realizado el reintegro del apoyo inicial y las cargas financieras previo al requerimiento anterior, las referidas Delegaciones turnarán por las vías jurisdiccionales correspondientes la petición del reintegro más cargas financieras.’

Consecuentemente, no es válido exigir, como lo pretende la responsable, que la estancia infantil quejosa exhibiera el convenio de afiliación al Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras para dos mil diecinueve, pues la modalidad en la que se ubicaba hasta dos mil dieciocho, fue modificada en los términos mencionados.

En otro aspecto, es de significarse que las consideraciones que sustentan el auto impugnado coinciden sustancialmente con el criterio de este Tribunal Colegiado, por lo que la concesión de la medida suspensional se estima apegada a la legalidad.

En torno a las manifestaciones de disenso de la responsable, debe tenerse presente que el artículo 107, fracción X, de la Constitución General de la República, en lo que interesa, estatuye:

‘Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la Ley Reglamentaria, de acuerdo a las bases siguientes:

X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional xx xxxxxx, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la promoción xxx xxxxxx, y en las materias civil, mercantil y administrativa, mediante garantía que dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión pudiere ocasionar al tercero interesado. La suspensión quedará sin efecto si éste último da contragarantía para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo y a pagar los daños y perjuicios consiguientes;’

Como se advierte del precepto constitucional transcrito, los actos reclamados en el juicio xx xxxxxx pueden ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley.

Para decretar la medida el órgano jurisdiccional xx xxxxxx, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

Lo que se traduce en sopesar el perjuicio que pueda resentir el interés social con la aplicación de la medida, es decir, si dicho perjuicio es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, caso en el cual deberá negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público o del interés de la sociedad está por encima del interés particular afectado; lo que acató el a quo en el auto recurrido, como ya se señaló.

Ahora bien, la suspensión es considerada por la doctrina como una medida o providencia cautelar, toda vez que su finalidad consiste en conservar la materia xxx xxxxxx impidiendo que el acto de autoridad impugnado en la vía constitucional se ejecute o produzca sus efectos, característica que proporciona la nota distintiva entre dicha medida y la sentencia concesoria xxx xxxxxx, pues a través de esta última se reparan los daños ya sufridos, invalidando los actos que los originaron y restituyendo al quejoso en el goce de la garantía violada.

En efecto, la suspensión se estructura en torno a la idea de conservar la materia del proceso para evitar que resulte inútil por falta de contenido; constituye, por su objeto, una medida para superar el peligro en el retardo para anular el acto inconstitucional.

Además, conviene destacar que de acuerdo con el marco constitucional y legal actual, la suspensión ha dejado de tener efectos meramente preservantes y/o excepcionalmente restitutorios, para sustentar una postura provisionalmente anticipatoria del probable sentido de la sentencia, proporcional a la solidez de la apariencia del buen derecho.

De acuerdo con la redacción del artículo 147 de la Xxx xx Xxxxxx, no limita los efectos a los preservantes o excepcionalmente restitutorios, sino que al ser el eje del juicio xx xxxxxx la protección de los derechos humanos y sus garantías, lo trascendente es que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser posible material y jurídicamente, restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado en tanto se resuelve el juicio en lo principal. Esto no es sino que tenga efectos anticipatorios la suspensión, similares a los de una sentencia provisional, con independencia de que para ello los efectos de la suspensión deban ser preservantes, restitutorios, conservativos o incluso anticipatorios, pues ello dependerá de lo necesario para la protección del derecho humano o garantía y de la apariencia del buen derecho, en relación al cual será proporcional la medida cautelar de la suspensión.

En lógica congruencia con lo anterior, los numerales 128 y 129 de la Xxx xx Xxxxxx, en lo que importante al caso, establecen:

‘Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias salvo las señaladas en el último párrafo de este artículo, siempre que concurran los requisitos siguientes:

I. Que la solicite el quejoso; y

II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

La suspensión se tramitará en incidente por separado y por duplicado.

Las normas generales, actos u omisiones del Instituto Federal de Telecomunicaciones y de la Comisión Federal de Competencia Económica, no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio xx xxxxxx que, en su caso, se promueva.’

‘Artículo 129. Se considerará, entre otros casos, que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, cuando, de concederse la suspensión:

VIII. Se afecten intereses de menores o incapaces o se les pueda causar trastorno emocional o psíquico.

El órgano jurisdiccional xx xxxxxx excepcionalmente podrá conceder la suspensión, aun cuando se trate de los casos previstos en este artículo, si a su juicio con la negativa de la medida suspensional pueda causarse mayor afectación al interés social.’

La primera de las normas citadas prevé la suspensión del acto reclamado, en la vía incidental, cuando la solicite el agraviado y no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

La segunda, establece diversos supuestos legales en los cuales debe considerarse que se sigue perjuicio al interés social o se contravienen disposiciones de orden público con la concesión de la suspensión.

Del último párrafo del artículo 129 (sic) se advierte, significativamente, la posibilidad excepcional de que, en determinados casos, aún adecuándose el acto a suspender en uno de los supuestos en que el legislador consideró que otorgar la suspensión sería contrario al interés social, el Juez podrá concederla, si su negativa redunda en una afectación mayor al interés social, empero, dicha porción normativa no involucra la afectación al interés individual del quejoso ni refiere una ponderación entre éste o el buen derecho del particular y un interés social, por el contrario, enfatiza que lo que se busca salvaguardar son bienes jurídicos de índole colectivo y que, en todo caso, lo que pretende evitarse con el otorgamiento excepcional de la suspensión es el perjuicio a ese conjunto de bienes e intereses que integran la noción de orden público e interés social, más allá del resultado que la ejecución del acto tenga en cuanto a los intereses del particular, en consideración de lo cual, cabe sostener que, aunque esa última parte del artículo 129 (sic) abre la posibilidad de que el juez ejerza su discrecionalidad, incluso respecto de los supuestos previstos en ese precepto, no involucra una ponderación ordinaria entre el interés del particular o su buen derecho aparente y el interés social, sino que se trata de una ponderación reforzada, encaminada a determinar los efectos que suspender el acto o permitir su ejecución, tendría en cuanto a intereses generales o colectivos o bienes jurídicos de la misma dimensión, integrados a la noción de orden público, en congruencia con el parámetro de ponderación efectuado por el legislador, al expedir el precepto referido, bajo la premisa de evitar el dictado de resoluciones que lastimen la sensibilidad social.

De donde resulta claro que dicha excepción se estableció con el propósito de salvaguardar, a favor de sus titulares, entre otras, las garantías sociales tuteladas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual obedece a un interés público nacional consistente en no hacer nugatorias esas prerrogativas que les otorga la Carta Magna.

El principio de apariencia del buen derecho es un elemento que permite apuntar una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento periférico, dirigido a alcanzar una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso.

El análisis que debe realizarse con base en dicho principio no prejuzga sobre la certeza del derecho, es decir, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, ya que esto sólo puede resolverse en la sentencia xx xxxxxx con base en un procedimiento más amplio y con mayor información, teniendo en cuenta siempre que la determinación tomada en relación con la suspensión no debe influir en la sentencia de fondo, toda vez que aquélla sólo tiene el carácter de provisional y se funda en meras hipótesis, y no en la certeza de la existencia de las pretensiones.

En ese sentido, el principio de apariencia del buen derecho es un elemento que incide sobre los requisitos de procedencia de la medida cautelar, pues se establece que para el otorgamiento de la suspensión es factible hacer una apreciación de carácter provisional de la inconstitucionalidad del acto reclamado, sin que dejen de observarse los requisitos de procedencia contenidos en el artículo 128 de la Xxx xx Xxxxxx.

Es decir, el principio de la apariencia del buen derecho es un elemento que debe tomar en consideración el juzgador sólo para el otorgamiento de la suspensión, sin soslayar los requisitos de procedencia de la medida cautelar previstos en el artículo 128 de la Xxx xx Xxxxxx. Por tanto, la verosimilitud del derecho es un presupuesto que condiciona la admisibilidad de la medida y apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarta una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o muy cuestionable. Lo cual se justifica, en razón de que las medidas cautelares, más que destinarse a hacer justicia, se dirigen a dar tiempo a ésta para cumplir eficazmente su objetivo.

En relación al tema, la Xxxxxxx Xxxx de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha señalado que únicamente para el otorgamiento de la suspensión debe ponderarse de manera simultánea el principio de la apariencia del buen derecho con el perjuicio al interés social o al orden público.^⁵

Lo anterior, se justifica con el propio contenido del artículo 107, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que exige como requisito analizar la naturaleza de la violación alegada –con la reforma del seis xx xxxxx de dos mil, se exige analizar la apariencia del buen derecho y el interés social–. Lo cual significa que el juzgador debe sopesar la naturaleza de la violación con el perjuicio al agraviado y a los terceros, si los hay, y con el interés social; por ello, las decisiones que se tomen dependerán del examen comparativo de dichos elementos, pues el análisis de la naturaleza de la violación alegada implica el de sus características, su importancia, su gravedad y, sobre todo, su trascendencia social.

En consecuencia, el principio de la apariencia del buen derecho es un elemento que debe tomar en consideración el juzgador al momento de otorgar la suspensión, sin que deje de observar los requisitos del artículo 128 de la Xxx xx Xxxxxx, por lo que debe ponderar simultáneamente el principio de la apariencia del buen derecho con el perjuicio al interés social u orden público para determinar su procedencia.

Además, es de destacar que el estudio que debe realizarse, atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, no se limita a considerar la aparente inconstitucionalidad o constitucionalidad del acto controvertido sino que conlleva, inclusive, a valorar si dicho acto que constituye en sí la violación alegada, se proyecta sobre un derecho incorporado en la esfera jurídica del quejoso, es decir, si con la solicitud de la suspensión se pretende preservar una prerrogativa de este último o, más bien, incorporar o constituir, a través de esa medida cautelar, un derecho cuyo ejercicio legalmente no se encontraba conferido al quejoso.

Ante tal exigencia constitucional, al resolver sobre la suspensión debe corroborarse la existencia del derecho cuya preservación se pretende obtener a través de la suspensión del acto reclamado, ya que siendo el objeto de esta medida cautelar conservar derechos y no constituir prerrogativas a favor de los gobernados, el presupuesto lógico del cual debe partir el análisis de procedencia de la suspensión debe ser, precisamente, el fehaciente acreditamiento de que el derecho afectado por el acto que se reclama, se ubica dentro de la esfera jurídica del quejoso pues, de lo contrario, de no constar tal circunstancia, la medida cautelar tendría por efecto constituir el derecho cuya tutela se pretende.

Dicho en otras palabras, tomar en cuenta la naturaleza del acto reclamado en términos del artículo 107, fracción X, constitucional, implica –inclusive– verificar si la prerrogativa cuya existencia se busca preservar mediante el otorgamiento de la suspensión se encuentra inserta en el patrimonio jurídico del quejoso.

Bajo ese tenor, al quedar establecido que la parte quejosa si acreditó gozar del derecho que pretende preservar a través de la suspensión del acto reclamado, conviene analizar si el otorgamiento de la suspensión causa perjuicio al interés social o contraviene disposiciones de orden público, pues sobre este punto la responsable establece que con la concesión de la suspensión provisional son transgredidos los mismos, esencialmente porque del análisis del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, se podrá apreciar las reglas para 2018 quedaron abrogadas (Artículo Segundo Transitorio) (sic) , es decir, ya no se encuentra vigente, por los que los efectos de la suspensión devienen inaplicables al sustentarse en una norma que dejo de surtir efectos legales.

Asimismo, porque las disposiciones reclamadas, son de orden público precisamente porque resguardan al mencionado orden y tutelan el interés social, ya que su finalidad es apoyar a las madres, padres solos o tutores con hijas e hijos o niñas y niños bajo su cuidado de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 6 años de edad en caso de niñas y niños con alguna discapacidad debidamente certificada, a través de subsidios que les permita acceder a los servicios de cuidado y atención infantil, bajo la modalidad de la entrega directa de los recursos respectivos, esto es, con el nuevo acuerdo se sigue apoyando a las madres trabajadoras, de ahí que, las reglas de referencia deban ser consideradas como un acuerdo administrativo de carácter general, de orden público para efectos de la suspensión del acto reclamado en el juicio xx xxxxxx, pues sus disposiciones protegen el interés público, específicamente, el interés superior del menor, por ende, con las disposiciones de dicho acuerdo no se causa perjuicio alguno, sino lo contrario, es a todas luces benéfico.

Además de la ponderación de la apariencia del buen derecho y el interés social, se advierte que en la especie sería mayor el perjuicio que resentiría la sociedad con el otorgamiento de la suspensión provisional de los actos reclamados, que el perjuicio que resentiría la quejosa con la negativa de dicha medida cautelar, pues innegablemente la sociedad está interesada en que cumplan por parte de los gobernados las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal de 2019, que contiene dicho acuerdo, es decir que el Gobierno de México a través de la Secretaría de Bienestar les entregue directamente a las madres, padres y tutores padres solos o tutores los recursos correspondientes, por lo que no se cumple con el requisito de procedencia de la suspensión contenido en la fracción II del artículo 128 de la Xxx xx Xxxxxx, relativo a que no se contravengan el orden público y el interés social.

En ese orden de ideas, respecto a la determinación de las acepciones de ‘orden público’ e ‘interés social’, cabe mencionar que éstos se perfilan como conceptos jurídicos indeterminados, de imposible definición unívoca, cuyo contenido sólo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar prevalecientes en el momento en que se realice la valoración.

En todo caso, para darles significado, el juzgador debe tener presentes las condiciones esenciales para el desarrollo armónico de una comunidad, es decir, las reglas mínimas de convivencia social, a modo de evitar que con la suspensión se causen perjuicios mayores que los que se pretende evitar con esta institución, en el entendido de que la decisión a tomar en cada caso concreto no puede descansar en meras apreciaciones subjetivas del juzgador, sino en elementos objetivos que traduzcan las preocupaciones fundamentales de una sociedad.

En efecto, al delimitar tales conceptos se deben observar las circunstancias especiales del caso, para así explicar –de manera fundada y motivada– si el orden público o el interés social pueden verse afectados por la concesión de la medida cautelar.

Una vez establecido lo anterior, corresponde a este tribunal determinar si en el caso concreto existe verosimilitud del derecho cuya vulneración aducen las partes y, posteriormente, si en un estudio preliminar puede anticiparse la inconstitucionalidad de los actos reclamados para, finalmente, establecer si –de ser procedente la medida– se causan perjuicios a mayores a la comunidad con el otorgamiento de la suspensión que los que se pretenden evitar con la misma.

Para poder determinar si en el caso particular, la quejosa contó con un derecho incorporado a su esfera jurídica, susceptible de ser protegido a través de esta medida cautelar y, de ser el caso, si el acto reclamado vulnera el mismo (aun en un análisis preliminar) resulta necesario desarrollar diferentes tópicos de interés:

a) El interés superior del menor.

En primer lugar, es necesario referirse al interés superior del menor, el cual constituye un concepto jurídico indeterminado, que de suyo implica que se deben satisfacer por el medio más idóneo^⁶ las necesidades materiales, básicas o vitales del menor, lo cual se traduce en que se garanticen los derechos sociales establecidos a su favor en la Constitución Federal, como son la salud y la educación, cuyo respeto es obligatorio, desde luego, para el Poder Legislativo y Ejecutivo.

En ese mismo sentido, el Pleno del Máximo Tribunal estableció que el interés superior del menor impone la obligación de examinar para cada caso concreto las circunstancias específicas para llegar a una solución estable, justa y equitativa para el menor.

En la especie, por tratarse de la emisión xx xxxxx con efectos intrínsecamente relacionados con derechos sociales del menor, es obligación ineludible de la autoridad el salvaguardar los derechos humanos de los menores en todos los asuntos, decisiones y políticas públicas que les involucre^⁷.

b) Diferencia entre derechos y garantías.

Asimismo, la Xxxxxxx Xxxx de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que a diferencia de los derechos humanos, en sí mismos considerados, las garantías se erigen como instrumentos o herramientas para su protección y tutela, operan como medidas jurídicas que tienen como finalidad lograr la consecución, vigencia y efectividad de los derechos humanos^⁸.

Una vez establecida la diferencia entre garantías y derechos, resulta conveniente apuntar que los derechos sociales se relacionan con diferentes tipos o niveles de garantías^⁹:

1) Los relacionados con el diseño y ejecución de políticas públicas y;

2) Las garantías de protección jurídica o de justiciabilidad.

En ese sentido, es consecuente determinar que las políticas públicas constituyen en sí mismas los instrumentos a través de los cuales el Estado lleva a cabo la protección de los derechos sociales, por lo que éste tiene en todo momento la obligación de considerar el interés superior de los menores en todo lo que concierne al diseño y aplicación de dichas garantías.

Luego, la aplicación de ese principio (interés superior del menor) en el diseño y ejecución de políticas públicas que involucren a los menores, implica buscar el medio idóneo para satisfacer sus necesidades básicas, lo cual, como se verá a continuación sólo puede alcanzarse si se respeta el principio de progresividad.

c) El principio de progresividad.

El principio de progresividad está previsto en el artículo 1o. constitucional. Dicho principio, en términos generales, ordena ampliar el alcance y protección de los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad.

Es posible dividir este principio en varias exigencias de carácter positivo y negativo.

En sentido positivo, del principio de progresividad derivan para el legislador (sea formal o material) la obligación de ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos; y para el aplicador, el deber de interpretar las normas de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, esos aspectos de los derechos.

En sentido negativo, impone una prohibición de regresividad: el legislador tiene prohibido, en principio, emitir actos legislativos que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos, y el aplicador tiene prohibido interpretar las normas sobre derechos humanos de manera regresiva, esto es, atribuyéndoles un sentido que implique desconocer la extensión de los derechos humanos y su nivel de tutela admitido previamente^¹⁰.

Por otra parte, el Máximo Tribunal también ha establecido^¹¹ que las acciones u omisiones que impliquen regresión en el alcance y tutela de un derecho humano, sólo pueden justificarse si: a) se acredita la falta de recursos; b) se demuestra que se realizaron todos los esfuerzos necesarios para obtenerlos, sin éxito; y, c) se demuestra que se aplicó el máximo de recursos o que los recursos de que se disponía se aplicaron para tutelar otro derecho humano (y no cualquier otro objetivo social), y que la importancia relativa de satisfacerlo prioritariamente, era mayor.

Lo anterior implica que cuando se diseñe o ejecute una medida regresiva se tiene que justificar plenamente en los términos recién apuntados.

En ese mismo sentido, la Xxxxxxx Xxxx del Alto Tribunal estableció que la limitación en el ejercicio de un derecho humano no necesariamente vulnera el principio de proporcionalidad porque para ello es necesario analizar si: a) dicha disminución tiene como finalidad esencial incrementar el grado de tutela de un derecho humano; y, b) genera un equilibrio razonable entre los derechos fundamentales en juego, sin afectar en manera desmedida la eficacia de alguno de ellos^¹².

Establecido lo anterior se pasará al análisis del caso concreto, lo cual implica en un primer plano dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿El Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras constituye una garantía de los derechos de los menores incorporados al mismo? y, si el programa de estancias infantiles, en su modalidad de impulso a las estancias infantiles, constituye una garantía de los derechos sociales establecidos a favor de los menores, ¿en un análisis preliminar de constitucionalidad resultaría válido que en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal 2019 se haya eliminado dicha modalidad? ¿Resultaría válida la reducción en el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2019?

En un análisis preliminar, propio del ejercicio (apariencia del buen derecho) que debe hacerse para resolver sobre la medida cautelar solicitada, este tribunal federal considera que la respuesta es afirmativa, por las razones que se expondrán a continuación.

Históricamente, puede advertirse que, por lo menos, desde el diez de enero de dos mil siete^¹³, la entonces Secretaría de Desarrollo Social publicó el Acuerdo por el cual estableció las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil siete, con un objetivo general, consistente en disminuir la vulnerabilidad de los hogares en los que la jefatura de familia con niños o niñas entre uno y seis años de edad recae en una madre trabajadora o padre solo, así como de los hogares en condiciones de pobreza o en riesgo de caer en ésta de no contar con un segundo ingreso, aumentando las posibilidades de éstos de participar en el mercado laboral.

En ese acuerdo, publicado en el año dos mil siete, quedaron establecidos dos tipos de apoyo:

1) Apoyo a las madres y padres trabajadores, consistente en que: ‘el Gobierno Federal cubrirá el costo de los servicios de cuidado y atención infantil hasta por **********pesos mensuales por cada niño o niña de 1 a 6 años de edad inscrito en el programa, hasta un máximo de tres niños o niñas.’

2) Impulso a los servicios de cuidado y atención infantil, de la siguiente manera: ‘las personas o grupos de personas en condiciones de pobreza que deseen establecer y operar una Guardería y Estancia Infantil conforme a los Criterios de Afiliación, podrán recibir un apoyo máximo de **********para la adecuación y equipamiento del inmueble, la capacitación del personal administrativo y operativo de la Guardería y Estancia Infantil, y la elaboración o adquisición de materiales para el trabajo con los niños y niñas.’

El treinta de diciembre de dos mil siete, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el Acuerdo por el cual se modifican las Reglas de Operación del Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, cuyo objetivo general fue básicamente el mismo, sólo que en el tipo de apoyos, en el relativo a Apoyo a Madres Trabajadoras y Padres Solos, se añadió lo siguiente: ‘el Gobierno Federal cubrirá el costo de los servicios de cuidado y atención infantil hasta por **********pesos mensuales dependiendo de la situación económica del hogar beneficiario, por cada niño de 1 a 3 años 11 meses de edad y de 5 años 11 meses de edad en los casos de niños con alguna discapacidad, inscrito en el programa.’

A su vez, en el acuerdo referido en el párrafo inmediato anterior quedó establecido que el apoyo denominado Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil, tenía como propósito ‘alentar la creación de nuevas estancias infantiles.’

Lo anterior nos permite advertir que en el acuerdo publicado para el ejercicio fiscal se introdujo como beneficiarios a los niños que sufrieran alguna discapacidad y se fijó como propósito del apoyo que se crearan nuevas estancias infantiles.

En el Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil nueve, publicación (sic) en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de ese año, quedó fijado el mismo objetivo, sólo que en el apoyo denominado Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil se amplió el apoyo máximo a **********.

Por su parte, en el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil doce, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de dos mil once, el objetivo quedó fijado de la misma manera que en los años anteriores, únicamente el apoyo denominado Impulso a los Servicios de Cuidado Infantil fue ampliado a **********, y el propósito del apoyo quedó definido de la siguiente manera: adecuación, habilitación y equipamiento del inmueble; elaboración o adquisición de materiales de trabajo y atención de los niños y niñas; póliza de seguro de responsabilidad civil y daños a terceros; y, gastos realizados con la elaboración de un programa de protección civil.

Xxxx permite advertir que para dos mil doce, el programa se amplió en cuanto a la cifra de apoyo y se fijó de manera clara el propósito del mismo con una finalidad de que se contara con cierta especialización en las estancias infantiles y que se pudieran cubrir los riesgos de accidentes que ahí se generaran.

En el Acuerdo por el cual se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de febrero de dos mil trece, en el apoyo denominado Apoyo a Madres Trabajadoras y Padres Solos, se amplió el apoyo federal a $850.00 (ochocientos cincuenta pesos con cero centavos moneda nacional) mensuales por cada niño y hasta un ********** por cada niño con alguna discapacidad. Asimismo, en el apoyo denominado Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil se agregó que el apoyo tenía como propósito también obtener la evaluación con fines de certificación del estándar de competencia de calidad en Centros de Atención Infantil **********.

Por su parte, en el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil quince, publicado el veintinueve de diciembre de dos mil catorce, se amplió el apoyo federal a $900.00 (novecientos pesos con cero centavos moneda nacional) por cada niño y hasta un ********** por cada niño con discapacidad.

Finalmente, en el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos mil diecisiete, se amplió el apoyo federal a $950.00 (novecientos cincuenta pesos con cero centavos moneda nacional) por niño y hasta un **********por cada niño con discapacidad.

Asimismo, es conveniente tomar en consideración los resultados del Programa de Estancias Infantiles, para lo cual se acude a algunos de los estudios que se han realizado sobre el tema.

En la evaluación de impacto del programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras de julio de dos mil once,^¹⁴ realizado por **********, **********, ********** [Instituto Nacional de Salud Pública], ********** [Washington University in St. Xxxxx], **********, ********** [University of California, Berkeley] y ********** [Instituto Tecnológico Autónomo de México], se concluyó lo siguiente:

‘4.1 Conclusiones

La evaluación de impacto es una herramienta fundamental que permite medir los efectos que tiene un programa sobre la población beneficiaria, identificar en qué medida se están logrando los objetivos para los que fue creado el Programa y detectar áreas de oportunidad para mejorar su efectividad. Esto es particularmente relevante cuando se trata de programas que operan con recursos públicos, donde no sólo es importante rendir cuentas sobre el uso de los recursos sino también mostrar los efectos que se obtienen con dicha asignación de recursos. Resulta particularmente importante medir el impacto del PEI ya que actualmente no se cuenta con suficiente evidencia en la literatura sobre la efectividad de este tipo de programas en países en desarrollo. En varios países en el mundo se han implementado programas de estancias de cuidado infantil para apoyar a madres trabajadoras y mejorar el bienestar de sus hijos. Sin embargo, el impacto de estos programas muestra efectos mixtos, con impactos positivos en la participación laboral de la madre, pero negativos en algunas variables a nivel del niño. En este estudio se presentaron los resultados de la evaluación el impacto del Programa de Estancias Infantiles (PEI) en el empleo e ingreso de la población beneficiaria, así como en el estado de salud, nutrición y desarrollo de sus hijos. La metodología utilizada para la evaluación consistió en un análisis tipo pipeline mediante el cual se compararon los niños/hogares en lista de espera (controles) y los que ya asistían a la Estancia (beneficiarios). Aseguramos la validez de este método al probar que los grupos son estadísticamente iguales y por tanto comparables en características observables. De esta forma, los impactos encontrados son atribuibles al programa. No se encontró un efecto sustitución de guardería, ya que menos del 0.05% de los beneficiarios reportaron usar servicios de guardería antes de entrar al programa o anotarse en la lista de espera. Esto implica que probablemente el PEI representa un nuevo espacio de cuidado infantil para las familias de bajos recursos. Este resultado es consistente con la evidencia para Canadá, la cual sugiere que un aumento en la participación y utilización de cuidado infantil, se ve reflejado principalmente en una reducción del uso de servicios de cuidado infantil informal (como el que brindan los abuelos u otros familiares), que es sustituido por cuidado infantil subsidiado por el gobierno (Xxxxx, Xxxxxx, & Xxxxxxxx, 2008).

La evaluación de impacto del Programa de Estancias Infantiles que se presenta en este estudio, revela que el programa es efectivo para promover la participación en el mercado laboral de mujeres de escasos recursos con hijos pequeños, pero el efecto derivado de la muestra completa está casi exclusivamente concentrado en madres que no trabajaban antes de entrar al programa. Además, el programa contribuye al desarrollo de los niños beneficiarios aunque los efectos sólo se observan en algunos subgrupos de niños y no en toda la muestra. En particular, los resultados muestran que el programa aumenta la probabilidad de empleo de las titulares, el número de horas que trabajan y su permanencia en el trabajo, al menos en el corto plazo. Asimismo, se encuentra que la titular dedica menos tiempo a cuidar niños menores de 5 años, pero esta disminución se compensa con un aumento en las horas de cuidado por el cuidador principal del niño (diferente a la titular) que vive en el hogar. Al hacer análisis por subgrupos, se encontró que las titulares que más se benefician del programa en variables xxx xxxxxxx laboral son aquellas que reportaron no haber trabajado antes de entrar al programa.

Cabe destacar que los impactos del programa en la participación laboral de la titular son sorprendentes debido a que acontecen en un periodo de crisis internacional y alto desempleo. En este sentido, los efectos del programa podrían ser mayores en un contexto de crecimiento.

En términos de salud mental de la madre, no se encuentran efectos estadísticamente significativos, lo cual es importante sobre todo en niveles de depresión, ya que en países desarrollados hay evidencia de que las madres que llevan a sus hijos a la Guarderías obtienen puntajes de depresión mayores respecto a la media (Xxxxx et Al 2008).

En cuanto a los resultados en niños, en la muestra completa no se encontraron efectos en diversidad de la dieta o desarrollo infantil. Este hallazgo es importante porque en otros estudios se han encontrado efectos negativos en el corto plazo (Xxxxx et Al 2008). No obstante, sí hay efectos positivos en algunos subgrupos de niños. Por ejemplo, en términos de desarrollo infantil el programa mejora el puntaje de la escala de comunicación en el subgrupo de niños con más exposición al PEI. Se identificó que los hijos de las titulares que no trabajaban antes de entrar al programa, son los que más se benefician en cuanto al desarrollo del comportamiento individual-social y este efecto es mayor conforme aumenta la exposición. Por otro lado, sólo se encontraron efectos positivos en la diversidad de la dieta en el subgrupo de niños con madres que trabajaban antes de entrar al PEI, especialmente los que contaban con poca exposición al programa.

Por último, al analizar la prevalencia de enfermedad en los 15 días previos a la encuesta, se identificó una mayor probabilidad de enfermedad en la muestra completa de niños. Sin embargo, al analizar los resultados por subgrupos de edad y tiempo de exposición al programa, el aumento en la prevalencia de enfermedad se da únicamente en el grupo de niños más pequeños (menores de 30 meses) y este efecto disminuye conforme aumenta la edad y el tiempo de exposición al programa, lo cual es consistente con resultados de otros estudios sobre programas similares.

Los efectos mixtos encontrados en el bienestar de los niños, muestran áreas de oportunidad para potenciar el impacto del programa a través de una promoción más intensiva del desarrollo infantil de acuerdo a la edad de los niños beneficiarios, así como una promoción de la salud en las Estancias.

4.2 Recomendaciones

Los principales beneficios de corto plazo que se encontraron en este estudio, se concentraron en el grupo de las madres que no trabajaban antes de entrar al PEI y sus hijos. Sin embargo, las encuestas de medio camino sugieren que este grupo de madres es la minoría de las beneficiarias. Por ello se recomienda realizar una mayor difusión del programa dirigida a este grupo en particular e incluso analizar la pertinencia de dar prioridad a estas mujeres para entrar al programa.

Para disminuir la prevalencia de enfermedad, sobre todo en los niños más pequeños y con menor exposición, se recomienda establecer mecanismos de colaboración con la Secretaría de Salud para implementar campañas de vacunación y prevención dirigidas a esta población, así como mecanismos de referencia al sistema de salud en caso necesario por cuestiones de enfermedad o desnutrición.

Aunque se encontraron algunos efectos positivos en desarrollo infantil, la mayoría de éstos fueron de una magnitud moderada y sólo se identificaron para algunas sub muestras. Esto presenta una importante área de oportunidad para el Programa para potenciar su efectividad a través de una estimulación más intensiva del desarrollo de los niños de acuerdo a la edad. Existe evidencia en la literatura que demuestra la estimulación temprana o desarrollo infantil es una inversión especialmente rentable para aumentar la escolaridad de las personas e incluso la productividad laboral en el futuro. Sería deseable que la promoción del desarrollo infantil fuera un objetivo explícito del Programa.

En este sentido, sería importante investigar sobre la forma más efectiva por medio de la cual se pueda mejorar la estimulación del desarrollo, sobre todo en las Estancias de menor calidad. Esto puede ser implementado utilizando el método de aleatorización para así obtener los mejores resultados, con lo que se podrían dar recomendaciones para mejorar este aspecto del programa. Este método se ha usado en otros países para medir intervenciones de desarrollo infantil, con resultados muy exitosos.

Finalmente, se recomienda realizar un análisis por nivel socioeconómico de los hogares para verificar si el PEI tiene mayor impacto en la población económicamente más vulnerable. Además se podría probar, mediante un estudio experimental, si al haber variación en el monto del subsidio, el programa tiene efectos heterogéneos en la población. Esto ayudaría a identificar el tipo de hogares que se benefician más del Programa y brindaría información relevante para mejorar la focalización del programa.’

En el artículo de investigación titulado ‘Asociación entre el tiempo de permanencia en el Programa de Estancias Infantiles para niños en situación de pobreza y el nivel de desarrollo infantil’, de **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, ********** y **********,^¹⁵ se concluyó lo siguiente:

‘Discusión. Los resultados de este estudio, el primero que se realiza en niños menores de 3 años en ambiente de estancias infantiles, mostraron un incremento progresivo y significativo en la probabilidad de tener un desarrollo normal a partir de la permanencia en el PEI de más de 6 meses comparado con aquellos niños que tenían menos de un mes en el programa, independientemente de la edad. Esto corrobora la importancia crucial de promover la incorporación de los niños a programas de estancias infantiles que incluyan actividades para favorecer su desarrollo desde edades tempranas. Es interesante resaltar que los estudios que han evaluado el desarrollo de niños en población general de este grupo de edad utilizando la prueba EDI, han reportado una disminución del 3.1% en la proporción de niños con desarrollo normal a los 3 años de edad en comparación con niños de 1 año de edad. De acuerdo con los resultados de este estudio, lo anterior sugiere que la permanencia en las estancias infantiles puede ser un factor protector para rezago/riesgo de problemas en el desarrollo; esto concuerda con los hallazgos de otros autores con respecto a la educación preescolar. Una aportación adicional es que estos datos corroboran los resultados de una evaluación del PEI realizada en 2011, que identificó un impacto positivo en las áreas personal-social y de comunicación y añadió el efecto positivo en las áreas motora gruesa, motora fina y cognitiva. Se debe reconocer que la población estudiada es de alta vulnerabilidad por su bajo nivel socioeconómico. Será necesario realizar estudios que permitan evaluar si se mantiene el efecto positivo en otros grupos poblacionales sin tantas desventajas sociales. Por otro lado, si bien se ha demostrado que hay diferencias en el nivel de desarrollo por sexo, también debe profundizarse en otras variables no estudiadas que se relacionan con determinantes sociales, y efectuar el seguimiento de los niños en el PEI para corroborar el cambio/mejora en el nivel de desarrollo asociado directamente con un mayor tiempo en estancias. En conclusión, el tiempo de permanencia en el PEI a partir de 6 meses incrementa, de forma significativa y progresiva, la probabilidad de tener un desarrollo normal independientemente del sexo y edad. Se requiere de una evaluación longitudinal para corroborar este resultado’.

Por último, en el estudio del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), denominado ‘Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras. Recuento de la evidencia de las evaluaciones 2007-2019’^¹⁶ se indicó:

‘Avances del programa

De acuerdo con los resultados de las evaluaciones, la capacidad de las mujeres para tomar decisiones implica mejorar sus niveles de autonomía e independencia económica, puesto que pueden optar por salir al mercado laboral o estudiar para mejorar sus ingresos, ya que el tiempo dedicado al cuidado infantil no remunerado puede ser aprovechado en actividades remuneradas que se traduzcan en una mejor calidad de vida.

(…)

Las evaluaciones realizadas al Programa de Estancias Infantiles han mostrado resultados favorables. Por un lado, es efectivo para promover la participación en el mercado laboral de mujeres de escasos recursos con hijos pequeños, especialmente las que no trabajaban antes de entrar al programa. Se observa un aumento de 19 por ciento en la probabilidad que tienen estas mujeres de incorporarse a un empleo acompañado de un incremento de seis horas de trabajo a la semana (INSP 2011).

El PEI representa un espacio de cuidado infantil para las familias de bajos recursos, puesto que un aumento en la participación y utilización de programas de cuidado infantil subsidiado por el gobierno reduce el uso de cuidado infantil brindado por redes familiares o de apoyo y brinda un espacio para mejorar el desarrollo infantil.

Las evaluaciones también identifican mejoras en la sociabilización de los infantes y diversidad de su dieta. Las niñas y niños que tienen mayor exposición al programa cuentan con mejoras en el puntaje de la escala de comunicación. Las hijas e hijos de las titulares que no trabajaban antes de entrar al programa son los que más se benefician en cuanto al desarrollo del comportamiento individual-social y este efecto es mayor conforme aumenta la exposición al programa.

De acuerdo con el índice Mexicano de Satisfacción del Usuario (IMSU), el nivel de satisfacción percibida por los beneficiarios registró calificaciones altas en las variables de satisfacción (94 puntos), calidad percibida (95 puntos), expectativas (87 puntos) y confianza (96 puntos).’

La relatoría anterior, a juicio de este tribunal, permite vislumbrar aun de manera preliminar que el programa social denominado Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras cuenta con más xx xxxx años de vigencia, en los cuales no sólo se han incrementado los apoyos para su subsistencia sino, incluso, se han tomado medidas que tienden a la especialización y al cuidado de los menores beneficiados, originando un derecho fundamental en beneficio del desarrollo de las niñas y niños y de sus madres, padres o tutores.

Respecto a las madres trabajadoras se destacan los siguientes beneficios: a) es efectivo para promover la participación en el mercado laboral de mujeres de escasos recursos con hijos pequeños, b) los resultados muestran que el programa aumenta la probabilidad de empleo de las titulares, el número de horas que trabajan y su permanencia en el trabajo, al menos en el corto plazo, c) pueden optar por salir al mercado laboral o estudiar para mejorar sus ingresos, ya que el tiempo dedicado al cuidado infantil no remunerado puede ser aprovechado en actividades remuneradas que se traduzcan en una mejor calidad de vida y d) existe un aumento de 19 por ciento en la probabilidad que tienen estas mujeres de incorporarse a un empleo acompañado de un incremento de seis horas de trabajo a la semana.

En cuanto a los menores de edad: a) no se encontraron efectos en diversidad de la dieta o desarrollo infantil, b) en términos de desarrollo infantil el programa mejora el puntaje de la escala de comunicación en el subgrupo de niños con más exposición al programa, c) se benefician en cuanto al desarrollo del comportamiento individual-social y este efecto es mayor conforme aumenta la exposición, d) se reportó una disminución del 3.1% en la proporción de niños con desarrollo normal a los tres años de edad en comparación con niños de un año de edad, e) la permanencia en las estancias infantiles puede ser un factor protector para rezago/riesgo de problemas en el desarrollo, f) se identificó un impacto positivo en las áreas personal-social y de comunicación y añadió el efecto positivo en las áreas motora gruesa, motora fina y cognitiva, g) el tiempo de permanencia en el programa a partir de seis meses incrementa, de forma significativa y progresiva, la probabilidad de tener un desarrollo normal independientemente del sexo y edad y h) se identifican mejoras en la sociabilización de los infantes y diversidad de su dieta.

Por lo que de un análisis preliminar puede sostenerse válidamente que se trata de una garantía para la protección de los derechos de las madres, padres solos y tutores, así como de los menores que es congruente con el interés superior de estos últimos y que, incluso, se ha regido por el principio de progresividad, ya que los apoyos cada vez han sido mayores, como lo han sido las especificaciones técnicas para su funcionamiento.

Luego, es evidente que con la implementación del programa que nos ocupa, se han obtenido beneficios multidimensionales en favor de los menores así como de las madres trabajadoras, a partir de la exigencia de calidad en la prestación del servicio de estancias infantiles, tan es que como ya se señaló, se prevén apoyos con el propósito de que a través de una evaluación se obtenga una certificación del estándar de competencia de la calidad con la que deben funcionar dichos Centros de Atención Infantil.

Lo que ha propiciado, según los estudios referidos, la adopción de medidas tendentes a la especialización y al cuidado de los menores beneficiados, lo anterior en beneficio del desarrollo de las niñas y niños y de sus madres, padres o tutores, por lo que se han destinado recursos económicos con la finalidad de tener un personal capacitado y profesional en el campo de la puericultura para lograr su sano desarrollo.

Esta postura se corrobora incluso, si se toma en cuenta, que desde el inicio del programa la incorporación de los menores se da a través de un acto administrativo favorable en el que la autoridad competente determina si admite o rechaza a un menor dentro del programa. Asimismo este trámite cuenta con las herramientas técnico-operativas para salvaguardar el programa de conductas fraudulentas o desviadas de sus claros objetivos.

En efecto, del contenido del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, se desprende que en la regla 4.4.1. punto 5, fue establecido que ‘en caso de que la respuesta sea afirmativa, el personal designado por la Delegación Federal de la SEDESOL registrará a la persona solicitante como beneficiaria del programa y le entregará el comprobante de incorporación que la acredita como tal (Anexo C.1.1.).’

Mientras que en la Regla 5.4.1., punto 7, quedó establecido lo siguiente: ‘En caso de que la Delegación Federal de la SEDESOL apruebe el presupuesto se convocará a la persona solicitante en un plazo no mayor de 10 días naturales a partir de la fecha en la que la Delegación Federal de la SEDESOL lo recibió y se procederá a la firma del Convenio de Concertación…”.

Es importante destacar lo anterior porque el acto administrativo denominado comprobante de incorporación establece el límite de la vigencia que corresponde precisamente al máximo de años que se puede prestar el servicio a cada menor, por lo que se trata de un acto administrativo favorable al particular en el que la administración se comprometió a prestar el servicio por un tiempo establecido.

Ese acto administrativo (comprobante de incorporación) debe relacionarse necesariamente con el convenio de concertación que el representante de cada estancia infantil celebra, ya que estas últimas son el mecanismo a través del cual la administración se comprometió a prestar dicho servicio. Aunado al acta de nacimiento del menor, se establece la existencia física y edad de los beneficiados por el programa, que salvaguarda, entre otros medios, contra desvío de recursos o actividades fraudulentas.

En ese orden de ideas, este tribunal considera que en un análisis preliminar puede sostenerse válidamente que el Programa de Estancias Infantiles para el Apoyo a Madres Trabajadoras, en la modalidad de Impulso a las Estancias Infantiles, se constituyó como una garantía que el Estado implementó para satisfacer las necesidades de participación en el mercado laboral de las madres, padres solos y tutores, así como las básicas de los menores más desprotegidos e, incluso, en situación de discapacidad, esto es, como el medio idóneo para hacer efectivos sus derechos, por lo que, entonces, existe verosimilitud del derecho, no se trata de una mera expectativa, lo que, hasta este momento, justificaría el otorgamiento de la medida cautelar.

Es pertinente señalar que el principio de confianza legítima, cuya aplicación en el orden jurídico mexicano respecto de los actos administrativos delineó la Xxxxxxx Xxxx de la Suprema Corte de Justicia de la Nación^¹⁷, –el cual constituye una manifestación del principio de seguridad jurídica, en su faceta de interdicción o prohibición de la arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el caso de que la actuación de los poderes públicos haya creado en una persona interesada confianza en la estabilidad de sus actos, éstos no pueden modificarse de forma imprevisible e intempestiva, salvo el supuesto en que así lo exija el interés público– en el caso, con la aplicación del acto reclamado, se estaría violentando el referido principio, toda vez que a través de los diversos actos de la Administración Pública, se generó en los beneficiarios del programa, y en específico de los responsables de las estancias infantiles, una serie de expectativas razonablemente creadas en su favor, las cuales persistieron en el tiempo, que llevaron a los particulares a estimar que existía estabilidad para la diversa toma de decisiones, como las de carácter económico, a partir del incremento de su inversión en las estancias infantiles referidas, por lo que con motivo de un cambio súbito e imprevisible, sus expectativas se han visto quebrantadas en detrimento de su situación particular.

Ahora bien, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 107 fracción X, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para decretar la medida suspensional, debe realizarse un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

Por lo que tal ponderación se traduce en sopesar el perjuicio que pueda resentir el interés social con la aplicación de la medida, es decir, si dicho perjuicio es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, caso en el cual deberá negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público o del interés de la sociedad está por encima del interés particular afectado.

En este tipo de conflictos, Xxxxxx Xxxxx plantea que, a fin de decidir qué derecho debe prevalecer sobre otro, es factible aplicar la ‘ley de la ponderación’.^¹⁸

La mencionada regla, en esencia, postula:

‘Cuanto mayor sea el grado de no satisfacción o restricción de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción de otro’. ^¹⁹

De acuerdo con tal postulado, la ponderación, puede dividirse en tres ‘pasos’ o ‘escalones’.

En el primer escalón, se trata del grado de no satisfacción o restricción de uno de los principios.

A este sigue, en el segundo escalón, la determinación de la importancia de la satisfacción del principio contrario.

Por último, en el tercer nivel, se determina si la importancia de la satisfacción del principio contrario justifica la no satisfacción o restricción del otro principio.^²⁰

Antes de proceder a identificar tales grados, debe recapitularse que este Tribunal, con anterioridad en esta ejecutoria, decretó que la aplicación del interés superior del menor, en el diseño y ejecución de políticas públicas que los involucren, implica buscar el medio idóneo para satisfacer sus necesidades básicas, lo cual, sólo puede alcanzarse si se respeta el principio de progresividad.

Puntualizado lo anterior, en el primer peldaño, este Tribunal establece que, en beneficio de los intereses del menor, debe prescindirse de la reducción prevista en el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve, respecto del programa social que nos ocupa, en los diferentes rubros en los cuales quedó contemplado, y por ende deberá estarse a las disposiciones del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, porque de aplicarse dicha reducción podría traducirse en una vulneración al principio de progresividad y, con ello, afectar el interés superior de los menores disminuyendo las garantías que ya habían adquirido para la protección de sus derechos.

En la segunda grada de esta ponderación, debe señalarse que, en la cúspide del interés superior del menor, está el derecho a su sano desarrollo.

En la tercera y última grada, debe justificarse por qué debe prevalecer en el presente asunto el interés superior del menor, y prescindirse de la reducción de los apoyos otorgados en el programa social que nos ocupa.

Ello se justifica porque, el interés superior del menor, como institución que rige el actuar de los poderes públicos, obliga a que los juzgadores, en todo momento, adopten las decisiones que produzcan mayor beneficio para el desarrollo presente y futuro del menor de edad; y, entre los derechos primarios e insoslayables que tiene un niño para su bienestar, están al desarrollo cognitivo, psicológico y emocional.

Por tanto, contrario a lo estimado por la autoridad responsable, con el otorgamiento de la suspensión no se causan perjuicios al interés social, pues del último párrafo del artículo 129 (sic) se advierte la posibilidad excepcional de que, en determinados casos, aun adecuándose el acto a suspender a uno de los supuestos en que el legislador consideró que otorgar la suspensión sería contrario al interés social, el Juez podrá concederla, si su negativa redunda en una afectación mayor al interés social, pues que lo que se busca salvaguardar son bienes jurídicos de índole colectivo y que, en todo caso, lo que pretende evitarse con el otorgamiento excepcional de la suspensión es el perjuicio a ese conjunto de bienes e intereses que integran la noción de orden público e interés social, pues en el caso, al otorgar la suspensión se protege a una parte de la población en situación de vulnerabilidad, ya que el programa de estancias infantiles se enfoca a atender las necesidades de cuidado infantil para las madres y padres solos que tienen ingresos menores a la línea de pobreza por ingresos y que no son derechohabientes de los sistemas de seguridad social.

Por otra parte, para dar respuesta a las restantes interrogantes ¿en un análisis preliminar de constitucionalidad resultaría válido que en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve se haya eliminado dicha modalidad? ¿Resultaría válida la reducción en el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve? En principio, resulta necesario señalar, que en el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve, sí se contempló el Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras.

En efecto, en su artículo 3o, fracción XIV (sic), se previó destinar recursos para los programas para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, que se encuentran dirigidos a la atención de grupos vulnerables y a los niños, niñas y adolescentes, entre los que se encuentra el denominado ‘Programa de Estancias Infantiles para apoyar a madres trabajadoras’; del que las quejosas demostraron ser beneficiarias.

El numeral y fracción citados, así como el anexo 13 a que la última hace referencia, establecen lo siguiente:

‘Artículo 3. El gasto neto total se distribuye conforme a lo establecido en los Anexos de este Decreto y Tomos del Presupuesto de Egresos y se observará lo siguiente:

[…]

XIV. Las erogaciones de los programas para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, se señalan en el Anexo 13 de este Decreto;

[…].’

ANEXO 13. EROGACIONES PARA LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES (pesos)

(…)

Ahora bien, el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve contempla una reducción considerable al monto aprobado para ese programa social en relación a la cantidad autorizada en el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, como lo señala la parte quejosa.

No obstante, del Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, no se desprende la justificación de la indicada reducción, lo que de suyo, en un análisis preliminar, corrobora la probable vulneración al principio de progresividad en el referido presupuesto.

A su vez, es en el Acuerdo por el que se Emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, para el Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve, en el que se establece que el apoyo se dará a cada madre, padre o tutor a razón d********** por niño o **********tratándose de un niño o niña con discapacidad, de manera bimestral.

Lo anterior implica que el programa no contempla apoyos para la implementación de estancias infantiles, como lo hicieron los acuerdos que regularon los ejercicios fiscales que van desde dos mil siete hasta dos mil dieciocho, pese a que en el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, se encuentran previsto como un programa de apoyo a las ‘estancias infantiles’.

Pues bien, en líneas anteriores quedó establecido que en un análisis preliminar puede sostenerse que el programa social que nos ocupa, en la modalidad de Impulso a las Estancias Infantiles, constituye una garantía implementada por el Estado Mexicano desde hace más xx xxxx años para hacer efectivos los derechos de los menores en situación de vulnerabilidad.

En ese orden de ideas, puede afirmarse de manera preliminar que cualquier medida que tienda a restringir esa garantía, para no vulnerar el principio de progresividad, tiene que estar justificada conforme a los estándares que ha fijado el Máximo Tribunal del país, a saber: a) que se acredite la falta de recursos; b) que se demuestre que se realizaron todos los esfuerzos necesarios para obtenerlos, sin éxito; y, c) que se demuestre que se aplicó el máximo de recursos o que los recursos de que se disponía se aplicaron a tutelar otro derecho humano (y no cualquier otro objetivo social), y que la importancia relativa de satisfacerlo prioritariamente, era mayor.

En el particular, la responsable esgrime que la justificación de la indicada reducción, radica en:

♦ Que se constituiría en una conducta activa contraria a las reglas presupuestarias y constitucionales.

♦ Que dada la naturaleza de los actos resulta imposible conceder la suspensión de los actos reclamados, para el efecto de que se continúe realizando un acto bajo condiciones específicas, en tanto que tal situación representa el desarrollo de actos positivos por parte de la responsable, mismos que podrían escapar de sus atribuciones y que podrían no ser compatibles con los nuevos lineamientos presupuestarios que rigen al programa social materia de la litis, ya que las erogaciones de recursos se rigen bajo el principio de anualidad presupuestaria, de ahí que resultaría imposible liberar fondos con los que presupuestalmente no se cuenta, o bajo lineamientos diversos a los oficiales; por tanto, debe revocarse el acuerdo impugnado y negarse la suspensión provisional concedida respecto de los actos reclamados. ya que de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, esta dependencia se encuentra imposibilitada de otorgar recursos que no estén justificados.

♦ Que sería mayor el perjuicio que resentiría la sociedad con el otorgamiento de la suspensión provisional de los actos reclamados, que el perjuicio que resentiría la quejosa con la negativa de dicha medida cautelar, pues innegablemente la sociedad está interesada en que cumplan por parte de los gobernados las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal de 2019.

Sin embargo, contra todo lo estimado, de la lectura del Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve y del Acuerdo por el que se Emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, para el Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve, no advierte que se hayan justificado los extremos anteriores de manera alguna, ni por el Poder Legislativo ni por el Poder Ejecutivo, simplemente se redujo el monto de apoyo al programa y fue eliminada una de las modalidades de su aplicación (impulso a estancias infantiles).

Por lo que puede afirmarse que, en un estudio preliminar, el presupuesto de egresos dos mil diecinueve y el acuerdo reclamado podrían traducirse en una vulneración al principio de progresividad y, con ello, afectar el interés superior de los menores disminuyendo las garantías que ya habían adquirido para la protección de sus derechos.

Asimismo, en el particular este órgano colegiado considera que no se afecta el interés social, ni se contravienen disposiciones de orden público con el otorgamiento de la suspensión ya que, como fue dicho en el apartado anterior, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve se contempló el programa social que nos ocupa, por lo que, la medida cautelar únicamente se refiere a la forma en que debe otorgarse el apoyo correspondiente y el monto del mismo, de una manera que se permita el funcionamiento de las estancias infantiles ya autorizadas para que presten el servicio a los menores ya incorporados a esta fecha al referido programa en la forma en que lo venían haciendo, ya que de lo contrario se violaría el principio de progresividad respecto del cual la sociedad tiene interés.

Asimismo, se estima correcta la determinación del juzgador federal en cuanto a que la autoridad responsable, Secretaría de Bienestar, otorgue a las citadas quejosas, como beneficiarias del programa, los apoyos que le corresponden conforme a las cantidades y modalidad (apoyo a madres trabajadoras, padres solos y tutores que trabajan, buscan empleo o estudian) establecidas en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, ya que como se dijo con antelación, no se justificó la indicada reducción.

No pasa inadvertido, lo manifestado por la responsable respecto al contenido del artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; empero, atendiendo a que esa norma fundamental acepta que el presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni imposible de modificar, dado que en el propio texto de la norma constitucional referida subyace el principio de modificación presupuestaria, al permitir que el gasto pueda programarse en dos momentos, uno anterior, y otro posterior, a saber: a) Al aprobarse el presupuesto de egresos; o, b) En ley posterior, la que por su cronología necesariamente sucede a aquel proyecto presupuestario original en el tiempo; de manera que el precepto constitucional en mención, en lugar de constituir un valladar insuperable para la autoridad responsable, prevé la posibilidad de modificación del presupuesto original para adecuarlo a las necesidades sobrevenida, es decir, su virtud es la de establecer un remedio para los casos fortuitos, que le permite solicitar los ajustes presupuestarios necesarios para enfatizar las obligaciones pecuniarias del Estado, gasto que necesaria e ineludiblemente debe autorizarse por tratarse del cumplimiento de un xxxxxxx xx xxxxxx cuya ejecución es impostergable. Además, si la autoridad ya tiene autorizado un presupuesto que le permite efectuar un pago, aun cuando no esté previsto específicamente en él, debe realizarlo si con ello da cumplimiento a un xxxxxxx xx xxxxxx, pues exclusivamente en esta hipótesis no podría considerarse jurídicamente que vulnera la prohibición contenida en el artículo 126 de la Constitución General de la República, en razón de que el cumplimiento de las sentencias xx xxxxxx no puede quedar condicionado a la determinación de si se aprueba o no una partida presupuestal para hacer frente a la obligación impuesta, dado que la supremacía de la Constitución Federal impone categóricamente que aquéllas sean cumplidas inexcusablemente por lo que únicamente en estas hipótesis no puede operar el principio de responsabilidad que deriva del mencionado artículo 126 constitucional, pues técnicamente no se estaría contraviniendo, sino que se actualizaría un caso de excepción en el que no sería punible la conducta de la autoridad. Asimismo, tal proceder tampoco contravendría el artículo 134 del Ordenamiento Fundamental, relativo al manejo de los recursos económicos con apego al principio de honradez, la cual se entiende como un actuar probo, recto, sin desvío alguno, pues no hay improbidad alguna en cumplir un mandato de suspensión del acto reclamado en un juicio xx xxxxxx, por el contrario es un principio rector de los actos de la autoridad cumplir y hacer cumplir la Constitución y, por ende, los mandatos xx xxxxxx que derivan de ésta, cuya finalidad es el restablecimiento del orden constitucional.

Así lo interpretó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis que a continuación se reproduce:

‘Registro: 187083

Época: Novena Época

Instancia: Pleno

Tipo de Tesis: Aislada

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo XV, Abril de 2002

Materia(s): Constitucional

Tesis: P. XX/2002

Página: 12

SENTENCIAS XX XXXXXX. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS TRATÁNDOSE DE LAS OBLIGACIONES DE PAGO DERIVADAS DE SU CUMPLIMIENTO. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, fundamentalmente en la Quinta y Sexta Épocas del Semanario Judicial de la Federación, emitió diversas tesis en las cuales sostuvo el criterio predominante de que tratándose de obligaciones de pago derivadas de sentencias xx xxxxxx a cargo de las autoridades responsables, no se sancionaría su incumplimiento cuando el pago no se encontrara previsto en el presupuesto autorizado, de manera que la responsabilidad de aquéllas quedaba limitada a la mera gestión ante los órganos competentes para que se autorizara el gasto correspondiente. En este sentido se orientan los siguientes criterios históricos, de rubros: ‘CASO EN QUE NO ES APLICABLE, DE MOMENTO, LA FRACCIÓN XI EL ARTÍCULO 107 CONSTITUCIONAL. DEFECTO DE EJECUCIÓN."; "SENTENCIAS XX XXXXXX, EJECUCIÓN DE LAS."; "SENTENCIAS XX XXXXXX, INELUDIBLE EJECUCIÓN DE LAS." e "INCIDENTE DE INEJECUCIÓN DE SENTENCIA IMPROCEDENTE.’, publicados, respectivamente, en el Informe de 1941, página 131 y en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXXI, página 2277 y Tomo XLVII, página 4882, y Sexta Época, Volumen LXXVIII, Primera Parte, página 14. Sin embargo, estos criterios no deben prevalecer en la actualidad pues, por una parte, obedecen a la interpretación aislada del artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (que originalmente era el 125) y, por otra, desconocen la fuerza vinculatoria de las ejecutorias xx xxxxxx cuya eficacia deriva del mandato constitucional. Lo anterior es así, pues si bien es cierto que el presupuesto de egresos se rige por el principio de anualidad, porque el ejercicio fiscal, por razones de política tributaria, comprende un periodo de un año, para el cual se planea precisamente el gasto público que implica la programación de actividades y cumplimiento de proyectos al menos durante ese tiempo, también lo es que el citado artículo 126 de la Norma Fundamental acepta que el presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que pueda variarse al establecer que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior, de donde se desprende que en el propio texto de la norma constitucional referida, subyace el principio de modificación presupuestaria, al permitir que el gasto pueda programarse en dos momentos, uno anterior y otro posterior, a saber: a) Al aprobarse el presupuesto de egresos; o, b) En ley posterior, la que por su cronología necesariamente sucede a aquel proyecto presupuestario original en el tiempo; de manera que el precepto constitucional en mención, en lugar de constituir un valladar insuperable para la autoridad responsable, prevé la posibilidad de modificación del presupuesto original para adecuarlo a las necesidades sobrevenidas, es decir, su virtud es la de establecer un remedio para los casos fortuitos, que le permite solicitar los ajustes presupuestarios necesarios para enfrentar las obligaciones pecuniarias del Estado, gasto que necesaria e ineludiblemente debe autorizarse por tratarse del cumplimiento de un xxxxxxx xx xxxxxx cuya ejecución es impostergable. Además, si la autoridad ya tiene autorizado un presupuesto que le permite efectuar un pago, aun cuando no esté previsto específicamente en él, debe realizarlo si con ello da cumplimiento a un xxxxxxx xx xxxxxx, pues exclusivamente en esta hipótesis no podría considerarse jurídicamente que vulnerara la prohibición contenida en el artículo 126 de la Constitución General de la República, en razón de que el cumplimiento de las sentencias xx xxxxxx no puede quedar condicionado a la determinación de si se aprueba o no una partida presupuestal para hacer frente a la obligación impuesta, dado que la majestad de la Constitución Federal impone categóricamente que aquéllas sean cumplidas inexcusablemente, por lo que únicamente en esta hipótesis no puede operar el principio de responsabilidad que deriva del mencionado artículo 126 constitucional, pues técnicamente no se estaría contraviniendo, sino que se actualizaría un caso de excepción en el que no sería punible la conducta de la autoridad. Asimismo, tal proceder tampoco contravendría el artículo 134 del Ordenamiento Fundamental, relativo al manejo de los recursos económicos con apego al principio de honradez, la cual se entiende como un actuar probo, recto, sin desvío alguno, pues no hay improbidad alguna en cumplir con un xxxxxxx xx xxxxxx, por el contrario, es un principio rector de los actos de la autoridad cumplir y hacer cumplir la Constitución y, por ende, los mandatos xx xxxxxx que derivan de ésta, cuya finalidad es el restablecimiento del orden constitucional.

Además, en cuanto a lo expresado en el sentido de que, al otorgar un beneficio económico que no se encuentra previsto en el citado Programa ni en el patrimonio de la autoridad señalada como responsable, implica una obligación excesiva que legalmente no se puede llevar a cabo, toda vez que se tendría que disponer de los recursos económicos del patrimonio destinado y asignado a los diversos programas de apoyo social que opera la responsable, sin que previamente se haya demostrado que se cometió el acto reclamado o que tenía derecho la quejosa al beneficio impuesto con la suspensión provisional, debe señalarse, contrario a lo estimado por la responsable, que no existe medio de prueba alguno que evidencie, aún de manera indiciaria, que esa medida cautelar impacte en la funcionalidad de la agenda presupuestaria respecto de los diversos programas de apoyo social o prive a la colectividad de su beneficio.

Asimismo, es importante resaltar que de la ponderación de la apariencia del buen derecho y el interés social realizada por este tribunal, contrario a lo estimado por la responsable, no se advierte que en la especie sea mayor el perjuicio que resentiría la sociedad con el otorgamiento de la suspensión provisional de los actos reclamados, que el perjuicio que resentiría la quejosa con la negativa de dicha medida cautelar, pues si bien la sociedad está interesada en que se cumplan por parte de los gobernados las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, que contiene dicho acuerdo, es decir, que el Gobierno de México a través de la Secretaría de Bienestar les entregue directamente a las madres, padres solos y tutores con hijas e hijos o niñas o niños bajo su cuidado de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 6 años de edad en caso de niñas y niños con alguna discapacidad debidamente certificada, los apoyos económicos referidos, y no mediante terceras personas, como lo son quienes prestan el servicio de estancias infantiles, empero, lo cierto es que de aplicarse dicha regla, como quedó asentado con antelación se ocasionaría perjuicio a las quejosa, pues en el nuevo acuerdo se redujo el monto a percibir, lo que es contrario al principio de progresividad y al interés superior de los menores; de ahí que, al concederse la medida cautelar no se genera una afectación al orden público y ni al interés general.

Además, es trascendental dejar asentado que con la concesión de la suspensión no se está constituyendo un derecho, como erróneamente lo plantea la responsable disconforme, pues como se dijo con antelación de acuerdo con el marco constitucional y legal actual, la suspensión ha dejado de tener efectos meramente preservantes y/o excepcionalmente restitutorios, para sustentar una postura provisionalmente anticipatoria del probable sentido de la sentencia, proporcional a la solidez de la apariencia del buen derecho.

En efecto, el artículo 147 de la Xxx xx Xxxxxx, no limita los efectos a los preservantes o excepcionalmente restitutorios, sino que al ser el eje del juicio xx xxxxxx la protección de los derechos humanos y sus garantías, lo trascendente es que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser posible material y jurídicamente, restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado en tanto se resuelve el juicio en lo principal.

Esto no es sino que tenga efectos anticipatorios la suspensión, similares a los de una sentencia provisional, con independencia de que para ello los efectos de la suspensión deban ser preservantes, restitutorios, conservativos o incluso anticipatorios, pues ello dependerá de lo necesario para la protección del derecho humano o garantía y de la apariencia del buen derecho, en relación al cual será proporcional la medida cautelar de la suspensión.

Máxime, que la suspensión de los actos impugnados en un procedimiento jurisdiccional de control de constitucionalidad, anticipando los posibles resultados que eventualmente pudieran conseguirse con la resolución de fondo cuando las circunstancias conduzcan a sostener que también existe peligro en la demora de su concesión, esto es, que para el otorgamiento de la suspensión deben tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares que rodeen al juicio xx xxxxxx, lo que implica que el juzgador se encuentra obligado a realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, sin perjuicio de que esta previa determinación pueda cambiar al momento de dictarse la sentencia definitiva pues, desde luego, esta anticipación en el análisis de las circunstancias y características que rodean al caso es simplemente un adelanto provisional, sólo para efectos de la suspensión.

Lo anterior, en razón de que la apariencia de la existencia del derecho apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso.

Dicho requisito, aplicado a la suspensión de los actos impugnados, implica que para la concesión de la medida, sin dejar de observar los requisitos contenidos en la Xxx xx Xxxxxx, basta la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el solicitante, de modo tal que según un cálculo de probabilidades sea posible anticipar que en la sentencia definitiva se declarará la inconstitucionalidad del acto impugnado.

El peligro en la demora, por su parte, consiste en la posible frustración de los derechos del pretendiente de la medida que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo. En esa virtud, la medida cautelar exige un preventivo cálculo de probabilidad sobre el peligro en la dilación, que no puede separarse del otro preventivo cálculo de probabilidad o verosimilitud que se hace sobre la existencia del derecho cuya tutela se solicita a este Alto Tribunal.

Cabe destacar que en todo caso, al realizar este examen, debe verificarse que no se actualice alguna de las prohibiciones que la Ley Reglamentaria de la materia fija para otorgar la suspensión.

Consecuentemente, para el otorgamiento de la suspensión, debe tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional a efecto de evitar daños y perjuicios de difícil reparación al promovente y conservar viva la materia del juicio.

Son de aplicación a todo lo expuesto las jurisprudencias emitidas por este órgano jurisdiccional, pendientes de enviarse a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para su revisión y publicación en el Semanario Judicial de la Federación, en términos del Acuerdo General número 20/2013, de veinticinco de noviembre de dos mil trece, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a las reglas para la elaboración, envío y publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de las tesis que emiten la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Plenos de Circuito y los Tribunales Colegiados de Circuito, cuyos rubros y contenido son del contenido (sic) siguiente:

‘SUSPENSIÓN EN EL JUICIO XX XXXXXX. PROCEDE CONCEDERLA A LOS RESPONSABLES DE LAS ESTANCIAS INFANTILES COMO BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA RESPECTIVO, PARA QUE SE LES RESTITUYA PROVISIONALMENTE EN EL GOCE DEL DERECHO VIOLADO, OTORGÁNDOLES LAS CANTIDADES QUE LES CORRESPONDAN CONFORME A LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS EN LAS REGLAS DE OPERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE DOS MIL DIECIOCHO. El artículo 107, fracción X, de la Constitución General de la República, estatuye que para decretar la medida el órgano jurisdiccional xx xxxxxx, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social, lo que se traduce en sopesar el perjuicio que la sociedad pueda resentir con la aplicación de la medida, es decir, si dicho menoscabo es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, caso en el cual deberá negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público o del interés de la sociedad está por encima del interés particular afectado. Por su parte el artículo 147, párrafo segundo de la Xxx xx Xxxxxx, dispone que atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, el órgano jurisdiccional ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio xx xxxxxx. Así, en un primer análisis, de la apariencia del buen derecho, para la ponderación, puede sostenerse que el ‘Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadores”, se implementó por el Estado para garantizar la participación en el mercado laboral de las madres, padres solos y tutores, y la satisfacción de las necesidades básicas de los menores más desprotegidos e, incluso, en situación de discapacidad; además, el programa social cuenta con más xx xxxx años de vigencia, en los cuales no sólo se han incrementado los apoyos para su subsistencia sino que, además, se han tomado medidas tendentes a la especialización del personal de dichas estancias y al cuidado de los menores beneficiados, en beneficio del desarrollo de los niños y de sus madres, padres o tutores. Luego, es evidente que con la implementación del referido programa, se han obtenido beneficios multidimensionales en favor de los menores, así como de las madres trabajadoras, a partir de la exigencia de calidad en la prestación del servicio de estancias infantiles, tan es así que se prevén apoyos con el propósito de que a través de una evaluación, previo el cumplimiento de diversos requisitos, se obtenga una certificación del estándar de competencia de la calidad con la que deben funcionar dichos centros de atención infantil y, por tanto, existe verosimilitud del derecho que justifica el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado, es decir, no se trata de una mera expectativa, sino que dicho programa se ha implementado de manera eficaz, salvaguardando los derechos fundamentales de los gobernados. Por lo que toca al otro elemento de la ponderación, previsto en la base constitucional señalada, en el presente asunto no se afecta el interés social, ni se contravienen disposiciones de orden público con su otorgamiento, ya que en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, se contempló el referido programa social, por lo que, la medida cautelar únicamente se referirá a la forma en que debe otorgarse el apoyo correspondiente y el monto del mismo, de una manera que se permita el funcionamiento de las estancias infantiles ya autorizadas para que presten el servicio a los menores incorporados al programa en la forma en que lo venían haciendo, porque de lo contrario se inobservaría el principio de progresividad respecto del cual la sociedad tiene interés por tratarse de menores. Sin que sea válido exigir para su concesión la exhibición del convenio de afiliación al programa para dos mil diecinueve, toda vez que conforme a los artículos transitorios tercero y cuarto del “Acuerdo por el que se emiten las reglas de operación del programa de apoyo para el bienestar de las niñas y niños, hijos de madres trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve’, ‘la Secretaría de Bienestar otorgará a las personas beneficiarias, el apoyo correspondiente a los meses de enero y febrero de ese año y, además, las personas que se afiliaron al programa en el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, en la modalidad de impulso a los servicios de cuidado y atención infantil y no han cumplido el año calendario prestando los servicios de cuidado y atención infantil, con niños inscritos, deben realizar el reintegro a la Tesorería de la Federación (TESOFE) del apoyo inicial que se les otorgó, con motivo de la afiliación al programa en el ejercicio fiscal dos mil dieciocho. Por lo anterior, es procedente conceder la medida cautelar contra el programa de estancias infantiles para el apoyo a madres trabajadoras, en la modalidad de impulso a las estancias infantiles para que no se ejecute la reducción efectuada en el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve, respecto del responsable de la estancia.’

‘PROCEDE CONCEDERLA A LAS MADRES TRABAJADORAS, PADRES SOLOS O TUTORES QUE TRABAJAN, BUSCAN EMPLEO O ESTUDIAN, COMO BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE ESTANCIAS INFANTILES, PARA QUE SE LES RESTITUYA PROVISIONALMENTE EN EL GOCE DEL DERECHO VIOLADO, OTORGÁNDOLES LOS APOYOS QUE LES CORRESPONDAN CONFORME A LAS CANTIDADES Y MODALIDAD ESTABLECIDAS EN LAS REGLAS DE OPERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DOS MIL DIECIOCHO. El artículo 107, fracción X, de la Constitución General de la República, estatuye que para resolver sobre la medida suspensional, el órgano jurisdiccional xx xxxxxx, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social, además, el artículo 147 de la Xxx xx Xxxxxx, no limita los efectos de la medida a los preservantes o excepcionalmente restitutorios, sino que al ser el eje del juicio xx xxxxxx la protección de los derechos humanos y sus garantías, lo trascendente es que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser posible material y jurídicamente, restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado en tanto se resuelve el juicio en lo principal. Luego, el tribunal xx xxxxxx al llevar a cabo el examen de la apariencia del buen derecho, debe tomar en cuenta -sin soslayar los requisitos de procedencia de la medida cautelar previstos en el artículo 128 de la Xxx xx Xxxxxx-, el principio de progresividad previsto en el artículo 1o. Constitucional que impone una prohibición de no regresividad de los derechos humanos, lo que implica que, para no vulnerar ese principio, cualquier medida tendente a restringirlos debe estar plenamente justificada, conforme lo establece la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Jurisprudencia 87/2017, al sostener que cuando una autoridad en el ámbito de su competencia, adopta una medida regresiva en perjuicio de un derecho humano y alega para justificar su actuación la falta de recursos, recae en ella la carga de probar fehacientemente la necesidad de esa medida, es decir, deberá: a) acreditar la falta de recursos; b) demostrar que se realizaron todos los esfuerzos necesarios para obtenerlos, sin éxito; y, c) que se aplicaron el máximo de los recursos o que los recursos de que se disponía se aplicaron a tutelar otro derecho humano (y no cualquier objetivo social), y que la importancia relativa de satisfacerlo prioritariamente, era mayor. Ahora bien, del programa social denominado “Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres trabajadoras”, implementado con la finalidad de proteger los derechos de las madres, padres solos y tutores, así como de los menores, salvaguardando en todo momento el interés superior de estos últimos y regido por el principio de progresividad, ya que los apoyos se fueron incrementando así como las especificaciones técnicas para su correcto funcionamiento, –conforme a sus resultados–, se destacan sus siguientes beneficios: a) su eficacia en la promoción de la participación de las mujeres de escasos recursos, con hijos pequeños, en el mercado laboral, b) el aumento en la probabilidad de empleo de las titulares, diecinueve por ciento, en el número de horas que trabajan, seis horas de trabajo a la semana y, su permanencia en el mismo, al menos en el corto plazo, c) la opción de ingresar al mercado laboral o estudiar para mejorar sus ingresos, ya que el tiempo dedicado al cuidado infantil no remunerado puede ser aprovechado en actividades retribuidas que eleven su calidad de vida así como de los menores. Por tanto, si para el año dos mil diecinueve, se disminuyó el monto del apoyo correspondiente y se dispuso su entrega directa a la madre, padre solo o tutor, sin que se haya justificado la necesidad de la medida regresiva, luego debe restablecerse provisionalmente a los quejosos en el goce del derecho violado, otorgándoles a los beneficiarios del programa, los apoyos que les corresponden conforme a las cantidades y modalidades establecidas en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal de dos mil dieciocho.’

‘SUSPENSIÓN EN EL JUICIO XX XXXXXX PROMOVIDO CONTRA LAS REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA DENOMINADO APOYO PARA EL BIENESTAR DE NIÑAS Y NIÑOS, HIJOS DE MADRES TRABAJADORAS PARA EL EJERCICIO FISCAL DE DOS MIL DIECINUEVE. PROCEDE CONCEDERLA CON EFECTOS RESTITUTORIOS PROVISIONALES. En la reforma constitucional en materia xx xxxxxx de 6 de julio de 2011 se confirió a la suspensión de un genuino carácter de medida cautelar, siempre que su naturaleza así lo permita, cuya finalidad es conservar la materia de la controversia y, de ser posible material y jurídicamente, restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado en tanto se resuelve el fondo del asunto, situación reconocida explícitamente por la Xxx xx Xxxxxx. En este sentido, de los artículos 107, fracción X, de la Constitución Federal y 147 de la Xxx xx Xxxxxx, se desprende que es posible que la suspensión tenga efectos restitutorios cuando ésta sea procedente de acuerdo a los requisitos xx xxx. Ahora bien, el Programa de Estancias Infantiles para el Apoyo a Madres Trabajadoras, en la modalidad de Impulso a las Estancias Infantiles, se constituyó como una garantía que el Estado implementó para satisfacer las necesidades de participación en el mercado laboral de las madres, padres solos y tutores, así como las básicas de los menores más desprotegidos e, incluso, en situación de discapacidad. De tal manera que si el acto reclamado consiste en las Reglas de Operación del Programa denominado Apoyo para el Bienestar de Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, que modifican la esencia de ese programa, la suspensión puede tener efectos restitutorios, que consisten en que los apoyos que le corresponden a los beneficiarios del programa, se sigan otorgando conforme a las cantidades y modalidades establecidas en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, hasta la terminación del juicio.’

‘INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS TRATÁNDOSE DE LA APLICACIÓN DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN DEL PROGRAMA DE APOYO PARA EL BIENESTAR DE LAS NIÑAS Y NIÑOS, HIJOS DE MADRES TRABAJADORAS PARA EL EJERCICIO FISCAL DOS MIL DIECIOCHO.’ El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la tesis de rubro: ‘SENTENCIAS XX XXXXXX. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS TRATÁNDOSE DE LAS OBLIGACIONES DE PAGO DERIVADAS DE SU CUMPLIMIENTO”, en la cual sostuvo el criterio de que el citado precepto constitucional acepta que el presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que pueda variarse al establecer que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior, de donde se desprende que en el propio texto de la norma constitucional referida, subyace el principio de modificación presupuestaria; consecuentemente, conceder la suspensión para el efecto de que los apoyos que le corresponden a los beneficiarios del programa denominado Apoyo para el Bienestar de Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, se sigan otorgando conforme a las cantidades y modalidades establecidas en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, hasta la terminación del juicio, no podría considerarse jurídicamente que vulnera la prohibición contenida en el citado artículo 126, en razón de que el cumplimiento de la suspensión decretada en el incidente deducido de un juicio xx xxxxxx no puede quedar condicionado a la determinación de si se aprueba o no una partida presupuestal para hacer frente a la obligación impuesta, dado que la supremacía de la Constitución Federal, impone categóricamente que aquélla sea cumplida inexcusablemente por lo que únicamente en esta hipótesis no puede operar el principio de responsabilidad que deriva del mencionado precepto, pues técnicamente no se estaría contraviniendo, sino que se actualizaría un caso de excepción en el que no sería punible la conducta de la autoridad.’

Por último, en una parte de los agravios aduce la autoridad recurrente que los actos reclamados en la demanda de garantías son constitucionales y por ello no debe concederse la suspensión de los mismos; ya que conforme a lo determinado en el segundo transitorio del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, es legal dado que las reglas abrogadas no pueden estar por encima de las normas vigentes, así como por encima del Presupuesto de Egresos de la Federación del año dos mil diecinueve.

Dichos argumentos son inoperantes, ya que se encuentran relacionados con el fondo del asunto, ya que el estudio de los mismos implicaría que este órgano jurisdiccional tuviera que analizar si los actos reclamados resultan constitucionales o no, así como verificar si lo previsto en el artículo segundo transitorio del mencionado acuerdo tiene un vicio de origen; cuestiones de las que en este momento no se puede realizar su análisis ya que ello equivaldría a entrar a estudiar el fondo del negocio, que es propio de la sentencia constitucional que se emita en el juicio principal, y no a la medida suspensiva.

Tiene aplicación a lo anterior, por las razones que la informan la tesis emitida por la otrora Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice lo siguiente:

‘Registro: 343073

Época: Quinta

Instancia: Tercera Sala

Tipo de Tesis: Aislada

Fuente: Semanario Judicial de la Federación

Tomo CVII

Materia(s): Común

Página: 1149

SUSPENSIÓN, EN EL INCIDENTE DE, NO PUEDEN INTRODUCIRSE CUESTIONES DE FONDO. De tomar en cuenta la prueba pericial que se rindió en el juicio ejecutivo mercantil en que fue dictada la resolución que se estima atentatoria, que redujo el monto del embargo, y resolver en vista de este documento, si fue o no excesivo el embargo llevado a cabo, equivaldría a entrar a estudiar el fondo de la cuestión que se debate en el juicio con el que se relaciona el incidente, lo que sería ilegal.’

También cobra aplicación al caso, la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de datos de localización siguientes:

‘Registro: 291181

Época: Quinta

Instancia: Pleno

Tipo de Tesis: Aislada

Fuente: Semanario Judicial de la Federación

Tomo II

Materia(s): Común

Página: 421

CUESTIONES DE FONDO. No deben tratarse, ni mucho menos resolverse, en el auto que concede o niega la suspensión.’

Consecuentemente, ante lo inoperante e infundado de los argumentos aducidos en los agravios expuestos por la autoridad responsable recurrente, lo procedente es confirmar el acuerdo recurrido.”

Recurso de Queja **********del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.

Quien a través de la resolución de quince xx xxxxx de dos mil diecinueve, señaló en lo que interesa:

“SEXTO. Análisis de los agravios.

Los agravios son infundados.

En principio es infundada aquella parte de los agravios donde la recurrente hace un análisis de la fundamentación y motivación que debe contener toda resolución, para después concluir que el Juez de Distrito tomó una determinación imprecisa y obscura.

Ello es así, toda vez que del contenido del auto recurrido se advierte que el Juez de Distrito acató el contenido del artículo 74 de la Xxx xx Xxxxxx, motivando y fundando debidamente su determinación, pues expresó con precisión el precepto legal aplicable al caso, en este caso (sic) los artículos 128, 129, 131, 138, fracción II, 140 y 147 de la Xxx xx Xxxxxx; así como el numeral 107, fracción X y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; también explicó el contenido del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, en específico el anexo 13, para arribar a la conclusión reseñada en el considerando tercero de esta ejecutoria, señalando con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que tomó en consideración para la emisión del acto; adecuando los motivos aducidos y las normas aplicables, configurando así las hipótesis normativas.

Por otro lado, es infundado el resto de motivos de inconformidad, donde en esencia el recurrente refiere que de concederse la suspensión no se seguiría un perjuicio al interés social ni se contravendrían disposiciones de orden público, pues existe una certidumbre de los actos reclamados, los cuales son susceptibles de ser suspendidos, incluso cuando se reclame una norma, en términos de lo dispuesto por el artículo 148 de la Xxx xx Xxxxxx.

Señala que la no publicación de las reglas de operación para el programa social multicitado, vulnera flagrantemente la obligación de las autoridades de hacer cumplir la ley, dado que, de acuerdo con la tesis IV.lo.A. J/38 (10a.) emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa perteneciente el Cuarto Circuito del Poder Judicial, de la Federación, la omisión lleva indefectiblemente a la conclusión de que sería secundar una conducta ilegal y contribuir al desacato de la ley al no publicar las Reglas, y por lo tanto, la sociedad está interesada en que las autoridades hagan cumplir los diversos cuerpos normativos que al efecto han sido establecidos por el Poder reformador.

Sostiene que con el no otorgamiento de la medida cautelar, se estaría causando un perjuicio al orden público y al interés social debido al perjuicio de los menores, y con ello el de la sociedad en general pues la mayor de los menores no podrían asistir a las estancias infantiles dado que las autoridades responsables no han publicado las reglas de operación, y más aún, porque los padres de familia no podrían costear el pago de una estancia infantil privada, convirtiéndose en una situación caótica para la sociedad en general.

Es infundado lo anterior.

Como mera ilustración y antes de dar contestación a los agravios, este tribunal trae x xxxxxxxx algunos aspectos vinculados con los actos reclamados, en específico con las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el veintiocho de febrero de este año:

Así, de la lectura de dichas Reglas, se obtiene que el antes denominado ‘Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras’ sigue vigente, bajo las consideraciones y lineamientos que a continuación destacan:

a) El Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, apoya a las madres, padres solos o tutores con hijas e hijos o niñas y niños bajo su cuidado de entre un año y hasta un día antes de cumplir cuatro años de edad y, entre un año y hasta un día antes de cumplir seis años de edad en caso de niñas y niños con alguna discapacidad debidamente certificada, a través de subsidios que les permitan acceder a los servicios de cuidado y atención infantil.

b) El programa busca que las madres, los padres solos o tutores, que trabajan, buscan empleo o estudian, tengan facilidades para obtener el cuidado y atención infantil y cuenten con tiempo disponible para incorporarse o permanecer en el mercado laboral o, en su caso, para estudiar.

c) La población potencial del programa se define como el grupo de madres de quince años y más, con hijas e hijos de entre un año y hasta un día antes de cumplir cuatro años de edad y, de entre un año y hasta un día antes de cumplir seis años de edad para niñas y niños con alguna discapacidad sin acceso directo o por parentesco a los sistemas de seguridad social, en específico al cuidado y atención infantil como prestación laboral.

d) Por su parte, la población objetivo es un subconjunto de la población potencial, el cual contempla aquellas personas que se encuentren en condición de ocupación disponible, desocupada, subocupada u ocupada en el sector informal o formal y específicamente se refiere a las personas que no tienen empleo, buscan un empleo o tienen un empleo que no les brinda seguridad social o el acceso a los servicios de cuidado y atención infantil.

e) De acuerdo con la regla 3.4. ‘Tipos y Montos de Apoyo’, el apoyo económico se proporciona de la siguiente manera:

- Madre, padre o tutor con xxxx(s) y niño(s) a su cargo de entre un año y hasta un día antes de cumplir los cuatro años de edad: ********** bimestrales, por cada xxxx x xxxx.

- Madre, padre o tutor con xxxx(s) y niño(s) a su cargo, con discapacidad de entre un año y hasta un día antes de cumplir los seis años de edad: **********bimestrales, por cada xxxx x xxxx.

f) El Gobierno de México, por conducto de la Secretaría de Bienestar, brinda los apoyos a las personas beneficiarias por un máximo de tres niñas o niños, por hogar, en el mismo periodo, salvo que se trate de nacimientos múltiples.

g) Asimismo, el Gobierno de México, a través de la Secretaría de Bienestar, entrega los apoyos señalados, directamente a la madre, padre solo o tutor.

h) En términos de la Regla 4.4., las personas que al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho se encontraban incluidas en el padrón de beneficiarios en la modalidad de apoyo a madres trabajadoras y padres solos, serán integrado al padrón de beneficiarios del Programa para dos mil diecinueve.

i) De conformidad con el artículo Tercero Transitorio de las Reglas de Operación, el apoyo correspondiente a los meses de enero y febrero de dos mil diecinueve, serán entregados por la Secretaría de Bienestar, a más tardar, el último día hábil xx xxxxx de ese año [el veintinueve] mediante el mecanismo que establezca dicha Secretaría:

‘TERCERO. La Secretaría de Bienestar otorgará a las personas Beneficiarias del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, el apoyo correspondiente a los meses de enero y febrero del dos mil diecinueve, la entrega de dicho apoyo se realizará a más tardar el último día hábil del mes xx xxxxx de ese año mediante el mecanismo que establezca la Secretaría de Bienestar’.

j) La redacción de ese precepto permite inferir que, por identidad de razón, los apoyos de los restantes meses del año dos mil diecinueve serán entregados en la forma y términos que establezca la Secretaría de Bienestar.

Pues bien, las reglas señaladas en los incisos e) y g) –relativas a la cantidad y a la manera de entregar el apoyo– son las que contienen las diferencias con respecto a la manera en que operó el Programa durante dos mil dieciocho, pues de conformidad con las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, había dos distintas formas de conceder el apoyo, denominadas ‘Modalidades’:

a) Xxxxx a Madres Trabajadoras y Padres Solos: son las madres, padres solos y tutores que trabajan, buscan empleo o estudian, cuyo ingreso per cápita estimado por hogar no rebasa la línea de bienestar y declaran que no tienen acceso a servicios de cuidado y atención infantil a través de instituciones públicas de seguridad social u otros medios, y que tienen bajo su cuidado al menos a una xxxx x xxxx de entre un año y hasta un día antes de cumplir los cuatro años, o entre un año y hasta un día antes de cumplir los seis años, en casos de niñas o niños con alguna discapacidad.

b) Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil: son las personas físicas que deseen establecer y operar una estancia infantil, o que cuenten con espacios en los que se brinde o pretenda brindar el servicio de cuidado y atención infantil.

En cuanto a la primera modalidad, la Regla 4.3. señalaba que el Gobierno Federal, por conducto de la antes denominada SEDESOL (Secretaría de Desarrollo Social), cubría el costo de los servicios de cuidado y atención infantil de la siguiente forma:

- $950 pesos mensuales por cada xxxx x xxxx de entre un año y hasta un día antes de cumplir los cuatro años, inscrito en alguna estancia infantil afiliada al Programa; y

- ********** pesos mensuales por cada xxxx x xxxx de entre un y hasta un día antes de cumplir los seis años, en los casos de niños con alguna discapacidad que cuente con certificado médico vigente, inscrito en alguna estancia infantil afiliada al Programa.

Este apoyo se otorgaba tomando en cuenta el registro de las asistencias de las niñas y los niños a la estancia infantil afiliada al Programa, de acuerdo con lo siguiente: se entregaba mensualmente el monto total del apoyo asignado cuando cada xxxx x xxxx cumplía quince asistencias o más y en cada una de ellas hubiese permanecido al menos cinco horas.

Sin embargo, conforme a la propia Regla 4.3., el Gobierno Federal, a través de la SEDESOL, entregaba el apoyo directamente a la persona responsable de la estancia infantil afiliada al Programa, a diferencia de las reglas vigentes, que dice que los apoyos se entregan a los padres o tutores directamente.

Asimismo, conforme a las reglas anteriores, la persona beneficiaria podía realizar una aportación mensual por concepto de corresponsabilidad que complementaba el pago de los servicios de cuidado y atención infantil de la estancia infantil.

Conforme a esas premisas, son básicamente dos las diferencias en que opera el Programa de Estancias Infantiles dos mil diecinueve con respecto al Programa del año pasado, es decir, el del año dos mil dieciocho:

1. La cantidad: para dos mil diecinueve se contempla entregar **********bimestrales por cada menor de un año y hasta un día antes de cumplir tres años; mientras que para dos mil dieciocho el beneficio era de **********, igual a ********** bimestrales.

2. La forma de entregar el apoyo: para este año se prevé entregar el apoyo directamente a los padres o tutores, mientras que en dos mil dieciocho se entregaba a las estancias infantiles; aunque falta por definir el mecanismo para que el dinero llegue a los destinatarios.

En otro orden de ideas, la quejosa acompañó a su libelo constitucional copia certificada de las siguientes pruebas:

a). Copia de su credencial para votar expedida por el Instituto Federal Electoral (foja 39).

b). Convenio de Concertación que celebran por una parte, el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social, representada por el Delegado Federal en el Estado de Nuevo León, Lic. Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxx y por la otra parte la C. Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxx, partes a quienes se les denominó ‘SEDESOL’ y ‘RESPONSABLES DE LA ESTANCIA INFANTIL’, respectivamente, con el objeto de ofrecer los servicios de cuidado y atención infantil en el marco del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, al tenor de los siguientes antecedentes, declaraciones y cláusulas. Al final dos rúbricas de las partes contratantes (fojas de la 40 a la 46).

c). Constancia a favor de la quejosa expedida por Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales, donde se hace constar que la quejosa cuenta con dicho certificado para el cuidado de niñas y niños en centros de atención infantil, con clave: **********, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de octubre de dos mil siete y con vigencia hasta el veintinueve de noviembre de dos mil veinte (foja 47).

d). Escrito dirigido a la quejosa por el Secretario de Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio xx Xxxxxx, Nuevo León, de fecha veinte de febrero de dos mil catorce, donde se le informa que la Secretaría a su cargo no tiene inconveniente en que aquélla realice actividades de estancia infantil y que constantemente será supervisada con el visto bueno por parte de la Dirección de Protección Civil (foja 48).

e). Escrito dirigido a la quejosa por parte de la Dirección de Protección Civil xx Xxxxxx, Nuevo León, donde se le informa que ha sido aprobada su actividad con el número **********(foja 49).

f). Formato llenado por la quejosa ante la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios, en relación con el aviso de funcionamiento de una guardería a nombre de dicha impetrante, ubicada en la xxxxx Xxx 000, xxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxx, xx xx Xxxxxxxxx xx (xxx) Xxxxxx, Xxxxx Xxxx (fojas 50 a la 55).

g). Constancia a favor de la quejosa expedida por la Xxxx Xxxx Mexicana I.A.P., a través de la Coordinación de Capacitación, de fecha veinticuatro de septiembre de dos mil dieciséis, por haber cumplido satisfactoriamente el curso de primeros auxilios (foja 56).

h). Constancia a favor de la quejosa expedida por el Instituto Internacional de Administración de Riesgos, Sociedad Anónima de Capital Variable, por su participación activa en el curso de ‘Seguridad y Respuesta ante Emergencias’, auspiciado por la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno de la República el veinticuatro de noviembre de dos mil dieciséis (foja 57).

i). Mismo curso el anterior, a favor de la quejosa, pero ahora de fecha veintinueve de septiembre de dos mil dieciocho (foja 58).

j). Mismo curso el anterior, a favor de la quejosa, pero ahora de fecha uno de octubre de dos mil dieciséis (foja 59).

k). Constancia sin fecha a favor de la quejosa expedido por la Secretaría de Salud, por haber cursado la capacitación complementaria del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, consistente en el tema de ‘Estandar de Competencia **********’ (foja 60).

l). Constancia sin fecha a favor de la quejosa expedida por la Secretaría de Desarrollo Social, por haber cursado la capacitación inicial de primeros auxilios, seguridad y respuesta ante emergencias, y cuidado, atención y desarrollo infantil -Estándar de la competencia **********— (foja 61).

m). Póliza de seguro expedida por la empresa general de seguros, a favor de la quejosa, el cinco xx xxxxx de dos mil dieciocho, en relación con el domicilio de la estancia infantil (foja 62).

n). Cédula de identificación fiscal expedida por el Servicio de Administración Tributaria, de fecha veinticinco xx xxxxx de dos mil catorce, a favor de la quejosa (foja 63 y 64).

En esa tesitura, este tribunal considera que no existe un derecho qué restablecer, en la medida de que la quejosa como responsable de la estancia infantil ********** (así se desprende del convenio de concertación que adjuntó como prueba la quejosa a su demanda de garantías), continuará siendo beneficiaria del Programa de Estancias Infantiles durante dos mil diecinueve, pues ella misma sostiene en su demanda que es beneficiaria del Programa del año pasado, lo cual le da derecho a estar incluidos en el padrón de este año, de conformidad con la Regla 4.4. de las Reglas de Operación para dos mil diecinueve.

La reducción del beneficio, de **********a ********** mensuales no da lugar a sostener una conclusión distinta, puesto que ello está relacionado con la disponibilidad presupuestaria del Gobierno Federal para la ejecución del Programa en comento, la cual quedó consignada en el Presupuesto de Egresos de la Federación para este año.

En ese renglón de ideas, no sería factible conceder la suspensión para el efecto de que se siguiera proporcionando a la quejosa el apoyo conforme a las Reglas de Operación del año pasado, pues existe disposición constitucional expresa que prohíbe hacer pagos no comprendidos en el presupuesto o determinado por la ley posterior (en este caso se traduce en las Reglas de Operación para dos mil diecinueve), como se observa del artículo 126 de la Carta Magna:

‘Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior’.

En todo caso, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la reducción del apoyo para el Programa de Estancias Infantiles para este año, será materia del análisis de fondo que haga el juzgador en la sentencia dictada en el juicio principal.

Pues bien, como se señaló, ciertamente está demostrada la continuidad del Programa de Estancias Infantiles para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, mediante un apoyo bimestral de $1,600.00 (un mil seiscientos pesos), por cada menor, el cual se proporcionará de manera directa a los padres o tutores.

Por otro lado, en el artículo Tercero Transitorio de las Reglas de Operación para dos mil diecinueve se estipuló que la entrega de los beneficios correspondientes a los meses de enero y febrero de dos mil diecinueve se realizará ‘a más tardar’ el último día hábil xx xxxxx de este año, mediante el ‘mecanismo’ que establezca dicha Secretaría.

Bajo esa tesitura, este tribunal considera que no es factible conceder la suspensión después de ese periodo, pues como bien lo adujo el Juez de Distrito la quejosa no cuenta actualmente con algún derecho previamente constituido que deba prolongarse en su origen y protegerse con la medida cautelar.

Luego, se estaría constituyendo un derecho en favor de la quejosa del cual carece, en contravención de lo dispuesto por el artículo 131 de la Xxx xx Xxxxxx, el cual dispone que en ningún caso, el otorgamiento de la medida cautelar podrá tener por efecto modificar o restringir derechos ni constituir aquéllos que no haya tenido el quejoso antes de la presentación de la demanda.

Cierto, de otorgarse la medida solicitada para que las responsables continúen entregando los recursos que percibía la impetrante xx xxxxxx, el Poder Judicial de la Federación se estaría substituyendo en las facultades de las autoridades, respecto a la facultad con que cuentan para administrar los recursos del Estado, lo cual, es una cuestión que involucra el orden público e interés social.

En efecto, del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, forma parte de una de las políticas públicas del Estado para atender a cuestiones de índole social; empero, es de explorado derecho que no hay una fórmula única y previamente definida para buscar sus objetivos; de ahí que no puede, a través de la suspensión, perpetuarse el referido programa en los términos que estaba después del último día xx xxxxx de este año.

Pensar en forma contraria, conllevaría a que después del último día xx xxxxx se constituyeran derechos a favor de la quejosa; es decir, no podría prorrogarse dicho programa en los términos y condiciones en que se venía haciendo en el dos mil dieciocho, pues el Estado, en uso de sus facultades, a fin de desarrollar el citado programa, puede hacerlo a través de diversas reglas de operatividad, con el único fin de dar cumplimiento al mismo.

Por otro lado, es importante destacar que si bien es cierto que la quejosa tiene un convenio con la Secretaría de Desarrollo Social para tener acceso al beneficio de mérito, no menos lo es que dicha impetrante no acude como madre de algún menor, ni tampoco como representante de alguno de ellos, sino que acude al juicio xx xxxxxx apoyada en el convenio de concertación que le permitía recibir recursos públicos al brindar el servicio de estancia infantil.

En consecuencia, con las modificaciones expuestas en esta ejecutoria xx xxxxxx, este tribunal considera que fue correcta la determinación del Juez de Distrito de negar la medida cautelar solicitada, por lo que puede prevalecer el sentido del auto impugnado, con las variantes antes señaladas.”

Recurso de Queja **********del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.

Quien a través de la resolución de quince xx xxxxx de dos mil diecinueve, señaló en lo que interesa:

“SEXTO. ESTUDIO DEL AGRAVIO Y SOLUCIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO. Son infundados e inoperantes los argumentos planteados en el único agravio del presente recurso de queja.

Antes de entrar al análisis del agravio formulado por la quejosa, ahora recurrente, para una mayor comprensión del caso, se destacan los antecedentes que se desprenden de las constancias de autos:

En la especie, **********, promovió juicio xx xxxxxx indirecto en donde reclamó al Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y al Secretario de la Secretaría de Bienestar Social, la omisión de publicar las reglas de operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio dos mil diecinueve, de conformidad con el Programa Social aprobado en el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve, así como las consecuencias directas e indirectas, como es la falta de entrega del subsidio determinado en el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, así como la cancelación del registro en el Padrón del Programa de Estancias Infantiles para apoyar a madres trabajadoras.

Bajo protesta de decir verdad, manifestó la quejosa, en esencia, que es una persona que se dedica como beneficiaria del programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras; que a partir del dos mil diez el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, ahora Secretaría de Bienestar, cubrió el costo de los servicios de cuidado y atención infantil de la siguiente forma: **********mensuales por cada xxxx x xxxx de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 4 años, inscrito en alguna estancia infantil afiliada al Programa que cuente con autorización del modelo, y de **********mensuales por cada niño o niña de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 6, en los casos de niñas y niños con alguna discapacidad que cuente con certificado médico vigente, inscrito en alguna estancia infantil afiliada al Programa que cuente con autorización del modelo; que el citado apoyo se estuvo otorgando mensualmente, tomando en cuenta el registro de asistencias de los niños y las niñas a la estancia infantil, afiliada al programa, en la que estén inscritos al mes de diciembre de dos mil dieciocho; que a la fecha de presentación de la demanda de garantías el Gobierno Federal ha incumplido con la entrega de esos beneficios tanto para las madres trabajadoras y padres solos, como a las personas que han decidido establecer y operar una instancia infantil, no obstante que el Presupuesto de Egresos de dos mil diecinueve contempla una partida por la cantidad ahí señalada; así como que dicha quejosa cumple con todos los requisitos establecidos en las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio dos mil dieciocho, para el otorgamiento de dicho subsidio.

Luego, en la demanda xx xxxxxx solicitó la suspensión de los actos reclamados, esencialmente para el efecto de que se le entreguen de acuerdo con las Reglas de Operación establecidas para el ejercicio fiscal de dos mil dieciocho, las erogaciones por concepto del programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras; para que se habiliten los mecanismos, apartados y procedimientos necesarios que permitan continuar cumpliendo con las obligaciones y reglas de operación conforme al modelo anterior; para que no se cancele, ni sea retirado del registro en el Padrón del Programa de Estancias Infantiles para apoyar a madres trabajadoras; y para que no se vea afectado el presupuesto de egresos ya autorizado en el paquete fiscal dos mil diecinueve, respecto de los programas de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras.

Por su parte, el Juez Segundo de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Nuevo León, en el auto recurrido de uno xx xxxxx de dos mil diecinueve,^²¹ determinó negar la suspensión provisional de los actos reclamados, al considerar que no se encontraba reunido el requisito previsto en el artículo 128, fracción II, de la Xxx xx Xxxxxx, pues con su otorgamiento se contravendrían disposiciones de orden público e interés social; ello, derivado de que a esa fecha las Reglas de Operación establecidas para el ejercicio fiscal de dos mil dieciocho respecto del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, no se encontraban vigentes, por lo que a la fecha de presentación de la demanda de garantías la quejosa no contaba con un derecho preexistente a seguir recibiendo las erogaciones del citado Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, una vez concluido el mismo, y ante ello se estaría constituyendo un derecho a favor de la quejosa del cual carecía en contravención del artículo 131 de la Xxx xx Xxxxxx; por lo que concluyó que de concederse la medida cautelar solicitada se estaría sustituyendo en las facultades de las autoridades, respecto a la facultad con que cuentan para administrar los recursos del Estado, lo que era una cuestión que involucra el orden público e interés social, acorde a los postulados que emergen del numeral 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, ante este Tribunal Colegiado, en una parte del único agravio, la quejosa, ahora recurrente manifiesta esencialmente que contrario a lo determinado por el Juez de Distrito, el otorgamiento de la suspensión provisional de los actos reclamados no contraviene disposiciones de orden público ni persigue un perjuicio al interés social, ya que la sociedad está interesada en que las autoridades hagan cumplir los diversos cuerpos normativos que al efecto han sido establecidos por el Poder Reformador, y porque dicha negativa atenta contra el interés social en la medida en que éste tiene como finalidad impedir la afectación innecesaria al quejoso en el juicio xx xxxxxx por la ejecución del acto reclamado, y en el caso con dicha negativa se generan perjuicios de imposible reparación al quejoso; además porque la mayoría de los menores no podrían asistir a las estancias infantiles ya que las responsables no han publicado las reglas de operación, y porque los padres de familia no podrían costear el pago de una estancia infantil privada, por lo que se perjudicaría a la sociedad en general. Aunado a lo anterior indica la quejosa que también se estarían vulnerando los derechos de los menores debido a la imposibilidad de proporcionarles los servicios de guardería, en los que incluye el aseo, alimentación, el cuidado de la salud, educación y recreación de los menores, ya que los beneficiarios del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, son los menores de edad. Además indica que el Juez de Distrito omitió realizar la ponderación de la apariencia del buen derecho y peligro en la demora, ya que en el caso los daños y perjuicios que pudiera sufrir la parte quejosa son mayores que el perjuicio que en dado caso pudiera ocasionarse al interés social o al orden público con la concesión de la medida cautelar solicitada.

Tales argumentos son infundados en razón de que contrario a lo aduce la quejosa, en el caso es improcedente el otorgamiento de la suspensión provisional de los actos reclamados puesto que de concederse dicha medida se causaría perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, y ante ello no se reúne el requisito previstos en la fracción II del artículo 128 de la Xxx xx Xxxxxx, como enseguida se evidenciará.

Para justificar lo anterior, tenemos que el marco jurídico que condiciona la procedencia de la suspensión del acto reclamado dentro del juicio xx xxxxxx, se prevé en los artículos 107, fracción X, de la Constitución General de la República, 128, 129, 131 y 138 de la Xxx xx Xxxxxx, que son del tenor siguiente:

‘Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes:

(…)

X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones y garantías que determine la ley, para lo cual se tomará en cuenta la naturaleza de la violación alegada, la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el agraviado con su ejecución, los que la suspensión origine a terceros perjudicados y el interés público.’

‘Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias, siempre que concurran los requisitos siguientes:

I. Que la solicite el quejoso; y

II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

La suspensión se tramitará en incidente por separado y por duplicado.’

‘Artículo 129. Se considerará, entre otros casos, que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, cuando, de concederse la suspensión:

I. Continúe el funcionamiento de centros de vicio o de lenocinio, así como de establecimientos de juegos con apuestas o sorteos;

II. Continúe la producción o el comercio de narcóticos;

III. Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos;

IV. Se permita el alza de precios en relación con artículos de primera necesidad o de consumo necesario;

V. Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave o el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país;

VI. Se impida la ejecución de campañas contra el alcoholismo y la drogadicción;

VII. Se permita el incumplimiento de las órdenes militares que tengan como finalidad la defensa de la integridad territorial, la independencia de la República, la soberanía y seguridad nacional y el auxilio a la población civil, siempre que el cumplimiento y ejecución de aquellas órdenes estén dirigidas a quienes pertenecen al régimen castrense;

VIII. Se afecten intereses de menores o incapaces o se les pueda causar trastorno emocional o psíquico;

IX. Se impida el pago de alimentos;

X. Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos xx xxx o bien se encuentre en alguno de lo (sic) supuestos previstos en el artículo 131, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta Ley; se incumplan con las Normas Oficiales Mexicanas; se afecte la producción nacional;

XI. Se impidan o interrumpan los procedimientos relativos a la intervención, revocación, liquidación o quiebra de entidades financieras, y demás actos que sean impostergables, siempre en protección del público ahorrador para salvaguardar el sistema de pagos o su estabilidad;

XII. Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En caso de que el quejoso sea un tercero ajeno al procedimiento, procederá la suspensión;

XIII. Se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

‘Artículo 131. Cuando el quejoso que solicita la suspensión aduzca un interés legítimo, el órgano jurisdiccional la concederá cuando el quejoso acredite el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se niegue, y el interés social que justifique su otorgamiento.

En ningún caso, el otorgamiento de la medida cautelar podrá tener por efecto modificar o restringir derechos ni constituir aquellos que no haya tenido el quejoso antes de la presentación de la demanda.’

‘Artículo 138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social. (…).’

En los artículos 107, fracción X, de la Constitución General de la República, 128, 129, 131 y 138 de la Xxx xx Xxxxxx, se precisan los aspectos que el juzgador debe tomar en cuenta, así como los requisitos que el peticionario de garantías debe reunir para que sea procedente la suspensión del acto reclamado, los cuales son: la naturaleza de la violación alegada; la dificultad de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir el quejoso con su ejecución; los que la suspensión origine a los terceros perjudicados; que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público; y, que hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamando con notorios perjuicios para el quejoso.

Entonces, los preceptos señalados disponen que los requisitos para otorgar la suspensión en el juicio xx xxxxxx son los siguientes:

Que la parte quejosa solicite la suspensión de los actos reclamados (previsto en el arábigo 128, fracción I, de la Xxx xx Xxxxxx).
Que sean presuntivamente ciertos los actos reclamados cuya paralización se solicita.
Que la naturaleza de los actos reclamados permita su suspensión.
Que la suspensión definitiva no vulnere disposiciones de orden público ni contravenga el interés social, análisis que debe realizarse de modo ponderado con la apariencia del buen derecho (artículos 107, fracción X, constitucional y 128, fracción II y 138 de la Xxx xx Xxxxxx).

Consideraciones las anteriores que pueden advertirse de la tesis 2a. XXIII/2016 (10a.), de la Xxxxxxx Xxxx de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:

‘SUSPENSIÓN DEFINITIVA EN EL JUICIO XX XXXXXX. REQUISITOS PARA CONCEDERLA. De los artículos 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 128 y 138 de la Xxx xx Xxxxxx, se advierte que para conceder la suspensión definitiva en el juicio xx xxxxxx se requiere que: i. Expresamente la solicite el quejoso; ii. Haya certidumbre sobre la existencia de los actos cuya suspensión se solicita; iii. Los actos reclamados sean susceptibles de suspensión; iv. No se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, según lo dispuesto en el artículo 129 de la citada Ley y; v. Deba llevarse a cabo un análisis ponderado del caso concreto bajo la apariencia del buen derecho. Así, sólo de cumplirse todos los requisitos que anteceden, el órgano jurisdiccional podrá conceder la suspensión definitiva sujetándola, en su caso, al otorgamiento de la garantía prevista en el artículo 132 de la propia Ley.’ ^²²

En lo que interesa, en relación al requisito número 4 ‘Que la suspensión definitiva no vulnere disposiciones de orden público ni contravenga el interés social’, este Tribunal Colegiado ha considerado en relación a la suspensión en el amparo indirecto, que la fracción X, párrafo primero, del artículo 107 constitucional, al disponer que para resolver sobre su otorgamiento cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá ponderarse entre la apariencia del buen derecho y el interés social, constituye un mandato de optimización de un fin, consistente en dictar medidas eficaces para la preservación del derecho vulnerado y la materia xxx xxxxxx, sin lastimar intereses, principios y valores colectivos jurídicamente preponderantes, por lo que la discrecionalidad que en ese sentido se confiere al Juez, representa la encomienda de adoptar la decisión más adecuada a la maximización de esos propósitos en cada caso concreto.

Esto, como se desprende de la tesis IV.2o.A.68 K (10a.), de este Tribunal Colegiado, de rubro y texto siguientes:

‘SUSPENSIÓN EN EL AMPARO INDIRECTO. LA FRACCIÓN X, PÁRRAFO PRIMERO, DEL ARTÍCULO 107 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AL DISPONER QUE PARA RESOLVER SOBRE SU OTORGAMIENTO CUANDO LA NATURALEZA DEL ACTO LO PERMITA, DEBERÁ PONDERARSE ENTRE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y EL INTERÉS SOCIAL, CONSTITUYE UN MANDATO DE OPTIMIZACIÓN DE UN FIN, CONSISTENTE EN DICTAR MEDIDAS EFICACES PARA LA PRESERVACIÓN DEL DERECHO VULNERADO Y LA MATERIA XXX XXXXXX, SIN LASTIMAR INTERESES, PRINCIPIOS Y VALORES COLECTIVOS JURÍDICAMENTE PREPONDERANTES, POR LO QUE LA DISCRECIONALIDAD QUE EN ESE SENTIDO SE CONFIERE AL JUEZ, REPRESENTA LA ENCOMIENDA DE ADOPTAR LA DECISIÓN MÁS ADECUADA A LA MAXIMIZACIÓN DE ESOS PROPÓSITOS EN CADA CASO CONCRETO. Un análisis puntual de la reforma constitucional en materia xx xxxxxx, publicada el 6 xx xxxxx de 2011, revela en cuanto a la suspensión del acto reclamado, que la voluntad del Constituyente fue generar un sistema equilibrado que eficiente la medida y a la vez prevea elementos de control para evitar y corregir el abuso y el dictado de resoluciones que lastimen la sensibilidad social, lo que se concretó en ampliar la discrecionalidad de los Jueces y, a su vez, se expresó en la previsión de que se resuelva sobre la suspensión del acto reclamado con base en una ponderación entre la apariencia del buen derecho y el interés social, cuando la naturaleza del acto lo permita, según se plasmó en el primer párrafo de la fracción X del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así, con base en ese análisis, dicha porción normativa constituye una norma de fin, es decir, no predetermina de antemano una conducta exigida de los Jueces literalmente o una acción a llevar a cabo, sino sólo revela un objetivo a perseguir o maximizar, consistente en eficientar la suspensión salvaguardando los derechos humanos que puedan verse afectados y preservando la materia xxx xxxxxx, evitando y corrigiendo el abuso y la arbitrariedad en la toma de decisiones que lastimen la sensibilidad social y los fines, principios, intereses y valores colectivos que, a su vez, constituyen propósitos jurídicamente relevantes. Vista así, la disposición en el sentido de que, en los casos en que la naturaleza del acto lo permita, los Jueces decidan sobre la suspensión con base en un análisis ponderado sobre la apariencia del buen derecho y el interés social, prevista en dicha porción normativa, constituye un mandato de optimización de un fin perseguido constitucionalmente, que encomienda al juzgador adoptar la decisión más óptima a la luz de las circunstancias de cada caso concreto para maximizar el fin de dar eficacia a la suspensión sin lastimar el interés social, sin que la norma constitucional otorgue libertad en sentido amplio o permiso en el sentido negativo para la toma de la decisión sobre suspender un acto, sino que responsabiliza al juzgador de seleccionar el medio más efectivo para la consecución del fin constitucional perseguido, en función de las particularidades de cada caso concreto; de ahí que al resolver sobre cada situación, el Juez deba exponer premisas valorativas que lleven a considerar que la decisión adoptada, es la mejor disponible para la consecución del fin constitucionalmente relevante, además de ajustar la decisión a los elementos normativos y de control previstos por el legislador en la Xxx xx Xxxxxx.’^²³

En razón de lo expuesto, para que este Tribunal Colegiado este en aptitud de determinar si la concesión de la suspensión provisional vulnera o no disposiciones de orden público o contraviene el interés social, debe realizarse un análisis ponderado entre la apariencia del buen derecho y el interés social.

Visto lo anterior, este Tribunal Colegiado considera, que tal y como lo determinó el Juez de Distrito, no es procedente el otorgamiento de la suspensión provisional de los actos reclamados por la quejosa, para el efecto de que se le entreguen de acuerdo con las Reglas de Operación establecidas para el ejercicio fiscal de dos mil dieciocho, las erogaciones por concepto del programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras; para que se habiliten los mecanismos, apartados y procedimientos necesarios que permitan continuar cumpliendo con las obligaciones y reglas de operación conforme al modelo anterior; para que no se cancele, ni sea retirado del registro en el Padrón del Programa de Estancias Infantiles para apoyar a madres trabajadoras; y para que no se vea afectado el presupuesto de egresos ya autorizado en el paquete fiscal dos mil diecinueve, respecto de los programas de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras.

Ello es así, en virtud de que este órgano jurisdiccional estima, que con el otorgamiento de la medida cautelar solicitada se causaría perjuicio al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público, en primer término, en razón de que este tribunal colegiado advierte que en fecha veintiocho de febrero de dos mil diecinueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, del que se advierte que a la fecha no se encuentran vigentes las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio dos mil dieciocho, que fueron publicadas en el referido medio de difusión el treinta de diciembre de dos mil diecisiete, y que son conforme a las cuales solicita la quejosa que se le otorgue la suspensión provisional de los actos reclamados.

En efecto, del análisis del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de febrero de dos mil diecinueve, en específico de los artículos primero y segundo transitorios, se aprecia lo siguiente:

(…)

Como se ve, en el citado Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, entró en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, es decir, el uno xx xxxxx de dos mil diecinueve, y en el artículo segundo transitorio del referido acuerdo se abrogó el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos mil diecisiete.

Y ante ello es evidente que el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, a la fecha ya no se encuentra vigente, puesto que desde el uno xx xxxxx de dos mil diecinueve, se encuentra en vigor el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, y en ese sentido de concederse la suspensión provisional de los actos reclamados sería obligar a las autoridades a que siguieran las referidas Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, que ya no se encuentran vigentes, pues se reitera que la quejosa pretende la concesión de dicha medida cautelar conforme a las mencionadas reglas que ya fueron abrogadas.

Cabe señalar que la propia quejosa recurrente en el escrito del recurso de queja señala que no inadvierte que el veintiocho de febrero de dos mil diecinueve, la autoridad responsable llevó a cabo la publicación del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, pues lo reclamado es la omisión de publicar las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho.

Lo que se considera como una confesión calificada divisible por parte de la quejosa recurrente, ya que admite la existencia del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de febrero de dos mil diecinueve, y que entró en vigor el uno xx xxxxx de dicho año.

La citada confesión expresa contenida en el recurso de queja merece valor probatorio pleno, en términos de lo dispuesto en los artículos 95, en relación con el 199, del supletorio Código Federal de Procedimientos Civiles,^²⁴ y es apta para tener por demostrado que la parte quejosa tuvo conocimiento de la existencia del referido Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve.

Al respecto, tiene aplicación por las razones que la informan la tesis número 2a.XXXVI/2015 (10a.) emitida por la Xxxxxxx Xxxx de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señala lo siguiente:

‘PRUEBA CONFESIONAL POR POSICIONES. TIPOLOGÍA Y NATURALEZA JURÍDICA DEL INSTRUMENTO DE PRUEBA PROHIBIDO EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 119, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA XXX XX XXXXXX. En el referido precepto se señala que en el juicio xx xxxxxx serán admisibles toda clase de pruebas, excepto la relativa a la confesional por posiciones; en este sentido, la teleología de dicho precepto implica la intención del legislador en cuanto a prohibir la absolución de posiciones, con el objeto de provocar la aceptación de hechos imputados a las autoridades señaladas como responsables en el juicio xx xxxxxx o sobre hechos propios del quejoso que el tercero interesado pretende desvirtuar mediante la respuesta a preguntas específicas. Bajo este contexto, el objeto de dicha restricción es que las partes en el juicio xx xxxxxx no se interroguen entre sí, en la inteligencia de que en el juicio xx xxxxxx no se prohíbe expresamente la confesional espontánea, como la derivada de manifestaciones que se presentan al rendirse el informe con justificación o tratándose del quejoso, precisiones sobre el acto reclamado, como puede ser la fecha en la que se hizo sabedor de éste.”^²⁵

Y en segundo término en razón de que las disposiciones previstas en el mencionado Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, son de orden público, precisamente porque resguardan el propio orden público y tutelan el interés social, precisamente porque el mencionado acuerdo lo que se pretende es apoyar a las madres, padres solos o tutores con hijas e hijos o niñas y niños bajo su cuidado de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 6 años de edad en caso de niñas y niños con alguna discapacidad debidamente certificada, a través de subsidios que les permitan acceder a los servicios de cuidado y atención infantil; y otorgarles directamente a los citadas madres, padres o tutores los referidos apoyos económicos.

En efecto, del mencionado Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, en lo que interesa se advierte lo siguiente:

(…)

1) En la regla 1 ‘Introducción’ se indica que el Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, apoya a las madres, padres solos o tutores con hijas e hijos o niñas y niños bajo su cuidado de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 6 años de edad en caso de niñas y niños con alguna discapacidad debidamente certificada, a través de subsidios que les permitan acceder a los servicios de cuidado y atención infantil.

Así como, que el Programa busca que las madres, los padres solos o tutores, que trabajan, buscan empleo o estudian, tengan facilidades para obtener el cuidado y atención infantil y cuenten con tiempo disponible para incorporarse o permanecer en el mercado laboral o, en su caso, para estudiar.

También señala, que la población potencial del Programa se define como el grupo de madres de 15 años y más, con hijas e hijos de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 4 años de edad y, de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 6 años de edad para niñas y niños con alguna discapacidad sin acceso directo o por parentesco a los sistemas de seguridad social, en específico al cuidado y atención infantil como prestación laboral.

Que por su parte, la población objetivo es un subconjunto de la población potencial, el cual contempla aquellas personas que se encuentren en condición de ocupación disponible, desocupada, subocupada u ocupada en el sector informal o formal y específicamente se refiere a las personas que no tienen empleo, buscan un empleo o tienen un empleo que no les brinda seguridad social o el acceso a los servicios de cuidado y atención infantil.

2) De acuerdo con la regla 3.4. ‘Tipos y Montos de Apoyo’, el apoyo económico se proporciona de la siguiente manera:

- Madre, padre o tutor con niña(s) y niño(s) a su cargo de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 4 años de edad: $1,600.00 (mil seiscientos pesos 00/100 moneda nacional) bimestrales, por cada niña o niño.

- Madre, padre o tutor con niña(s) y niño(s) a su cargo, con discapacidad de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 6 años de edad: $3,600.00 (tres mil seiscientos pesos 00/100 moneda nacional) bimestrales, por cada niña o niño.

También refiere la citada regla que el Gobierno de México, por conducto de la Secretaría de Bienestar, brinda los apoyos a las personas beneficiarias por un máximo de tres niñas o niños, por hogar, en el mismo periodo, salvo que se trate de nacimientos múltiples.

Así como, que el Gobierno de México, a través de la Secretaría de Bienestar, entrega los apoyos señalados, directamente a la madre, padre solo o tutor.

3) De acuerdo con la Regla 4.4. ‘Integración del Padrón de Beneficiarios’ las personas que al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho se encontraban incluidas en el padrón de beneficiarios en la modalidad de apoyo a madres trabajadoras y padres solos, serán integrados al padrón de beneficiarios del Programa para dos mil diecinueve.

De lo anterior se advierte que con el referido Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, se va a seguir apoyando a las madres, padres solos o tutores con hijas e hijos o niñas y niños bajo su cuidado de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 6 años de edad en caso de niñas y niños con alguna discapacidad debidamente certificada, mediante subsidios que les permitan acceder a los servicios de cuidado y atención infantil, para lo cual se les va a otorgar directamente a aquellos los apoyos económicos siguientes: a) Madre, padre o tutor con niña(s) y niño(s) a su cargo de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 4 años de edad: **********bimestrales, por cada niña o niño; y b) Madre, padre o tutor con niña(s) y niño(s) a su cargo, con discapacidad de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 6 años de edad: **********bimestrales, por cada niña o niño. Así como que las personas que al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho se encontraban incluidas en el padrón de beneficiarios en la modalidad de apoyo a madres trabajadoras y padres solos, serán integrados al padrón de beneficiarios del Programa para dos mil diecinueve.

Por ello se estima, que el citado Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, se trata de un acuerdo administrativo de carácter general que resulta de orden público para efectos de la suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo, pues sus disposiciones protegen el interés público toda vez que los beneficiados con dicho acuerdo evidentemente son las madres, padres solos y tutores con hijas e hijos o niñas o niños bajo su cuidado de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 6 años de edad en caso de niñas y niños con alguna discapacidad debidamente certificada, dado que a ellos directamente se les entregaran los apoyos económicos en mención por parte de la Secretaría de Bienestar.

En ese sentido, el citado Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, protege el interés superior del menor, pues lo que busca es que se entregue directamente a las madres, padres solos y tutores con hijas e hijos o niñas o niños bajo su cuidado de entre las mencionadas edades, los referidos apoyos económicos, y ante ello con las disposiciones de dicho acuerdo no se causa perjuicio alguno a tales menores, sino lo contrario se les causa un beneficio ya que el referido apoyo lo van a recibir directamente las citadas personas que están bajo el cuidado de ellos; máxime que dicho acuerdo en ningún momento trata de desconocer a las personas que al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho se encontraban incluidas en el padrón de beneficiarios en la modalidad de apoyo a madres trabajadoras y padres solos, sino por el contrario señala que dichas persona serán integrados al padrón de beneficiarios del Programa para dos mil diecinueve.

Además de la ponderación de la apariencia del buen derecho y el interés social, se advierte que en la especie sería mayor el perjuicio que resentiría la sociedad con el otorgamiento de la suspensión provisional de los actos reclamados, que el perjuicio que resentiría la quejosa con la negativa de dicha medida cautelar, pues innegablemente la sociedad está interesada en que se cumplan por parte de los gobernados las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, que contiene dicho acuerdo, es decir, que el Gobierno de México a través de la Secretaría de Bienestar les entregue directamente a las madres, padres solos y tutores con hijas e hijos o niñas o niños bajo su cuidado de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y hasta un día antes de cumplir 6 años de edad en caso de niñas y niños con alguna discapacidad debidamente certificada, los apoyos económicos referidos, y no mediante terceras personas, como lo son quienes prestan el servicio de estancias infantiles.

De ahí, que en el caso de concederse la medida cautelar solicitada sí se generaría una afectación al orden público y al interés general, dado que como se indicó el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, que es conforme al cual se solicita la suspensión de los actos reclamados, a la fecha ya no se encuentra vigente, pues desde el uno de marzo de dos mil diecinueve, se encuentra en vigor el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, y porque las reglas de operación de éste último son de orden público, toda vez que resguardan el propio orden público y tutelan el interés social, y ante ello la sociedad tiene interés en que se cumplan dichas disposiciones, razones por las cuales no se cumple con el requisito de procedencia de la suspensión contenido en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo, relativo a que no se contravengan el orden público y el interés social.

Por último, en una parte del agravio aduce la quejosa recurrente que los actos reclamados en la demanda de garantías son inconstitucionales y por ello debe concederse la suspensión de los mismos; así como que lo determinado en el segundo transitorio del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, es ilegal ya que la abrogación que dispone se encuentra viciada de origen, dado que unas reglas no pueden estar por encima de la ley, es decir, del Presupuesto de Egresos de la Federación del año dos mil diecinueve.

Tiene aplicación a lo anterior, por las razones que la informan la tesis emitida por la otrora Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice lo siguiente:

‘SUSPENSIÓN, EN EL INCIDENTE DE, NO PUEDEN INTRODUCIRSE CUESTIONES DE FONDO. De tomar en cuenta la prueba pericial que se rindió en el juicio ejecutivo mercantil en que fue dictada la resolución que se estima atentatoria, que redujo el monto del embargo, y resolver en vista de este documento, si fue o no excesivo el embargo llevado a cabo, equivaldría a entrar a estudiar el fondo de la cuestión que se debate en el juicio con el que se relaciona el incidente, lo que sería ilegal.’^²⁶

También cobra aplicación al caso, la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con número de registro 291181, de rubro y texto siguientes:

‘CUESTIONES DE FONDO.- No deben tratarse, ni mucho menos resolverse, en el auto que concede o niega la suspensión’.^²⁷

Consecuentemente, ante lo infundado e inoperante de los argumentos aducidos en el único agravio, lo procedente es, negar la suspensión provisional a la quejosa de los actos reclamados en su demanda de garantías, y por ende declarar infundado el presente recurso de queja.”

CUARTO. Inexistencia de la contradicción. El objeto de resolución de una contradicción de tesis consiste en unificar criterios discrepantes a fin de procurar seguridad jurídica; por lo que para determinar si existe o no una contradicción de tesis será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados, con el objeto de identificar si en algún aspecto de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones, si no necesariamente contradictorias, sí distintas y discrepantes. Al respecto, es de atenderse a la jurisprudencia P./J. 72/2010 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, Agosto de dos mil diez, página siete, de rubro y texto siguientes:

“CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los tribunales colegiados de circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución²⁸”.

También debe observarse la tesis P. XLVII/2009 del Pleno de este Alto Tribunal, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de dos mil nueve, página sesenta y siete, que dice:

“CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan²⁹”.

Conforme a los criterios aquí reproducidos, para que exista la contradicción de criterios, es necesario que los órganos involucrados en los asuntos materia de la denuncia hayan:

A. Examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales; y,

B. Llegado a conclusiones encontradas respecto a la resolución de la controversia planteada.

Entonces, existe contradicción de tesis siempre y cuando se satisfagan los dos supuestos enunciados, es decir, que aun sin valorar elementos de hecho idénticos, los órganos jurisdiccionales contendientes estudien la misma cuestión jurídica -el sentido de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general-, y que a partir de ésta arriben a decisiones encontradas; sin que sea obstáculo que los criterios jurídicos sobre un mismo punto de derecho no provengan del examen de los mismos elementos de hecho, sobre todo cuando se trate de aspectos meramente secundarios o accidentales que al final, en nada modifican la situación examinada por los órganos contendientes, pues lo relevante es que las posturas de decisión sean opuestas, salvo cuando la variación o diferencia fáctica sea relevante e incida de manera determinante en los criterios sostenidos.

Así, si las cuestiones fácticas aún siendo parecidas, influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de tesis no puede configurarse, porque no podría arribarse a un criterio único ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues conllevaría una revisión de los juicios o recursos fallados por los órganos en contienda, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la contradicción de tesis, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.

Además, es pertinente destacar que es innecesario que los criterios divergentes estén plasmados en tesis redactadas y publicadas en términos de los artículos 218 a 220 de la Ley de Amparo, porque basta que se encuentren en las consideraciones de los asuntos sometidos al conocimiento de cada órgano contendiente de que se trata, al tenor de la jurisprudencia 2a./J. 94/2000 de la Segunda Sala, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, noviembre de dos mil, página trescientos diecinueve, que dice:

“CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados³⁰”.

De los antecedentes y consideraciones sustentadas por cada uno de los órganos contendientes, se advierte que no existe la contradicción de tesis denunciada, porque de los hechos analizados en los tres asuntos denunciados como posiblemente contradictorios, se obtiene que tienen origen en circunstancias y planteamientos distintos, lo cual derivó en decisiones diversas precisamente atendiendo a las características propias de cada caso.

En efecto, como se recordará, la posible oposición de criterios se planteó entre lo resuelto en tres recursos de queja interpuestos contra las resoluciones de los Jueces de Distrito que proveyeron sobre la suspensión provisional, los cuales fueron fallados por tres Tribunales Colegiados que, respectivamente, ejercen su jurisdicción territorial en los Estados de Chihuahua y Nuevo León.

En el caso de Chihuahua se señalaron como actos reclamados, la reducción del apoyo asignado al programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, contenido en el presupuesto de egresos de dos mil diecinueve, así como las Reglas de operación de dicho programa también de dos mil diecinueve. El Juez de Distrito concedió la suspensión tanto a la dueña de una estancia infantil como a las madres de menores quejosos, en los siguientes términos:

“6. Efectos de la suspensión. Dado el análisis sobre la procedencia de la medida cautelar recién efectuado, los efectos de la suspensión deben fijarse en términos del artículo 147 de la Ley de Amparo, lo cual implica: 1. Que no se ejecute sobre las quejosas la reducción efectuada en el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2019, respecto del programa social que nos ocupa, en los diferentes rubros en los cuales quedó contemplado. 2. En congruencia, que no se ejecuten los efectos del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal 2019, sobre las quejosas, por lo que deberá estarse a las disposiciones del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal 2018. Lo anterior atendiendo a que se estima que dicho Acuerdo en el que se establecen las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para el Ejercicio Fiscal 2018 es el último acto administrativo donde se reconoció la garantía (impulso a estancias infantiles) a que se ha aludido a lo largo de esta resolución, aunado a que la autoridad competente emitió, según fue dicho, un acto administrativo (comprobante de incorporación e inscripción) favorable a los menores, cuya vigencia no culmina en un ejercicio fiscal determinado sino hasta que cumplan la edad límite ahí señalada, por lo que debe entenderse que las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal 2018, son aplicables mientras subsista el derecho de los menores que se busca proteger, al haberse paralizado los efectos del acto combatido, precisamente, por desconocer esa garantía. 3. Consecuentemente, se otorgue a la quejosa ********** como beneficiaria del programa, los apoyos que le corresponden conforme a las cantidades y modalidad (impulso a los servicios de cuidado y atención infantil) establecidas en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal 2018, a efecto de que pueda continuar prestando el servicio a los menores que ya se encuentran registrados como beneficiarios del programa hasta esta fecha en esa estancia infantil, entre los que se encuentran, desde luego, los hijos menores del resto de las quejosas. 4. Para materializar lo anterior, la autoridad responsable, Secretaría de Bienestar, deberá realizar las gestiones pertinentes a efecto de que se concrete lo señalado en el punto anterior a favor de las quejosas, bajo el entendido de que todas las autoridades que se encuentren relacionadas con el cumplimiento que deba darse a esta medida cautelar se encuentran vinculadas a la observancia de esta resolución.”

El recurso de queja fue interpuesto por el Presidente de la República en contra de la concesión de la suspensión provisional en los términos señalados, y el Tribunal Colegiado con sede en Chihuahua, confirmó dicha determinación al declarar inoperantes e infundados los agravios.

Inoperantes porque los juzgadores de amparo per se no violan derechos fundamentales, pues así estimarlo llevaría a la condición de que se ejerciera un control constitucional sobre otro de la misma jerarquía; amén de considerar a un Juez de Distrito como autoridad responsable. Aunado a que algunos de ellos están relacionados con el fondo del asunto.

E infundados porque las quejosas sí acreditaron su interés suspensional; además de que al aplicarse la reducción en el pago del programa se afectaría el principio de progresividad, el apoyo a los dueños de las estancias y el interés superior de los menores.

Por su parte, en los dos casos de Nuevo León, se señalaron como actos reclamados la omisión de publicar las Reglas de operación de dos mil diecinueve, para el programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, así como la falta de entrega del subsidio previsto en el presupuesto de egresos de la Federación para dicho ejercicio fiscal. Siendo que el mismo Juez de Distrito en ambos asuntos negó la suspensión a dos quejosas propietarias de estancias infantiles; lo cual realizó en los siguientes términos:

“El a quo negó la suspensión provisional de los actos reclamados mediante acuerdo de fecha uno de marzo de dos mil diecinueve, en virtud de contravenirse disposiciones de orden público y se causaría perjuicio al interés social, en contravención al arábigo 128, fracción II, de la Ley de la Materia.

Agregó que en el caso, considerando los efectos para los cuales se solicita la medida suspensional, estimó que de otorgarse la misma se contravendría el orden público y se causaría perjuicio al interés social, pues la quejosa no cuenta actualmente, en principio, con algún derecho previamente constituido que deba prolongarse en su origen y protegerse con la medida cautelar.

Adujo que ello era así, toda vez que con la presente medida la amparista pretende, esencialmente, que las responsables le continúen entregando erogaciones por concepto del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, conforme a las reglas de operación establecidas para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho; no obstante que a la fecha dichas disposiciones no se encuentran vigentes.

Relató que a la fecha de presentación de la demanda, la solicitante de tutela constitucional no cuenta con un derecho preexistente a seguir recibiendo las erogaciones del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, una vez concluido este último.

Señaló que se estaría constituyendo un derecho a favor de la parte quejosa del cual carece, en contravención con lo dispuesto por el artículo 131 de la ley de la materia, el cual dispone que en ningún caso, el otorgamiento de la medida cautelar podrá tener por efecto modificar o restringir derechos ni constituir aquéllos que no haya tenido el quejoso antes de la presentación de la demanda.

Indicó que de otorgarse la medida solicitada para que las responsables continúen entregando recursos para el apoyo a madres trabajadoras, de conformidad con un programa que a la fecha no se encuentra vigente, el órgano jurisdiccional se estaría sustituyendo en las facultades de las autoridades, respecto a la facultad con que cuentan para administrar los recursos del Estado, lo cual, es una cuestión que involucra el orden público e interés social, acorde a los postulados que emergen del numeral 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Concretó que el Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, forma parte de una de las políticas públicas del Estado para atender a cuestiones de índole social; empero, es de explorado derecho que no hay una fórmula única y previamente definida para buscar sus objetivos; de ahí que no puede, a través de la suspensión, perpetuarse el referido programa en los términos que estaba en el dos mil dieciocho; no se inadvierte que en el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, específicamente en el anexo 13, se encuentra autorizada una partida para el ‘Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras’; sin embargo –adujo— ello no conlleva a que dicho programa deba autorizarse en los mismos términos y condiciones en que se venía haciendo en el dos mil dieciocho, pues el Estado, en uso de sus facultades, a fin de desarrollar el citado programa, puede hacerlo a través de diversas reglas de operatividad, con el único fin de dar cumplimiento al mismo.

Finalmente, arguyó que no pasaba inadvertido que en la demanda se arguye (sic) la protección al interés superior de los menores; sin embargo –sostuvo el juez— la quejosa no es una menor de edad, ni promueve la instancia constitucional en representación de alguno de ellos, sino que acude al juicio de amparo apoyada en el convenio de concertación que le permitía recibir recursos públicos al brindar el servicio de estancia infantil; de ahí que la medida suspensiva no pudiera analizarse a la luz de dichos argumentos.”

Ello en atención a que las quejosas solicitaron la suspensión de los actos reclamados de la siguiente manera:

“Asimismo solicitó la suspensión de los actos reclamados para los siguientes efectos:

1. Se le entreguen, de acuerdo con las reglas de operación establecidas para el ejercicio fiscal de dos mil dieciocho, las erogaciones por concepto del programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras.

2. Se habiliten los mecanismos, apartados y procedimientos necesarios que permitan continuar cumpliendo con las obligaciones y reglas de operación conforme al modelo anterior.

3. No se cancele, ni sea retirado del registro en el padrón del programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras.

4. No se vea afectado el presupuesto de egresos ya autorizado en el paquete fiscal dos mil diecinueve, respecto de los programas de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras.”

El Primer Tribunal Colegiado de dicha entidad federativa, confirmó la decisión del juez al declarar infundados los agravios propuestos por la quejosa recurrente.

Ello, sobre la base de que no existe un derecho que restablecer, pues la dueña de la estancia continuará siendo beneficiada con el programa; que éste no se puede pagar conforme a las Reglas de dos mil dieciocho, por existir prohibición expresa al no estar así fijado en el presupuesto; que el análisis de la reducción es materia del fondo del asunto; y que se estaría constituyendo un derecho a favor de la quejosa y el juez se estaría sustituyendo en las facultades propias de la responsable.

Mientras que el Segundo Tribunal Colegiado de aquel Estado también confirmó la decisión del juez al declarar inoperantes e infundados los agravios propuestos por la quejosa recurrente.

Inoperantes porque el análisis de la constitucionalidad o no de la reducción en el apoyo que se otorga, es materia del fondo del asunto; e infundados porque se afectarían disposiciones de orden público y se causaría perjuicio al interés social, pues las reglas de operación de dos mil dieciocho ya no se encuentran vigentes.

Ahora bien, de los antecedentes expuestos se advierte que los recursos de queja fallados por los tres Tribunales Colegiados contendientes partieron de hechos muy distintos, como son:

El momento en que se promovieron los juicios de amparo. En dos casos (Nuevo León) la demanda se presentó antes de la publicación de las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve; y en el otro caso (Chihuahua) después de la difusión de tal Programa.

La unidad o pluralidad de coagraviados en el juicio (madres y responsables de la estancia infantil). En dos casos, la promoción del juicio se formuló en lo individual por parte de las propietarias de estancias infantiles (Nuevo León); y en el otro caso (Chihuahua) la demanda se promovió en forma conjunta, tanto por la responsable de la estancia infantil, como por parte de cinco de las madres de los menores inscritos en ella.

La unidad o pluralidad de pretensiones con un fin común. En dos casos (Nuevo León), se reclamó la omisión de publicar las reglas de operación de dos mil diecinueve, la entrega del subsidio previsto en el presupuesto de ese ejercicio, así como que se les pagara conforme a las reglas de operación de dos mil dieciocho; y en el otro caso (Chihuahua) se propuso en el amparo una dualidad de pretensiones con un fin común, esto es, para que por un lado, se mantuvieran los apoyos a las cinco madres de los menores, y por el otro, para que se ministraran los diversos recursos a la estancia infantil que permitieran el mantenimiento y conservación de esa negociación, para ofrecerles a las cinco quejosas un servicio de calidad.

Conformidad o inconformidad por parte de la autoridad responsable y quejosas con el auto de la suspensión provisional. En dos casos (Nuevo León) la queja fue promovida por las quejosas dueñas de estancias infantiles, contra la negativa de la suspensión provisional decretada por el juez; mientras que en el otro caso (Chihuahua), la queja la promovió la autoridad responsable, contra la concesión de la medida cautelar decretada por el juez.

Efectos de las resoluciones a las quejas. En dos casos (Nuevo León), los efectos de la negativa de la suspensión se traducen en que los apoyos se otorguen conforme a las Reglas de Operación de dos mil diecinueve; mientras que en el otro (Chihuahua), los efectos de la suspensión concedida fueron para que se pague conforme a las Reglas de operación de dos mil dieciocho. Pero en ambos casos, atendiendo a las pretensiones específicas planteadas de manera diferente en cada una de las demandas.

Esas divergencias en la manera como se formularon las respectivas demandas de amparo en los tres juicios, permiten concluir que las resoluciones pronunciadas en los correspondientes recursos de queja no tuvieron origen en los mismos supuestos de hecho, y por ello, tales determinaciones también tuvieron que ser distintas.

En efecto, en los dos casos radicados en Nuevo León sólo promovieron amparo las propietarias de las estancias infantiles, pero además, reclamaron la omisión de publicar las Reglas de operación de dos mil diecinueve, para el programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, así como la falta de entrega del subsidio previsto en el presupuesto de egresos de la Federación para dicho ejercicio fiscal; de ahí que la suspensión hubiese sido negada en los términos señalados.

En cambio, en el otro asunto (Chihuahua) acudieron al amparo tanto la propietaria de una estancia infantil como las madres de cinco menores quejosos, reclamando la reducción del apoyo asignado al programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, contenido en el presupuesto de egresos de dos mil diecinueve, así como las Reglas de operación de dicho programa también de dos mil diecinueve; respecto de los cuales se concedió la suspensión provisional en los términos señalados.

En estas condiciones, las diferencias descritas hacen inviable proponer un punto de contradicción, ya que si bien ambos Tribunales Colegiados discreparon respecto de los montos de los apoyos que debían otorgarse a las madres de los menores por virtud de la suspensión provisional, porque dos de ellos sostuvieron implícitamente (Nuevo León) que debían aplicarse los previstos para dos mil diecinueve, y el otro (Chihuahua) determinó que debían entregarse los que había establecido para ellas el Programa dos mil dieciocho, esa diferencia obedeció a la forma en la que se formularon las correspondientes demandas de amparo, pues en este último asunto (Chihuahua) el Tribunal Colegiado del conocimiento tuvo en cuenta que el amparo fue promovido tanto por la estancia infantil quejosa como por las madres de los menores, lo cual fue uno de los factores que llevó a dicho órgano jurisdiccional a inclinar su criterio para optar por reactivar el Programa dos mil dieciocho de manera integral, es decir, tanto por lo que hace a los recursos para las madres quejosas, como respecto del diverso apoyo que ya había recibido la estancia responsable, porque tales cantidades, en lugar de restituirlas a la Tesorería, las habría de aplicar para dar el servicio a las madres quejosas en la misma forma que lo había venido haciendo en el anterior ejercicio dos mil dieciocho, y éstas a su vez, deberían pagar a la estancia lo correspondiente a la misma anualidad.

Esta conjunción de pretensiones con un fin común, tanto de las madres quejosas, como de la responsable de la estancia infantil en la que se encontraban inscritos los hijos de aquéllas, consistente en reactivar las Reglas de Operación del Programa dos mil dieciocho para que se mantuvieran los apoyos a las progenitoras y los que sirven para la conservación y mantenimiento de las estancias, no la tuvo presente los otros dos Tribunales Colegiados (Nuevo León) y ello dio lugar a que no pudiera adoptar una decisión integral de la problemática planteada, debido a que en los asuntos que analizó, la demanda de amparo se formuló simplemente por dos de las propietarias de estancias infantiles cuando ni siquiera se habían emitido las Reglas de Operación del Programa para el ejercicio de dos mil diecinueve, por lo que estos Tribunales Colegiados (Nuevo León) no tuvieron que resolver la complejidad que representaba pronunciarse –en una misma resolución– sobre el análisis conjunto de la situación de la estancia infantil y de sus educandos, cuando promueven amparo los progenitores con esa negociación en una comunidad de intereses recíprocos.

Consecuentemente, procede declarar inexistente la contradicción de criterios denunciada.

Por lo expuesto y fundado, se;

RESUELVE:

ÚNICO. Es inexistente la contradicción de tesis a que este expediente se refiere.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I., José Fernando Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Presidente Javier Laynez Potisek. El señor Ministro Javier Laynez Potisek, votó contra consideraciones y formulará voto concurrente.

Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y la Ministra Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE

MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK

PONENTE

MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA

SECRETARIA DE ACUERDOS

JAZMÍN BONILLA GARCÍA

EL SUSCRITO ARTURO NAZAR ORTEGA HACE CONSTAR QUE LAS HOJAS QUE ANTECEDEN PERTENECEN A LA EJECUTORIA PRONUNCIADA EN SESIÓN DE CATORCE DE AGOSTO DEL DOS MIL DIECINUEVE, EN EL EXPEDIENTE NÚMERO CONTRADICCIÓN DE TESIS 208/2019, ENTRE EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DECIMOSÉPTIMO CIRCUITO Y LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO, REFLEJAN LA DECISIÓN ADOPTADA EN FORMA UNÁNIME POR LA Y LOS MINISTROS INTEGRANTES DE ESTA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUYO PUNTO RESOLUTIVO ES: “ÚNICO. ES INEXISTENTE LA CONTRADICCIÓN DE TESIS A QUE ESTE EXPEDIENTE SE REFIERE.” VA DEBIDAMENTE COTEJADA, SELLADA, RUBRICADA Y FOLIADA.

En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Revisó: LISS

1 Fallada por en sesión de agosto de dos mil diecinueve por unanimidad de cinco votos.

2 “ARTÍCULO 21. Corresponde conocer a las Salas:

(…)

(REFORMADA, D.O.F. 2 DE ABRIL DE 2013)

VIII. De las denuncias de contradicción entre tesis que sustenten los Plenos de Circuito de distintos Circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo Circuito o los tribunales colegiados de circuito con diferente especialización, para los efectos a que se refiere la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;”

3 “PRIMERO. Las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercerán la competencia que les otorga el artículo 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la manera siguiente:

La Primera Sala conocerá de las materias civil y penal, y

La Segunda Sala conocerá de las materias administrativa y del trabajo.

(…).

TERCERO. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.”

4 “3.2. Población Objetivo

La población objetivo del Programa de Estancias infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras se clasifica en 2 grupos denominados Modalidades:

1. Apoyo a Madres Trabajadoras y Padres Solos

En la primera modalidad la población objetivo son las madres, padres solos y tutores que trabajan, buscan empleo o estudian, cuyo ingreso per cápita estimado por hogar no rebasa la LB y declaran que no tienen acceso a servicios de cuidado y atención infantil a través de instituciones públicas de seguridad social u otros medios, y que tienen bajo su cuidado al menos a una niña o niño de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 4 años, o entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 6 años, en casos de niñas o niños con alguna discapacidad.

Los criterios de elegibilidad de la población objetivo en esta modalidad, se establecen en el numeral 4. de estas Reglas de Operación. Estos criterios no serán retroactivos para aquellas personas beneficiarias que hubiesen solicitado su incorporación al Programa antes del 31 de diciembre de 2017; y,

2. Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil

En esta modalidad la población objetivo son las personas físicas que deseen establecer y operar una Estancia Infantil, o que cuenten con espacios en los que se brinde o pretenda brindar el servicio de cuidado y atención infantil para la población objetivo del Programa en la modalidad de Apoyo a Madres Trabajadoras y Padres Solos, conforme a los criterios y requisitos establecidos en el numeral 5 de estas Reglas de Operación y sus Anexos.

Para efecto de identificar y cuantificar a la población objetivo del Programa que se encuentra dentro de los 6.1 millones de personas en situación de pobreza alimentaria extrema que es la población objetivo y potencial de la estrategia de política social, integral y participativa de la Cruzada contra el Hambre, se deberán cumplir los criterios establecidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y una vez identificadas dichas características, se dará atención preferente a ese conjunto de personas.

Los cuestionarios captados por el Programa, serán procesados y enviados para ser incorporados al SIFODE, con la finalidad de evaluar criterios de elegibilidad, de éste y otros Programas Sociales para su posible atención.”

5 “SUSPENSIÓN. PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO”. Jurisprudencia 2a./J. 204/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo: XXX, diciembre de 2009, registro electrónico 165659, página 315.

6 Así lo determinó la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 44/2014, de rubro: “INTERÉS SUPERIOR DEL MENOR. SU CONFIGURACIÓN COMO CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO Y CRITERIOS PARA SU APLICACIÓN A CASOS CONCRETOS”.

7 Jurisprudencia 7/2016 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “INTERÉS SUPERIOR DE LOS MENORES DE EDAD. NECESIDAD DE UN ESCRUTINIO ESTRICTO CUANDO SE AFECTEN SUS INTERESES”.

8 Tesis LXXXVIII/2018 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “DERECHOS HUMANOS Y GARANTÍAS. SUS DIFERENCIAS”.

9 Siguiendo la división realizada por Juan Antonio Cruz Parcero, en el libro Hacia una Teoría Constitucional de los Derechos Humanos, publicado por el Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro, 1ª. Ed., 2017, página 206. [La versión electrónica es consultable en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/10/4746/12.pdf]

10 Jurisprudencia 1a./J. 85/2017 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS”, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, registro 2015305, Libro 47, Octubre de 2017, página 189.

11 Jurisprudencia 1a./J. 87/2017 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. LA PROHIBICIÓN QUE TIENEN LAS AUTORIDADES DEL ESTADO MEXICANO DE ADOPTAR MEDIDAS REGRESIVAS NO ES ABSOLUTA, PUES EXCEPCIONALMENTE ÉSTAS SON ADMISIBLES SI SE JUSTIFICAN PLENAMENTE”, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, registro 2015304, Libro 47, Octubre de 2017, Tomo I, página 188.

12 Jurisprudencia 2a./J. 41/2017 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI LA LIMITACIÓN AL EJERCICIO DE UN DERECHO HUMANO DERIVAN EN LA VIOLACIÓN DE AQUEL PRINCIPIO”, publicada en Época: Décima, Registro: 2014218, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 42, Mayo de 2017, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Común, Tesis: 2a./J. 41/2017 (10a.), Página: 634.

13 Fuente: Diario Oficial de la Federación.

14 Consultable en: http://www.normateca.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/EvaluacionProgramasSociales/Evaluacion_Impacto/EI_PEI_2011/Inf_Final_PEI.pdf

15 Consultable en: https://reader.elsevier.com/reader/sd/pii/S1665114616301642?token=51EE352F3319B07A27390D7C3B5848DB7A0B7A5CF0447468976CA912C11D33FDB447F2E7CA669AFAECDAB1CBB8217491

16 Consultable en:

http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/content/download/139723/697876/file/Resultados%20obtenidos%20del%20PEI%20a%20cargo%20de%20CONEVAL.pdf

17 Amparo en revisión ***********.

18 ALEXY, Robert, “La Construcción de los Derechos Fundamentales”, 1ª edición, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2012, pp. 30 y 31.

19 Ídem.

20 Ídem.

21 Fojas 76 a la 83 del incidente de suspensión.

22 Registro 2011614, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 30, mayo de 2016, tomo II, Décima Época, Segunda Sala, Materia Común, Tesis 2a. XXIII/2016 (10a.), Página 1376.

23 Décima Época; Registro: 2006856; Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis: Aislada; Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 7, Junio de 2014, Tomo II; Tesis: IV.2o.A.68 K (10a.); página: 1917.

24 “Artículo 95.- La confesión puede ser expresa o tácita: expresa, la que se hace clara y distintamente, ya al formular o contestar la demanda, ya absolviendo posiciones, o en cualquier otro acto del proceso; tácita, la que se presume en los casos señalados por la ley.”

“Artículo 199.- La confesión expresa hará prueba plena cuando concurran, en ella, las circunstancias siguientes:

I.- Que sea hecha por persona capacitada para obligarse;

II.- Que sea hecha con pleno conocimiento, y sin coacción ni violencia, y

III.- Que sea de hecho propio o, en su caso, del representado o del cedente, y concerniente al negocio.”

25Décima Época, Registro: 2009209, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Publicación: viernes 22 de mayo de 2015 09:30 horas, Materia(s): (Común).

26 Registro No. 343073, Localización: Quinta Época, Instancia: Tercera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo CVII, Página: 1149, Tesis Aislada, Materia(s): Común

27 Visible en el Semanario Judicial de la Federación, quinta época, página cuatrocientos veintiuno.

28 Datos: Época: Novena Época. Registro: 164120, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, Agosto de 2010, Materia(s): Común Tesis: P./J. 72/2010, Página: 7.

29 Datos: Época: Novena, Registro: 166996, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada , Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Julio de 2009, Materia(s): Común, Tesis: P. XLVII/2009 , Página: 67

30 Datos: Época: Novena, Registro: 190917, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Noviembre de 2000, Materia(s): Común, Tesis: 2a./J. 94/2000,Página: 319.

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CONTRADICCIÓN DE TESIS 208/2019 SUSCITADA ENTRE EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DECIMOSÉPTIMO CIRCUITO Y LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.

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