DIVISIÓN CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
DIVISIÓN CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
Al contestar refiérase al oficio Nº 07318
18 de julio del 2014
DCA-1899
Arquitecta
Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx MSc.
Gerente de Infraestructura y Tecnologías
Caja Costarricense de Seguro Social
Estimada señora:
Asunto: Con fundamento en el artículo 200 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se autoriza la modificación del contrato No. 004-2009 suscrito entre la Caja Costarricense del Seguro Social y la empresa Ideas Xxxxxx S.A. para el “Servicio para hospedaje para albergar el Centro de Cómputo Principal de la CCSS”, por un período de 18 meses por un costo total máximo de $900.000 (novecientos mil dólares).
Nos referimos a oficio No. TIC-0447-2014, recibido en esta Contraloría General de la República el 14 xx xxxx del 2014, mediante el cual solicita la autorización descrita en el asunto.
Al respecto, este órgano contralor requirió información adicional mediante los oficios No. DCA- 1410 y DCA-1729, los cuales fueron atendidos por la Administración mediante oficios No. TIC-0617- 2014, TIC-0651-2014, TIC-713-2014 y TIC-0717-2014 recibido este último el 04 de julio del 2014.
I. Antecedentes
La Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), solicita autorización con base en lo establecido en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA) y 200 del Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), para modificar el plazo del contrato No. 004-2009, el cual se encuentra vigente hasta el 17 xx xxxxxx del 2014, para ampliarlo por 48 meses adicionales.
Manifiesta que en el mes xx xxxxxx del 2009 suscribió el contrato No. 004-2009, como resultado del procedimiento Compra Directa 2009CD-000002-1150, con Ideas Xxxxxx S.A., para la adquisición del servicio de hospedaje para albergar el centro de cómputo principal y único. Dicha contratación fue autorizada por la Contraloría General de la República mediante oficio No. 09273 (DCA-2737) de 05 de setiembre de 2008.
La CCSS indica que dicha contratación a la fecha se ha ejecutado en forma normal, sin ningún incumplimiento y a plena satisfacción y su período de vigencia lo era por un año prorrogable por cuatro períodos más, estando en ejecución la cuarta y última prórroga.
El objeto del servicio para hospedaje del centro de cómputo principal de la CCSS contratado con Ideas Xxxxxx S.A., es:
“Área 1 – Centro de procesamiento de misión crítica (TIER 3): Arrendamiento de área crítica, para el albergue de la plataforma tecnológica principal de la CCSS. Este tipo xx xxxxx incluye:
- Disponibilidad del 99.982%.
- Esto le permite al contratista planificar actividades de mantenimiento a la infraestructura, sin afectar al servicio de computación, esto es importante ya que para la CCSS sus sistemas críticos no pueden detenerse.
- Incluye componentes redundantes (N+1), de forma tal que si un elemento falla otro comienza a funcionar de forma inmediata sin que el usuario se de cuenta.
- Está conectado a múltiples líneas de distribución eléctrica y de refrigeración, pero únicamente con una activa. Esto asegura la redundancia en sus elementos.
Área 2 – Centro de procesamiento para equipos criticidad media o baja (TIER II): Arrendamiento de área crítica (T2), para albergue de equipos adicionales a la plataforma tecnológica principal de la CCSS. En esta área también se almacenan más de 2000 cintas magnéticas de datos con información de todos los respaldos que se producen a diario de todos los datos de la plataforma tecnológica central de la CCSS e información que se almacena de sitios externos como: Hospital Xxxxxxxx Xxxxxxx, Gerencia de Infraestructura, Hospital Psiquiátrico, entre otros. Este tipo xx xxxx incluye:
- Menos susceptible a interrupciones por actividades planeadas o no planeadas.
- Cuenta con componentes redundantes (N+1).
Los servicios que brinda la empresa Ideas Xxxxxx S.A., se resumen en los siguientes:
- Área 1 – Centro de procesamiento de misión crítica: Arrendamiento de área crítica (T3), para el albergue de la plataforma tecnológica principal de la CCSS.
- Área 2 – Centro de procesamiento para equipos criticidad media o baja: Arrendamiento de área crítica (T2), para albergue de equipos adicionales a la plataforma tecnológica principal de la CCSS. En esta área también se almacenan más de 2000 cintas magnéticas de datos con información de todos los respaldos que se producen a diario de todos los datos de la plataforma tecnológica central de la CCSS e información que se almacena de sitios externos como: Hospital Xxxxxxxx Xxxxxxx, Gerencia de Infraestructura, Hospital Psiquiátrico.
De estos se pueden subdividir en los siguientes servicios:
i. Servicio de alojamiento de servidores en una infraestructura tipo TIER III.
ii. Servicio de alojamiento de servidores en una infraestructura tipo TIER II.
Para los dos puntos anteriores, corre por cuenta de la empresa la atención, mantenimiento y monitoreo, de todo el equipo electromecánico (Plantas generadoras de electricidad, equipo de aire acondicionado de precisión, unidades de potencia ininterrumpida [UPS], sistemas detector y supresor de incendios, sistemas de monitoreo, vigilancia y acceso), todos ellos propiedad de la empresa Ideas Xxxxxx S.A., y que son parte vital para el servicio de alojamiento que dan a la CCSS, mediante el contrato actual.
iii. Entrega de tarjetas electrónica a los funcionarios autorizados para el acceso a los recintos arrendados por la CCSS.
iv. Coordinación de visitas al sitio.
Los equipos informáticos (servidores, switches, KVM, almacenamiento en disco y gabinetes), que residen en las salas en mención son propiedad de la Institución, en tanto la infraestructura que soporta los equipos informáticos corresponde al servicio brindado por el proveedor. El compromiso del contratista Ideas Xxxxxx S.A., establecido en el cartel de licitación es mantener en buen estado y funcionamiento todos los equipos de infraestructura de su
propiedad, que son parte vital para brindar el servicio de hospedaje contratado por la CCSS.” (TIC-0713-2014 de fecha 3 de julio del 2014)
Por su parte, el costo mensual de los servicios lo es por $50.000, desglosado en:
- Sala TIER II: $20.000
- Sala TIER III:$30.000
II. Justificación
Según se nos informa, con el centro de cómputo que se encuentra hospedado según el contrato que se pretende modificar, la Administración puede prestar los servicios que ha definido para su gestión, albergando entre otros los siguientes sistemas o herramientas:
- Sistemas del EDUS, Expediente Digital Único en Salud
- Sistemas del SICERE, con los cuales se gestionan los recursos que le dan sostenibilidad a los programas institucionales.
- RCPI
- SIGES, información de compras
- SIGC, Sistema Información Gerencial CENDEISSS
- MISE, Seguridad de las aplicaciones
- MDI, Diccionario de Datos y Codificaciones Institucionales
- SICO, Comprobantes de Pago
- SICS, Control de Suministros
- SCBM, Control de Bienes Muebles,
- Correo Institucional
- Intranet, servicios y aplicaciones
- Portar Web Institucional
- Portar de recursos Humanos
- Navegación alrededor de 20000 usuarios
La CCSS manifiesta que el haber conseguido un sitio construido con la última tecnología en estructuras y seguridad, ha minimizado el riesgo que se corría al tener los equipos en el piso 11 del edificio anexo en sus oficinas centrales, ya que el edificio no era un lugar apropiado para mantener equipo de volumen considerable y difícil de manipular, agravado con el problema del peso en el piso que ponía en grave riesgo tota la estructura y en consecuencia cientos de vidas humanas.
Con la finalidad de dar continuidad a los servicios, la CCSS ha considerado necesario realizar una ampliación del plazo del contrato de hospedaje con Ideas Xxxxxx S.A., que vence el 17 xx xxxxxx de 2014, por cuanto en la actualidad no dispone de un centro de datos o Datacenter alterno para albergar la plataforma tecnológica principal.
La Administración ha valorado que con el plazo restante para la finalización del contrato actual no resulta conveniente acudir a un procedimiento licitatorio para satisfacer la necesidad.
Además, la CCSS manifiesta que requiere los servicios de TIC obtenidos de la plataforma tecnológica disponibles las 24 horas del día, los 365 días al año para apoyar la gestión diaria, esto por cuanto, toda la gestión financiera (cobro y pago) y actividad operacional de la Institución se apoya en los sistemas de información para producir los datos requeridos para formalizar los actos técnicos, legales y administrativos que respaldan su funcionamiento y razón de ser. El apagado de cualquier recurso (equipo o sistema) para su traslado a otro sitio, implicaría necesariamente la interrupción de los servicios que se prestan.
Manifiesta que si bien existen alternativas xx xxxxxxx que se podrían considerar a mediano o largo plazo para un determinado proceso de contratación, continuar el contrato vigente con la empresa Ideas Xxxxxx S.A., es la única opción viable desde el punto de vista técnico, operativo y económico según los plazos disponibles.
Además, precisa que actualmente se está en un proceso de aprobación de la estrategia para la atención integral del tema de continuidad de los servicios de TIC y en el desarrollo de un estudio de capacidad para identificar con mayor nivel de precisión los requerimientos institucionales en materia de procesamiento y almacenamiento.
Señala que debido a que la CCSS no cuenta con un sitio alterno, en caso de que la empresa Ideas Xxxxxx S.A. no pudiera continuar brindando los servicios, la Institución se enfrentaría a riesgos importantes, ya que se debe trasladar todo el equipamiento crítico a oficinas centrales, sufriendo en primera instancia un período de interrupción de sus servicios, y luego operar en condiciones no óptimas, debido a las limitadas capacidades existentes en el centro de cómputo en el piso 11. A mediano plazo, se deberá valorar nuevas posibilidades de explotar plataforma como servicio con otros proveedores.
Ante esto, la Administración considera que la mejor forma de satisfacer su necesidad es ampliar el contrato de hospedaje que actualmente tienen con Ideas Xxxxxx S.A, para lo cual requieren de la autorización de esta Contraloría General por cuanto no se cumple con los supuestos establecidos en los incisos c) y d) del artículo 200 del RLCA y cumpliéndose con el resto de supuestos establecidos en el citado numeral.
Lo anterior por cuanto, se excede del 50% del monto del contrato original, ya que se solicita ampliar la vigencia del contrato No. 004-2009 en 48 meses (4 años) lo cual implicaría una erogación total de
$2.400.000 y además no se cumple con el supuesto de imprevisibilidad por cuanto, una vez concretado el contrato vigente en el año 2009, la Institución entró en un proceso de ajuste financiero con la posterior crisis financiera, que motivó que los grandes proyectos como el del Datacenter se vieran detenidos hasta nuevo aviso.
III. Criterio de la División
a) Sobre la competencia de este órgano contralor para otorgar la solicitud de autorización de modificación contractual
La Administración solicita autorización para modificar el contrato No. 004-2009 suscrito entre la Caja Costarricense del Seguro Social y la empresa Ideas Xxxxxx S.A. para el “Servicio para hospedaje para albergar el Centro de Cómputo Principal de la CCSS”, por lo que resulta necesario señalar que la
Administración puede realizar modificaciones unilaterales a los contratos, -esto en atención a sus potestades xx xxxxxxx que responden al interés público que se encuentra inmerso en toda contratación administrativa-, ello de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la LCA y 200 de su Reglamento.
Al respecto, el artículo de 200 del RLCA señala, en lo que interesa:
“Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República, la cual resolverá dentro del décimo día hábil posterior a la gestión, basada, entre otras cosas, en la naturaleza de la modificación, estado de ejecución y el interés público…”
Así las cosas, cuando no se cumplan los supuestos descritos por la norma1 y sea necesario realizar una modificación unilateral del contrato, la Administración deberá solicitar nuestra autorización.
En ese sentido, resulta necesario señalar lo indicado por este órgano contralor en cuanto la valoración de las modificaciones contractuales que se pretenden realizar:
“Cuando la competencia para autorizar la modificación le corresponde a este órgano contralor, al resolver sobre las modificaciones contractuales, de acuerdo con la letra de la ley, la decisión se debe fundar, entre otros elementos, en la naturaleza de la modificación, estado de ejecución y el interés público”. (Oficio No. 04731 DCA-1227 de fecha 00 xx xxxx, 0000)
Xx xx xxxx xxxxxxxx la Administración solicita la autorización por cuanto no se cumple con el requisito de imprevisibilidad y se supera el 50% del monto del contrato original.
Sobre lo cual, se tiene que el contrato suscrito entre la CCSS y la empresa Ideas Xxxxxx S. A. fue por el plazo de un año (con posibilidad de 4 prórrogas por igual período) por un monto mensual de $50.000 para un total de $600.000 al año.
Dado que la Administración solicita modificar el plazo por cuatro años adicionales, el monto total a pagar sería de $2.400.000, de lo cual claramente se desprende que se excede el 50% del monto del contrato original.
1 “ a) Que la modificación, aumento o disminución del objeto, no le cambie su naturaleza, ni tampoco le impida cumplir con su funcionalidad o fin inicialmente propuesto. b) Que en caso de aumento se trate de bienes o servicios similares. c) Que no exceda el 50% del monto del contrato original, incluyendo reajustes o revisiones, según corresponda. d) Que se trate de causas imprevisibles al momento de iniciar el procedimiento, sea que la entidad no pudo conocerlas pese a haber adoptado las medidas técnicas y de planificación mínimas cuando definió el objeto. e) Que sea la mejor forma de satisfacer el interés público. f) Que la suma de la contratación original, incluyendo reajustes o revisiones de precio, y el incremento adicional no superen el límite previsto para el tipo de procedimiento tramitado.”
En ese sentido y tal como se verá en el apartado siguiente, incluso con el plazo adicional de 18 meses que este órgano contralor otorga, se hace necesaria la autorización de este órgano contralor, en razón de superarse el citado 50%.
Por otra parte, en cuanto a la imprevisibilidad señalada por CCSS, considera este órgano contralor que si bien se desprende que la necesidad de contar con una estrategia definida para la atención integral del tema de continuidad de los servicios de TIC se conocía desde la constitución del contrato con Ideas Xxxxxx S.A., en el 2009, ello no implica necesariamente que la situación que actualmente hace necesario prorrogar la contratación fuese previsible al momento de la contratación. Lo anterior, por cuanto en el plazo de los 5 años del contrato la CCSS pudo haber adoptado las medidas necesarias para satisfacer sus necesidades desde otra estrategia, sin embargo, por razones financieras, según se indica, ello no fue posible.
En consecuencia, al tratarse de una modificación que supera el 50 % del plazo y del monto del contrato original, se habilita la competencia de este órgano contralor para conocer la solicitud de autorización para efectuar la modificación del citado contrato.
Una vez establecida nuestra competencia, corresponde realizar un análisis en relación con las justificaciones brindadas por la CCSS, como parte de los tres elementos mínimos, a saber, naturaleza de la modificación, estado de ejecución y el interés público en los que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 200 del RLCA, este órgano contralor debe fundamentar su decisión.
b) Sobre el interés público
El contrato No. 004-2009 suscrito entre la Caja Costarricense del Seguro Social y la empresa Ideas Xxxxxx S. A. para el “Servicio para hospedaje para albergar el Centro de Cómputo Principal de la CCSS”, según lo indica la propia Administración, le permite brindar los servicios de TIC que tiene en la actualidad, por cuanto ahí se alberga su plataforma tecnológica.
Según lo indicado, entiende este órgano contralor que la CCSS no puede interrumpir los sistemas y herramientas descritas en el apartado “II. Justificación” del presente oficio, ya que ello supone una suspensión de los servicios con un alto impacto en la atención de los administrados.
En ese sentido, y siendo que la propia CCSS ha indicado que su plataforma tecnológica está albergada en el Data Center de Ideas Xxxxxx S. A., -sin contar con otra opción en la actualidad-, y considerando que el plazo restante de esa contratación es menor de un mes -siendo que el contrato actual según lo indicado por la CCSS vence el 00 xx xxxxxx xxx 0000- , xxxx órgano contralor coincide que dicho plazo resulta insuficiente para poder realizar un procedimiento licitatorio que permita implementar una solución distinta a la de ampliar el plazo del contrato vigente, que satisfaga la necesidad de la Administración.
De conformidad con la situación en la que se encuentra la Administración descrita en el párrafo anterior, que desde luego no supone un aval de este órgano contralor a la situación en la que se expuso la CCSS, esta División coincide con la Administración en que la mejor forma de alcanzar la debida satisfacción de la necesidad Institucional, sin ocasionar daños al interés público, lo es la modificación del plazo del contrato que actualmente se encuentra vigente.
No obstante, resulta necesario señalar que si bien la CCSS solicita autorización para modificar el plazo por un período de 48 meses, este órgano contralor no encuentra justificación dentro de la gestión planteada que permita sustentar un plazo adicional tan extenso, ya que tal como se indicó líneas atrás, la justificación que hace necesaria la modificación contractual es contar con un mayor plazo que permita a la Institución implementar la estrategia que debe definir para la continuidad de su plataforma tecnológica, para lo cual deberá realizar el procedimiento licitatorio que corresponda.
Al respecto, conviene citar lo indicado por la Administración en el oficio No. TIC-0617-2014 de 09 xx xxxxx del 2014, que en lo que resulta pertinente indicó: “Es importante señalar que actualmente se está en el proceso de aprobación por parte de la Gerencia de Infraestructura y Tecnologías de una estrategia, para la atención integral del tema de continuidad de los servicios de TIC, para lo cual se requiere dar continuidad al servicio de hospedaje actual, de manera que se canalicen todos los recursos disponibles en el desarrollo de dicha estrategia y se provea a la Institución de los productos y servicios de TIC necesarios como apoyo al desarrollo de la gestión diaria y la generación de información para la oportuna toma de decisiones.”
En ese sentido, la propia Administración ha indicado a lo largo del presente trámite, que debe implementar una estrategia definida para solucionar el futuro de su plataforma tecnológica, de donde se deriva que la CCSS debe realizar el procedimiento licitatorio correspondiente para satisfacer su necesidad, según determine la estrategia a seguir; que claramente entiende este órgano contralor no se puede realizar en el plazo restante del contrato. No obstante, esta División considera que con un plazo razonable de 18 meses adicionales resulta suficiente para realizar el procedimiento licitatorio.
Al respecto, debe tenerse claro que el contrato actual es producto de la autorización de contratación directa otorgada mediante oficio No. 09273 (DCA-2737) de 05 de setiembre del 2008, la cual se otorgó en razón de las circunstancias descritas por la Administración en dicho momento, sin que mediara concurso alguno.
Además, la CCSS con el oficio No. TIC-0617-2014 de fecha 9 xx xxxxx del 2014, aportó el documento titulado “Centro de Datos Alternativas de Solución”, del cual se desprenden diferentes soluciones para atender la necesidad de la Administración en el mediano y largo plazo, a saber la construcción de un sitio principal propio y renta de sitio alterno, o la implementación de sitio alterno y construcción de sitio principal propio, lo que la CCSS debe definir a corto plazo.
Asimismo, la CCSS en el citado oficio No. TIC-0617-2014 indicó: “Es importante señalar que actualmente se promueve el desarrollo de un estudio de capacidad, que permita identificar con mayor nivel de precisión los requerimientos institucionales en materia de procesamiento y almacenamiento de su plataforma tecnológica central.”
Por otra parte, resulta necesario resaltar los riesgos que la propia Administración ha indicado, a saber: “Actualmente la Institución no dispone de un plan de contingencia detallado que mitige (sic) el impacto de una eventual situación con el proveedor de servicios.” Frente a esto, llama la atención que siendo muchos los servicios que dependen de la plataforma tecnológica, la Administración no disponga de un plan de contingencia detallado, situación que debe ser asumida y resuelta prioritariamente.
Así las cosas, con fundamento en los artículos 12 de la LCA y 200 su Reglamento, se autoriza la modificación del contrato No. 004-2009 suscrito entre la Caja Costarricense del Seguro Social y la empresa Ideas Xxxxxx S.A. para el “Servicio para hospedaje para albergar el Centro de Cómputo Principal de la CCSS”, por un período de 18 meses por un costo total de $900.000.
Por otra parte, y sobre a lo manifestado por la CCSS, en el citado oficio No. TIC-0617-2014, sobre los servicios en la nube, en cuanto a que “… no son una opción factible debido a que en la operativa, las nubes robustas, se encuentran fuera de nuestras fronteras. El Reglamento a la ley No. 8968 en su artículo 59, señala que aplicará la protección de datos cuando, inciso m). “Se transfieran, a las bases de datos de terceros países, información de carácter personal de los costarricenses o de los extranjeros radicados en el país sin el consentimiento de sus titulares.”, por lo tanto, para este proceso no se ha considerado esta opción como posible”, este órgano contralor recomienda que la Administración indague sobre este aspecto y de considerarlo pertinente efectúe una consulta sobre los alcances e interpretación de dicha norma, a efectos de tener claridad de las posibilidades con que cuenta no o no.
Finalmente, se le hace ver a la Administración que para futuras gestiones, los documentos que se remitan a esta Contraloría General en la atención de un trámite deben ser documentos finales, no borradores ni propuestas, los cuales deben estar debidamente suscritos por el funcionario responsable, ello a fin de no generar distorsiones en la solicitud que impidan tener claridad sobre la información remitida.
IV. Condiciones bajo las que se otorga la autorización
La autorización se condiciona a lo siguiente:
a. Se autoriza la modificación del contrato No. 004-2009 suscrito entre la Caja Costarricense del Seguro Social y la empresa Ideas Xxxxxx S.A. para el “Servicio para hospedaje para albergar el Centro de Cómputo Principal de la CCSS”, por un período de 18 meses por un monto mensual de $50.000, para un total de $900.000,00.
b. La Administración asume la responsabilidad por las razones que motivaron la autorización en los términos indicados.
c. La Administración deberá definir la estrategia para la continuidad de su plataforma tecnológica y realizar el procedimiento licitatorio que corresponda para su implementación dentro del plazo de 18 meses otorgado en la presente autorización.
d. La valoración de la razonabilidad de los precios corresponde exclusivamente a la Administración.
e. Es deber de la Administración, tanto al momento de la formalización de la adenda como durante la fase de ejecución, que la empresa contratista, se encuentre debidamente al día en la cancelación de las contribuciones sociales derivadas del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, de forma tal que previo a cualquier pago, deberá corroborarse dicha situación.
f. De igual forma se deja bajo responsabilidad de la Administración la verificación del cumplimiento de parte de la contratista de las obligaciones previstas por el artículo 22 de la Ley No. 5662, en cuanto encontrarse al día con el pago de lo correspondiente al FODESAF.
g. La Administración deberá verificar que la contratista se encuentre al día en el pago del impuesto a las personas jurídicas, de conformidad con la Ley 9024.
h. Se deberá contar con el contenido presupuestario suficiente y disponible para hacer frente a la adenda producto de la presente autorización, debiendo verificarse que los recursos pueden utilizarse válidamente para el fin propuesto
i. Queda bajo la entera responsabilidad de esa entidad la implementación de las “Normas Técnicas para la Gestión y el Control de las Tecnologías de Información”, emitidas por esta Contraloría General mediante la resolución R-CO-26-2007 del 7 xx xxxxx del 2007, publicadas en La Gaceta No. 119 del 21 xx xxxxx del 2007, lo cual implica que es responsabilidad de la Administración la ejecución efectiva de cada uno de los planes de implementación propuestos, los cronogramas aportados y sus efectivos resultados.
Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones antes indicadas será responsabilidad de Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx, en su condición de Gerente de Infraestructura y Tecnologías o quien ejerza este cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir a la dependencia que corresponda ejercer el control sobre los condicionamientos señalados anteriormente.
Atentamente,
Licda. Xxxxxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxxx
Gerente Asociada
Licda. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxx | Ing. Xxxxx Xxxxxx Xxxxx |
Fiscalizadora | Fiscalizador Asociado |
PTC/PCM/PJG/ksa Ci: Archivo Central
NI: 10666, 12360, 13084 ,13926,15199,15232
G: 2014001534-1