RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
MINISTERIO DE HACIENDA
Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Recurso nº 327/2016 Resolución nº 400/2016
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid, a 20 xx xxxx de 2016.
VISTO el recurso interpuesto por D. A. S. P., en representación de GENERAL DE LIMPIEZAS EME DOS, S.L., contra la resolución de 13 xx xxxxx de 2016 de adjudicación del contrato de “Servicio de limpiezas para la sede central de la Agencia EFE y de sus delegaciones nacionales”, este Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. El 2 de febrero de 2016 se publicó el anuncio de licitación del contrato de servicio de limpiezas para la sede central de la Agencia EFE y de sus delegaciones nacionales en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el Perfil del Contratante.
Segundo. A la licitación concurrieron los siguientes licitadores:
- SOLDENE, S.A.
- GENERAL DE LIMPIEZAS EME DOS, S.L.
- CLARO SOL CLEANING S.L.U. 1
- XXXXX, X.X.
- BROCOLI, S.L.
- FISSA FINALIDAD SOCIAL, S.L.
- CLECE, S.A
- GRUPO ABETO SERVICIOS INTEGRADOS, S.A.
- KLUH LINAER ESPAÑA, S.L.
- CEJAL LIMPIEZAS, S.L.
1 Excluida por no superar la puntuación mínima exigida en el pliego técnico.
XXXX. XXXXXXX XXXXX 00, 0x XXXX. 00000 - XXXXXX
TEL: 00.000.00.00
FAX: 00.000.00.00
Xxxxxxxx_xxxxxxxx.xxxxxxxxx@xxxxxx.xx
- ISS SOLUCIONES DE LIMPIEZA DIRECT, S.A.
- INTERSERVE FACILITIES SERVICES, S.A.
- LIMCAMAR, S.L.
- SERALIA
Tercero. Tras la pertinente tramitación, la mesa de contratación se reunió el 22 xx xxxxx de 2016 y tras admitir a los licitadores en el trámite de verificación de la documentación administrativa, se procede al acto público de apertura del sobre 2, correspondiente a criterios sujetos a un juicio de valor. La mesa de contratación solicitó un informe técnico de la unidad proponente del contrato y volvió a reunirse el 1 xx xxxxx de 2016, asumiendo el informe técnico y procediendo a la apertura de los sobres con la oferta valorable mediante fórmulas. A la vista del contenido de las proposiciones de los licitadores, la puntuación final de las mismas fue la siguiente:
1 | INTERSERVE FACILITIES SERVICES, S.A | 98,82 puntos |
2 | LIMCAMAR, S.L | 98,09 puntos |
3 | GENERAL DE LIMPIEZAS EME DOS, S.L. | 97,00 puntos |
4 | XXXXX, X.X. | 93,65 puntos |
5 | FISSA FINALIDAD SOCIAL, S.L | 92,12 puntos |
6 | CEJAL LIMPIEZAS, S.L | 91,83 puntos |
7 | SERALIA | 91,28 puntos |
8 | SOLDENE, S.A | 91,22 puntos |
9 | ISS SOLUCIONES DE LIMPIEZA DIRECT, S.A | 90,11 puntos |
10 | CLECE, S.A | 89,99 puntos |
11 | XXXXXXX, S.L | 89,39 puntos |
12 | KLUH LINAER ESPAÑA, S.L | 87,02 puntos |
13 | GRUPO ABETO SERVICIOS INTEGRALES, S.A | 85,67 puntos |
Como consecuencia de ello se procede a proponer como adjudicatario a la empresa clasificada en primer lugar.
Cuarto. El 27 xx xxxxx de 2016 GENERAL DE LIMPIEZAS EME DOS, S.L. presenta recurso especial en materia de contratación frente a la resolución de adjudicación del contrato. En dicho recurso la recurrente expone los siguientes argumentos:
1. Incorrecta valoración de la mejora consistente en la disposición por parte del proveedor de Delegaciones Territoriales a lo largo de todo el territorio nacional, con presencia demostrable en cada una de las Comunidades Autónomas donde se ubican las Delegaciones y sede de la Agencia EFE (1 punto). Señala la recurrente que tiene subcontratado el servicio de limpieza con diversas empresas en todos los lugares en que ello es exigible.
2. Incorrecta valoración del criterio relativo al sistema de control de presencia. Señala que en la cláusula 7.3) se establece la necesidad de instalar un sistema de control tanto de presencia como de calidad y que en su Memoria resaltó que en el caso de que resultar adjudicatario se estudiaría el mejor sistema a utilizar en la Agencia EFE.
3. Por último, se denuncia la falta de motivación suficiente de la resolución recurrida.
Quinto. Reclamado el expediente al órgano de contratación, este fue remitido junto con el informe de 29 xx xxxxx de 2016. En dicho informe se indica, respecto de la incorrecta valoración de la mejora consistente en la disposición por parte del proveedor de Delegaciones Territoriales, que la oferta de la recurrente no especificaba las delegaciones territoriales propias de las que disponían y que se limitaba a aludir el propósito de subcontratar la prestación del servicio de limpieza en todas las delegaciones, sin acreditar la efectiva disposición de delegaciones, tal como exigía el criterio. En este punto se añade
que de ser admisible esta solicitud de mejora en la licitación para la recurrente el órgano de contratación, tendría que otorgar la misma puntuación al resto de los licitadores, incluida la empresa adjudicataria, lo que en ningún caso alteraría el sentido de la adjudicación.
En cuanto al criterio relativo al sistema de control de presencia indica el informe que el licitador se limitó a enumerar varios dispositivos de fichaje, pero sin especificar cuál se emplearía de facto, indicando que si resultasen adjudicatarios se estudiaría el mejor sistema a utilizar.
Por lo que hace a la falta de motivación, expone el órgano de contratación que la resolución recurrida está suficientemente motivada por cuanto se ha facilitado a la empresa recurrente todos los informes con la valoración técnica de la empresa adjudicataria, poniendo a su disposición cualquier documentación que estimase conveniente, habiendo solicitado esta únicamente los informe técnicos.
Sexto. Por parte de la Secretaría del Tribunal, con fecha 4 xx xxxx de 2016, se ha conferido traslado del recurso interpuesto a los restantes licitadores, otorgándoles un plazo de cinco días hábiles para que si lo estimaran oportuno, formulasen las alegaciones que a su derecho conviniesen, con el resultado que obra en las actuaciones.
Séptimo. Siendo el acto recurrido la adjudicación del contrato se produce por ministerio de la ley la suspensión del procedimiento de contratación. El 0 xx xxxx xx 0000, xx Xxxxxxxxxx del Tribunal por delegación del mismo, acuerda mantener la suspensión del expediente de contratación.
FUNDAMENTOS DE DERECHO.
Primero. Se recurre la adjudicación de un contrato de servicios sujeto a regulación armonizada, que es susceptible de recurso especial en materia de contratación de conformidad con lo establecido en el artículo 40 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre (en adelante TRLCSP). La competencia para resolver corresponde a este
Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 41.3 de dicha norma.
Segundo. Se han cumplido las prescripciones formales y de plazo establecidas en el artículo 44 del TRLCSP.
Tercero. La legitimación activa de la recurrente viene otorgada por aplicación del artículo 42 del TRLCSP en su calidad de licitador. Es cierto que se trata del tercer clasificado en la licitación, pero también lo es que la admisión de los motivos del recurso supondría un cambio en la puntuación que podría, eventualmente, convertirla en adjudicataria del contrato.
Cuarto. Entrando en el primer motivo del presente recurso, el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares establece en su cláusula 7.5, bajo el epígrafe de mejoras, que se valorarán mejoras que, no siendo requisito recogido en el Pliego, aporten un valor añadido al servicio. Las mejoras a contemplar por la Agencia EFE son las siguientes: Disposición por parte del proveedor de Delegaciones Territoriales a lo largo de todo el territorio nacional, con presencia demostrable en cada una de las Comunidades Autónomas donde se ubican las Delegaciones y sede de Agencia EFE. 1 punto. (…). El pliego admite que la demostración se realice a través de la subcontratación de empresas.
Pues bien, a la vista de lo anterior es evidente que el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares exige una presencia demostrable en las diferentes localidades donde es exigible la existencia de delegaciones o de subcontratas para obtener el punto recogido en la mejora. La proposición del licitador recurrente, en la página 38 de su oferta técnica, indica textualmente que, en caso de resultar adjudicataria, “tiene eventualmente el propósito de subcontratar con varias empresas en distintas localidades.”
Esta expresión es muy ilustrativa del contenido de la proposición de la licitadora en este punto y no coincide con lo que afirma en su recurso de que tiene subcontratas ya formalizadas y eficaces. No consta en el expediente de contratación ni ha aportado el recurrente prueba alguna que demuestre que en el momento de la valoración de las proposiciones tenía subcontratadas a las empresas que cita en las localidades señaladas, lo que viene a ratificar la explicación dada por el órgano de contratación para no otorgar
puntos en esta mejora. Este requisito de prueba era necesario para entender acreditada la disponibilidad de subcontratistas en los lugares que necesita la Agencia EFE.
Entiende este Tribunal que el pliego del contrato no se limita en este caso a hablar de eventualidades, sino que indica expresamente la necesidad de disponer de presencia demostrable en tales lugares. De este modo, tal como explica el informe técnico en su página 72, es razonable entender que no se ha probado la existencia de subcontratas, sino que se ha aludido meramente a la eventual intención de proceder a ello. Consecuentemente, la valoración de la mejora efectuada por el órgano de contratación ha sido correcta, razón por la cual el presente motivo de recurso debe ser desestimado.
Quinto. En cuanto al segundo motivo de recurso, que afecta a la incorrecta valoración del criterio relativo al sistema de control de presencia, el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares establece lo siguiente:
“3) SISTEMAS DE CONTROL: 3 puntos
Se valorará la claridad y precisión en el detalle de:
Sistema para el control horario de la presencia de los trabajadores adscritos al contrato.
Sistema de control de la calidad en la ejecución de las tareas.
CRITERIOS DE VALORACION
SISTEMAS DE CONTROL DE PRESENCIA PRECISO Y MEDIBLE 2 PUNTOS SISTEMA DE CONTROL DE CALIDAD MEDIBLE 1 PUNTO
SUMATORIO 3 PUNTOS
* Medible: Objetivamente verificable Sistemas de control valorables:
SISTEMAS DE CONTROL DE PRESENCIA, deberá presentarse el protocolo de control que se llevará a cabo diariamente, siendo reportado de forma mensual a Agencia EFE y pudiendo solicitar Agencia EFE reporte de los mismos en cualquier momento.”
La oferta de la recurrente, como reconoce expresamente en su recurso, mencionaba expresamente que en el caso de que resultar adjudicataria se estudiaría el mejor sistema a utilizar en la Agencia EFE.
Pues bien, a la vista de esta cita, parece patente que este aspecto de la proposición del licitador recurrente cae en una clara falta de concreción y no cumple el requisito de ser clara y precisa, lo que impide al órgano de contratación valorar el criterio de adjudicación.
Aunque la oferta de la recurrente haya mencionado distintos sistemas de control de que según dice dispone, no indica cuál ha de emplearse ni señala un contenido concreto de su proposición. Ante esta circunstancia el órgano de contratación, como bien afirma en el informe técnico (página 71), no puede valorar este aspecto de la oferta, que es indeterminado y confuso, porque de hacerlo estaría, por una parte, introduciendo un evidente factor de inseguridad jurídica en su valoración y, por otra parte, vulnerando el principio de igualdad de trato a los licitadores, elemento fundamental que debe informar la contratación pública.
La correcta interpretación del criterio exigía a juicio de este Tribunal que el licitador concretara de manera clara cuáles iban a ser las soluciones empleadas en la entidad recurrente, cuál el material empleado y cuáles, en fin, los elementos identificadores de su proposición que permitiesen valorarlos y compararlos con las restantes proposiciones. Por todo lo anterior este motivo también ha de ser desestimado.
Sexto. En el último motivo de su recurso plantea la recurrente la falta de motivación de la resolución recurrida.
El artículo 151.4 del TRLCSP, precepto que alude a esta cuestión, establece:
“4. La adjudicación deberá ser motivada, se notificará a los candidatos o licitadores y, simultáneamente, se publicará en el perfil de contratante.
La notificación deberá contener, en todo caso, la información necesaria que permita al licitador excluido o candidato descartado interponer, conforme al artículo 40, recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación.
En particular expresará los siguientes extremos:
a) En relación con los candidatos descartados, la exposición resumida de las razones por las que se haya desestimado su candidatura.
b) Con respecto de los licitadores excluidos del procedimiento de adjudicación, también en forma resumida, las razones por las que no se haya admitido su oferta.
c) En todo caso, el nombre del adjudicatario, las características y ventajas de la proposición del adjudicatario determinantes de que haya sido seleccionada la oferta de éste con preferencia a las que hayan presentado los restantes licitadores cuyas ofertas hayan sido admitidas”.
El precepto deja claro que el acuerdo de adjudicación debe contener elementos de juicio suficientes para que los licitadores puedan discutir dicho acuerdo en el oportuno procedimiento de revisión. Este debe ser, por tanto, el objeto de nuestro análisis.
En segundo lugar el órgano de contratación alude al informe técnico como elemento sustancial que permitía al recurrente discutir los motivos por los que el órgano de contratación realiza su valoración de las proposiciones de los licitadores. En este sentido, es doctrina y jurisprudencia constante y reiterada (y así lo hemos expuesto, por ejemplo, en nuestra resolución 231/2016, de 1 xx xxxxx), que la motivación in aliunde, esto es, por referencia a informes obrantes en el expediente, es admisible siempre y cuando se acompañe al acuerdo el informe o informes en que se basa la resolución dictada.
En el caso que nos atañe el órgano de contratación afirma en su informe que se ha facilitado a la empresa recurrente todos los informes con la valoración técnica de la empresa adjudicataria, poniendo a su disposición cualquier documentación que estimase conveniente, solicitando ésta únicamente los informe técnicos. Esta circunstancia queda acreditada mediante diversos documentos existentes en el propio expediente de contratación, en los que se observa que el 31 xx xxxxx de 2016 se les remite el cuadro con las puntuaciones técnicas y que el 4 xx xxxxx de 2016 se puso a disposición del recurrente lo que parecen ser los informes con las puntuaciones técnicas, aspecto este no negado en su recurso por la recurrente, quien tampoco ha alegado falta de acceso alguno
a los documentos que la administración dice haberle proporcionado. Por lo tanto, en el presente caso, es posible una motivación por referencia al informe técnico que la recurrente ha visto.
Añadiremos a continuación que según hemos mantenido de forma reiterada la motivación no precisa ser un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos y perspectivas, bastando con que sea racional y suficiente, y con una extensión de suficiente amplitud para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto, pues ello es lo que les va a permitir defender sus derechos e intereses (por todas STC 37/1982, de 16 junio, SSTS de 9 junio 1986, 31 de octubre de 1995, 20 de enero 1998, 11
y 13 de febrero, 9 xx xxxxx 1998, 00 xx xxxx 0000, 15 xx xxxxx de 1998, 00 xx xxxxxxx
0000, 5 xx xxxx de 1999 y 13 enero 2000).
También hemos declarado reiteradamente que no es preciso que se incorporen a la notificación de la adjudicación todos los extremos determinantes de la decisión, siempre que la notificación contenga las razones determinantes de aquélla. Para concretar los aspectos sobre los que ha de otorgarse la información, debe recordarse que la norma primera reguladora del contrato son los pliegos de cláusulas administrativas particulares, completado, en su caso, con el pliego de prescripciones técnicas. Los criterios de valoración enumerados en el pliego de cláusulas administrativas particulares son, simultáneamente, elementos caracterizadores del objeto del contrato y elementos que determinan la adjudicación del mismo y, por ende, elementos orientadores de la elaboración de la oferta (en cuanto se refiere al licitador) y elementos determinantes de la adjudicación (en cuanto se refiere al órgano de contratación). Al ser estos criterios los elementos determinantes de la adjudicación, la posibilidad de proceder a la impugnación de la adjudicación realizada requiere tener conocimiento de las puntuaciones atribuidas en cada uno de estos criterios, así́ como una información, siquiera sea sucinta, de la causa de la atribución de tal puntuación, bien sea por la concesión de puntos o, como en este caso, por su no concesión.
Por otro lado, es necesario recordar que la falta de motivación del acuerdo de adjudicación no es una infracción meramente formal, sino que tiene un contenido sustantivo (Resolución 122/2016). La posible omisión de algún razonamiento (que ya anticipamos
que no ocurre en el presente caso) no puede llevar automáticamente aparejada la nulidad del procedimiento de contratación. Esta circunstancia sólo es posible si efectivamente se ha producido indefensión, es decir, que el licitador no haya podido articular coherentemente su defensa, cosa que no ocurre en el presente caso puesto que aunque la motivación sea sucinta en los aspectos referentes a los criterios de valoración no automáticos, debe reputarse suficiente en la medida en que el informe explica la concurrencia o no del requisito valorable y, sobre todo, las razones por las que, en su caso, no es admisible, razones coincidentes con las que expone el órgano de contratación en su informe a este recurso.
Por todo ello, estima este Tribunal que el recurrente ha dispuesto de todos los medios necesarios para articular su recurso, no existiendo la falta de motivación de la resolución recurrida. Procede, en consecuencia, desestimar este motivo final del recurso.
Por todo lo anterior,
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha ACUERDA:
Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. A. S. P., en representación de GENERAL DE LIMPIEZAS EME DOS, S.L., contra la resolución de 13 xx xxxxx de 2016 de adjudicación del contrato de “Servicio de limpiezas para la sede central de la Agencia EFE y de sus delegaciones nacionales” y, en consecuencia, confirmar la resolución recurrida.
Segundo. Levantar la suspensión del procedimiento de contratación.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del TRLCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción
de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11.1 letra f) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.