CONSULTA
CONSULTA 004/2024. Posibilidad de prorrogar un contrato que está suspendido parcialmente.
CONSULTA
“Con fecha XX de 2022 tiene lugar la formalización del contrato de servicios sociales para XX con centro en la Residencia YY y en la Residencia ZZ, por un periodo de vigencia comprendido entre el XX de 2022 y el xx de 2024, ambos incluidos, con posibilidad de ser prorrogado por dos años más.
Con fecha XX de 2022, se dicta resolución por la que se acuerda la suspensión parcial del contrato mientras dure la ejecución de las obras en ZZ.
Al estar próximo el plazo de finalización del contrato, nos surge la duda de si el contrato puede prorrogarse o no cabe la misma al estar suspendido parcialmente”.
RESPUESTA
El artículo 189 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), establece que “Los contratos deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las Administraciones Públicas”.
El órgano de contratación, como garante del interés público que debe estar presente en toda contratación, ostenta la prerrogativa de suspender el contrato cuando existan impedimentos que obstaculicen su cumplimiento, lo que supone una excepción al cumplimiento de los plazos y ejecución íntegra de un contrato. El artículo 190 de la LCSP ha recogido, dentro de la enumeración de las prerrogativas del órgano de contratación, la correspondiente a la suspensión de los contratos: “Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de (…) suspender la ejecución del contrato (…)”.
Con anterioridad a la LCSP, la suspensión no se regulaba expresamente entre las prerrogativas de la Administración, habiendo sido considerada por la doctrina y jurisprudencia como una manifestación especifica de la facultad de modificar unilateralmente el contrato (el conocido como ius variandi), que no afecta al objeto del contrato, pero sí al plazo de ejecución de éste y a la forma de su cumplimiento. En este sentido, el Tribunal de Cuentas, en su Informe 1.022, de 30 de enero de 2014, tuvo ocasión de señalar que: «Si bien la suspensión no se encuentra entre las prerrogativas de la Administración enumeradas en el artículo 210 del TRLCSP, la doctrina y la jurisprudencia la consideran como una manifestación específica de la facultad de modificar unilateralmente el contrato “ius variandi”, que no afecta al objeto del contrato, pero sí al plazo de ejecución y a la forma de cumplimiento (Sentencias del Tribunal Supremo 3771/1989 y 4761/1989, Dictamen del Consejo de Estado 1093/1991), siendo algunos de sus efectos la interrupción del plazo de ejecución, la indemnización al contratista de daños y perjuicios e incluso, en determinados supuestos, el derecho del contratista a solicitar la resolución contractual».
La LCSP regula en su artículo 208 la suspensión de los contratos administrativos de la siguiente manera:
«1. Si la Administración acordase la suspensión del contrato (...), se extenderá un acta, de oficio o a solicitud del contratista, en la que se consignarán las circunstancias que la han motivado y la situación de hecho en la ejecución de aquel.
2. Acordada la suspensión, la Administración abonará al contratista los daños y perjuicios efectivamente sufridos por este con sujeción a las siguientes reglas:
a) Xxxxx que el pliego que rija el contrato establezca otra cosa, dicho abono solo comprenderá, siempre que en los puntos 1.º a 4.º se acredite fehacientemente su realidad, efectividad e importe, los siguientes conceptos:
1.º Gastos por mantenimiento de la garantía definitiva.
2.º Indemnizaciones por extinción o suspensión de los contratos de trabajo que el contratista tuviera concertados para la ejecución del contrato al tiempo de iniciarse la suspensión.
3.º Gastos salariales del personal que necesariamente deba quedar adscrito al contrato durante el período de suspensión.
4.º Alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria, instalaciones y equipos siempre que el contratista acredite que estos medios no pudieron ser empleados para otros fines distintos de la ejecución del contrato suspendido.
5.º Un 3 por 100 del precio de las prestaciones que debiera haber ejecutado el contratista durante el período de suspensión, conforme a lo previsto en el programa de trabajo o en el propio contrato.
6.º Los gastos correspondientes a las pólizas de seguro suscritas por el contratista previstos en el pliego de cláusulas administrativas vinculados al objeto del contrato.
b) Solo se indemnizarán los períodos de suspensión que estuvieran documentados en la correspondiente acta. El contratista podrá pedir que se extienda dicha acta. Si la Administración no responde a esta solicitud se entenderá, salvo prueba en contrario, que se ha iniciado la suspensión en la fecha señalada por el contratista en su solicitud.
c) El derecho a reclamar prescribe en un año contado desde que el contratista reciba la orden de reanudar la ejecución del contrato».
Por su parte, el artículo 29.6 LCSP, en relación con el plazo de duración de los contratos de concesión, y con el plazo de ejecución de los contratos de obras, señala que: «No se tendrán en cuenta a efectos del cómputo del plazo de duración de la concesión y del establecido para la ejecución de las obras aquellos períodos en los que estas deban suspenderse por una causa imputable a la Administración concedente o debida a fuerza mayor (…)». Cabría la posibilidad de aplicar analógicamente este precepto, tal y como lo ha hecho la entidad consultante, a los contratos de servicios y de suministros, pues la suspensión implica su posterior reanudación con el mismo plazo de duración inicialmente pactado que, únicamente, se desplaza y altera la fecha de terminación (señala el artículo 208.2.c): “El derecho a reclamar prescribe en un año contado desde que el contratista reciba la orden de reanudar la ejecución del contrato”). Hemos de recordar, además, que con ocasión de la crisis derivada del COVID, el RDL 8/2020, de 17 xx xxxxx, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, preveía la posibilidad de reanudar la ejecución de los contratos públicos de servicios y suministros de prestación sucesiva que hubieran sido suspendidos, total o parcialmente, como consecuencia del COVID-19 o las medidas adoptadas por el Estado, las comunidades autónomas o la Administración local para combatirlo.
La suspensión del contrato público supone el cese temporal de los efectos establecidos en el mismo cuando el cumplimiento de una, de varias o de todas las prestaciones resulta imposible de ejecutar.
La suspensión puede ser total o parcial, en función de si, respectivamente, afecta a la totalidad de la prestación del contrato o a alguna o algunas de sus prestaciones. Asimismo, puede ser temporal o definitiva; en el primer caso, se producirá la reanudación de la ejecución del contrato; en el segundo, no se llevará a cabo reanudación del contrato.
Para resolver esta consulta, es preciso tener en cuenta qué se entiende por “plazo de vigencia”, “término” y “plazo”, y la diferencia entre “plazo de duración” y “plazo de ejecución” del contrato.
El “plazo de vigencia” es el periodo de existencia jurídica del contrato y durante el cual debe ejecutarse el mismo. El “término” se refiere al señalamiento de un determinado día. El “plazo” indica el periodo de tiempo existente entre un día inicial y un día final, pudiéndose realizar la actuación de que se trate en cualquiera de los días, o a lo largo del periodo de tiempo que conforma el referido plazo.
El propio artículo 29 de la LCSP, haciéndose eco de una doctrina consolidada, lleva por rúbrica “Plazo de duración de los contratos y de ejecución de la prestación”, y distingue entre la prórroga del contrato (apartado 2) y la ampliación del plazo de ejecución (apartado 3).
Siguiendo lo dispuesto por la Abogacía del Estado, en su Informe de 18 xx xxxxx de 2009:
“(…) Es doctrina general en materia de contratos que el plazo puede fijarse:
a) Como plazo de duración: En este caso, el tiempo opera como elemento definitorio de la prestación, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente [por ejemplo, en contratos de servicios celebrados por un período determinado tales como limpieza, mantenimiento, etc].
b) Como plazo de ejecución: En este supuesto, el tiempo opera como simple circunstancia de la prestación. Por ello, el contrato no se extingue porque llegue una determinada fecha, sino cuando se concluye la prestación pactada. El caso típico es el contrato de obra, que sólo se cumple cuando se entrega la obra (con independencia de si el plazo se prorroga o no).
De esa distinción entre plazos se derivan también diferentes efectos:
a) La prórroga del plazo de duración se otorga con el fin de que el contratista ejecute otra vez, por un nuevo período, la prestación contratada.
b) El plazo de ejecución se prorroga con el fin de que el contratista consiga terminar la prestación todavía inacabada. En este caso, no se concede propiamente al contratista un nuevo período para que repita en el tiempo la prestación pactada, sino que se le otorga una ampliación del plazo inicialmente concedido. (…)”
El objeto del contrato que nos ocupa consiste en la prestación de “servicios sociales para XX constituido por las Residencias YY y ZZ”. Nos encontramos, pues, ante un contrato de actividad, de carácter recurrente o de prestación sucesiva, en el que la contratista se compromete a desplegar una actividad durante un período de tiempo determinado. En este contrato se ha fijado, como plazo de vigencia del contrato, un periodo de tiempo (dos años), no una fecha fija (término), transcurrida la cual ya no resultaría necesario para el interés público continuar con la prestación del servicio. De esta forma, una vez que ya no exista causa que legitime la suspensión, y se decrete el levantamiento de esta, el plazo se reanudará y se tendrá en cuenta para el cómputo de los dos años, el periodo en que el contrato haya quedado suspendido.
Una vez indicado lo anterior, es relevante para resolver la cuestión planteada (si cabe o no prorrogar el contrato, al estar suspendido parcialmente) tener en cuenta el tipo de suspensión que se ha llevado a cabo en este contrato.
Según indica la entidad consultante: “Con fecha XX de 2022, se dicta resolución por la que se acuerda la suspensión parcial del contrato mientras dure la ejecución de las obras en la Residencia ZZ”.
La causa que legitima la suspensión del contrato es la realización de obras en la Residencia ZZ, que obliga a desalojar, por motivos de seguridad, a los usuarios de la misma, haciendo de imposible cumplimiento las prestaciones que en dicha instalación se venían realizando hasta entonces. Además, se ha decretado la suspensión parcial del contrato, pues su objeto comprende la prestación de servicios en el centro agrupado constituido por las Residencias YY y ZZ. La suspensión solo se ha decretado para esta última, impidiendo que los servicios contratados puedan seguir ejecutándose; sin embargo, el contrato continúa desplegando sus
efectos respecto de la otra Residencia (YY), que forma parte del centro, sin que la citada suspensión parcial afecte al plazo de ejecución de las prestaciones en esta última.
Así pues, y de acuerdo con lo expuesto, una vez finalizado el periodo de duración del contrato inicialmente pactado, deberá tramitarse la prórroga del mismo; no obstante, deberá tenerse en cuenta en la citada prórroga la parte del contrato que se encuentra suspendida, de forma que el inicio del cómputo de aquélla para las prestaciones suspendidas deberá condicionarse a la fecha de finalización de la suspensión, y al plazo que se adicione, en su caso, por el periodo en que haya estado suspendido parcialmente el contrato, una vez que se este se reanude.
Finalmente indicar que, sin perjuicio de lo señalado anteriormente, la presente respuesta a la consulta planteada tiene carácter meramente informativo y en ningún caso resulta vinculante.