Contract

tratos ha de mencionarse «el precio cierto o el modo de determinarlo», en estos contratos, y según se dispone en el artículo 120 de dicha Ley, deben incluirse las cláusulas siguientes:

Una relativa a la «remuneración del contratista, que deberá desglosar las bases y criterios para el cálculo de costes de inversión, de funcionamiento y de financiación y, en su caso, de los ingresos que el contratista pueda obtener de la explotación de las obras o equipos en caso de que sea autorizada»; otra con las «fórmulas de pago y, particularmente, condiciones en las cuales, en cada vencimiento o en determinado plazo, el montante de los pagos pendiente de sa- tisfacer por la Administración y los importes que el contratista pueda obtener», y otra con las «fórmulas de control por la Administración de la ejecución del contrato, especialmente respecto a los objetivos de rendimiento…».

Además, el artículo 11.3 de la Ley de Contratos del Sector Públi- co prevé que el precio «podrá estar vinculado al cumplimiento de determi- nados objetivos de rendimiento», y en el artículo 75.5 se permite, aunque con carácter excepcional, la celebración de contratos con «precios provisionales cuando, tras la tramitación de… un diálogo competitivo (único procedimiento establecido para los contratos de colaboración entre el sector público y el privado), se ponga de manifiesto que la ejecución del con- trato debe comenzar antes de que la determinación del precio sea posible por la complejidad de las prestaciones o la necesidad de utilizar una técnica nueva o que no existe información sobre los costes de prestaciones análogas y sobre los elementos técnicos o contables que permitan negociar con precisión un precio cierto».

La sola lectura de los preceptos citados ofrece una idea aproxi- mada de la extremada complejidad y de la dificultad que en estos contratos puede llegar a tener la fijación de un precio cierto; previsiblemente, nos encontraremos con un precio consistente en una remuneración del contratista variable en función de cómo evo- lucionen una serie de parámetros a lo largo de la ejecución del con- trato, con lo que la incertidumbre es importante. En realidad, este sistema de fijación de precios implica, por parte del órgano de la Ad- ministración encargado de controlar la ejecución del contrato y, en particular, de controlar los pagos, la necesidad de realizar, periódica- mente, auditorías sobre la gestión de la empresa adjudicataria para comprobar que se estén cumpliendo los objetivos programados, y ello requiere, a su vez, una mayor dotación de personal e, incluso, lo que, en función del volumen de las contrataciones, podría hacer aconseja- ble el establecimiento de un organismo especializado tanto en la con- tratación como en el seguimiento de la ejecución de estos contratos, con el consiguiente incremento del gasto público que ello implicaría.

La eficiencia económica

en las colaboraciones público-privadas

Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxx

Ex Director de Inversiones del Sector Público. Banco Europeo de Inversiones

RESUMEN

El artículo aborda el alcance del análisis que debe efectuarse, des- de la perspectiva de la máxima eficiencia económica, entre las dife- rentes alternativas a través de las cuales se puede afrontar la necesaria inversión para una adecuada prestación de un servicio pú- blico, optando, entre las distintas estructuras posibles de colaboración público-privada (CCP) en contraposición con una alternativa de ges- tión pública, por aquella alternativa que se presente como más efi- ciente en el uso de los escasos recursos presupuestarios de que se dispone.

Más en concreto, el artículo muestra los aspectos generales que impactan en el análisis de la eficiencia económica de las CCP en los proyectos de infraestructuras públicas, teniendo en cuenta la expe- riencia del autor en esta materia en España a las que agrega otras re- ferencias de las experiencias británica y danesa.

En el estudio se desglosan los diferentes costes a considerar en la evaluación: de construcción, de operación, de mantenimiento y re- posición y, de modo singular, financieros, así como la incidencia del marco jurídico y de la idiosincrasia del país en el que se programa di- cha colaboración. Por otra parte, se manifiesta la necesidad de consi- derar el peso relativo de la inversión inicial con respecto a los gastos anuales futuros, los tipos de riesgo a transferir y la capacidad de en- deudamiento del sector público, junto a otros criterios de carácter cualitativo que también pueden afectar a la toma de decisión.

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Finaliza el artículo poniendo de manifiesto la complejidad del tema, además de la dificultad añadida de su generalización, lo que exige un análisis riguroso y exhaustivo de las diferentes alternativas antes de adoptar una decisión definitiva.

1. INTRODUCCIÓN

En los últimos años, tanto por motivos de escasez de recursos pre- supuestarios como por una creciente opinión sobre la mayor eficien- cia del sector privado, se ha incrementado la participación de este último en la gestión y provisión de infraestructuras y servicios públi- cos. En Europa esta mayor participación se puso de moda hace unos veinte años con el gobierno de Xxxxxxxx Xxxxxxxx en el Xxxxx Uni- do, que fue la impulsora de la financiación privada de proyectos pú- blicos mediante su «Private Finance Initiative» (PFI)1.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que, si el sector privado participa en una inversión del tipo que sea, lo hace para conseguir una rentabilidad financiera determinada. Este planteamiento impli- ca que el proyecto en cuestión tiene que presentar unos flujos de in- gresos en dinero que no todos los proyectos públicos ofrecen. En el caso de muchas inversiones públicas (educación, sanidad, transporte urbano, ferrocarriles, etc.) lo que se genera son beneficios económi- co-sociales para la colectividad y no ingresos en dinero, que en mu- chos casos o no existen o son insuficientes para compensar los costos de la inversión a lo largo de toda la vida de la infraestructura.

Efectuando una simplificación se pueden diferenciar, por consi- guiente, dos tipos de proyectos: los que pueden generar ingresos suficientes a través de los pagos de los usuarios con un nivel relati- vamente bajo de riesgos, y los que no alcanzan dicha suficiencia. Los primeros presentan potencialmente una rentabilidad financiera suficiente para poder interesar al sector privado, mientras que los se- gundos requieren apoyo y contribuciones financieras por parte de las Administraciones Públicas, si se desea contar con la participación pri- vada en los mismos.

Ha de tenerse en cuenta, por consiguiente, que involucrar al sec- tor privado en este último tipo de proyectos implica comprometer recursos presupuestarios (presentes y/o futuros) para compensar al

1 En España, el sector privado ya tenía una participación importante en el sector de autopistas de peaje y, en menor medida en aquella época, en el ámbito de los ser- vicios municipales.

partícipe privado de la falta o insuficiencia de ingresos del proyec- to, reconociendo que, al final, quien paga la infraestructura y sus servicios es mayoritariamente (si no en su totalidad) el erario públi- co y no directamente los usuarios en función del uso que hacen de la misma2.

Por dicho motivo considero que, antes de tomar una decisión fi- nal sobre si la participación privada es la mejor manera de afrontar una inversión y sobre la forma específica de cómo se ha de estructu- rar dicha participación, es importante realizar un análisis comparati- vo de la eficiencia económica de las distintas estructuras posibles de colaboración público-privada (CPP) comparándola con una alterna- tiva de gestión pública. El objetivo de este análisis comparativo debie- ra ser identificar la alternativa más eficiente en el uso de los recursos presupuestarios, tanto presentes como futuros.

En este artículo3 se van a revisar ciertos aspectos generales que im- pactan en el análisis de la eficiencia de las CPPs en los proyectos de infraestructuras públicas, así como la metodología seguida a través de un análisis comparativo. En la realización de esta revisión se incorpo- ran referencias a la experiencia británica y danesa y, principalmente, a proyectos directamente conocidos que se han llevado a cabo en España4. Como complemento a este análisis se agrega un anexo espe- cífico sobre los costos financieros privados, que son el principal incon- veniente de las CPPs.

Huelga decir que las opiniones expresadas en este artículo son estrictamente personales, aunque estimo que muchas pueden ser compartidas por los expertos en esta materia y no representan ni

2 Se hace abstracción en esta consideración de los impuestos que como ciudada- nos pagan dichos usuarios.

3 El núcleo central de este artículo retoma y amplía mi presentación en las jor- nadas sobre CPPs realizadas en el Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid los días 27-28 xx xxxxx de 2008.

4 El contenido del presente artículo se basa en mi experiencia en la financiación de proyectos de CPPs a lo largo de los últimos 10 años en España, en los que he par- ticipado como asesor financiero de distintas Comunidades Autónomas y de entes y otras Administraciones Públicas, actividad para la que fui designado en Comisión de Servicios, aunque bajo la nómina del Banco Europeo de Inversiones. Los proyectos en los que he participado han sido principalmente de transportes (autopistas, con y sin peaje, y metros, tanto en concesión como de gestión pública). En menor medida he estado involucrado en esquemas de proyectos de vivienda social de alquiler, con posible opción de compra, de zonas industriales y algunos proyectos de hospital. En la mayor parte de los mismos se realizó un análisis previo de eficiencia económica como primera actuación antes de decidir su estructura final.

comprometen, de ningún modo, a los planteamientos y actuaciones de mi antiguo patrón, el Banco Europeo de Inversiones.

2. DEFINICIÓN DE EFICIENCIA ECONÓMICA

El objetivo del análisis de eficiencia económica –lo que los británi- cos describen como value for money– es elegir, ex-ante y de entre varias alternativas posibles, aquella que resulte más adecuada para llevar a cabo el proyecto o la infraestructura concerniente5, de forma que, te- niendo en cuenta todas las limitaciones existentes, cualquiera que sea su naturaleza, ofrezca el menor costo global posible para la colectivi- dad en general y para la Administración responsable en particular. Por costo global se quiere expresar los costos netos de ingresos de to- do tipo que puedan presentarse a lo largo de la vida útil de la infraes- tructura, asumiendo, como se ha argumentado anteriormente, que los ingresos del proyecto, si los hubiera, son inferiores a sus costes.

3. COMPLEJIDAD

Como se desprende de la definición anterior, el análisis compara- tivo ha de efectuarse entre todas las diferentes alternativas, incluyen- do las CPPs, atendiendo a los aspectos cuantitativos y cualitativos. Específicamente, el análisis cuantitativo comparativo requiere esti- mar y desglosar, para cada alternativa, los costes e ingresos, si los hu- biera, que puedan generarse a lo largo de toda la vida del proyecto. En consecuencia:

– Lo primero que ha de efectuarse es determinar el plazo de análisis, que debiera estar relacionado con la vida útil de la infraes- tructura. Así, para proyectos de larga vida útil dicho plazo ha de exten- derse, como mínimo, a 20-25 años. Contemplar plazos superiores a 30-35 años no se considera realista, dadas las incertidumbres del futu- ro y el hecho de que los valores actuales (VAN) resultantes de descon- tar valores futuros a más de dicho plazo tienden a ser muy reducidos.

– Los costes han de desagregarse, diferenciando entre:

• costes de inversión iniciales (principalmente de construcción);

• costes de mantenimiento y reposición;

5 En el artículo uso indistintamente las palabras proyecto o infraestructura para reflejar la misma realidad.

• costes de operación en sentido amplio, incluyendo en los mis- mos los costes de personal, servicios externos, gastos generales, ener- gía, seguros, etc.;

• costes financieros: si se realizase un análisis detallado, como se viene haciendo en muchos proyectos en España, se estimarían tam- bién todos los impuestos que afectasen a la operación. En relación con esta estimación puede señalarse que el aspecto fiscal es menos im- portante en el caso de proyectos del gobierno central, para quien los impuestos son transferencias que se compensan al final de la opera- ción, mientras que para las restantes Administraciones la importan- cia del IVA sobre los pagos anuales ligados a la gestión privada de la infraestructura puede exceder significativamente a los valores dedu- cidos de otras alternativas públicas. Más adelante se expone cómo se puede simplificar el análisis comparativo sin necesidad de tener que estimar los impuestos, como se efectúa en Gran Bretaña.

– Con la información anterior se puede evaluar el VAN de costos netos de las distintas alternativas, que en el caso de las CPPs implica- rá computar, como paso intermedio, los pagos anuales que, se estima, deberá realizar la correspondiente Administración en el futuro al gestor privado.

4. CONSIDERACIONES INICIALES SOBRE LOS COSTES DEL SECTOR PÚBLICO Y DEL PRIVADO

Los comentarios y reflexiones que a continuación se recogen so- bre los diferentes costes que han de considerarse en la evaluación de estas operaciones se basan en mi propia experiencia y en la percep- ción general de expertos involucrados en estos temas, si bien se reco- noce que la posición ahora mantenida puede resultar en algunos casos controvertida y que en otros puede haber diversidad de opi- niones.

a) Costes de construcción

La opinión más generalizada, y de ella participa ciertamente la po- sición británica como más adelante se expondrá, es que el sector pri- vado es más eficiente en controlar los costes y los plazos de ejecución. Sin embargo, hay que tener en cuenta que, en el caso de concesiones o contratos llave en mano, la empresa privada incluye normalmente, lo que es lógico, una prima de riesgo que puede alcanzar el 15 % del precio del contrato.

Ante esta circunstancia, también cabe pensar que, en el caso de disponer de buenos gestores públicos de infraestructuras que pue- dan diversificar sus riesgos constructivos (y en España los hay en algunas Comunidades Autónomas), es posible que en ocasiones puedan conseguir un coste de construcción menor al de los gestores privados. A este respecto, la información disponible parece indicar que tanto GIASA (Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S. A.), como GISA (Gestió d’Infraestructuras, S. A., de Cataluña) y SPI (Ga- xxxxx) y otras entidades públicas soportan habitualmente unos costes de obra inferiores al 15 %.

En esta valoración influye enormemente el grado de definición del proyecto y la ausencia de importantes modificaciones a lo largo de su vida útil. Cuanto menor es la definición del proyecto y mayo- res los cambios que se espera introducir, mayor es el coste privado que se debe esperar, según se deduce de la opinión británica y de la experiencia española

b) Costes de operación

La opinión más común, también rubricada por la posición britá- nica, es que el sector privado controla mejor los costes de personal y, por ende, la mayor parte de otros costos de la operación, aunque en ciertas concesiones sus gastos generales pueden ser más elevados que los de un gestor o empresa pública.

c) Costes de mantenimiento y reposición

Estas partidas constituyen probablemente la parte menos atendi- da en los proyectos públicos –se les suele reconocer como la cenicien- ta de los proyectos–, dado que o bien se subestiman o, por cuestiones de mecánica presupuestaria, no se les dedican fondos suficientes. Éste es un punto que se debe cuidar mucho en el análisis comparativo, ya que, aunque el sector privado pudiera parecer más caro –así lo mantiene la opinión británica–, sobre todo en proyectos con elevados gastos de reposición distantes en el tiempo, dicha conclusión pudie- ra venir propiciada por una subestimación de dichos costes por la parte pública.

d) Costes financieros

Los costes financieros privados son siempre superiores a los públi- cos en su doble vertiente: el coste de la deuda y el coste del capital privado. En los pasados ejercicios, la diferencia para el primero esta-

ba alrededor del 1 %, mientras que para el coste del capital la dife- rencia oscilaba entre un 3 y un 7 %, aproximadamente. En el tiempo presente, con las turbulencias actuales de los mercados financieros, es muy probable que estas diferencias hayan aumentado sensiblemente, más teniendo en cuenta que las aseguradoras monoline, que en ocasio- nes garantizaban la financiación, están en situación de crisis extrema. Y, aunque el apalancamiento pudiera mitigar este impacto negativo, las actuales condiciones financieras requieren con toda probabilidad un menor apalancamiento que antes, lo que agrava la situación adi- cionalmente.

A fin de poder evaluar la importancia de los costes financieros, cabe señalar que, de estimaciones efectuadas para distintos proyectos en los que he participado antes de la crisis crediticia actual, se dedu- cía que el sobrecosto financiero llegaba a exceder el equivalente del 25-30 % del costo inicial de inversión. Al final del artículo, adjunto como anexo una comparación simplificada realizada entre una estruc- tura pública (con transferencia de riesgos al sector privado) y un conjunto consolidado de concesiones, con el objetivo de analizar una posible forma de realizar nuevos proyectos de infraestructura viaria, así como de rehabilitar y mantener vías existentes sin peaje. Como se verá más adelante, del análisis se desprende que, dada una capa- cidad presupuestaria de pago anual futuro fija y limitada por parte de la Administración, la estructura pública permitiría realizar y ges- tionar a priori una inversión de más de un 30 % superior a la de las concesiones privadas6.

Como conclusión de los comentarios anteriores y como observa- ción general, ha de señalarse que, ante el cometido de tener que hacer en la actualidad un análisis comparativo de costes, deberían modelarse las diferencias relativas entre los costes privados y los pú- blicos, sintetizadas en el siguiente cuadro:

6 Lo anterior no se debiera generalizar, ya que las cifras para un hospital serían distintas, dada la diferente intensidad de capital con respecto a los otros gastos (es- pecialmente de personal) a lo largo de la vida del mismo, comparado con un proyec- to de infraestructura viaria. La información del anexo es sólo un ejemplo concreto, que puede que sí sea generalizable para proyectos viarios, bien gestionados pública- mente y –como el ejemplo determina– con transferencia de riesgos al sector privado. No debe olvidarse que, en general, siempre es la empresa privada la que construye, hace el control de obra, mantiene y, en ocasiones, gestiona la infraestructura (como ejemplo, Madrid Calle 30).

De todas maneras, el ejemplo del Anexo no se basa en el análisis que se hizo para Madrid Calle 30, aunque la conclusión pudiera ser similar, en cuanto al ahorro de recursos presupuestarios (vía menores pagos anuales) que representa utilizar una empresa mixta en relación con una concesión privada.

Costes de inversión	Similares
Costes de operación	Más baratos los privados
Costes de mantenimiento y reposición	Similares
Costes financieros	Sustancialmente inferiores a los públicos

5. IDIOSINCRASIA, XXXXX XXXXX Y OTROS ASPECTOS

A continuación se pasa revista a aspectos, como la idiosincrasia, el marco jurídico del país y otros elementos adicionales que tam- bién influyen, y que deberían tenerse en cuenta, en el análisis com- parativo de la eficiencia económica de las diferentes alternativas en estudio:

– En Gran Bretaña, los proyectos llave en mano y a precio fijo suelen cumplirse en los términos convenidos. Es decir, que si un contratista se equivoca en el precio, intenta cumplir sus obligacio- nes, aunque pueda ponerse en peligro la solvencia de su empresa. Este comportamiento va unido a una mayor libertad en la ejecución en el diseño y método constructivo del proyecto. Resultan evidentes las diferencias entre estas actuaciones y las observadas en nuestro país.

– En España, la práctica habitual hasta el presente ha sido signi- ficativamente distinta de la descrita para Gran Bretaña, tendiendo los contratistas a cotizar a la baja para posteriormente, mediante mo- dificados y reformados, resarcirse en el precio. Es frecuente obser- var esta situación incluso en el caso de las concesiones de obra pública, en las que el representante del constructor en la concesio- naria no necesariamente tiene toda la información o puede contro- lar los costes de construcción de la obra. En consecuencia, lo que se ha programado como contrato a precio cerrado y plazo fijo no es frecuente que se vea ratificado en la práctica en el desarrollo de las concesiones españolas.

– El comportamiento anterior está directamente vinculado al gra- do de definición y a las modificaciones esperadas en los proyectos a lo largo del tiempo. En Gran Bretaña, el Departamento xxx Xxxxxx («HM Treasury») da a entender en sus guías que es menos aconseja- ble utilizar estructuras de CPP en los casos en que se esperan muchas modificaciones a lo largo de la vida del proyecto, o cuando su grado

de definición es reducido y, por consiguiente, elevado el riesgo de modificaciones, en cuanto a su alcance y especificaciones.

– La anterior consideración puede que se derive, en parte, de los distintos xxxxxx legales, ya que, según la información disponible, en Gran Bretaña no existe el concepto del «riesgo imprevisible», que tantos debates y disputas puede ocasionar en nuestro país. En dicho país la transferencia de riesgo al sector privado es, por consiguiente, más real que en el nuestro.

– La experiencia británica anterior a la PFI (private finance initiati- ve) era que el sector público era mal gestor de los proyectos, con ele- vados retrasos y sobrecostos. Esta conclusión fue la causa de que la xxxxxx Xxxxxxxx pusiera en marcha dicha iniciativa con la intención de mejorar la eficiencia y fomentar un sector privado experto en la ges- tión de proyectos públicos. En España puede que haya experiencias diversas, desde una gestión ineficiente a otra comparable a las bue- nas prácticas privadas, como lo atestiguan algunas compañías pú- blicas de infraestructuras de algunas Comunidades Autónomas. Es posible que el debate en nuestro país, quitando algunos puntos de vista más extremos, no haya sido tan extremo e intenso como en Gran Bretaña. Al fin y al cabo hay que pensar que, aunque el gestor sea público, el contratista siempre es un privado.

– En Gran Bretaña existía y se mantiene actualmente el objetivo político de desarrollar un sector privado potente en la gestión de in- fraestructuras públicas. Se estima que este objetivo se refleja en el análisis cuantitativo que se realiza en Gran Bretaña, en donde, como se verá más adelante, se penaliza sustancialmente la alternativa públi- ca. Un objetivo similar es el que también subyace actualmente en Di- namarca, aunque sea un sector más incipiente y con un marco legal que tampoco está demasiado definido.

– El peso relativo de la inversión inicial con respecto a los gastos anuales futuros puede afectar significativamente a la comparación público-privada, ya que, dado que los costes financieros privados son muy superiores, en el supuesto de que el sector público tenga capacidad de endeudamiento, cuanto mayor es la inversión inicial relativa a los costes totales del proyecto, mayor debe ser la eficien- cia gestora privada para poder compensar los sobrecostos finan- cieros.

– Sobre este punto influyen también los tipos de riesgo a transferir, ya que hay algunos riesgos, como el de utilización de la infraestruc- tura o de tráfico en los transportes, que, aunque son potencialmente transferibles, encarecen y, en ocasiones, pueden llegar a imposibilitar

la financiación privada de los proyectos. Como muestra, se puede señalar que en Dinamarca los grandes proyectos de transporte, por ejemplo los puentes de peaje entre las islas o entre Dinamarca y Sue- cia, los realiza siempre el sector público.

– Se ha utilizado en un punto anterior la expresión «en el caso de que el sector público tenga capacidad de endeudamiento». Éste es un punto importante en nuestro país en el que tienden a existir restric- ciones de tipo presupuestario. Ésta no es la situación de Dinamarca, ni tampoco lo ha sido hasta el presente en Gran Bretaña. En estos países, los posibles efectos de consolidación o no en las cuentas públi- cas de los costes de los proyectos no se tienen en cuenta en la toma de la decisión. Por el contrario, en nuestro país parece que en mu- xxxx ocasiones la única forma de llevar a cabo ciertas infraestructuras es involucrando al sector privado a través de una concesión de obras y servicios. Se estima que esta situación se presenta, en gran parte, porque la postura de la Intervención General de la Administración del Estado es más restrictiva en nuestro país que en otros de la Unión Europea y consolida como públicos la mayoría de los proyectos pro- gramados.

– A resultas de lo anterior, en mi opinión y en la de otros exper- tos, la no utilización de todas las figuras que permite la doctrina de Eurostat, que incluye la posibilidad de usar compañías mixtas o en- tes públicos, con transferencias de riesgos adecuados al sector priva- do y pagos a precios xx xxxxxxx, puede hacer que se tomen en nuestro país decisiones sobre CPPs no óptimas desde el punto de vis- ta del uso de recursos presupuestarios.

– Se estima que ésta es una consideración importante porque, si se concluye que una alternativa de CPP con importante presencia pú- blica es más barata, forzar a usar únicamente una estructura pura- mente privada origina que nominalmente no se aumenta el déficit público presente a expensas de incrementar, en mayor medida, los déficit futuros a través de los pagos tarifarios que deberá realizar el sector público para pagar de forma diferida los servicios de dicha in- fraestructura7.

7 Aun así, aunque una alternativa privada fuese más cara, si la alternativa pú- blica no pudiera aplicarse por el motivo que fuese, la opción de aplicar aquélla podría justificarse si los costes de oportunidad de no realizar la inversión en el momento necesario, o los beneficios de adelantarla en el tiempo, excediesen los po- sibles sobre-costos privados con respecto a una alternativa pública diferida en el tiempo. Desgraciadamente nunca he visto realizado este tipo de análisis en nuestro país.

6. DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA: EXPOSICIÓN DE CÓMO

SE REALIZAN LOS ANÁLISIS COMPARATIVOS EN DINAMARCA Y EN GRAN BRETAÑA8

a) Xxxxx general del análisis comparativo

Tanto en Gran Bretaña como en Dinamarca el análisis del proyec- to tiene una parte cuantitativa, centrada en sus aspectos económicos

–realizada mediante la aplicación de un modelo en Excel, más com- plejo en Gran Bretaña y más sencillo y, en mi opinión, más deficien- te todavía en Dinamarca–, y una parte cualitativa. En Gran Bretaña, en caso de duda, cuando el análisis cualitativo y el cuantitativo difieren ligeramente en su resultado comparativo, se recomienda la opción más favorable desde el punto de vista cualitativo. En Dinamarca, por el contrario, se valoraría más el impacto económico resultante del análisis cuantitativo.

b) Análisis cualitativo

El análisis cualitativo en Dinamarca es relativamente más sencillo, valorándose principalmente los efectos de las dos opciones sobre la colectividad (samfundspolitiske vurdering) y sobre los aspectos operativos de la Administración Pública responsable del proyecto (operationelle vurdering). En el caso británico, el análisis cualitativo es más extenso, centrándose en el caso CPP únicamente y considerando aquellos aspectos que harían deseable y factible la solución CPP.

A continuación se detallan los principales elementos que se anali- zan cualitativamente en Gran Bretaña, algunos de los cuales se con- sideran también en Dinamarca:

– La posibilidad de estimar el nivel de servicios requeridos a lar- go plazo y de su especificación sobre la base de resultados esperados (output based specifications), tanto cuantitativa como cualitativamente, de forma objetivamente verificable.

– La existencia de un número suficiente de operadores interesa- dos en participar en los proyectos sobre la base de CPPs, ya que, de

8 Las referencias para Gran Bretaña son: HM Treasury «Value for Money Assess- ment Guidance» (nov. 2006), y «Quantitative Assessment-User Guide» HMT (agosto 2004). Para Dinamarca: «Vejledning om OPP, til bekentgoerelse om OPP, partnering og xxxxxx tal» (febrero de 2004), y «Teknisk manual, Vurderings vaerktoej til Offe- nentlig-Private Partnerskaber (OPP)» (febrero de 2005), publicados por EBST (De- partamento de Construcción adscrito al Ministerio de Hacienda).

existir pocos operadores, el precio de los servicios sería demasiado elevado.

– La pertinencia o no de incluir servicios no esenciales (soft ser- vices).

– Los impactos operacionales/menor flexibilidad para el sector público y los costes de seguimiento y administración adicionales9.

– La necesidad de transferir riesgos apropiados (no necesaria- mente todos, principalmente construcción y disponibilidad) e incen- tivar el desempeño del sector privado.

– El fomento de la innovación en la provisión de los servicios y la posibilidad de dar la mayor libertad posible en el diseño y construc- ción para que el sector privado optimice los costos globales del pro- yecto (life cycle costs)10.

– La adecuación del marco contractual a la vida esperada de los activos (sin que existan necesidades de renovación importantes) y al horizonte temporal en que se puedan estimar razonablemente los costos esperados, y posibilidad de incluir flexibilidad en el alcance de los servicios11.

– Posibilidad o no de efectuar benchmarking/market testing periódi- cos para evaluar la calidad/precio relativos de los servicios con respec- to a los de otros proyectos similares.

c) Análisis cuantitativo

El análisis cuantitativo en Dinamarca compara el valor actual neto (VAN) de los flujos totales del proyecto realizado vía CPP –se inclu-

9 Este aspecto también se tiene en cuenta en el análisis cuantitativo (como un costo adicional del caso CPP), aunque el impacto probablemente no es grande. Por otro lado, se recomienda que, debido a dichos costos, la financiación privada es sólo apropiada para proyectos superiores a 20 millones de libras o cuando no existen riesgos de cambio tecnológico importantes a corto y medio plazo.

10 El supuesto subyacente es que existe una compensación entre los costes de in- versión y los de mantenimiento y reposición, por lo que hay que elegir entre solu- ciones de diseño y constructivas que optimicen los costos globales (mayores costos de construcción pueden ser compensados por menores costos de mantenimiento y re- posición, y viceversa), buscando el menor coste global posible a lo largo de toda la vida del proyecto.

11 La conciliación de dichos objetivos es complicada, ya que existe una compen- sación (trade-off) entre flexibilidad y coste. Así, la inclusión en el contrato de precios unitarios para posibles modificaciones en el alcance de los servicios lleva un coste adi- cional, por lo que a mayor flexibilidad mayor coste.

yen costos de inversión, explotación, mantenimiento, reposición y de transferencia al final del proyecto, e ingresos– con el de los flujos obtenidos del proyecto ejecutado presupuestariamente por el sector público. El problema principal que se aprecia en la metodología da- nesa actual es que no tiene en cuenta la financiación y con ello los efectos de los mayores costes de la financiación privada, por lo que existe un sesgo sustancial que se concreta en una subestimación de las tarifas privadas. Por el contrario, el efecto de la financiación sí se tie- ne en cuenta explícitamente en el caso británico. En Gran Bretaña el VAN del procedimiento presupuestario ejecutado por el sector públi- co se compara con el VAN de las tarifas que se prevé aplicar en el caso de la CPP.

En ambos países en el análisis cuantitativo se introducen ajustes ligados a la transferencia de riesgos en los CPPs. En Dinamarca estos ajustes se producen incrementando o reduciendo los valores correspondientes del procedimiento presupuestario para modelar el caso CPP12, mientras que, por el contrario, en Gran Bretaña son principalmente los valores de costes iniciales del procedimiento presupuestario los que se incrementan, por considerar su sesgo optimista13. Por lo que se refiere a los costes de CPP, su estimación se efectúa mediante el uso de consultores o utilizando las bases de datos resultantes de la experiencia ya acumulada en muchos tipos de proyectos.

En Gran Bretaña, una vez estimados los costes principales del caso CPP (excluyendo los impuestos) se introduce el esquema de fi- nanciación y se estiman las tarifas de forma que resulten en una TIR (tasa interna de retorno) del capital privado invertido antes de im- puestos de entre el 13-18 %. Como ya se ha comentado, es el VAN de estas tarifas el que se compara con el VAN de costes netos del pro-

12 En Dinamarca, los denominan ajustes de valor y de riesgo (Vaerdi y Risiko) que se computan separadamente para cada concepto (costes de inversión, ingresos, costes de explotación, etc.).

13 Así se incrementan mediante el ajuste ligado al «Optimism Bias Factor»:

– El coste de inversión (10-40 %); los costes de reposición, en función de su valor relativo en VAN con respecto a los del caso CPP, entre 0 y 40 % de la diferencia en VAN entre dichos costos; los costes de explotación –excluidos los de personal– 10-30 %, y los costes residuales (en Dinamarca los llaman de transferencia y serían asimilables a los ligados a la reversión en España) entre un 35 y un 70 % en valor real (escalados por la inflación) del costo inicial de inversión, según si el VAN de cos- tos de reposición del PSC es superior o inferior al 50 % del VAN de dichos costos en el caso CPP.

cedimiento presupuestario. Ha de señalarse que, aunque se incluye la financiación, el modelo británico –a diferencia de los usados en España– no computa los impuestos potenciales, vía la generación de cuentas de pérdidas y ganancias que tienen en cuenta las amortiza- ciones y gastos financieros correspondientes. Esta actuación simpli- fica el modelo, que asume que los flujos de caja netos después de gastos y amortizaciones financieras se distribuyen en gross dividends, es decir, antes de impuestos, ya que una parte iría a pagar impuestos y otra a dividendos. No se tienen en cuenta posibles restricciones de los bancos en dicha distribución y se asume que se reparten en su totali- dad dichos flujos de caja.

7. CONCLUSIÓN

Se estima que la exposición anterior pone de manifiesto la com- plejidad del tema, así como la dificultad de generalizar, lo que refuer- za la necesidad de realizar ex-ante un análisis de eficiencia económica adecuado al proyecto concreto, así como de las posibles alternativas, tanto públicas como de CPPs, para su puesta en práctica, sin aceptar a priori necesariamente como buenas las recetas que pudieran estar de moda en cada momento. De todas maneras, tanto los supuestos y la realización del análisis como la decisión final dependerán en gran medida de:

– La idiosincrasia y el marco jurídico del país y de la Administra- ción correspondiente, así como de sus objetivos de política econó- mica.

– La naturaleza del proyecto concreto, en particular la intensidad relativa de la inversión en capital con respecto a los costos anuales de personal y explotación, así como de los servicios potencialmente aso- ciados a la infraestructura.

– El grado de definición del proyecto y el riesgo de modificacio- nes sustanciales futuras en su diseño, alcance y composición de los posibles servicios asociados.

– La situación financiera de la Administración contratante y del grado de libertad que tenga para endeudarse o para usar estructuras CPP innovadoras con mayoría pública, pero con transferencia de riesgos al sector privado.

Como última reflexión se ha de señalar que, aunque tanto en Gran Bretaña como en nuestro país ya se dispone de una cartera im- portante de CPPs en marcha, se estima que es aún prematuro inten-

tar dictaminar si estos proyectos han alcanzado el éxito esperado des- de el punto de vista de la eficiencia económica de los recursos presu- puestarios, ya que son pocos los que están en funcionamiento con varios años de experiencia. Sería interesante poder efectuar dentro de un tiempo un análisis ex-post de algunos de estos proyectos para poder comparar el resultado esperado inicialmente con el alcanzado en su desempeño real.

ANEXO I: SOBRECOSTE FINANCIERO PRIVADO

1. Antecedentes

La experiencia británica, que fue en su día pionera con su Priva- te Finance Initiative («PFI»), ha mostrado tanto las ventajas como al- gunos de los inconvenientes de intentar transferir excesivos riesgos al sector privado. Así, al igual que el transferir el riesgo medioambien- tal no es factible en la gran mayoría de los casos, hay situaciones en las que la transferencia del riesgo de utilización de la infraestructura o de tráfico puede resultar excesivamente costosa. Por ello, los pro- yectos de carreteras de peaje en la sombra (shadow tolls) que se han realizado en los últimos años en Gran Bretaña se han basado más en la disponibilidad de la infraestructura (availability) que en el tráfico que la utiliza.

Uno de los aspectos que se empieza a reconocer actualmente como un inconveniente de la PFI es el mayor costo de la financiación privada, lo que hace que en algunos proyectos la mayor eficiencia privada en la gestión puede no llegar a compensar los mayores cos- tos de la financiación. Esta situación se presenta sobre todo en pro- yectos de carreteras libres de peaje, donde no pagan los usuarios y en los que el valor de la inversión excede muy sustancialmente al valor actual (VAN) de los costes anuales de gestión, mantenimiento y con- servación aun en un horizonte inferior al de su vida útil14. Esta cir- cunstancia ha originado que en ciertos casos se utilicen gestores públicos para dichos proyectos15.

14 El VAN de dichos costes, que se computa descontando los costes anuales a la tasa de descuento de referencia (entre el 6 y el 7 %, habitualmente), es muy inferior al 50 % del valor de la inversión.

15 Además de los casos citados en Dinamarca, la mayoría –hasta el presente– de las carreteras interestatales de peaje en USA son públicas, y también hay algunos ca- sos en España en distintas Comunidades Autónomas.

Para una mayor eficiencia económica se requiere que, de ser un gestor público el gestor de la infraestructura, éste contrate tanto la construcción como el mantenimiento de la infraestructura con el sec- tor privado, con transferencia de los riesgos de construcción y dispo- nibilidad en contratos espejo (back to back) respecto del contrato que le liga a la Administración.

De este modo, los pagos de la Administración al gestor público estarían condicionados al cumplimiento de plazos y estándares de servicio que, de no cumplirse, darían lugar a penalizaciones y deduc- ciones en los pagos anuales contractuales. A través de los subcontra- tos, el gestor público podrá pasar los incumplimientos back to back a los contratistas privados, de forma que las posibles minoraciones en sus ingresos, por incumplimiento de plazos en la construcción, o de los estándares de servicio convenidos, fuesen absorbidas en su mayor parte por los subcontratistas. Este planteamiento es el mismo que teóricamente hacen los concesionarios privados con los contratistas y con los proveedores de servicios auxiliares y de mantenimiento.

Un buen gestor público con capacidad de contratar libremente en el sector privado el personal, las asistencias técnicas pertinentes (como el project management), los contratos de obra y mantenimiento, su endeudamiento, etc., constituiría una unidad institucional indepen- diente, financieramente autosuficiente que no tendría necesidad de recurrir a subvención de ningún tipo16. Además, tanto sus ingresos como sus costes vendrían refrendados por el mercado, ya que refle- xxxxxx los costes e ingresos subyacentes en los subcontratos, además de los costes propios de su gestión.

2. Causas de los mayores costes financieros privados

El sobrecosto financiero privado tiene varios motivos. El principal se deriva de la mayor TIR (tasa interna de retorno) que espera el sector privado sobre el capital invertido con respecto al sector públi- co17; ello, unido a unos mayores márgenes bancarios y otros requisi-

16 Con excepción de los recursos financieros de constitución iniciales, los buenos gestores públicos actúan de una manera comercial y financieramente sostenible sin requerir inyecciones recurrentes de recursos propios por parte de la Administración.

17 Desde el punto de vista de eficiencia económica, con buscar una TIR pública que exceda en unos dos o, como máximo, tres puntos porcentuales el tipo de interés de la deuda a largo plazo de la Administración debiera ser suficiente. Ello no sólo cu- briría los costes de oportunidad de los recursos invertidos en el capital o patrimonio inicial del gestor público, sino que también generaría una prima adicional para cu- brir los riesgos incurridos por la Administración.

tos (como ratios de cobertura y apalancamiento) de la deuda del pro- yecto privado frente al público, encarece sustancialmente la financia- ción. Otro efecto inducido por la mayor TIR del capital después de impuestos es que, para obtener una TIR superior, hay que generar un flujo de ingresos y por consiguiente de impuestos superior, lo que ocasiona un encarecimiento adicional de los precios/tarifas necesarios que el privado fija para recuperar la inversión en la infraestructura y su gestión18.

Además, el sector público puede, en general, diversificar el ries- go de construcción entre varios proyectos, mientras que el conce- sionario privado no tiene una cartera suficiente. En consecuencia, usualmente incrementa sus precios mediante una prima de riesgo que, en ocasiones, se ve incrementada aún más para financiar su aportación de capital, sobre todo en el caso de constructores o pro- veedores que no tengan una vocación como operadores de infraes- tructuras. Esta situación, de producirse, refuerza el efecto perverso de la mayor TIR de capital esperado, ya que incrementa artificial- mente el capital necesario a igual porcentaje de capitalización de la inversión, todo lo contrario que en el caso de proyectos públicos, donde las entidades financieras generalmente aceptan menores por- centajes de capital con respecto a la inversión que en el caso de los proyectos privados.

Otro aspecto que tiene su importancia en muchos proyectos de in- fraestructura, como las carreteras, es la diferencia entre la vida me- dia de los activos y el período concesional. Así, si en la inversión predominan componentes de larga vida útil, como túneles o elemen- tos similares, la concesión de la obra al sector privado fuerza a éste a amortizarlos en plazos inferiores al de su vida media. Ello se hace a través de dotaciones al fondo de reversión, lo que se traslada a pre- cios o tarifas técnicas superiores a las necesarias en el supuesto de que se pudiesen amortizar los activos de acuerdo con sus vidas medias.

Los sobrecostos financieros descritos anteriormente pueden exce- der, aun con una estructura financiera-contractual de reparto xx xxxx- gos óptima, el equivalente al 30 % del valor de la inversión19. Esta conclusión implica que, en el caso de CPPs donde los usuarios no

18 Como orden de magnitud, el VAN de los impuestos por IRPF en una conce- sión es usualmente muy superior al capital privado invertido inicialmente.

19 Si la estructura de reparto de riesgos entre la Administración y el concesiona- rio privado no es óptima, el sobrecoste financiero puede exceder ampliamente este porcentaje.

pagan por el uso de la infraestructura, el VAN de los pagos diferidos de las Administraciones en los proyectos de concesiones privadas puede exceder potencialmente en dicha cifra al VAN de los pagos presupuestarios que resultarían en el caso de que el promotor hubie- ra sido un buen gestor público.

3. Ejemplo

A continuación se incluye un ejemplo comparativo entre una po- sible estructura de gestor público (alternativa A) y su alternativa priva- da (concesiones-alternativa C), que se basa20 en un estudio que realicé hace unos años para una Administración en el área de carreteras. Dado que la mayoría de las hipótesis eran las mismas21, el efecto re- sultante es debido principalmente a los superiores costos financieros privados.

Como se ven en las hojas resumen del modelo al final del texto de este Anexo, partiendo de la hipótesis de que la Administración sólo pudiese, en principio, comprometerse a pagos futuros anuales máxi- mos de 407 millones de euros en valor real, un buen gestor público (el ente en el modelo) podría ejecutar y gestionar (mantener, re- poner, etc.) una inversión inicial de 4.200 millones de euros. En con- traposición, un conjunto de posibles concesionarios privados sólo podría gestionar una inversión de 3.180 millones, aproximadamen- te, con los mismos pagos máximos anuales. Es decir, que con un buen gestor público teóricamente se podría, en principio, afrontar una inversión adicional de un 30 % superior a la efectuada con varios concesionarios privados para la misma carga presupuestaria máxima futura.

Visto de otra manera, por cada millón de euros de inversión (en valor corriente más gastos capitalizados y reservas iniciales) del ente público se requerirían aproximadamente 1,72 millones de euros de pagos anuales futuros (en VAN) por parte de la Administración con- tratante (ratio VAN/Inversión de 1,72 de la hoja), frente a los 2,3 mi- llones de pagos anuales de las concesiones (ratio de 2,30).

20 Se han modificado ligeramente algunas referencias por motivos de confiden- cialidad.

21 En las hipótesis de tipo no financiero la única diferencia es asumir que los privados tendrán una tercera parte menos de deducciones en los cumplimientos de estándares (3 % contra el 4 % para el caso de gestor público) y que generarán unos 8 millones de euros al año más en ingresos comerciales.

4. Hipótesis principales del modelo

El modelo financiero subyacente es el mismo en los dos casos. En cuanto a las condiciones financieras, éstas reflejan las existentes hace un par de años, por lo que en la actualidad tanto el apalancamiento como los ratios de cobertura del servicio de la deuda serían más exi- gentes, aunque impactarían de forma relativamente similar tanto en la alternativa pública como en la privada, o, en todo caso, serían más duras en la alternativa privada, lo que ampliaría la brecha de la in- versión posible.

En los costes de inversión se asumía que estaban incluidos los de proyecto y dirección de obra, considerándose que se repartían entre los ejercicios 2005-2008. La inversión en valor 2005 se indexaba un 0,75 % por encima de la inflación utilizada, que se consideraba del 2,3 % anual. Aunque el IVA no se había considerado en la inversión ni en el flujo de caja, sí se ha tenido en cuenta el efecto de la finan- ciación del IVA durante el período de construcción en todas las alter- nativas. También se considera el IVA en el cómputo del VAN de los pagos anuales de la Administración.

Dado que no se disponía de estimaciones de las distintas compo- nentes de la inversión con sus vidas útiles respectivas, se asumió, a efectos de su amortización, que la vida media era de 50 años en to- das las alternativas.

En el caso de las concesiones (alternativa C), para evitar sesgos en el análisis no se había incluido ninguna prima de riesgo en el coste de inversión22, a pesar de que es práctica usual en muchos casos. La di- ferencia entre el activo amortizado en la vida de las concesiones –asu- midas hasta el año 2039 (unos 34 años)– y la amortización contable se imputaba a la cuenta de pérdidas y ganancias como dotación al fondo de reversión. Adicionalmente, en este caso se consideraba que se podrían activar los gastos financieros diferidos tal y como permitía el plan contable de autopistas, aunque esta práctica fuese, en mi opi- nión, financieramente perniciosa –se generan beneficios que dan lugar a impuestos, aunque los flujos de caja sean negativos, lo que origina endeudamiento adicional.

En la alternativa C se asumía que el sector privado buscaba una TIR global del capital (incluyendo la deuda subordinada), después

22 Es decir, que se asume que el mismo proyecto cuesta lo mismo sea quien sea el que lo ejecute: el ente como inversión directa con transferencia de riesgos a los contratistas o un concesionario privado.

de impuestos, cercano al 10 % y que se optimizaba el capital o re- cursos propios necesarios en todos los casos. En todas las alternati- vas se aceptaba que los socios privados –en la alternativa C– y la Administración o el mercado –en la alternativa A– aportaban también un préstamo subordinado al 8,3 % en el caso de las con- cesiones y al 7,3 % en el del ente. Se asumía que la inversión públi- ca buscaba una TIR global del 7 %, aproximadamente. En la TIR pública se tenía en cuenta el valor residual de la inversión en 2039, ya que no se consideraba el fondo de reversión como en las conce- siones.

El capital necesario de las concesiones privadas se estimaba en 800 millones de euros (21 % de la inversión corriente con gastos capitalizados), que se aportaban durante los ejercicios 2005-2008. En el caso del ente público –alternativa A– se asumía que las aportacio- nes de fondos propios eran por un total de 720 millones (14 % de la inversión corriente con gastos capitalizados). Los préstamos subor- dinados eran, respectivamente, de 159 y 210 millones en ambos casos (un 4 % de la inversión corriente con gastos capitalizados) y que se aportaban en porcentaje de forma idéntica al capital/recursos propios.

Los costes de personal, explotación, mantenimiento y conserva- ción (incluidas las reposiciones que se consideran anualizadas) se aceptaban en todos los casos equivalentes al 2 % de la inversión inicial en valor 2005, indexándose con la inflación. Dicho valor es probable- mente conservador, dada la ausencia de peajes (mayores costes de personal e inversión a reponer).

Los ingresos comerciales anuales ligados a posibles áreas de servi- cios de la alternativa A se consideraban inferiores (6 millones) a los de la alternativa C de las concesiones (12 millones).

Los pagos anuales diferidos de la Administración, como se dijo al principio, se consideran en ambos casos limitados en valor 2005 a un global máximo anual de 407 millones de euros. Se estima que los concesionarios privados tendrán una mejor gestión de la explotación y mantenimiento, por lo que se considera que recibirán penalizacio- nes por incumplimiento de los estándares requeridos en promedio del 3 % de los pagos máximos anuales sujetos a dichos estándares, mientras que para el caso del ente público dicha penalización equi- valdría en promedio al 4 % (un 30 % superior).

En la alternativa C, para reducir al máximo el coste financiero de la financiación (es decir, intentar minimizar el sobrecoste privado), movilizando a la banca institucional (BEI, KFW, ICO, etc.), se asumía

que los pagos de la Administración tendrían una componente por disponibilidad de la infraestructura, pagos A (que podrían cederse al BEI/KFW/ICO, u otros bancos a largo plazo), como se ha estructura- do con éxito en otras concesiones en las que he asesorado, y que, por consiguiente, los préstamos supersenior, aunque estructuralmente subordinados, ya que tienen mayor carencia y plazo (30 años, vida media de unos 23-24 años23), tendrían un margen inferior a los prés- tamos complementarios (se asume un interés del 5,4 % para ellos24), ya que su garantía principal reposa en la cesión de dichos pagos (po- sición supersenior).

Aunque no es estrictamente necesario, ya que lo fundamental pa- ra los bancos sería el tipo de estatuto del ente, se asumía que su fi- nanciación se diseñaría siguiendo, a efectos de mejor gestión y solvencia, una estructura similar a la de la alternativa C, parecida aunque no se hiciera formalmente como una financiación de proyec- tos. Ello se consideraba más prudente, ya que ponía límites teóri- cos (o reales, si se quiere) al endeudamiento del ente –vía tener que respetar unas coberturas del servicio de la deuda (aunque menos exigentes que para las concesiones, tal y como se esperaba del mer- cado), lo que reforzaría su solvencia y autosuficiencia sin necesidad de requerir apoyos de la Administración distintos de la inyección de recursos propios iniciales. Ello podía además permitir considerar la opción de titulizar los créditos que se derivarían de los pagos de la Administración en el caso de que dicha opción fuese más barata que los préstamos bancarios.

En la alternativa C, el resto de financiación bancaria (préstamos complementarios) se asumía a más corto plazo (20 años) y su reem- bolso reposaba en el excedente de los pagos A sobre el servicio de la deuda supersenior, así como en la cesión de los pagos B, que están sujetos a las minoraciones por incumplimientos de la calidad del ser- vicio. Se ha mantenido la misma estructura de financiación comercial y pagos B (aunque formalmente no se cediesen en garantía) en el caso de la alternativa A, ya que contractualmente (relación Adminis- tración-ente) es bueno diseñarlos así y permite tener la máxima fle- xibilidad al menor coste posible a la hora de obtener la financiación, sea del tipo que sea. El tipo de interés estimado oscilaba entre el 6,3 %

23 La vida media es superior en los préstamos al ente de la alternativa A (26 años).

24 El coste xxx xxxxxxxx supersenior del ente se asumía ligeramente inferior al de las concesiones, lo que se ha reflejado en 0,1 % menos en el tipo de interés de la alternativa A para la deuda institucional.

de la concesión y el 5,5 %25 para el ente, ya que se asumía que la es- tructura de pagos de la Administración sería similar, aunque obvia- mente los pagos A y B difiriesen en cada caso, por el efecto diferencial de los costes financieros y porque las coberturas del servicio de la deuda serían mucho más exigentes en el caso de las concesiones que en los préstamos al ente.

Para asegurar el servicio de la deuda en el caso de producirse eventualidades negativas no previstas, o para absorber el efecto de posibles penalizaciones y deducciones en los pagos por incumpli- miento de los estándares de calidad y servicio requeridos contractual- mente por la Administración, en la alternativa C se había asumido que se requeriría una cuenta de reserva para el servicio de la deuda y reposiciones de 200 millones de euros, que estaría dotada con fon- dos de la financiación inicial. Por prudencia y por no sesgar el xxx- lisis se ha incluido también una cuenta de reserva similar en la alternativa A de 300 millones de euros, aunque probablemente no fuese necesaria o se pudiera sustituir por una línea de tesorería ade- cuada.

Como se sintetiza en las hojas que se adjuntan como resumen del modelo, el resultado alcanzado es favorable al sector público frente al privado, lo que viene a confirmar la necesidad de efectuar un análi- sis comparativo riguroso, dentro de la complejidad de estas operacio- nes, que fundamente la opción por la alternativa estimada más ventajosa.

25 Los tipos de interés reflejaban los de hace unos dos años a largo plazo más un pequeño margen adicional para poder absorber posibles subidas en los tipos, así como posibles oscilaciones en los mismos a lo largo de los años (recordemos que el análisis es a más de 30 años).

La eficiencia económica en las colaboraciones público-privadas

ALTERNATIVA A

ENTE PÚBLICO INVERSOR CON TRANSFERENCIA DE RIESGO

HIPÓTESIS RESULTADOS
INVERSIÓN (val. 2005, sin gastos capitalizados)	4.200 M €	% inv. INVERSIÓN CORRIENTE + Gastos capit. y reservas corr+g X. XXXXXXXX supersenior 14% Promedio de la cobertura del servicio de la deuda (8-25) 4% X. XXXXXXXX COMPLEMENTARIO 32% CSD xxx xxxxxxxx complementario 2009 2013 2016 2021 Promedio (hasta 2021) CAJA LIBRE ACUMULADA 2009 2013 2023 2028	5.011 1,13 2.709 1,24 1,18 1,11 1,15 1,15 38 180 85 524	M € M € con exceso de cobertura Préstamo supersenior 1,27 1,20 1,15 1,20 1,19 M € M € M € M €
RECURSOS PROPIOS DEL ENTE	720 M €
PRÉSTAMO SUBORDINADO	210 M €
X. XXXXXXXX supersenior	1.617 M €
Costos de expl., mant. y conservación (por año, M € 2005)	84 M €
INGRESOS COMERCIALES (por año, M € 2005)	6 M €
PAGOS "A" POR DISPONIBILIDAD (por año, M € 2005)	87,0 M €
PAGOS "B" POR ESTÁNDARES (por año, M € 2005)	320,0 M €
	407,0
Minoración por incumplimiento de estandares	4%
INDEXACIÓN	2,3%
TIPO DE INTERÉS DE REFERENCIA	5,3%
	TIR PROYECTO TIR GLOBAL RECURSOS PROPIOS (inc. P. sub.) LLCR mínima PLCR mínima VAN pagos A (valor 2005) VAN de pagos tot. de la Administración, inc. IVA (valor 2005)		8,12% 7,19% 1,25 1,37 1.644 8.611	ratio M € VAN/Inversión M € 1,72

221

LLCR = Ratio de cobertura del servicio de la deuda a lo largo de la vida de los préstamos. PLCR = Ratio de cobertura del servicio de la deuda a lo largo de la vida del proyecto.

222

ALTERNATIVA C

CONCESIONES PRIVADAS

HIPÓTESIS RESULTADOS
INVERSIÓN (val. 2005, sin gastos capitalizados)	3.180 M €	% inv. INVERSIÓN CORRIENTE + Gastos capit. y reservas corr+g X. XXXXXXXX supersenior 21% Promedio de la cobertura del servicio de la deuda (8-25) 4% B. PRÉSTAMOS COMPLEMENTARIOS 32% CSD xxx xxxxxxxx complementario 2009 2013 2016 2021 Promedio (hasta 2021) CAJA LIBRE ACUMULADA 2009 2013 2023 2028	3.777 1,28 1.785 1,29 1,54 1,35 1,34 1,35 24 65 207 979	M € M € con exceso de cobertura Préstamo supersenior M € M € M € M €
CAPITAL DE LOS CONCESIONARIOS	800 M €
PRÉSTAMOS SUBORDINADOS	159 M €
A. PRÉSTAMOS supersenior	1.224 M €
COSTOS DE EXPLOTACIÓN (por año, M € 2005)	63,6 M €
INGRESOS COMERCIALES (por año, M € 2005)	12 M €
PAGOS A POR DISPONIBILIDAD (por año, M € 2005)	87,0 M €
PAGOS POR ESTÁNDARES (por año, M € 2005)	320,0 M €
	407,0
Minoración por estándares	3%
INDEXACIÓN	2,3%
TIPO DE INTERÉS DE REFERENCIA	5,3%
	TIR PROYECTO TIR GLOBAL DEL CAPITAL + P. subordinado LLCR mínima PLCR mínima VAN pagos A (valor 2005) VAN de pagos tot. de la Administración, inc. IVA (valor 2005)		11,19% 9,92% 1,77 1,99 1.644 8.681	ratio M € VAN/Inversión M € 2,30

Revista Española de Control Externo

LLCR = Ratio de cobertura del servicio de la deuda a lo largo de la vida restante de los préstamos. PLCR = Ratio de cobertura del servicio de la deuda a lo largo de la vida restante de las concesiones.

DOCUMENTACIÓN, NOTAS Y COMUNICACIONES