Ayuntamiento de Valladolid

Ayuntamiento xx Xxxxxxxxxx
S ecretaria General

INFORME- PROPUESTA

ASUNTO: APROBACIÓN DE PLIEGOS MODELO DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS PARTICULARES PARA LA CONTRATACION DE OBRAS, SERVICIOS Y SUMINISTROS POR EL AYUNTAMIENTO XX XXXXXXXXXX Y LAS ENTIDADES DE SU SECTOR PÚBLICO, POR PROCEDIMIENTO ABIERTO, RESTRINGIDO O NEGOCIADO.

Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, Vicesecretario del Excmo. Ayuntamiento xx Xxxx, en cumplimiento de lo establecido en la disposición adicional segunda.8 de la Ley de Contratos del Sector Público, en relación con el asunto de referencia, emite el presente informe, con base en los extremos que se deducen de los siguientes

ANTECEDENTES:

1. El Ayuntamiento viene utilizando para la celebración de contratos unos pliegos modelo diferenciados por tipo de procedimiento, que se complementan con un cuadro de características particulares en el que se recogen las singularidades propias de cada contrato, si bien en este documento se han ido incluyendo consideraciones más generales fruto de las constantes reformas normativas que la legislación de contratos ha ido experimentando los últimos años.

2. La entrada en vigor de una nueva Ley de Contratos del Sector Público el paso día 9 marzo exige la adaptación de los procedimientos y modelos de contratación que utiliza este Ayuntamiento a la nueva Ley. Además, el Ayuntamiento ha elaborado un nueva Instrucción de contratación que adapta a la nueva Ley la aprobada en el año 2015, la «INSTRUCCIÓN 1/2018, PARA IMPULSAR LA CONTRATACIÓN SOCIALMENTE EFICIENTE: ESTRATÉGICA, ÍNTEGRA Y SOSTENIBLE, EN EL AYUNTAMIENTO XX XXXXXXXXXX Y SU SECTOR PÚBLICO INSTRUMENTAL». Las medidas que incorpora esta norma interna han de incorporarse a los pliegos de contratación para que resulten efectivamente aplicables.

3. Con fecha 9 xx xxxxx de 2018 se dictó una providencia de inicio de Alcaldía encomendado a la Secretaría General la elaboración de nuevos pliegos en aplicación de la Ley 9/2017 y de la Instrucción municipal 1/2018, partiendo de las premisas siguientes:

1º.- Materializar los objetivos de integridad y utilización estratégica de los recursos que se invierten mediante contratos públicos para implementar con ellos las políticas públicas en materia social, medioambiental, de fomento de la innovación empresarial y las PYMES, en especial las de economía social.

2º.- Procurar la simplificación procedimental y la documentación que han de presentar las empresas para concurrir a estas contrataciones.

3º.- Mejorar los mecanismos de control interno y externo de la ejecución de los contratos, con el objetivo de lograr la máxima eficiencia social posible de los fondos públicos que se gestionan a través de contratos.

4. En ejecución de dicho mandato, se han elaborado por quien suscribe el presente informe tres «pliegos modelo» al amparo de la previsión que establece del artículo 122.5 de la LCSP, para contratos de obras, servicios y suministros. Los pliegos se complementan con unos cuadros de características particulares que habrán de rellenarse con los datos concretos de cada contrato. Estos pliegos han sido sometidos a consulta de todas las Áreas municipales, incorporando a los mismos las aportaciones que desde las mismas se han realizado. A instancias del Área de Cultura se han establecido previsiones en los pliegos para que los mismos puedan ser utilizados por las diferentes entidades del sector público municipal, sean o no Administraciones públicas, siempre que lo estimen conveniente.

5. El presente informe analiza los pliegos modelo de cláusulas administrativas particulares en cuestión y el procedimiento para su aprobación.

LEGISLACIÓN APLICABLE:

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP).

• Directiva 2014/24, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE.

• 2014/24/UE, de 00 xx xxxxxxx xx 0000.

• Xxxx Decreto 817/2009, de 8 xx xxxx, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

• Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RLCAP).

• Directiva 2004/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 xx xxxxx de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos

• Ley 7/1985, de 2 xx xxxxx, Reguladora de las Bases del Régimen Local. (LBRL).

• Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local (TRRL).

• Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).

• Decreto de 17 xx xxxxx de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL).

• Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL).

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJ).

• Reglamento Municipal de procedimiento Administrativo del Ayuntamiento xx Xxxxxxxxxx, de 00 xx xxxxxxxxxx xx 0000 (xx xxxx informe, RPV).

CONSIDERACIONES JURÍDICAS.

1. El artículo 122.5 de la LCSP prevé, como su antecedente el artículo 115 del TRLCSP, la posibilidad de que los órganos de contratación aprueben “modelos de pliegos particulares para determinadas categorías de contratos de naturaleza análoga”. El sistema de “pliego modelo” (pliegos “tipo” en el TRLCAP del año 2000) se basa en unas normas generales a las que se añade un cuadro de características particulares que se rellenará con los datos concretos de cada contrato. Aunque se puede cuestionar si elaborar un pliego por “tipo” de contrato en lugar de por “objetos” contractuales análogos, la referencia del precepto citado a “categorías de contratos” da pie a la elaboración de pliegos por tipo de contrato para todos los más generales en cada categoría, obras servicios y suministros, sin perjuicio de que encada contratación singular puedan adaptarse estos pliegos modelo cuando se estime necesario, o se deban de elaborar ex profeso para determinados objetos contractuales cuyas singularidades no tengan un encaje adecuado en los pliegos modelo. La mayor sencillez para su aprobación hace preferible adoptar pliego modelo que pliegos de cláusulas administrativas generales.

2. A diferencia de otras Administraciones, se ha optado por un solo modelo en el que se engloban la mayoría de los procedimientos de tramitación y de adjudicación habituales, y se han recogido en los mismos singularidades para los contratos que puedan celebrar las entidades del sector público municipal que decidan utilizarlos. Ello, aunque reduce a tres el número de pliegos, hace que estos sean sensiblemente extensos. Esta aparente amplitud de los pliegos obedece a los motivos siguientes:

1º.- Se incluyen en sólo pliego los procedimientos abiertos, incluyendo las nuevas modalidades de procedimiento abierto simplificado y simplificado sumario; restringido; y procedimientos con negociación, con licitación o sin publicidad. Además, en el mismo pliego se contemplan las posibilidades de tramitación ordinaria y de urgencia, y también las posibilidades de tramitación anticipada de los expedientes; igualmente se recogen las especialidades de los contratos sometidos a regulación armonizada. De esta manera se evita tener diferentes modelos xxx xxxxxx, cuando en realidad las cláusulas de preparación y ejecución son prácticamente las mismas en todos los casos, estableciéndose solo en la fase de adjudicación las singularidades de cada procedimiento. A esta amplitud de posibilidades se añade las adaptaciones precisas para su utilización por las entidades del sector público municipal que no tienen la naturaleza de Administración pública, lo que además facilita a las pequeñas y medianas empresas su participación a las entidades del sector público municipal, ya que utilizan todas las entidades y organismos el mismo modelo de pliegos.

2º.- En los pliegos se opta por incorporar, adaptados, los preceptos legales que se aplican en cada cláusula, en lugar de limitarse a remitir al correspondiente precepto legal. Ante las constantes modificaciones que sufre la Ley de Contratos, se considera más práctico disponer de un texto (el pliego modelo) que deje claro que norma rige en los contratos que se realicen encada momento, sin tener que acudir a una Ley que puede haber modificaciones. Esto nos parece especialmente útil para los licitadores, en especial para los pequeños empresarios, que no necesitan acudir a la ley para preparar sus ofertas.

3º.- Se presta especial atención a la ejecución de los contratos y al control de ésta. La LCSP 9/2017 se remite en más de 150 ocasiones a los pliegos, especialmente en la fase de ejecución de los contratos. Eso supone que todas aquellas cuestiones que el legislador deja abiertas, o a lo sumo establece reglas subsidiarias, si no se regulan en los pliegos, no se dispondrá de herramientas jurídicas para actuar en caso en necesidad. Es singularmente importante esto en materia de penalidades por incumplimiento y el procedimiento para su imposición y exacción, o de actuaciones en caso de resolución anticipada del contrato, pero también de cuestiones que se regulan en otras legislaciones sectoriales que tienen incidencia directa en los contratos y que es necesario tratar de articular en los pliegos, como las referentes a seguridad y salud, residuos, subcontratación, IRPF, subrogación laboral, etc.

La extensión xxx xxxxxx contrasta son embargo con un cuadro de características particulares de apenas 7 páginas (los anexos son modelos para rellenar por los licitadores). Eso permite a los potenciales interesados en presentar una oferta, tener solo que analizar en un primer momento un muy reducido número de páginas para conocer las características esenciales del contrato y plantear si les interesa o no concurrir a la licitación. Paralelamente, los servicios municipales solo tendrán que rellenar algunos de los datos de esas páginas, lo que agilizará esta fase de la tramitación de cada expediente de contratación.

3. Todas las cláusulas de los pliegos se extiende que respetan las exigencias de la Ley y de los reglamentos que la desarrollan, modulada con las mayores exigencia y precisiones de la «Instrucción 1/2018, para impulsar la contratación socialmente eficiente: estratégica, íntegra y sostenible». Esta norma interna, desarrollo fundamentalmente de los artículos 1, 28, 64 y 201, refuerza las previsiones legales para lograr una contratación más transparente y con ello más integra (art. 1.1. LCSP), y a la vez lograr una mayor calidad social de los contratos mediante la incorporación de aspectos sociales, medioambientales, de fomento de la innovación y de promoción de la contratacion con pequeñas y medianas empresas (arts. 1.3 y 28.2 LCSP).

Algunas de la cuestiones más significativas que derivan directamente se esa Instrucción, a la que se alude expresamente en los tres pliegos, es la ampliación de los plazos para presentar ofertas, como regla general en cinco días, para facilitar la concurrencia de las pymes (art. 136.1 en relación con el 1.3 LCSP); la mayor exigencia de objetivación en los criterios de adjudicación (art. 145.5); la atribución específica de las funciones de control y seguimiento ordinario de la ejecución de los contratos a la unidad encargada de la tramitación, con el apoyo si fuera necesario de la Secretaría ejecutiva del Área correspondiente (art. 62 LCSP y debate plenario en el la sesión celebrada el día 6 xx xxxxx 2018); o la no participación de los cargos políticos en las mesa de contratación ni de los técnicos que hayan intervenido en la elaboración de la documentación técnica.

Además de las cuestiones derivadas expresamente de las remisiones de la Ley a los pliegos o de la citada Instrucción municipal, estos incorporan las siguientes cuestiones fruto de la interpretación normativa que pretende agilizar los procedimientos como demanda el propio artículo 28.2 y es uno de los objetivos de las Directivas comunitarias sobre contratación (objetivo que evidentemente no logra la LCSP):

1. Admisión de la tramitación en papel de los contratos. Pese a la apuesta decidida de la Ley en pos de la contratación en formato exclusivamente electrónico (disposición adicional 15ª), el pliego contempla la posibilidad de tramitar los expedientes aún en papel. No se ha completado la formación del personal municipal para utilizar los procedimientos electrónicos de la Plataforma de Contratos del Sector público, ni las empresas pequeñas y medianas están preparadas en su mayoría para esa transición. No obstante, el objetivo es cerrar este año ya con licitaciones electrónicas.

2. Tramitación anticipada de los expedientes de contratación antes de la habilitación presupuestaria definitiva (cláusula 4.D). Aunque esta previsión no se recoge expresamente en los supuestos de la disposición adicional tercersa de la LCSP, tiene su apoyo en la previsión no suspensiva del alcance los repararos en la fase “A”. El pliego contempla además una previsión indemnizatoria en caso de no consolidarse el crédito idéntico al supuesto legal de desistimiento del contrato (artículo 152 LCSP y cláusula 22 de los pliegos).

3. Previsión de ejercicio de potestades exorbitantes del derecho privado en los contratos del sector público instrumental, en los supuestos en los que estas entidades realizasen contratos cuyas prestaciones traten de cubrir necesidades de interés general (cláusula 2.B). Esta previsión entiendo que tiene su amparo en la STS de 2 de enero de 2007 y en el Informe dela JCCA de Cataluña 14/2009, de 30 de septiembre, y si bien el Dictamen del Consejo de Estado al anteproyecto de LCSP, n.º 1.116/2016 puntualiza que «cualquier prolongación» de las prerrogativas va los contratos privados, «carece de sustento si tal prolongación no descansa en exigencias del Derecho europeo o en garantías específicas para la licitación en su día celebrada», entiendo que esas garantías quedan salvaguardadas con la articulación procedimental xxx xxxxxx y el reconocimiento de los derechos económicos en favor del contratista.

4. En el procedimiento abierto simplificado, con el objetivo de efectivamente reducir los plazos de adjudicación, no se acoge la posibilidad legal de utilizar criterios de valoración técnica, pues ello supone una ralentización del procedimiento, al ser necesaria la celebración de la menos tres mesas de contratación y habitualmente solicitar informes externos a la mesa, además de aumentar los riesgos de recursos (clausula 17).

5. Con ese objetivo de agilizar el procedimiento de contratación, los pliegos recogen la delegación general del órgano de contratación en el Presidente de la Mesa de contratación en funciones que la Ley atribuye en principio a ese órgano, pero que hacen más lento el procedimiento y además no permiten el ejercicio de facultades discrecionales al limitarse a dar curso a propuestas de la Mesa de contratación. Así se hace en la cláusula 20.4, para la concesión de plazo a la empresa cuya oferta haya sido consideraba inicialmente desproporcionada para que la justifique; y en la cláusula 21.B.4., para el requerimiento al propuesto como adjudicatario para que aporte la documentación necesaria para la adjudicación antes de aprobarse formalmente la el orden de clasificación de los licitadores.

6. Como medida para garantizar que en caso de adjudicación de un contrato a una empresa anormalmente baja, se generaliza la posibilidad legal de exigir una garantía y se prevé un control mayor en la fase de ejecución de contrato (art. 107.2, final LCSP; cláusula 24.2).

7. Finalmente, los pliegos terminan con una previsión para poder actuar de manera inmediata en los trabajos contratos cuando se inicie un expediente de resolución contractual con oposición del adjudicatario y existan razones de interés general y/o riesgos para las personas y los bienes públicos en caso de paralizar la ejecución (cláusula 60).

A.3. Tramitación de los pliegos modelo

La aprobación xxx xxxxxx modelo no precisa informe previo del Consejo Consultivo autonómico, trámite reservado en el artículo 121 de la Ley para los pliegos de cláusulas generales. Por ello, con la emisión de este informe, puede someterse el pliego a la aprobación del órgano de contratación.

La exposición pública xxx xxxxxx por 8 días que se exigía en el artículo 122 del TRRL no es obligatoria: la STS 20-11-2006, cambia la doctrina del TS (STS 22-06-2004) y declara derogados los arts. 122 del TRRL (exposición al público de los pliegos por un plazo de 8 días) y del artículo 121 del RSCL (información pública durante 30 días de los pliegos, proyectos, reglamentos y tarifas de los contratos de gestión de servicios públicos) en aras al carácter completo de la regulación de la Ley de contratos (tanto el TRLCAP como la LCSP) que no prevé ninguna especialidad en materia de publicidad para la contratación local. La disposición derogatoria LCSP deroga expresamente el artículo122 del TRRL.

No obstante los pliegos se harán público a través de la web municipal y del perfil de contratante. Además, como garantía para los interesados y a la vez para permitir al Ayuntamiento rectificar errores, la cláusula 8.A de los pliegos prevé expresamente que, durante ante los primeros 8 días del plazo para presentar ofertas, se entenderán expuestos al público el proyecto, los pliegos y demás documentos preparatorios del contrato para que cualquier interesado pueda formular alegaciones a los mismos. Si a causa de estas alegaciones se acordase introducir en alguno de esos documentos correcciones que pudieran afectar a la preparación o contenido de las ofertas o a los derechos y deberes de las partes durante la ejecución con consecuencias económicas, se desistirá del contrato, iniciándose una nueva licitación una vez realizados los cambios correspondientes. Si las alegaciones no son estimadas o fruto de las mismas se realizan meras correcciones de errores que carezcan de las implicaciones indicadas, no se interrumpirá ni se ampliará el plazo para presentar ofertas, sin perjuicio de que antes de la formalización se rectifiquen los errores detectados.

2. FISCALIZACIÓN DEL EXPEDIENTE

La aprobación de este pliego modelo no precisa fiscalizada de legalidad por la Intervención municipal de acuerdo con lo establecido en el Art. 214 del TRLHL al no implicar su aprobación un gasto directo. No obstante, la Intervención municipal ha conocido previamente la aprobación los pliegos y realizado algunas aportaciones a los mismos. Los pliegos serán objeto de control permanente por la intervención, además de la fiscalización singular de cada expediente de contratación en concreto.

2. ÓRGANO COMPETENTE PARA LA PROBACIÓN DE LA MODIFICACIÓN DL PLIEGO MODELO

El órgano competente para la aprobación de este pliego modelo es el órgano de contratación en cada uno de los contratos de obra en los que sea utilizado. El artículo 122.5 de la LCSP dispone que la aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares corresponda al órgano de contratación, que podrá, asimismo, aprobar modelos de pliegos particulares para determinadas categorías de contratos de naturaleza análoga.

La atribución de competencias en materia de contratación se recoge en la disposición adicional segunda de la LCSP, cuyo apartado 4, atribuye a los municipios acogidos al régimen del título X de la LBRL, a la Junta de Gobierno Local.

En consecuencia, procede por la Junta de Gobierno Local la adopción del siguiente acuerdo por el Pleno municipal:

PRIMERO: Aprobar los PLIEGOS MODELO DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS PARTICULARES Y CUADRO DE CARACTERÍSTICAS PARTICULARES PARA LA CONTRATACION DE OBRAS, SERVICIOS Y SUMINISTROS POR EL AYUNTAMIENTO XX XXXXXXXXXX Y LAS ENTIDADES DE SU SECTOR PÚBLICO, POR PROCEDIMIENTO ABIERTO, RESTRINGIDO O NEGOCIADO. Se trata de tres pliegos articulados en sesenta cláusulas y seis anexos y de otros tantos cuados de características particulares, con cinco anexos, suscritos por el Vicesecretario municipal con fecha 7 xx xxxx de 2017.

SEGUNDO: Publicar de manera permanente dichos modelos xx xxxxxx y cuadro de características íntegramente en el perfil del contratante del Ayuntamiento xx Xxxxxxxxxx y en la página web municipal.

Con cuanto antecede queda emitido el presente informe, salvo mejor opinión fundada en Derecho

Valladolid, a 7 xx xxxx de 2018.

EL VICESECRETARIO GENERAL,

Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxxx.

Observatorio Contratación. Proyecto Esperanto xxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx Consejo Xxxxxxx xx XXXXXXX 0