RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
MINISTERIO DE HACIENDA
Recurso nº 1006/2018 Resolución nº 984/2018
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid a 26 de octubre de 2018.
VISTO el recurso interpuesto por D. J. D. R. S. J., actuando en nombre y representación xx XXXXX ("Asociación Profesional de Empresas de Limpieza "), contra los pliegos de cláusulas administrativas y pliegos de condiciones técnicas y documentación complementaria de la contratación de “Servicios de limpieza, desinfección, desinsectación y desratización de los inmuebles, e instalaciones inherentes a los mismos, de las Direcciones Generales de la Policía y de la Guardia Civil” con Expte. N° 02/SE/2018, lotes 2,3,4,5,6,7,8 y 9; el Tribunal, en sesión celebrada en el día de la fecha, ha adoptado la siguiente Resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. La licitación que nos ocupa se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el día 00 xx xxxxxxxxxx xx 0000, x xx xx Xxxxxxxxxx de Contratación del Estado el mismo día; como contrato de servicios, procedimiento abierto, con valor estimado total de 198.164.039,27 euros, para los años 2018. 2019 y 2020, en diez lotes. Respecto de los impugnados:
XXXX. XXXXXXX XXXXX 00, 0x XXXX. 00000 - XXXXXX
TEL: 00.000.00.00
FAX: 00.000.00.00
Xxxxxxxx_xxxxxxxx.xxxxxxxxx@xxxxxxx.xx
Segundo. En el Cuadro de Características, punto 2.2, “Presupuesto base de licitación”, se señala:
“El importe del mismo asciende a 120.099.417,73 euros.
Y se indica seguidamente: “Para su elaboración se ha tenido en cuenta los costes de mano de obra, derivados de la intervención en el contrato del personal necesario para la ejecución de las prestaciones correspondientes, a los que resulta de aplicación las previsiones del Convenio Sectorial de Limpieza de Edificios y Locales y los Convenios Colectivos Provinciales, o alternativamente de Comunidad Autónoma, así como los de las Ciudades Autónomas. Dichos costes se refieren tanto a los salarios que estipulan los convenios como a los plus u otros beneficios que se articulan en los mismos para las categorías objeto del contrato. Asimismo, se han considerado los costes sociales correspondientes (cuota de la Seguridad Social a cargo del empleador).
En los citados Convenios Colectivos no consta que existan diferencias por razón de género.
Y la memoria justificativa desarrolla los mencionados costes en su apartado 6.13):
- Desratización, desinfección y desinsectación Costes indirectos
representantes de la Administración encargados de las funciones de coordinación, seguimiento y supervisión del contrato por parte de la misma. Dichos desplazamientos, para el Director del contrato/coordinador general pueden producirse a cualquier punto de las áreas geográficas que integran el lote, así como a Madrid; por su parte, los desplazamientos de los coordinadores provinciales pueden producirse a cualquier punto de la provincia que tengan asignada e igualmente a Madrid.
Por último, los costes de consumos se refieren a gastos de consumo telefónico, etc."
Tercero. El 1 de octubre de 2018 se interpone el presente recurso , señalando que se infringe el art. 100.2 y 3 de la LCSP, en tanto que para fijar presupuesto y precio deberán considerarse los términos económicos de los convenios colectivos sectoriales aplicables en el lugar de prestación de los servicios; y que, conforme a justificaciones económicas que presenta el recurrente, en los lotes 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9, el coste de mano de obra es superior al Tipo de Licitación en cada uno de ellos.
Se dice así que “El Coste Salarial reflejado en el Cuadro Resumen se obtiene de la valoración del Listado de Personal (Anexo C del PPT) donde se ha considerado el coste de cada uno de los trabajadores, diferenciando el Salario (aplicando la última Tabla Salarial publicada para cada uno de los Convenios Provinciales del Sector de Limpieza), la Antigüedad (en función del Convenio y de la fecha de antigüedad del trabajador) y los Pluses por concepto. (Ver todos los listados adjuntos a los documentos por xxxx xxx 0 xx 0 ambos inclusive).
valoración del Coste Salarial con el Salario Bruto informado en el listado de personal a subrogar, y la desviación obtenida es inferior al 0,5%.
, es superior por sí solo al presupuesto de licitación en todos los lotes impugnados. Considera afectados también, por la misma causa, los principios de no discriminación y libre concurrencia.
-El informe del órgano competente duda de la legitimación de la recurrente, pues “no se acompañan ni sus estatutos ni ningún otro documento que acredite ser una organización empresarial sectorial representativa de los intereses afectados, en los términos exigidos por el artículo 48 (in fine) de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.”
Añade que “Para una mejor comprensión del alcance del precio de licitación del contrato, parece conveniente establecer una comparación entre el contrato actualmente vigente y el nuevo contrato que se pretende —tanto con los precios de licitación del contrato vigente como con los precios de adjudicación-. Teniendo en cuenta que el contrato vigente se formalizó con fecha 24 de octubre de 2017, el tiempo transcurrido desde entonces a esta fecha es muy limitado como para que se haya producido una variación sustancial en los costes.
xxxxxxxxxxxxxxxx xx xxxxxx de la Dirección General de la Guardia Civil), aunque en su conjunto comprenden, como el que ahora se pretende, la totalidad de las dependencias de una y otra Dirección General del territorio nacional.
Cuarto. El 00 xx xxxxxxx xx 0000, xx Xxxxxxxxxx del Tribunal -por delegación de éste- acuerda otorgar la medida cautelar consistente en suspender el procidimiento de contratación de acuerdo con los arts 49 y 56 LCSP.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. Previa a cualquier otra disquisición sobre los presentes recurso, es preciso determinar cuál sea la normativa por la que se rige el mismo, dada la aún reciente entrada
en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP 2017), acaecida el 9 xx xxxxx de 2018.
Así, su Disposición transitoria primera indica: “Expedientes iniciados y contratos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley
Segundo. En cuanto a nuestra competencia, el presente recurso se califica por la recurrente como especial en materia de contratación, siendo este Tribunal competente para resolverlo, de acuerdo con el art. 44 1 a) LCSP.
Tercero. El recurso ha sido interpuesto contra un acto susceptible de recurso en esta vía de conformidad con lo establecido en el artículo 44.2 a) de la LCSP.
Cuarto. El recurso ha sido interpuesto ante este Tribunal dentro del plazo establecido al efecto en el artículo 50 de la LCSP, al no haber transcurrido los 15 días hábiles de plazo entre la fecha de la publicación xxx xxxxxx y la de presentación del recurso.
Quinto. El recurso ha sido interpuesto por persona legitimada para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 48 de la LCSP, de redacción, en lo que nos ocupa, sustancialmente similar al precedente, salvo en lo referido a los sindicatos (cuya legitimación cualifica) y a las organizaciones empresariales representativas (cuya legitimación admite en todo caso).
Siendo que este mismo recurrente ha sido considerado legitimado para impugnaciones análogas, por ej. en la Resolución n° 510/2018, en que nos fundábamos en el “artículo 24.1 del RPERMC que establece que:
Sexto. En cuanto al fondo, es muy reiterada la doctrina del Tribunal que ha sostenido (Resoluciones 310/2012, de 28 de diciembre, 83/2013, de 20 de febrero, 891/2014, de 5 de diciembre, 88/2015, de 30 de enero, y 23/2018 entre otras muchas) que, “a la hora de fijar el presupuesto de un contrato, el órgano de contratación debe partir siempre del principio de eficiencia y los objetivos de estabilidad presupuestaria y control del gasto que se consignan en el artículo 1 del TRLCSP. Así, en nuestra Resolución 251/2013, de 4 de julio (y, en igual sentido, Resoluciones 66/2012, de 14 xx xxxxx, o 185/2012, de 6 de septiembre), se afirmó lo siguiente: “En este sentido, interesa apuntar que en el momento de fijar el presupuesto o precio de un contrato habrá que partir del principio de control del gasto, cuya previsión normativa aparece en el artículo 1 del TRLCSP, al disponer que ‘La presente Ley tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de garantizar que la misma se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos, y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de
obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa’. El principio de control del gasto debe inspirar la interpretación del artículo 87 del TRLCSP de manera tal que cuando se indica que ‘Los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general xx xxxxxxx, en el momento de fijar el presupuesto de licitación y la aplicación, en su caso, de las normas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados’, no se impone a la Administración un ‘suelo’ consistente en el precio general xx xxxxxxx, por debajo del cual no pueda admitir ofertas, sino todo lo contrario, se persigue el precio más económico, fijado en concurrencia, con el límite de los precios anormales o desproporcionados a la baja. De modo que, lejos de encontrarnos con un ‘suelo’ nos encontramos con un ‘techo’ indicativo.
En el particular de la adecuación del precio de los contratos al mercado y su relación con los convenios colectivos, es doctrina que de forma reiterada ha mantenido el Tribunal hasta la fecha la de que los convenios colectivos no vinculan a la Administración contratante a la hora de establecer el presupuesto del contrato, si bien constituyen una fuente de conocimiento (aunque no la única), a efectos de determinar el valor xx xxxxxxx (artículo
87.1 del TRLCSP)”
Por otro lado, este Tribunal ha declarado que la determinación del precio del contrato tiene la consideración de criterio técnico y, como tal, está dotado de discrecionalidad técnica (Resoluciones 237/2017, de 3 xx xxxxx, y 423/2017, de 12 xx xxxx, entre otras). En la primera de dichas resoluciones, con cita de la resolución 358/2015 decíamos a este respecto que “... al tratarse de criterios netamente técnicos gozarían de una discrecionalidad, propia de las valoraciones técnicas de los órganos de contratación, en
tanto no quede completamente acreditado que se ha incurrido en un error en la apreciación. Podemos decir, finalizando esto que manifestamos que, frente a esa concreción en el precio del ente adjudicador, en el que debemos presumir un acierto propio del que es conocedor de las cuestiones técnicas del contrato que se ha convocado en otras ocasiones, conoce suficientemente éste y los precios a que puede enfrentarse el mercado, estableciendo, dentro de sus potestades propias como tal órgano adjudicador, un precio del contrato que, desde este punto de vista, gozaría de una presunción análoga, a la que tienen las manifestaciones técnicas de los órganos de contratación, cuando se debaten por los licitadores las mismas,...”.
Pues bien, respecto de tal doctrina, entendemos que sigue plenamente en vigor nuestra interpretación de los artículos referidos al precio y presupuesto conforme al principio de control del gasto, por lo que no se impone a la Administración un ‘suelo’ consistente en el precio general xx xxxxxxx, sino un ‘techo’ indicativo, en la medida (i) en que el art. 1 LCSP sigue diciendo que “1. La presente Xxx tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de garantizar que la misma se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores; y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, y el principio de integridad, una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa.”; y en la medida (ii) en que el art. 102. 3 LCSP, referido al precio, contiene una previsión idéntica al 87.1 TRLCSP (“Los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general xx xxxxxxx, en el momento de fijar el presupuesto base de licitación y la aplicación, en su caso, de las normas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados.”), que propició la interpretación precedente.
Asimismo, no hay novedad que permita negar la discrecionalidad técnica más arriba descrita.
Ahora bien, sí ha de reconocerse el mayor protagonismo que debe conferirse a los convenios colectivos, en la medida en que los arts. 100.2 y 102.3 “in fine” LCSP contienen la novedosa previsión respectiva de que “En los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia.” Y que “En aquellos servicios en los que el coste económico principal sean los costes laborales, deberán considerarse los términos económicos de los convenios colectivos sectoriales, nacionales, autonómicos y provinciales aplicables en el lugar de prestación de los servicios.”
Séptimo. Aplicando esta doctrina al caso, el órgano de contratación ha cumplido con lo dispuesto en el art. 100.2 “in fine” LCSP, tal y como se ha transcrito en el Antecedente Tercero, pues ha procedido a desglosar con desagregación de categoría profesional los costes salariales estimados, señalando que se hace a partir del convenio laboral de aplicación, y razonando la inexistencia de diferencia por género que obligue a un mayor desglose.
del presupuesto de licitación en el nuevo contrato es para la Dirección General de la Policía de 20,92 euros y para la Dirección General de la Guardia Civil de 35,57 euros.
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha ACUERDA:
Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. J. D. R. S. J., actuando en nombre y representación xx XXXXX ("Asociación Profesional de Empresas de Limpieza "), contra los pliegos de cláusulas administrativas y pliegos de condiciones técnicas y documentación complementaria de la contratación de “Servicios de limpieza, desinfección, desinsectación y desratización de los inmuebles, e instalaciones inherentes a los mismos, de las Direcciones Generales de la Policía y de la Guardia Civil” con Xxxxx. Xx 00/XX/0000, xxxxx 0,0,0,0,0,0,0 x 0.
Xxxxxxx. Xxxxxxxx la suspensión del procedimiento de licitación según establece el artículo 57.3 de la LCSP.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 58.2 de la LCSP.
46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.