ANTECEDENTES
DICTAMEN Nº. 78/2003, de 10 de julio.*
Expediente relativo a resolución del contrato del servicio de limpieza en el Xxxxxxx de los Condes de Valdeparaíso y Teatro Hospital San Xxxx xx Xxxx en Almagro (Ciudad Real).
ANTECEDENTES
Con fecha 16 xx xxxx de 2002, el Presidente de la Diputación Provincial de Ciudad Real y un representante de la empresa X. suscribieron contrato administrativo de servicios cuyo objeto era la limpieza de la casa de los Condes de Valdeparaíso y el Teatro Hospital de San Xxxx xx Xxxx en Almagro, el cual había sido previamente adjudicado mediante acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación el 8 xx xxxx anterior.
El precio del contrato se fijaba para los trabajos periódicos de limpieza en 37.990 eu- ros, fijándose para los no periódicos en 52,60 euros al día la limpieza en caso de realización de cursos y la limpieza por habitación en 5,25 euros diarios.
El plazo de duración del contrato será de un año a contar desde la fecha de su otorga- miento, pudiendo ser renovado mediante mutuo acuerdo de las partes por igual o inferior periodo. La prórroga habrá de ser expresa y deberá acordarse con dos meses de antelación a la finalización del contrato.
El Pliego de Prescripciones Técnicas señala en su cláusula segunda que el contratista deberá contar con el personal necesario para atender sus obligaciones. En la cláusula IV detalla los trabajos a realizar, distinguiendo los que deben ser de limpieza diaria de los que deben ejecutarse en caso de realización de actividades. Dentro de este último bloque indica que se realizará “servicios de limpieza general diaria en periodo de realización de activida- des (cursos, etc.), se limpiarán las instalaciones, también al finalizar las mismas y si hubiera necesidad (por la demanda de los cursos) habrá que realizarla en tres o cuatro horas y según demanda de la Dirección del centro: Aula Magna, aulas, dormitorios (según el número de ellos utilizado) incluido lavado de ropa, productos de higiene personal (papel y precintos higiénicos, gel y pastilla de jabón), aseos (suministro de papel y precintos higiénicos y ja- bón), galerías, escaleras, cafetería y tercer patio, sala de estar y zonas de uso en periodo de actividad del centro”.
Iniciada la ejecución del contrato de la Administración puso de manifiesto determina- das deficiencias en la prestación del servicio que, a su juicio, podrían incurrir en las causas de resolución previstas en el art. 111.g) y h) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
No cualquier incumplimiento de la Administración o del contratista podrá dar lugar a la resolución del contrato, no bastando para producir tal resultado que medie una simple
* Ponente: Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx
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voluntad rebelde, sino que es exigido por la Ley, según la interpretación mantenida por el Tribunal Supremo (entre otras, en su Sentencia de 00 xx xxxxx xx 0000, XX Xx. 5903), que se trate del incumplimiento de obligaciones contractuales “esenciales”.
Para la determinación de la trascendencia de los diversos incumplimientos que se pro- duzcan, el Tribunal Supremo ha manifestado en su Sentencia de 16 de octubre de 1984 (Ar.5655) que “ha de prestarse en cada caso una exquisita atención a las circunstancias concurrentes, con el fin de dilucidar si se está ante un verdadero y efectivo incumplimiento de las obligaciones contractuales, revelador de una voluntad clara de no atender, dolosa o culposamente, los compromisos contraídos o, por el contrario, más bien ante un mero re- traso, desfase o desajuste en modo alguno expresivo de aquella voluntad y, en definitiva, de un efectivo incumplimiento de la esencia de la obligación”.
Igualmente ha señalado que “a los efectos de apreciar un incumplimiento bastante pa- ra la resolución lo determinante debe ser que afecte a la prestación principal del contrato y que se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de dicha prestación” (Sen- tencia de 0 xx xxxxxxx xx 0000, Xx. 1393).
La medida de resolución del contrato ha de reservarse para las situaciones extremas como corresponde a una actuación de indudable trascendencia para el patrimonio del con- tratista; esta conclusión permite extraerse de los pronunciamientos de la jurisprudencia que reserva la resolución para los casos de notorio incumplimiento de las condiciones pactadas que constituye causa de entidad suficiente para producir el efecto resolutorio del contrato [Sentencia de 00 xx xxxxx xx 0000, XX Xxxxxxxx 5856] o el incumplimiento de las obligacio- nes con entidad suficiente para decretar la rescisión del contrato, por exigencias del interés público con sucesivos requerimientos previos [sentencia de 00 xx xxxx xx 0000, XX Aran- zadi 3805].
En similar sentido, el Consejo de Estado venía afirmando que “la facultad de resolu- ción constituye de suyo una consecuencia tan grave que obliga a estimarla aplicable tan sólo a los casos más graves de incumplimiento, pues resultaría notoriamente desproporcio- nado e injusto que cualquier incumplimiento, aun mínimo, supusiera tal resolución, ya que ésta constituye una opción que la Administración ha de ejercer siempre con obligada mesu- ra” (dictamen de 1 xx xxxxx de 1979).
Añadía asimismo, que para proceder a la resolución debemos encontrarnos ante “in- cumplimientos relevantes y no nimios y sin trascendencia, de acuerdo con la realidad del contrato” (dictamen de 9 xx xxxxx de 1988).
CONSIDERACIONES I
El artículo 59.3.a) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, apli- cable al presente supuesto, dispone que “será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de [...] resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista”.
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Por su parte, el artículo 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, establece en su apartado 1.d) como uno de los requisitos con que ha de contar el expediente de resolución del contrato, el dictamen del órgano consultivo si se da la circunstancia de que se formule oposición a la misma por parte del contratista.
Los mencionados preceptos deben ser puestos en conexión con el artículo 57 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, modificada por Ley 4/2000, de 7 xx xxxxx, que determina que las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes.
Es objeto del presente expediente la resolución del contrato del servicio de limpieza del Palacio de los Condes de Valdeparaíso y Teatro Hospital de San Xxxx xx Xxxx en Alma- gro (Ciudad Real), fundada en la existencia de determinados incumplimientos de la presta- ción imputados a la empresa adjudicataria.
Teniendo en cuenta que en el periodo de alegaciones concedido al efecto por la Corpo- ración Provincial instructora, la empresa adjudicataria ha manifestado su oposición expresa a la pretensión de la Administración de resolver el contrato por las causas por ésta aducidas y a las consecuencias derivadas de la misma, procederá, en virtud de los artículos anterior- mente citados, la intervención de este órgano consultivo en el procedimiento con carácter preceptivo.
II
De manera previa al examen de las cuestiones sustantivas que derivan del expediente sometido a dictamen, se estima preciso realizar en la presente consideración un análisis de los requisitos procedimentales necesarios para proceder a la resolución del contrato y com- probar si en este caso se ha dado cumplimiento a los mismos.
Para ello será preciso atender a la regulación aplicable al procedimiento a seguir para la resolución del contrato citado, recogida en el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administra- ciones Públicas y en el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, normativa ésta vigente en la fecha en que fue dictada la incoación del mismo y aplicable al presente supuesto de conformidad con lo previsto en el artículo 112 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local.
El mencionado artículo 59 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Adminis- traciones Públicas dispone que el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de resolver los contratos administrativos y determinar los efectos de la resolución, poniendo sus acuer- dos fin a la vía administrativa y siendo inmediatamente ejecutivos.
En dicho precepto se recogen como trámites esenciales para proceder a la resolución, la concesión de audiencia al contratista y el dictamen del Consejo de Estado u órgano con- sultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en el caso de que se formule oposición por parte de aquél.
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El artículo 112.1 del citado texto legal determina que la resolución del contrato “se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso, mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine”.
En este sentido, el artículo 109 del Real Decreto 1098/2002, de 12 de octubre, por el que se aprueba el reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públi- cas, establece como requisitos necesarios en el procedimiento de resolución contractual los que a continuación se relacionan:
a) Audiencia al contratista por plazo xx xxxx días naturales, en el caso de pro- puesta de oficio.
b) Audiencia en el mismo plazo anterior, del avalista o asegurador si se propone la incautación de la garantía.
c) Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los artículos 41 y 96 de la Ley, referidos, respectivamente, a la falta de constitución de la ga- rantía definitiva y demora en el cumplimiento de los plazos por parte del con- tratista.
d) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Co- munidad Autónoma respectiva, cuando se formule oposición por parte del contratista.
El expediente de resolución sometido a consulta se inicia por acuerdo adoptado el 12 de noviembre de 2002 por el Presidente de la Diputación Provincial de Ciudad Real, actuan- do en su calidad de órgano de contratación según lo previsto en el artículo 34.1.k) de la Ley 7/1985, de 2 xx xxxxx, reguladora de las Bases de Régimen Local, modificada por Ley 11/1999, de 21 xx xxxxx. Dicha iniciativa resolutoria se fundamentaba en diversos incumpli- mientos imputables al contratista, al estimar que en varias ocasiones la prestación del servi- cio contratado había presentado deficiencias y que conforme a las causas previstas en el artículo 111.g) y h) del Texto Refundido de la Ley de Contratos procedía la resolución.
Del aludido acuerdo se dio traslado a la empresa contratista otorgándole un plazo de audiencia de quince días para que, si lo estimaba oportuno, pudiera presentar alegaciones. Dentro de dicho plazo el representante de la entidad adjudicataria presentó escrito de alega- ciones en el que expresaba su oposición a la resolución pretendida y a sus efectos de exigen- cia de indemnización de daños y perjuicios en lo que excediera de la garantía constituida, entendiendo que el servicio había sido prestado correctamente y aportando en prueba de lo afirmado el plan de mantenimiento de limpieza y el listado de frecuencias elaborado en su día, documentos éstos que no han sido trasladados a este Consejo junto al expediente envia- do y cuya carencia priva, sin duda, a este órgano de elementos de juicio que hubieran con- tribuido ampliamente a la determinación del sentido de su pronunciamiento.
A la vista de las alegaciones formuladas y de acuerdo con lo previsto en el artículo 82 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi- cas y del Procedimiento Administrativo Común, la Directora de Instalaciones Culturales emitió informe en el que se contrastaban los argumentos mantenidos por la entidad y, si bien
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no se aportaban nuevos datos, incidía en la existencia de incumplimientos por parte de la empresa.
Dado que, según se deduce de la documentación trasladada, la garantía definitiva fue depositada en metálico, no ha sido preciso dar audiencia a entidad avalista o aseguradora alguna.
A instancia de este Consejo, se incorporó igualmente al expediente informe jurídico emitido con la conformidad de la Secretaria General de la Diputación, dando cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 113.4ª y 114.3 del Texto Refundido de las disposiciones lega- les vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 xx xxxxx, en relación con lo previsto en el artículo 109.1.c) del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. En dicho pronunciamiento se concluía que existía causa suficiente para proceder a la resolución contractual, debiendo indemnizar la empresa a la Corporación Provincial por los daños y perjuicios que excedieran de la garantía incautada.
A la vista de los trámites sustanciados, el Presidente de la Diputación aprobó propuesta de resolución, según previene el artículo 84.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el sentido de acordar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 111.g) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se declare resuelto el contrato suscrito, al haber incumplido la empresa obligaciones contractuales esenciales recogidas en la cláusula IV.2 xxx Xxxxxx de Prescripciones Técnicas referente a la limpieza de las instalaciones en caso de realización de actividades, con incautación de la garantía constituida, debiendo la empresa indemnizar a la Administración, en lo que exceda del im- porte de aquélla, los daños y perjuicios producidos. No se acompaña al expediente valora- ción de dichos daños y perjuicios, sin que tampoco se haya dado conocimiento de la misma a la contrata.
Culmina el procedimiento con la remisión del expediente tramitado a este órgano con- sultivo, tal como establecen los artículos 59.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, 109.1.c) del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y 57 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, aludidos todos ellos en la consideración I, al haber manifestado el contratista su oposición a la resolución del contrato en los términos expuestos por la Diputa- ción Provincial de Ciudad Real.
A la vista de la tramitación descrita en la presente consideración y pese a las observa- ciones expresadas, hay que concluir indicando la conformidad de la misma con el procedi- miento previsto en los preceptos que lo regulan, procediendo iniciar el análisis de la aplica- ción de la causa de resolución alegada al supuesto objeto de expediente, no sin antes incidir, siquiera brevemente, en el significado de la potestad resolutoria que ostenta la Administra- ción y en el alcance y límites de dicha causa.
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III
La potestad resolutoria conferida a la Administración en relación a los contratos some- tidos al Derecho Administrativo se enmarca dentro del ámbito de las denominadas prerroga- tivas, previstas en el artículo 59 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Adminis- traciones Públicas y concebidas por la doctrina como facultades exorbitantes, cuyo ejercicio no se produce de manera automática sino cuando lo exija el interés público implícito en cada relación contractual, fundándose así en el servicio objetivo a los intereses generales que el artículo 103 de la Constitución proclama de la actuación administrativa.
La existencia de estas prerrogativas no es incompatible con la noción de contrato con- figurada en el ámbito civil, al contemplar el propio Código Civil en su artículo 1.258 que la buena fe, el uso o la Ley pueden imponer a las partes contratantes obligaciones que, aun no estando expresamente pactadas, deriven de la naturaleza de su contenido.
El sentido y funcionalidad de la resolución contractual encuentra cobertura legal en el Derecho común de obligaciones y contratos, en tanto que como ha señalado el Tribunal Supremo en Xxxxxxxxx xx 00 xx xxxxx xx 0000 (XX Xxxxxxxx 0000), “los contratos adminis- trativos no son sino una figura especial, con modulaciones características impuestas por su vinculación al cumplimiento de los intereses públicos de la institución contractual, siéndoles de aplicación en definitiva, salvando esas peculiaridades y características, las normas y principios de la dogmática del negocio jurídico, entre los que se encuentra la figura de la resolución contractual para el caso de su incumplimiento en las obligaciones recíprocas (artículo 1.124 del Código Civil y preceptos concordantes) y la institución del resarcimiento de daños y perjuicios a favor del acreedor, que no es sino una manifestación del principio del Derecho de obligaciones de que el deudor debe reparar las consecuencias nocivas produ- cidas por causa de su incumplimiento culpable (artículo 1.101 del Código Civil)...”.
En el expediente sometido a consulta se propone la resolución del contrato al imputar a la entidad adjudicataria del servicio la existencia de deficiencias en la prestación del mismo, derivadas del incumplimiento de las obligaciones previstas en la cláusula IV.2 xxx Xxxxxx de Prescripciones Técnicas, referida a la limpieza en caso de realización de actividades, las cuales son consideradas de carácter esencial por la Corporación Provincial.
En el ámbito de la contratación civil, el Tribunal Supremo venía afirmando que no cualquier incumplimiento por las partes de sus obligaciones contractuales podría dar lugar al derecho de la otra a resolver el contrato. Así, en su Xxxxxxxxx xx 0 xx xxxxxxxxx xx 0000 (Xx. 0000) xxxxxx que “si bien es cierto que la doctrina de esta Sala al interpretar el artículo 1.124 del Código Civil en orden a la resolución por incumplimiento de obligaciones -y contratos- establece como regla general la necesidad de una voluntad deliberadamente rebelde, no lo es menos que con la mirada puesta en la realidad social, la equidad y la justicia
-artículo 3.1 y 2 del Código Civil-, al objeto de evitar que una rigurosa aplicación de esta doctrina pudiera frustrar los legítimos derechos de los acreedores, este Tribunal ha venido elaborando una dogmática matizadora, social y jurídicamente lógica; la de que dicha volun- tad deliberadamente rebelde no puede erigirse en un pronunciamiento exclusivo en cuanto no aparece expresamente en la letra ni en el espíritu del artículo 1.124, sino que ha de ser cohonestada, cuando ello sea factible, con la posibilidad de que existan actos o conductas del deudor que permitan inducir el incumplimiento de la obligación”. [Sentencias de 6 xx xxxxx de 1983, Ar. 3449; de 00 xx xxxx, 00 xx xxxxx x 00 xx xxxxxxxxx xx 0000, Xx. 2837,
3314 y 5607; de 0 xx xxxxx xx 0000, Xx. 5181].
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A la vista de tal doctrina, habría que distinguir claramente entre lo que constituye un incumplimiento generador de la extinción del vínculo contractual y aquel otro que, si bien no es susceptible de provocar dicho efecto por su menor trascendencia, conllevaría para la parte perjudicada la posibilidad de exigir la correspondiente indemnización por daños y perjuicios.
Tales afirmaciones son plenamente aplicables en el ámbito administrativo, en el que no cualquier incumplimiento de la Administración o del contratista podría dar lugar a la resolu- ción del contrato, no bastando para producir tal resultado que medie una simple voluntad rebelde, sino que es exigido por la Ley, según la interpretación mantenida por el Tribunal Supremo (entre otras, en su Sentencia de 00 xx xxxxx xx 0000, XX Xx. 5903), que se trate del incumplimiento de obligaciones contractuales “esenciales”.
Para la determinación de la trascendencia de los diversos incumplimientos que se pro- duzcan, el Tribunal Supremo ha manifestado en su Sentencia de 16 de octubre de 1984 (Ar.5655) que “ha de prestarse en cada caso una exquisita atención a las circunstancias concurrentes, con el fin de dilucidar si se está ante un verdadero y efectivo incumplimiento de las obligaciones contractuales, revelador de una voluntad clara de no atender, dolosa o culposamente, los compromisos contraídos o, por el contrario, más bien ante un mero re- traso, desfase o desajuste en modo alguno expresivo de aquella voluntad y, en definitiva, de un efectivo incumplimiento de la esencia de la obligación”.
Igualmente ha señalado que “a los efectos de apreciar un incumplimiento bastante para la resolución lo determinante debe ser que afecte a la prestación principal del contrato y que se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de dicha prestación” (Sentencia de 1 de octubre de 1999, Ar. 1393).
La medida de resolución del contrato ha de reservarse para las situaciones extremas como corresponde a una actuación de indudable trascendencia para el patrimonio del contra- tista; esta conclusión permite extraerse de los pronunciamientos de la jurisprudencia que reserva la resolución para los casos de notorio incumplimiento de las condiciones pactadas que constituye causa de entidad suficiente para producir el efecto resolutorio del contrato [Sentencia de 00 xx xxxxx xx 0000, XX Xxxxxxxx 5856] o el incumplimiento de las obligacio- nes con entidad suficiente para decretar la rescisión del contrato, por exigencias del interés público con sucesivos requerimientos previos [sentencia de 00 xx xxxx xx 0000, XX Aran- zadi 3805].
En similar sentido, el Consejo de Estado venía afirmando que “la facultad de resolu- ción constituye de suyo una consecuencia tan grave que obliga a estimarla aplicable tan sólo a los casos más graves de incumplimiento, pues resultaría notoriamente desproporcionado e injusto que cualquier incumplimiento, aun mínimo, supusiera tal resolución, ya que ésta constituye una opción que la Administración ha de ejercer siempre con obligada mesura” (dictamen de 1 xx xxxxx de 1979).
Añadía asimismo, que para proceder a la resolución debemos encontrarnos ante “in- cumplimientos relevantes y no nimios y sin trascendencia, de acuerdo con la realidad del contrato” (dictamen de 9 xx xxxxx de 1988).
La doctrina por su parte ha manifestado, en semejante sentido al expresado, la aplica- ción restrictiva que ha de tener la resolución fundada en tales incumplimientos.
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Así, Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx [“La extinción de los contratos administrativos”, incluido en la obra “Comentario a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas”, dirigida por Xxxxxx Xxxxx-Xxxxxx Xxxxxx. Editorial Cívitas S.A. Madrid, 1996. Página 547] afirma que “si el contratista incumple sus obligaciones, la Administración puede -o, en su caso, debe- resolver el contrato. Ha de tratarse, no obstante, de incumplimientos graves o relevantes, esto es, que afecten a contenidos esenciales de la relación contractual”.
Asimismo, Xxxxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx [“Estudios sobre la contratación en las Ad- ministraciones Públicas”. Editorial Comares. Granada, 1996], al analizar el sentido que ha de otorgarse a los mencionados incumplimientos indica que “nos encontramos, sin duda, ante un concepto jurídico indeterminado, precisando de la debida integración en función de las circunstancias de cada caso. En términos generales, puede atribuirse tal carácter a aque- llos incumplimientos calificados como tales en la propia Ley, en el pliego de cláusulas con- tractuales, así como a esos otros a los que la jurisprudencia pueda otorgar tal condición y que es de prever vengan ligados a aquellos supuestos en los que la no ejecución o incorrecta ejecución por una de las partes impida la realización de sus prestaciones por la otra”.
Por su parte, Xxxxxxx Xxxxxx-Xxxxxxxxx Xxxxxxx, [“La resolución del contrato adminis- trativo de obra”. Editorial Montecorvo S.A.. Madrid, 1996. Página 114] expresa que “evi- dentemente, delimitar cuando se está ante una obligación contractual de carácter esencial (con los trascendentes efectos que su incumplimiento puede llevar aparejados) constituye una cuestión de solución casuística. Sin embargo, sí puede afirmarse que lo que el legislador ha querido es introducir otra cautela ante una eventual aplicación desmesurada de los princi- pios derivados del artículo 1124 del Código Civil. Sólo cuando la obligación incumplida constituya un aspecto esencial en el contexto de la relación jurídica entablada entre las par- tes contratantes, podrá llegarse a la resolución del contrato”.
Desde la perspectiva de la doctrina expuesta debe analizarse la propuesta de resolución contractual aportada por la Corporación Provincial instructora, para determinar tanto la acreditación de los incumplimientos señalados por la Administración, como el carácter esencial de la obligación vulnerada por el contratista.
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La Excma. Diputación Provincial de Ciudad Real, por Decreto de 12 de noviembre 2002, entendiendo que la empresa X, S.L.” había incurrido en el incumplimiento de sus obligaciones contractuales de acuerdo con lo establecido en el artículo 111.g) y h) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, acordó la iniciación del expediente de resolución del contrato del servicio de limpieza del Palacio de los Condes de Valdeparaíso y Teatro Hospital de San Xxxx xx Xxxx en Almagro, por incumplimiento de las obligaciones contractuales recogidas en la cláusula IV.2 xxx Xxxxxx de Prescripciones Técni- cas.
Una interpretación literal de los acuerdos cuya adopción se propone en el citado decre- to podría llevar a la conclusión de que dos son las causas de resolución del contrato imputa- das a la entidad adjudicataria: a/ el incumplimiento de las restantes obligaciones contractua- les esenciales y b/ aquellas que se establezcan expresamente en el contrato. Ahora bien, como ya se señaló en las consideraciones anteriores, al no poder este Consejo contar con el documento contractual correspondiente completo -a pesar de haberse solicitado reiterada-
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mente la remisión de las cláusulas del mismo, hasta el momento de emitir este dictamen, no han sido facilitadas a este órgano consultivo-, y al señalar la propuesta de resolución, úni- camente, como causa de resolución del contrato la contemplada en el apartado g) del artícu- lo 111 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, este Consejo deviene obli- gado a examinar, exclusivamente, esta posible causa de resolución. Para el análisis de la existencia o no de la misma, y, a falta del documento contractual, este Consejo deberá acu- dir a los Pliegos de Condiciones Particulares y de Prescripciones Técnicas, que se conside- ran parte integrante del contrato (art. 49.5 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y SSTS. De 20 xx xxxxx de 1992; RJ 1992/3927 y 15 xx xxxxx de 1999; RJ 1999/6449, entre otras).
Entiende la entidad provincial, tal como refleja en su propuesta, que los mencionados incumplimientos constituyen una causa de resolución contractual conforme a lo dispuesto en el artículo 111.g) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pú- blicas, referente a “incumplimientos de las restantes obligaciones contractuales esenciales”, estando recogidas dichas obligaciones en la cláusula IV.2 xxx Xxxxxx de Prescripciones Téc- nicas. Esta cláusula establece como trabajos de limpieza a realizar por la empresa, en el caso de realización de actividades (cursos, etc.) los siguientes:
“Servicios de limpieza general diaria en periodo de realización de actividades (cursos, etc.) se limpiarán las instalaciones, también al finalizar las mismas y si hubiera necesidad (por la demanda de los cursos) habrá que realizarla en tres o cuatro horas, y según demanda de la Dirección del Centro:
- Aula Magna
- Aulas
- Dormitorios (según el número de ellos utilizado) incluido lavado de ropa, productos de higiene personal (papel y precintos higiénicos, gel y pastilla de jabón).
- Aseos (suministro de papel y precintos higiénicos y jabón), galerías, escale- ras, cafetería y tercer patio.
- Sala de estar y zonas de uso en periodo de actividad del Centro.”
El artículo 211 del aludido cuerpo legal señala como obligación general del contratista que “el contrato se ejecutará con sujeción a las cláusulas del mismo y de acuerdo con las instrucciones que para su interpretación diere al contratista la Administración”, añadiendo, en su apartado segundo, que “el contratista será responsable de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle y de las prestaciones y servicios realizados, así como de las conse- cuencias que se deduzcan para la Administración o para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o conclusiones incorrectas en la ejecución del contrato”.
Los incumplimientos, según la Corporación provincial, en que ha incurrido la empresa, se han pormenorizado en el informe de la Directora de Instalaciones Culturales de fecha 12 de noviembre de 2002 que ha dado origen al expediente resolutorio y consisten en las si- guientes deficiencias:
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- Los días 7 y 8 no realizan gran parte de la limpieza diaria.
- El día 9 no se limpiaron parte de las instalaciones utilizadas durante el curso.
- El día 10 las trabajadoras de X se negaron a firmar el parte de la ropa de la- vandería y por consiguiente el servicio de lavandería no se llevó la ropa y la dejó en el Centro dificultando el posible cambio de ropa blanca en las habita- ciones. Igualmente, dicho día, no se realiza la limpieza de curso demandada desde el día 11 de octubre (sic).
- El día 11 no se realiza la limpieza diaria del Centro y tampoco se limpian to- das las instalaciones utilizadas por el anterior curso.
Estas deficiencias son negadas por la empresa, que en escrito de fecha 4 de diciembre alega lo siguiente:
- El Plan de Mantenimiento de limpieza presentado por la empresa, y aceptado por la Diputación, no ha sido respetado.
- El 4-11-2002, la empresa mandó un cuadro de frecuencias de trabajos y tiempo para los mismos ajustándolo a las necesidades reales de aquel mo- mento, basándose en el comunicado de trabajos mandados por la Dirección del Centro.
- No es cierto que en el mes de noviembre no se hayan planificado 5 días para hacer la limpieza de habitaciones, aulas y curso.
- La limpieza diaria que según la Dirección del Centro no se realizó el día 7 ni 8 de noviembre, se hizo un día antes o un día después.
- Las Ordenes de la Dirección del Centro para el día 9 de noviembre eran de limpiar 2 aulas y si surgieron mas necesidades de limpieza, debería haberse notificado a la empresa vía fax para acometer esas nuevas necesidades.
- Para el día 10 se mandó una limpieza de 2 aulas (según consta en el cuadro de frecuencias) por lo que también se asignaron 2 horas de limpieza. Por lo que respecta a la observación de que: “El día 10 no se realiza la limpieza de curso demandado desde el 11 de octubre por la Dirección del Curso...” pare- ce que se debe referir al 11 de noviembre.
- El día 11 se dedicaron 7 horas en la limpieza de 22 habitaciones y 3 aulas (según indicó la Dirección) sobrando 9 horas al día como para que se queda- ran zonas sin limpiar.
Finalizaban las alegaciones solicitando se retirase el expediente de resolución del con-
trato.
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A la vista de lo expresado es preciso señalar la imposibilidad en la que se encuentra es- te órgano consultivo para prenunciarse sobre la veracidad de las deficiencias que se imputan a la empresa de limpieza en el expediente que nos ocupa. Y ello se debe a no haber podido realizar los controles objetivos necesarios que facilitarían el pronunciamiento. Estos contro- les objetivos a que nos referimos se los hubiera proporcionado al Consejo la posibilidad de disponer del Plan de Mantenimiento de Limpieza xxx Xxxxxxx (aunque este Plan se refiere a la limpieza diaria contemplada en el apartado IV.1.1. xxx Xxxxxx de Prescripciones Técnicas que no queda incluido entre las obligaciones cuyo incumplimiento se imputa a la empresa, sin embargo podría proporcionar a este Consejo una idea de la regularidad de las horas de limpieza para cada dependencia) con los correspondientes documentos que acreditasen su aceptación por la Diputación Provincial, así como del Listado de frecuencias de limpieza de habitaciones, aulas y demás dependencias al que, reiteradamente, hace alusión la empresa en sus escritos de fecha 9 de noviembre y 4 de diciembre de 2002 en los que se afirma que dicho listado se adjunta a los escritos (concretamente al del 4 de diciembre) sin que conste en el expediente remitido a este órgano.
No obstante lo anterior, en aras del principio de economía y celeridad administrativa y estimando el Consejo mínimamente suficiente, como para emitir un dictamen justo, la do- cumentación obrante en el expediente, se ha creído oportuno no reiterar la remisión de la documentación citada y pronunciarse sobre la procedencia o no de la resolución del contrato por los motivos que a continuación se señalan.
Como se ha dicho anteriormente y debido a la falta de los documentos necesarios para saber si son o no ciertas las imputaciones que en el expediente se realizan a la empresa X, S.L.”, el Consejo no puede pronunciarse sobre la veracidad de las mismas. Ahora bien, con el fin de poder emitir dictamen al respecto, este órgano va a partir del hipotético supuesto de considerar probadas las deficiencias atribuidas por la Diputación Provincial a la mencionada empresa, pasando a continuación a examinar si dichas deficiencias o inobservancias consti- tuyen incumplimiento de alguna de las obligaciones contractuales “esenciales”.
Atendiendo a la doctrina sentada por el Tribunal Supremo apuntada en la considera- ción anterior hemos de examinar si estamos ante un verdadero y efectivo incumplimiento de las obligaciones contractuales que revele una voluntad clara de no atender, dolosa o culpo- samente, los compromisos contraídos o si, por el contrario, nos encontramos, mas bien, ante un mero retraso, desfase o desajuste, en modo alguno expresivo de aquélla voluntad, y en definitiva si el incumplimiento de obligaciones imputado a la empresa constituye una inob- servancia total o esencial de dicha prestación.
Según consta en el informe de la Directora de Instalaciones Culturales el 11 de no- viembre de 2002, los días 7 y 8 de noviembre la empresa no realiza “gran parte” de la lim- pieza diaria y el día 9 no se limpiaron “parte” de las instalaciones utilizadas. De estas expre- siones se deduce que sí se realizó limpieza del centro aunque la misma no fue completa, de lo cual se desprende que no hubo una inobservancia total y absoluta de la posible obliga- ción, sino meramente parcial.
Según el mismo informe, el día 10 de noviembre, el incumplimiento de las obligacio- nes de la empresa consistió en que sus trabajadoras no firmaron el parte de salida de ropa, hecho éste que motivó la dificultad del cambio de ropa blanca en las habitaciones pero que tampoco impidió, íntegramente, el cambio de ropa de las citadas habitaciones.
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Por lo que respecta a la limpieza de curso de ese mismo día, demandada desde el día 11 de octubre (sic) por la Dirección del Centro y a la falta de limpieza del día 11, aun acep- tando la totalidad de las deficiencias que la Dirección del Centro imputa a la empresa, es preciso afirmar que tampoco hubo un abandono absoluto de la obligación no constituyendo el mismo un incumplimiento relevante, al exigirse, según el párrafo segundo de la cláusula 13ª xxx Xxxxxx de Cláusulas Administrativas Particulares, para que el órgano de Contratación pueda resolver el contrato, la interrupción durante cuatro días hábiles consecutivos de la prestación del servicio, por parte del contratista.
A la vista de todo lo anterior entiende este Consejo que ninguna de las posibles defi- ciencias señaladas por la Administración instructora del expediente constituyen, cada una por sí misma, causa suficiente para proceder a la resolución del contrato.
No existiendo incumplimiento de contrato al no constituir las deficiencias examinadas, consideradas una a una, inobservancia de alguna obligación esencial, el Consejo ha exami- nado también la posibilidad de que todos los incumplimientos atribuidos a la empresa, su- mados uno a otro, pudieran constituir, en su conjunto, quebrantamiento de alguna condición esencial de la relación contractual, y en consecuencia, causa de resolución del contrato; también en este caso se ha llegado a una conclusión negativa por las razones que se señalan a continuación.
Es preciso indicar, primero, que el contrato de servicios de limpieza se refiere, tal y como se establece en la cláusula 1ª xxx Xxxxxx de Cláusulas Administrativas Particulares, a dos inmuebles: El Xxxxxxx de los Condes de Valdeparaíso y el Teatro-Hospital de San Xxxx xx Xxxx, en Almagro. Pues bien, las negligencias detectadas en el servicio de limpieza sólo se refieren a un inmueble, el primero citado, no habiendo alusión alguna a deficiencias en el segundo inmueble.
En segundo lugar, y según la cláusula IV.1. xxx Xxxxxx de Prescripciones Técnicas, los trabajos a realizar en el Xxxxxxx de los Condes de Valdeparaíso son de dos tipos: a) Los servicios generales de limpieza diaria y b) La limpieza en casos de realización de activida- des (cursos, etc.), debiendo constatarse que los tan citados incumplimientos de la empresa se limitan al segundo grupo de trabajos exclusivamente, sin aludir para nada a posibles incum- plimientos de las obligaciones del primer grupo.
Llegados a este punto y para poder obtener una conclusión de lo expuesto arriba, es preciso acudir a la cláusula 11ª xxx Xxxxxx de Cláusulas Administrativas Particulares (Crite- xxxx Base para la Adjudicación) donde se exponen los puntos que se otorgan a cada una de las empresas intervinientes en la licitación por cada criterio de valoración y así tenemos que:
- El Plan de Mantenimiento de Limpieza se valora con 25 puntos (que en nada influyen, según hemos dicho antes, en el presente caso puesto que dicho Plan se refiere a la limpieza ordinaria y no a la de cursos, no siendo aquélla objeto de impugnación).
- Por lo que respecta a los 75 puntos que se adjudican en el apartado corres- pondiente a la oferta económica, 55 puntos se refieren a los trabajos periódi- cos de limpieza (cláusula 2ª X xxx Xxxxxx de Cláusulas Administrativas Parti- culares, que tampoco tiene relación con los cursos), y los restantes 20 puntos
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se refieren a la limpieza en caso de realización de cursos -10 puntos- y a la limpieza por habitación -10 puntos -.
Con esto se llega a la siguiente conclusión:
La resolución que se pretende tiene su fundamento en la atribución a la empresa de un incumplimiento de obligaciones referido a partes o aspectos de la relación contractual que constituyen un 20 % del total de las obligaciones -cualitativamente valoradas- de la citada relación; esto es, del 100 % de obligaciones que tiene la empresa se consideran total o par- cialmente incumplidas algunas de las que constituyen la quinta parte de éstas, y eso con referencia a uno solo de los edificios que tiene que limpiar la empresa según contrato.
Dicho todo lo anterior, entiende el Consejo que para corregir las deficiencias posibles y no esenciales detectadas por la Diputación Provincial a lo largo de la relación contractual referente al servicio de limpieza mencionado, hubiera sido conveniente incluir en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, una cláusula que contemplara posibles penaliza- ciones al contratista en caso de irregularidades puntuales de sus obligaciones. Al no haberlo hecho así, y si la Administración contratante hubiera elegido esta vía en lugar de la de reso- lución del contrato, habría de haberse recurrido a la aplicación de la normativa genérica que sobre penalidades prevé el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (artículo 95.3), referida fundamentalmente al contrato de obras, con la dificultad que representa su adaptación al contrato de servicios. Dificultad que en el caso presente, dado que el plazo de ejecución del contrato ya ha finalizado y no se había previsto durante la vigencia del mismo la posibilidad de la aplicación de las penalizaciones, alcanza un grado máximo, estimando el Consejo, por ello, inviable su puesta en práctica al haberse optado, además, por su resolución.
No obstante lo expuesto, si como se dice en el expediente (Informe de la Directora de Instalaciones Culturales de 6 de febrero de 2003, en relación con las alegaciones realizadas por la empresa el 9 de noviembre y el 4 de diciembre de 2004), los operarios xxx Xxxxxxx tuvieron que limpiar, en alguna ocasión, habitaciones y dependencias del Centro por falta de limpieza de la empresa, los gastos derivados de dichos trabajos para la Diputación podrán ser objeto de reclamación de daños y perjuicios por la vía correspondiente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-
men:
“Que no procede la resolución del contrato del servicio de limpieza en el Xxxxxxx de los Condes de Valdeparaíso y Teatro-Hospital San Xxxx xx Xxxx en Almagro por los motivos señalados en la Consideración IV, sin que ello sea obstáculo para reclamar a la empresa X, los daños y perjuicios que se consideren oportunos.”
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