DICTAMEN Nº 10
DICTAMEN Nº 10
# Nº. 10/1996, de 25 xx xxxxx.*
Expediente relativo a la resolución del contrato suscrito entre la Consejería de Obras Públicas y la entidad "O., S.A.", para la realización de las obras denominadas "Acondicionamiento de las travesías de Erustes, Xxxxxxx Xxxxx y Xxxxx (Toledo), expediente CR-TO-94-105.
ANTECEDENTES
El 0 xx xxxxx xx 0000 xx Xxxxxxxxxx xx Xxxxx Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha suscribió contrato con la empresa O., S.A. para el "Acondicionamiento de las Travesías de Erustes, Xxxxxxx Xxxxx y Xxxxx (Toledo)", según el expediente de contratación CR-TO-94- 105, por un importe de CUARENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTAS VEINTIOCHO MIL
DOSCIENTAS NOVENTA Y OCHO PESETAS (43.828.298.- ptas.). El plazo estipulado para la ejecución de las obras se fijó en 6 meses, contados desde el día siguiente al de la firma del Acta de comprobación de replanteo. El 3 de enero de 1995, se prorroga el plazo de ejecución de las obras en dos meses, por lo que la finalización de aquéllas debería tener lugar el 7 xx xxxxx de 1995.
El Juzgado de 1ª. Instancia nº. 47 de Madrid, por providencia de veintiuno xx xxxxx de mil novecientos noventa y cinco, admite a trámite la solicitud de declaración de suspensión de pagos formulada por la compañía O., S.A.
El 4 xx xxxx de 1995, O., S.A. solicita a la Consejería de Obras Públicas que "se proceda a la resolución, de mutuo acuerdo sin pérdida de la fianza, de la obra adjudicada ..., ordenándose la devolución de las fianzas presentadas".
El 22 xx xxxx de 1995, el Excmo. Sr. Consejero de Obras Públicas, al amparo de la Ley de Contratos del Estado, aprobada por Decreto 923/1965, de 8 xx xxxxx y del Reglamento General de contratación del Estado aprobado por Decreto 3.410/1975, de 25 de noviembre, resolvió incoar expediente de rescisión de contrato, con pérdida de la fianza depositada para el expediente CR- TO-94-105 - "Acondicionamiento de las travesías de Erustes, Xxxxxxx Xxxxx y Xxxxx (Toledo)", suscrito con la empresa O., S.A. y abrir pieza separada para determinar los daños causados a la Administración. En el trámite de audiencia la empresa O., S.A. alega que la causa del retraso en la ejecución de las obras obedecía a la dificultad económica de concluirlas y que tal dificultad estaba motivada por el retraso en los pagos de las certificaciones de obra por parte de diferentes Administraciones Públicas, representando, en ese momento, un montante de 800 millones de pesetas.
El 8 xx xxxxx de 1996, el Excmo. Sr. Consejero de Obras Públicas propone rescindir el contrato con pérdida de la fianza depositada para el expediente CR-TO-94-105 - "Acondicionamiento de las travesías de Erustes, Xxxxxxx Xxxxx y Xxxxx (Toledo)" suscrito con la empresa O., S.A. en base a los artículos 137 y 160 del Reglamento General de Contratación del Estado y abrir pieza separada para determinar los daños causados a la Administración.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
La causa alegada por la empresa adjudicataria para resolver el contrato de mutuo acuerdo, es la falta de pago de certificaciones de obra por valor superior a los 800 millones de pesetas.
No obstante, esta causa no puede prosperar, pues, como señalan diversos dictámenes del Consejo de Estado, entre los que cabe destacar el número 55.606, Sección 7ª., Sanidad y Consumo, de 13- 12-1990 y el número 1.230, Sección 7ª., de 26-9-1991, el impago de certificaciones de obra no
justifica la paralización de las obras por parte del contratista, debiendo precisarse, además, que el impago de las certificaciones a que alude la empresa adjudicataria -y que ésta trata de justificar con la presentación de la providencia del Juzgado nº. 47 de Madrid, por la que se admite a trámite la solicitud de declaración de suspensión de pagos,- no es suficiente al necesitarse, para lograr tal efecto, la declaración formal de suspensión de pagos y no la simple admisión a trámite de la misma.
En el mismo sentido se pronuncian varias sentencias del Tribunal Supremo (entre las que deben citarse la del 11 de octubre de 1982, 19 xx xxxxx de 1984 y 20 de diciembre de 1989).
CONSIDERACIONES I
El presente dictamen se emite con carácter preceptivo al disponerlo así el artículo 54.9.c) de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha y el artículo 97.1 de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, de Contratos de las Administraciones Públicas.
II
Habiéndose producido la adjudicación definitiva de las obras objeto del expediente CR-TO-94-105 por Resolución de 30 xx xxxxx de 1994, es decir antes de la entrada en vigor de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, procede, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de dicha Ley, la aplicación de la Ley de Contratos del Estado aprobada por Decreto 923/1965, de 8 xx xxxxx, y del Reglamento General de Contratación del Estado aprobado por Decreto 3.410/1975, de 25 de noviembre, ya que, según establece la citada Disposición, en ningún caso será obligatorio el reajuste de las actuaciones de contratación ya practicadas a la mencionada Xxx, xxxxxx si se ha producido ya la adjudicación definitiva en la tramitación del expediente.
III
Los requisitos exigidos por las normas que regulan los contratos de obras para poder proceder a la resolución de los mismos vienen recogidos en los artículos 45 y 52 del texto articulado de la Ley de Contratos del Estado de 8 xx xxxxx de 1965. Así el artículo 52 dispone que la resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación o a instancia del contratista cuando se produzca alguna de las siguientes causas:
" 1.- El incumplimiento de las cláusulas contenidas en el mismo ...".
Por otra parte, el artículo 45 establece que: "en caso de demora en los plazos parciales o en el plazo final de ejecución del contrato por causa imputable al contratista, el órgano de contratación podrá acordar la resolución del contrato, previa autorización del Consejo de Ministros si éste hubiese autorizado su celebración, sin otro trámite que la audiencia del adjudicatario y, cuando se formule oposición por parte de éste, el dictamen del Consejo de Estado. En estos casos, el acuerdo de resolución contendrá pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la devolución de la fianza constituida ...".
Enumerados los requisitos necesarios para resolver los contratos de obras, resulta necesario ahora examinar si los mismos se han cumplido en el expediente objeto de dictamen.
1.- La resolución de incoación del expediente de rescisión del contrato ha sido ordenada por el órgano de contratación de la Consejería de Obras Públicas que es el titular de la misma, esto es el Excmo. Sr. Consejero, según se desprende del documento nº. 10 (folios 53 y 54) del expediente.
2.- La causa de rescisión del contrato invocada por la autoridad consultante en su propuesta de resolución es el incumplimiento, por parte del contratista, del plazo de ejecución del contrato, causa nº. 1 del artículo 52, plazo que en un principio era de 6 meses y posteriormente se prorrogó dos más, es decir, hasta el 7 xx xxxxx de 1995.
Del informe del Jefe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras, Obras Hidráulicas y Transportes que figura en el expediente como documento nº. 9 (folios números 47, 48 y 49) se desprende que las obras "Acondicionamiento de las Travesías de Erustes, Xxxxxxx Xxxxx y Xxxxx (Toledo)" no estaban finalizadas el día de la emisión de dicho informe, 00 xx xxxx xx 0000, xx decir, dos meses después de la fecha en que debería haber finalizado la ejecución del contrato.
Además, la misma empresa adjudicataria reconoce no haber finalizado las obras en el plazo estipulado cuando en su escrito, de fecha 12 xx xxxxx de 1995 (documento nº. 12, folios 60, 61 y 62), aduce como causas del retraso en la ejecución de las obras las dificultades económicas por las que la misma atraviesa.
3.- La audiencia al adjudicatario, exigida en el artículo 45 de la Ley de Contratos del Estado de 1965, se ha cumplido ya que el acuerdo de iniciación de rescisión del contrato, adoptado por la Consejería de Obras Públicas el 22 xx xxxx de 1995, fue comunicado a O., S.A. mediante notificación recibida por ésta el 31 xx xxxx de 1995.
4.- Finalmente, el dictamen del Consejo de Estado u órgano Consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva ha sido cumplimentado al solicitar de este Consejo Consultivo, con fecha 27 xx xxxx de 1996, pronunciamiento al respecto.
Cumplidos los requisitos exigidos por la legislación de Contratos del Estado para resolver el contrato de obras públicas objeto de este dictamen procede enjuiciar, en la siguiente Consideración, si las alegaciones formuladas por la empresa adjudicataria son fundamentales o esenciales para obligar a la Administración a resolver el contrato de mutuo acuerdo y no por causa imputable al contratista.
IV
Alega la empresa adjudicataria, para demostrar que el incumplimiento del plazo de ejecución no es culpa suya, la existencia de varias Sentencias del Tribunal Supremo en las que la resolución del contrato por causa imputable al contratista no implica, necesariamente, la existencia de dolo o culpa grave por parte de este último; sigue argumentando O., S.A., que la Sentencia de 24 de febrero de 1992, en uno de sus considerandos, aclara que "... la Ley y el Reglamento de los contratos del Estado regulan con separación las causas y los efectos de la resolución de los mismos y que, por consiguiente, según es doctrina comúnmente admitida, no se identifican necesariamente el incumplimiento del contratista, como causa resolutoria del contrato, y la culpa del mismo, que lleva consigo las consecuencias punibles de pérdida de la fianza y la eventual indemnización a la Administración por daños y perjuicios, pudiendo darse el caso, que es el de auto, (sic) de que un contratista haya incumplido alguna cláusula contractual que determine la resolución y, sin embargo, no sea apreciable en su conducta una culpabilidad merecedora de que se impongan las sanciones establecidas en el artículo 160 del Reglamento, por concurrir alguna circunstancia exculpatoria".
Ante esta alegación, el Consejo informante debe precisar que en los actos a que se refiere la Sentencia citada la empresa adjudicataria solicitó una revisión de precios que no le fue aceptada, siendo esta denegación la circunstancia exculpatoria de exigir al contratista la indemnización de daños y perjuicios y la pérdida de fianza. Sin embargo, en el expediente original del contrato cuya resolución ahora se dictamina no se produjo la petición de revisión de precios ni, en
consecuencia, la causa de exculpación que recoge la sentencia invocada, para liberar al contratista de la pérdida de la fianza y la indemnización de daños y perjuicios. La causa alegada por la empresa adjudicataria como motivo para resolver el contrato de mutuo acuerdo es la falta de pago de certificaciones de obra por valor superior a los 800 millones de pesetas.
No obstante, esta causa no puede prosperar pues como señalan diversos dictámenes del Consejo de Estado, entre los que cabe destacar el número 55.606, Sección 7ª.:, Sanidad y Consumo, de 13- 12-1990 y el número 1.230, Sección 7ª., de 26-9-91, el impago de certificaciones de obra no justifica la paralización de las obras por parte del contratista, debiendo precisarse, además, que el impago de las certificaciones a que alude la empresa adjudicataria- y que ésta trata de justificar con la presentación de la providencia del Juzgado nº. 47 de Madrid, por la que se admite a trámite la solicitud de declaración de suspensión de pagos,- no es suficiente al necesitarse, para lograr tal efecto, la declaración formal de suspensión de pagos y no la simple admisión a trámite de la misma.
En el mismo sentido se pronuncian varias Sentencias del Tribunal Supremo (entre las que deben citarse la del 11 de octubre de 1982, 19 xx xxxxx de 1984 y 20 de diciembre de 1989).
En resumen, procede la resolución del contrato por causa imputable al contratista, con incautación de la fianza definitiva y con indemnización a la Administración Regional de daños y perjuicios que, en su caso, se hubieran causado. Deberá efectuarse, por otro lado, la liquidación final del contrato, previa medición de las obras realmente ejecutadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que procede resolver el contrato de las obras "Acondicionamiento de las Travesías de Erustes, Xxxxxxx Xxxxx y Xxxxx (Toledo)", suscrito con O., S.A. con incautación de la fianza constituida e indemnización, en su caso, de los daños irrogados a la Administración, por el incumplimiento del contratista".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.