Resolución Nº 179/2003.TC-S2
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
Resolución Nº 179/2003.TC-S2
Sumilla: L a s Bases deben considerar todos los elementos y características de los bienes requeridos al momento de determinar los criterios de calificación, a fin de lograr un sistema de evaluación transparente, justo y objetivo que permita a los postores determinar los resultados de sus actuaciones y la evaluación de sus propuestas.
Lima, 12.FEB.2003
Visto, e n sesión de la Xxxxxxx Xxxx Mixta del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, del 11.02.2003, el Expediente N° 000-0000.XX, referido al Recurso de Revisión interpuesto por la empresa MARCONSULT S.A.C., con relación a la impugnación de la Buena Pro en los ítems N° 1 y 2 del Concurso Público N ° 0002-2002- OSINGERG, convocado por el ORGANISMO SUPERVISOR DE LA INVERSIÓN EN ENERGÍA – OSINERG, para
contratación del Servicio de Laboratorio para el Control de Calidad de Combustibles, y producidos los informes orales y atendiendo a los siguientes;
ANTECEDENTES:
1. E l objeto del Concurso Público N° 0002-2002-OSINERG es la contratación del Servicio de Laboratorio para el Control de Calidad de Combustible. En el presente caso se impugnan el ítem N° 01 ( Ensayo para gasolinas uso motor), con un valor referencial de S/. 649, 650.00 Nuevos Soles; y el ítem N° 02 (Ensayo para otros combustibles), con un valor referencial del S/. 110, 070.00 Nuevos Soles.
2. E l 27.09.2002, mediante Resolución de Gerencia General Organismo Supervisor de la Inversión en Energía OSINERG N° 190-2002-OS/GG, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía OSINERG, en adelante, la Entidad, designa al Comité Especial encargado de conducir el proceso de selección antes citado.
3. E l 18.10.2002, mediante Resolución de Gerencia General Organismo Supervisor de la Inversión en Energía OSINERG N° 214-2002-OS/GG, La Entidad aprueba las Bases para el presente proceso de selección.
4. El 04.11.2002, mediante documento, el Comité Especial y los postores suscriben la Absolución de las Consultas.
5. El 15.11.2002, mediante Oficio Circular N° 0025-001-OSINERG-2002, la Entidad comunica a los postores que “el día viernes 15 de noviembre del 2002 se realizó la integración de las Bases sin realizar modificación alguna al no haberse presentado observación alguna”.
6. El 25.11.2002, se realizó el Acto de público de presentación de propuestas y apertura de sobres técnicos. Los sobre conteniendo la propuesta económica quedaron en custodia xxx Xxxxxxx.
7. El 16.12.2002, mediante Oficio Circular CE – CP – 0004-002-OSINERG-2002, el Comité Especial, comunica a los postores, Marconsult S.A.C. e Intertek Testing Services S.A., que “el acto de apertura de sobres N° 2 se realizará el día miércoles 18 de diciembre del 2002 a las 10:30 horas.” Asimismo, adjunta el nuevo cronograma del presente proceso de selección.
8. El 18.12.2002, se realizó el Acto Público de apertura de propuestas económicas, evaluación y adjudicación de la Buena Pro, donde se procedió a la lectura de los resultados de la evaluación de la propuesta económica de los postores, otorgándose la Buena Pro al postor Intertek Testing Services S.A.[1]
9. E l 26.12.2002, mediante escrito sin número, el postor Marconsult S.A.C., en adelante, la recurrente, interpone recurso de apelación contra la calificación adoptada por el Comité Especial, sobre calificación de su propuesta técnica.
10. E l 10.01.2003, la Entidad notifica a la recurrente la Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversión en Energía OSINERG N° 001-2003-OS/PRES, de fecha 10.01.2003 que resolvió: declarar fundado el recurso de apelación contra la evaluación de las propuestas técnicas en el extremo relacionado a la evaluación de las propuestas técnicas respecto al factor relativo a las certificaciones y acreditaciones e infundado en los demás extremos que contiene.
11. El 17.01.2003, mediante escrito N° 1, la recurrente se apersona al Tribunal e interpone recurso de revisión contra la Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversión en Energía OSINERG N° 001-2003-OS/PRES, siendo sus pretensiones la revocatoria de dicha resolución y se le otorgue la Buena Pro en los ítems N°s 01 y 02, manifestando lo siguiente:
a. En lo relacionado al factor de calificación “Tiempo en la Especialidad”, para el ítem N° 1, sostenemos que, “no es verdad que el postor I.T.S. tenga mayor tiempo en la especialidad para este ITEM que la recurrente, puesto que esto no sólo se desprende de los propios documentos que el postor ha presentado en su oferta técnica (...) en donde para el ítem N° 1 (...) consigna como fecha de sus trabajos de análisis de gasolinas desde el año 1999 solamente, es decir, le corresponde una calificación de 12 puntos (4 años de experiencia) en comparación a los 15 puntos que le otorgó erróneamente el Comité Especial de Osinerg.
“I.T.S. afirma en su descargo que ha presentado sólo los informes correspondientes a 1999 por el hecho de ‘tener mas a la mano dichos archivos’ lo cual resulta una excusa poco seria y un argumento para tratar de
variar su oferta técnica. En todo caso, cualquier documento que se presente adicionalmente, constituye variación clara de su oferta técnica, lo cual no lo permite la ley.
b. “Dicho postor afirma que para el ITEM ‘1’ ya desde 1996 prestaban servicios de Laboratorio, sin presentar ningún documento sustentatorio que corresponda a los servicios similares a los solicitados (...) más aun (...) indica claramente que su primer ensayo fue el 13 xx xxxxxx de 1999, y sin embargo, tendenciosamente consigna como fecha de inicio de operaciones el 12 de octubre de 1996, cuando en realidad esta fecha corresponde y concuerda sólo para el ítem ‘2’ (...) en los ensayos de Gas Licuado de Petróleo (...) mientras que el Laboratorio de análisis de hidrocarburos líquidos cuyos servicios o pruebas corresponden a los ofertados en el item 1 se inicia el 13 xx xxxxxx de 1999.”
c. “Por otro lado, el postor I.T.S. en su descargo (...) declara que como ‘prueba’ del inicio de sus operaciones en 1996 y de su experiencia en la realización de trabajos similares presenta un certificado de análisis de un producto denominado IFO (combustible para naves marinas) con fecha 4 de julio de 1997 y otro del 27 de julio del mismo año. Xxxxxxxxxxx, ¿Cómo es que si declara haber iniciado análisis en el año 1996, sólo puede presentar un documento con fecha 1997, y que por otro lado dicha prueba (Gravedad Específica ASTM D 1298) no tiene relación alguna con lo solicitado (...)”
d. El postor “vuelve a incurrir (...) en error cuando declara (...) que para mayor abundamiento remite (...) la copia del testimonio de la escritura pública de 1997, en donde se afirma que su objeto social le permite realizar análisis físico químicos de cualquier producto, especialmente hidrocarburos, lo cual no solo no figura en su objeto social, (...) sino que además si así fuera no constituiría prueba alguna de que los análisis se han iniciado con anterioridad a 1999, y además vuelve a incurrir en contradicción cuando afirma que se inicia en 1996 y la constitución a la que hace referencia es de 1997, consignando análisis recién a partir de 1999.”
“ C o n estos argumentos (...) quedando demostrado que no tenía experiencia sino a partir de 1999 correspondiéndole por tanto para el ítem 1 (...) solamente 12 puntos.
e. “En lo relacionado al factor de calificación ‘Tiempo en la Especialidad’ para el ITEM 2, (...), I.T.S. no contaba con laboratorio de análisis de hidrocarburos líquidos, importando recién equipos que corresponden a los análisis solicitados por el concurso en 1999 según los documentos probatorios adjuntados y la declaración técnica del propio postor ITS.”
12. El 24.01.2003, mediante escrito N° 1, La Entidad se apersona al Tribunal a fin de solicitar se declare infundado el recurso de revisión interpuesto por la recurrente y, en este sentido, manifiesta lo siguiente:
a. “De la revisión de las propuestas técnicas se verifica que la empresa INTERTEK TESTING SERVICES PERU S.A. declara haber realizado servicios similares a la naturaleza del presente concurso a partir del año 1997, como se puede constatar en los documentos presentado en su propuesta técnica. Tal como lo señala los criterios de evaluación se ha considerado los años de experiencia que cuenta cada una de las empresas en la realización de trabajos similares, es decir en la realización de servicio de laboratorio para Control de Calidad de Combustibles, por lo que se considerará el mismo puntaje para los ITEMs 1 y 2”.
b. “Cabe señalar que el Comité Especial ha considerado como trabajos similares a todos aquellos servicios de laboratorio referidos a Control de Calidad de los Combustibles en general. Este criterio ha sido aceptado por la propia recurrente en su propuesta técnica al haber presentado la relación de trabajos realizados de manera general, sin distinguir los tipos de combustibles”.
13. E l 05.02.2003, se realizó la Audiencia Pública con la participación de la recurrente, el tercero administrado y la entidad.
FUNDAMENTACIÓN.
1. A fojas 64 del presente expediente obra el aviso de convocatoria donde se establece el calendario del presente proceso de selección. En ella se indicó que la fecha de presentación y apertura de propuestas estuvo programado para el 25.11.2002 a las 10:30 a.m. Asimismo, se señaló que la fecha del otorgamiento de la Buena Pro era el 28.11.2002 a las 4:30 p.m.
E s pertinente precisar que, a fojas 110 del presente expediente corre el Acta de presentación y apertura de propuestas, de fecha 25.11.2002, la cual respetó el calendario establecido en la convocatoria del presente proceso. Sin embargo, se advierte que, a fojas 115 del presente expediente corre el Acto de otorgamiento de la Buena Pro, de fecha 18.12.2002 y, al compararlo con el calendario publicado existen discrepancias con la fecha señalada en el mencionado aviso de convocatoria.
Con relación a esta discrepancia, es necesario hacer mención al segundo párrafo del artículo 76° del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 013-2001-PCM, en adelante el Reglamento, el cual señala textualmente lo siguiente: “Las publicaciones sobre el otorgamiento de la Buena Pro, la prórroga o postergación del proceso y la declaratoria de desierto deberán realizarse en el Diario Oficial El Peruano y en los demás medios en que se publicó la convocatoria, en un plazo que no excederá de los cinco (5) días de consentido aquél o producidas éstas, según sea el caso.” Esta disposición no permite a los postores y a la Entidad pactar una modificación al calendario sin seguir los procedimientos y requisitos establecidos para ello, por lo que el Oficio Circular CE-CP-0004-002-OSINERG-2002, firmado por el Presidente del Comité Especial que comunica a los postores del proceso de selección la modificación al calendario, adjuntando un nuevo cronograma no puede generar efectos jurídicos al no haberse realizado las publicaciones debidas en el plazo xx xxx correspondiente.
Revisados los antecedentes y de acuerdo con el reporte de la SUBGERENCIA DE MONITOREO del CONSUCODE, se advierte que no obra en autos los avisos de publicación referido a la prórroga del presente Concurso Público.
2. A fojas 121 del Anexo N° 04 del presente expediente, obra las Bases del presente Concurso Público y, en el numeral
4.2.1. literal f), referido al contenido del sobre de la propuesta técnica, se indica textualmente lo siguiente: “información de la experiencia del postor, según Anexo N° 05”. E n este sentido, las propias Bases, que son las reglas y disposiciones obligatorias de cumplimiento por los postores y la entidad mediante las cuales se regirá el proceso de selección, señala que uno de los factores de evaluación será la experiencia del postor, incluso hace
referencia a un modelo (Anexo N° 5) a fin de otorgar un formato para la presentación de dicha experiencia.
E n el Anexo N° 5 de las Bases, que obra a fojas 97 del (Anexo N° 4) del presente expediente, referido a la experiencia del postor se establece un formato en el cual dispone que los postores consignen la razón social de la empresa, su fecha de constitución, su fecha de inicio de operaciones, el tiempo de la especialidad, detallando, para éste último, el servicio brindado, la fecha de dicho servicio y la empresa a la cual se le brindó el servicio.
E n el Anexo N° 10 de las Bases, que obra a fojas 92 del (Anexo 4) del presente expediente, se consignan los sistemas de evaluación de las propuestas. En dicho Anexo N° 10 se establece, en su literal b) los factores de evaluación referido al tiempo en la especialidad, señalando textualmente lo siguiente: “Se otorgará 3 puntos por cada año de experiencia en la realización de trabajos similares a la naturaleza del presente concurso.”
Con respecto a lo expresado anteriormente, el artículo 61° del Reglamento consigna textualmente lo siguiente: “El contenido de los sobres para la contratación de servicios en general deberá ajustarse a lo siguiente: (...), literal e) información referida a los factores de evaluación considerados en las Bases, las que deberán especificar lo siguiente: (i) Para el postor: El tiempo de experiencia en la actividad, principales trabajos realizados y/o trabajos similares, que se sustentarán con copia simple de los certificados, constancias o los respectivos contratos, con un xxxxxx xx xxxx (10) trabajos en cada caso.” En este sentido, al no haber exigido las Bases del presente proceso de selección, la presentación de dicha sustentación (sobre un factor de evaluación por ella considerada) y limitarse a requerir una relación de trabajos similares, tal como constan en el presente expediente, se ha incumplido con el literal e) del artículo antes citado.
L o más importante, es que, en la evaluación técnica de las propuestas de los postores debieron estar en concordancia con los documentos que sustentaban sus propuestas, estableciéndose un rango que distribuyera los puntajes, señalando qué puntaje le correspondería a un determinado número de contratos o documentos sustentados, es decir, por ejemplo, 5 puntos si se sustentaran con copia simple 10 certificados o trabajos, 3 si se sustentaran de 5 a 9, 1 si se sustentaran menos de 5. En consecuencia, el sistema de evaluación no permitió que la Entidad logre corroborar que los servicios que se ofrecían tenían un sustento objetivo, que permitieran una evaluación transparente y razonable, con lo que se incumplió con el artículo 61° precitado.
3. El presente proceso de selección está referido a la contratación de un laboratorio que realice pruebas de calidad a los combustibles. Dicha prestación está dividida en dos ítems. El ítem N° 1 referido al combustible “Gasolina uso motor” y el ítem N° 2 a ensayos para otros combustibles, entre los cuales tenemos al kerosene, petróleos industriales, diesel, Gas licuado petróleo efluentes.
E n este sentido, y tomando en consideración la variedad de desagregados[2], el Comité Especial debió tener presente dicho elemento y establecer, de manera razonable, criterios de evaluación que permitieran otorgar los puntajes de acuerdo al producto o combustible, toda vez que la experiencia de un postor en análisis de laboratorio de Gas Licuado de Petróleo (GLP), no lo califica necesariamente como experto para un análisis de Diesel o Kerosene. Cabe señalar que dicha situación ha sucedido en el presente proceso de selección con el postor Intertek Testing Service Perú S.A., ganador de la Buena Pro, en el ítem N° 2, quien, habiendo declarado una experiencia, mediante un análisis de GLP Mix, sobre Gas Licuado de Petróleo (GLP), realizada el 00 xx xxxxxxx xx 0000, x xx xxxxxxx Xxxxxxxxx xxx Xxxx, se le otorga el máximo puntaje, aun cuando para los otros tipos de combustibles su experiencia es menos, como sucede con la experiencia (de acuerdo a la relación presentada en su propuesta[3]) relativa a ensayos para Diesel 2.
Con relación a esto, el tercer párrafo del artículo 40° del Reglamento establece textualmente lo siguiente: “Las características y/o especificaciones técnicas, los requerimiento técnicos así como los factores de evaluación, deberán sujetarse a criterios de razonabilidad y objetivos congruentes con el bien, servicio u obra requerido con su costo o precio. Es prohibido establecer características, especificaciones, requerimientos técnico o factores de evaluación desproporcionados o incongruentes en relación con el objeto de la convocatoria. El CONSUCODE está facultado para disponer la supresión de Bases de los excesos que advierta o se denuncien.” En este sentido, no se han establecido en las Bases criterios y factores de evaluación transparentes, justos y objetivos.
4. En el Anexo N° 6 de las Bases, que obra a fojas 96 del (Anexo N° 04) del presente expediente, se solicita una relación de equipos requiriendo la descripción del equipo, el tipo de ensayo y el año de fabricación. Por otro lado, el Anexo N° 10 de las Bases “Sistemas de Evaluación”, que obra a fojas 92 del mismo (Anexo N° 4) establece en su literal c) el factor de evaluación referido a la infraestructura, donde se indica textualmente lo siguiente: “Se evaluará los equipos ofrecidos para la realización de los ensayos solicitados” y se señala la calificación de la siguiente manera:
Calificación máxima 10 puntos.
Equipos con años de fabricación posterior a 1996 10 puntos
Equipos con años de fabricación entre 1992 - 1996 8 puntos
Equipos con años de fabricación anterior a 1992 6 puntos
Sobre este sistema de evaluación establecido cabe señalar que, éste no permitió una calificación totalmente objetiva y real, toda vez que, ¿cómo otorgaría puntaje a un postor que tenga una diversidad de equipos de distintos años?
¿Qué calificación en puntaje le correspondería? ¿Bastaría con que uno sólo de los equipos presentados en la relación haya sido fabricado en un año posterior a 1996 para que se le otorgue el máximo puntaje? Esto no parece razonable.
En este sentido, y teniendo en consideración la importancia de los equipos para la realización de análisis, las Bases debieron establecer criterios de calificación que prevean dicha situación señalando como se distribuiría el puntaje si los equipos fueran de distintos años de fabricación y tecnología, a fin de determinar de manera transparente la mejor propuesta relativa a los mejores equipos.
Esta situación se ha presentado con ambos postores (Intertek Testing Service Perú S.A. y Marconsult S.A.C.), pues se advierte de sus propuestas técnicas que ambos postores presentaron una relación de equipos de distintos años de fabricación y que ambos obtuvieron el máximo puntaje, sin poder determinarse como se le asignó el puntaje
máximo, no siendo objetivo ni justo. Así, las Bases incumplieron la disposición del artículo 40° del Reglamento antes citado, al no especificar los factores pertinentes que se considerarán para la evaluación de las propuestas y la manera en que éstos se aplicarán para determinar la mejor propuesta, que permitirían obtener los mejores equipos de laboratorios para realizar los análisis de calidad de los combustibles.
E n consecuencia, y de acuerdo con el artículo 57° del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 012-2001-PCM, que señala textualmente lo siguiente: “El Tribunal en los casos que conozca declarará nulos los actos administrativos expedidos por las Entidades, cuando hayan sido dictados por órganos incompetente, contravengan las normas legales, contengan un imposible jurídico, o prescindan de las normas esenciales del procedimiento o de la forma prescrita por la normatividad aplicable, debiendo expresar en la Resolución que expida la etapa a la que se retrotraerá el proceso.”, este Colegiado debe, en estricta aplicación de las normas legales, declarar nulo el presente proceso de selección de Concurso Público y, en concordancia con el literal c) del artículo 180° del Reglamento disponer que se retrotraiga a la etapa de convocatoria, previa revisión y reelaboración de las Bases.
D e conformidad con las facultades conferidas por el Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N° 012-2001-PCM y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 013-2001-PCM, luego de analizados los antecedentes y agotado el correspondiente debate.
[1] En el ítem N° 1 el postor Intertek Testing Services Perú S.A. obtuvo un puntaje total (sumatoria de puntaje correspondiente a las propuestas técnica y económica) de 120.00 puntos, mientras que el postor Marconsult S.A.C. obtuvo en la sumatoria un puntaje de 117.06 puntos, siendo, en consecuencia, aquélla la ganadora de la Buena Pro.
[2] Análisis para Kerosene, Petróleos Industriales, Dieses, Gas Licuado Petróleos y efluentes.
[3] A fojas 15 del Anexo N° 02 del presente expediente obra la relación de la propuesta técnica del postor Intertek Testing Service Perú S.A. donde se consigna, para el ítem N° 2, referido a Ensayos para Gas Licuado de Petróleo, en el número 1, el análisis de GLP Mix, de octubre de 1996. Pese a ello, la experiencia de Ensayo para Diesel 2 se sustenta en un análisis xx xxxxx de 1999, o para petróleos industriales, con un análisis xx xxxx de 1999.
LA SALA RESUELVE:
1. Declarar Nulo el Concurso Público N° 0002-2003-OSINERG, y por su efecto nula la Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Energía OSINERG N ° 0001-2003-OS/PRES, de fecha 10.01.2003, disponiendo que el proceso de selección se retrotraiga a la etapa de la convocatoria, previa reformulación de las Bases, siendo irrelevante pronunciarse sobre el petitorio del recurso de revisión, por las razones expuestas en la fundamentación.
2. Devolver la Garantía que acompaño el presente recurso de revisión.
3. Devolver los antecedentes administrativos a la Entidad para los fines correspondientes.
Regístrese, comuníquese y publíquese. SS.
Xxxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx.