ANTECEDENTES

DICTAMEN Nº. 127/2005, de 14 de septiembre.*

Expediente relativo a expediente instruido por el Servicio de Xxxxx xx Xxxxxxxx-La Man- cha (SESCAM) de la Consejería de Sanidad, tendente a la resolución de un contrato de consultoría y asistencia concertado entre el Director General de Gestión Económica e Infraestructuras de dicho organismo autónomo y la entidad X, S.L., en virtud del cual se contrató con dicha sociedad la redacción de un proyecto técnico y la dirección facul- tativa de las obras de construcción de un Centro de Salud en la localidad de Y.

ANTECEDENTES

Se somete a dictamen del Consejo Consultivo el procedimiento de resolución contrac- tual seguido por el Servicio de Xxxxx xx Xxxxxxxx-La Mancha (SESCAM) mediante el que se pretende resolver, por desistimiento de la Administración, un contrato de consultoría y asis- tencia suscrito entre el órgano de contratación competente y la entidad X, S.L., en virtud del cual se encomendó a dicha sociedad la redacción de un proyecto técnico y la dirección fa- cultativa de las obras de construcción de un Centro de Salud en Y sobre terrenos previamen- te cedidos al efecto por su consistorio municipal.

Se explica dicha actuación significando que, tras la firma del citado contrato, el Alcal- de de la referida localidad pidió a la Dirección Gerencia del SESCAM un cambio de ubica- ción del mencionado Centro de Salud, ofreciendo a tal fin un nuevo solar de titularidad municipal y argumentado para ello que el nuevo emplazamiento propuesto gozaba de una mejor conexión con infraestructuras viarias, mejor comunicación con el centro de la pobla- ción y cuenta con una mayor superficie, factor este último que simplificaría la solución técnica dada al proyecto y mejoraría la funcionalidad del edificio. A la vista de dicha propo- sición la Administración contratante estimó que el cambio de ubicación solicitado estaba plenamente justificado.

Adoptado el pertinente acuerdo de inicio, en el procedimiento resolutorio instruido se ha formulado oposición por parte de la sociedad adjudicataria del contrato, negando que concurran las causas justificativas del cambio de emplazamiento argüidas por la Alcaldía de la citada localidad y, por ende, la presencia de razones de interés público que fundamenten la resolución contractual.

Tras la sustanciación del trámite de audiencia a la sociedad contratante, y una vez re- dactada la correspondiente propuesta de resolución, finaliza el procedimiento con la incor- poración del informe del Servicio Jurídico competente, emitido en sentido favorable a la referida extinción contractual.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

No cabe desconocer por la Administración responsable de la demora la caducidad de los procedimientos limitativos o de gravamen para poder pronunciarse sobre el fondo del

* Ponente: Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx

asunto, pues el cumplimiento de los plazos procedimentales cuyo desconocimiento la aca- rrean es cuestión de orden público y, por tanto, vinculan también a aquélla, al estar fuera de su libre disponibilidad. En definitiva, como señala la doctrina invocada, ”el acto admi- nistrativo incurso en un supuesto de caducidad del artículo 43.4 LPAC es un acto inválido, perfectamente encuadrable entre los motivos de anulabilidad del artículo 63.3 LPAC”; llegando incluso algún sector de aquélla a considerar que la continuación de un procedi- miento afectado de caducidad conduce a una resolución nula de pleno derecho por haberse prescindido –desde que la misma concurre y se la obvia- total y absolutamente del proce- dimiento legalmente establecido.

Esta tesis sobre la potencial invalidez de los actos administrativos dictados en proce- dimientos iniciados de oficio y caducados por inactividad de la Administración –supuesto doctrinalmente identificado como perención-, viene también avalada para un supuesto de resolución contractual como el aquí planteado por el reciente fallo recaído en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 15 xx xxxxx de 2005 –Ar. JUR 2005,89790- en la que se sintetiza la siguiente posición argumental: ”1º La caducidad ac- túa ope legis, es decir de forma automática por el simple transcurso del tiempo. [ ] 2º La inactividad de la Administración se contempla desde una vertiente objetiva y como una consecuencia lógica de la obligación de resolver (art. 42 LRJPAC). [ ] 3º El plazo residual para resolver es de 3 meses (art. 42.3 LRJPAC) y [ ] 4º El referido plazo podrá ser sus- pendido por la Administración en los casos previstos taxativamente en el art. 42.5 LRJPAC y, excepcionalmente podrá ser ampliado hasta el doble por resolución motivada (art. 42.6 LRJPAC). [ ] 5º La resolución que dicta la Administración constatando la caducidad tiene un valor meramente declarativo”. Estas premisas llevan al Tribunal sentenciador a con- cluir, tras constatar que se excedió el plazo de tres meses repetidamente mencionado, que “procede por todo ello y, a tenor de lo dispuesto en los arts. 42.3 y 44.2 de la LRJPAC, declarar que el expediente litigioso caducó y, por tanto, que la resolución impugnada es inválida”.

No son atendibles, a juicio de este Consejo, las alegaciones que formula la contratista, en las que cuestiona desde un punto de vista técnico -comparando superficie, ubicación y comunicaciones de los solares ofrecidos sucesivamente por el Ayuntamiento de Y- que exis- ta interés público en el cambio de emplazamiento del Centro de Salud, porque tal valora- ción sobre la idoneidad y localización de los terrenos para satisfacer, en la forma mejor y más cómoda posible, las necesidades sanitarias en su municipio corresponde, sin perjuicio del ulterior control judicial, al Ayuntamiento de Y como representante democrático de los intereses de la colectividad vecinal, en primer lugar, y al SESCAM, después, como Adminis- tración directamente tuteladora de la sanidad en esta Región, siempre que no se advierta la concurrencia de arbitrariedad o desviación de poder, lo que en este caso no sucede.

Esto así, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen número 2490/2001, de 27 de septiembre, en supuesto similar al presente, “el problema debe ser evaluado a la luz de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, aplicable al contrato, que es la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx. Con arreglo al artículo 214.b) de ésta [en la actualidad, del TRLCAP de 2000], el desistimiento de la Administración es causa de resolución de los contratos. El desistimiento ha de estar amparado en una causa objetiva de interés público. En el caso sometido a consulta, tal causa hay que encontrarla en el carácter adjetivo del contrato que se resuelve respecto al principal, de obras; en efecto, no yéndose a ejecutar los

trabajos a dirigir, pierde su objeto el contrato de dirección auxiliar de obras, de tal suerte que procede resolverlo”.

Por consiguiente, no ejecutándose, por las razones más atrás expuestas, el Centro de Salud proyectado por X, S.L., la parte de contrato consistente en la dirección de obras del mismo podrá ser legítimamente desistida por la Administración contratante con las conse- cuencias previstas en el artículo 215.3 del TRLCAP.

Constatada la existencia de un interés público en el cambio de ubicación del nuevo Centro de Salud de Y todavía deberíamos plantearnos si su adecuado cumplimiento exigía la resolución por desistimiento del contrato celebrado por el SESCAM con la sociedad opositora o cabía otra alternativa. En este sentido ha dicho este Consejo en su dictamen número 86/2005, de 15 xx xxxxx, que “además de la prerrogativa de desistimiento (que se orienta a la resolución del contrato con carácter previo a su finalización, al existir motivos que hacen innecesaria o inconveniente su permanencia), existe la prerrogativa de modifica- ción de los contratos, cuyo ejercicio está orientado, a la continuación del vínculo contrac- tual, pese a la alteración de los elementos que lo integran. Ambos deben estar orientados a salvaguardar el interés público, en función de las circunstancias sobrevenidas al momento de formalización de los contratos [...].”

En el presente supuesto no cabía la alternativa modificatoria por las razones que acertadamente expone el informe jurídico evacuado por el Jefe de Sección de Asesoramien- to y Desarrollo Normativo, con el visto bueno del Letrado Coordinador del Servicio Jurídi- co del SESCAM, pues “el cambio de ubicación de los terrenos determina necesariamente que se deba proceder a la redacción de un nuevo proyecto y por tanto una nueva dirección de las obras, sin que pueda admitirse en derecho la práctica de una modificación en el contrato originario en aras a su conservación (que es en definitiva lo que pretende la inte- resada) so pena de incurrir en una alteración sustancial de los términos del mismo que vulneraría los principios esenciales de contratación administrativa enumerados en el artí- culo 11.1 del TRLCAP. Defender la postura contraria supondría asistir más que a una no- vación modificativa del contrato, a una novación extintiva y su sustitución por un contrato diferente del inicial en cuanto se verían afectados los elementos esenciales del mismo.”

Si el encargo de un nuevo proyecto y la correspondiente dirección facultativa se hubiera hecho mediante una simple modificación del contrato celebrado, en su día, con la sociedad que se opone al desistimiento, sin convocar para ello un nuevo concurso –al que ésta, sin duda, ha podido presentarse- padecerían los tres principios cardinales de la con- tratación administrativa: publicidad, concurrencia e igualdad de oportunidades. En este sentido ha dicho el Consejo de Estado, en su dictamen número 1021/1991, de 1 de octubre, que “los principios de publicidad y concurrencia en la celebración de los contratos admi- nistrativos pueden verse afectados cuando las modificaciones entrañen una alteración sus- tancial de las prestaciones que constituyen el objeto del contrato”.

El desistimiento es una causa autónoma de resolución contractual que debe diferen- ciarse de la resolución del contrato por incumplimiento de la Administración, no sólo subje- tivamente por quién insta la resolución -en aquélla, será la propia Administración, y en ésta, será normalmente el contratista quien la promueva-, sino también objetivamente, en cuanto a sus efectos, pues, mientras que en el desistimiento la indemnización a satisfacer por la Administración queda limitada al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar, en la resolución por incumplimiento de la Ad-

ministración deberán satisfacerse todos los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista, conforme establece el artículo 113.3 del TRLCAP.

Contemplando la propuesta de resolución sobre la que se dictamina que el acuerdo de desistimiento debe reconocer la procedencia de abonar al contratista un 10% de lo pactado por la dirección facultativa de las obras, dado que la fase del contrato correspondiente a la realización del proyecto está completamente liquidada, debe concluirse que son ajustados a derecho los efectos de la resolución contractual por desistimiento que se propone.

CONSIDERACIONES I

El artículo 59.3.a) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, apli- cable al presente supuesto, dispone que “será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de [...] resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista”.

En sintonía con dicho precepto, el artículo 54.9.c) de la Ley 11/2003, de 25 de sep- tiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, determina que este último órgano deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades xx Xxxxxxxx-La Mancha que versen sobre resolución de contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista.

El propósito del expediente sometido a consulta es acordar la resolución de un contrato de consultoría y asistencia suscrito entre el SESCAM y la sociedad X, S.L., para llevar a efecto la redacción del proyecto técnico y la dirección facultativa de las obras correspon- dientes a la construcción de un Centro de Salud en la localidad de Y, fundado en el desisti- miento de la Administración.

Poniendo de manifiesto el expediente que durante la tramitación del mismo la empresa adjudicataria ha manifestado su oposición expresa y reiterada a la pretensión del citado organismo autónomo de resolver dicho contrato por la causa aducida, procede en virtud de los artículos anteriormente citados la intervención de este órgano consultivo con carácter preceptivo.

II

Con anterioridad al análisis de las cuestiones sustantivas que derivan del expediente sometido a dictamen se hace preciso realizar en la presente consideración un estudio de los requisitos formales necesarios para proceder a la resolución contractual proyectada, a fin de constatar si en el presente caso se ha dado adecuado cumplimiento a los mismos.

Los requisitos aludidos vienen determinados primordialmente por lo establecido en los artículos 59 y 112 del TRLCAP y el artículo 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Admi- nistraciones Públicas, pudiendo considerarse complementados, en virtud de la Disposición Adicional séptima del precitado Texto Refundido, por el contenido del Título VI de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El mencionado artículo 59 dispone en su apartado primero que el órgano de contrata- ción ostenta la prerrogativa de resolver los contratos administrativos y determinar los efec- tos de la resolución, poniendo sus acuerdos fin a la vía administrativa y siendo inmediata- mente ejecutivos, exigiendo que se dé audiencia al contratista en el correspondiente expe- diente de resolución que al efecto se instruya. Por su parte el artículo 112.1 del mismo texto legal determina que la resolución del contrato “se acordará [...] de oficio o a instancia del contratista, en su caso, mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine”. A tal previsión de desarrollo reglamentario se dio cumplimiento con el artículo 109 del ya aludido Real Decreto 1098/2001, que establece los siguientes requisitos necesa- xxxx:

a) Audiencia al contratista por plazo xx xxxx días naturales, en el caso de propuesta de oficio.

b) Audiencia, en el mismo plazo anterior, del avalista o asegurador si se propone la in- cautación de la garantía.

c) Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los artículos 41 y 96 de la Ley, referentes a falta de constitución de la garantía definitiva y demora en el cumpli- miento de los plazos respectivamente.

d) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, cuando se formule oposición por parte del contratista.

A tenor de los mencionados preceptos habrá que entender como trámites necesarios en la sustanciación de un procedimiento de resolución de contrato su iniciación mediante acuerdo adoptado por el órgano de contratación, tras el cual, y previos los actos de instruc- ción que se estimen precisos, se otorgará audiencia al contratista por plazo xx xxxx días, debiendo formularse, a la vista del resultado de las actuaciones realizadas, la correspondien- te propuesta de resolución y recabarse el informe del Servicio Jurídico competente, para concluir, en el caso de que se hubiera producido oposición por el adjudicatario, con la solici- tud del preceptivo dictamen al órgano consultivo correspondiente, el cual posee carácter final conforme a lo previsto en el artículo 40.3 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

En el supuesto analizado la prosecución del cauce formal descrito con anterioridad se ha ajustado a las determinaciones que lo rigen, con las salvedades y particularidades que seguidamente es necesario abordar.

Del estudio del acervo documental conformador del expediente se extrae que la entidad suscriptora del contrato sujeto a eventual resolución ha formulado objeciones de índole formal fundadas primordialmente en la consideración de que durante la tramitación se ha- xxxx obstaculizado su acceso al mismo y el adecuado conocimiento de su contenido, al ne- gársele la entrega de copia completa de los documentos que lo integraban, manifestando que tal irregularidad le ha situado en una posición de indefensión, con limitación de sus posibili- dades de argumentación y defensa, y que lo acaecido “parece indicar un ilegítimo y reitera- do propósito de frustrar los derechos del administrado que garantizan la normativa proce- sal administrativa” –escrito de alegaciones cursado a 23 xx xxxxx de 2005-. Ciertamente, el

contenido de los escritos presentados por la representación del contratista, con fecha 16 xx xxxxx de 2005, denunciando trabas en la obtención de copias del expediente –que no han sido negadas por el instructor del procedimiento- revelan una actitud del Servicio de Contra- tación del SESCAM que no se compadece con la adecuada satisfacción del derecho enun- ciado en el artículo 35.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al que el contratista oposi- tor apela. Sin embargo, la actuación llevada a efecto con fecha 7 xx xxxxx posterior por parte del personal del citado Servicio de Contratación, remitiendo al contratista copia de los do- cumentos especificados por aquél en sus peticiones precedentes, unida a la inexistencia de nuevas alegaciones presentadas tras la producción de dicho envío y al exhaustivo contenido de las formuladas con anterioridad, en cuanto reveladoras de un profundo conocimiento de la documentación conformadora del procedimiento de resolución sometido a dictamen y de las razones esgrimidas con dicho objeto, permiten a este Consejo sumarse a la opinión ex- presada al efecto en el informe final emitido a 18 xx xxxx de 2005 por el Servicio Jurídico interviniente, en el que se concluye que, a la luz de las actuaciones producidas, ha quedado salvaguardado el principio de contradicción, habiéndose brindado en vía administrativa suficientes oportunidades para la defensa de los legítimos derechos del afectado, de suerte que las irregularidades acaecidas no pueden estimarse conformadoras de una situación de indefensión material propiciadora, a su vez, de la invalidez de las actuaciones practicadas y del acto que se dicte con base en las mismas.

Soslayada la primera de las cuestiones formales planteadas en relación con la validez de la instrucción practicada, deviene necesario considerar también si el tiempo transcurrido desde la incoación del procedimiento hasta la culminación de los trámites previos a la peti- ción de dictamen a este Consejo puede haber dado lugar a la caducidad del propio procedi- miento y las posibles consecuencias derivadas de la misma, según se pondera en el informe del Servicio Jurídico anteriormente mencionado.

Siguiendo el razonamiento plasmado en dicho documento, comparte el Consejo la opi- nión de que, a falta de un plazo determinado normativamente para la culminación de los expedientes de resolución contractual, habrá de entenderse de aplicación el supletorio y general consignado en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre –fijado en tres meses-; de tal suerte que, ante la ineludible catalogación del procedimiento analizado dentro de la categoría de los definidos en el apartado 2 del artículo 44 del mismo cuerpo legal

–aquellos en que se ejerciten potestades de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen para los administrados-, la caducidad del mismo vendría im- puesta por el vencimiento del plazo máximo indicado sin que se haya dictado y notificado resolución expresa.

Así las cosas, y dado que el procedimiento se inició mediante acuerdo del órgano de contratación de fecha 0 xx xxxxxxx xx 0000, xx xxxx transcurso del tiempo discurrido hasta la concesión del trámite de audiencia, notificado al interesado mediante oficio cursado a 8 xx xxxxx de 2005, ya supuso el agotamiento del plazo máximo de tres meses antes mencio- nado, sin que exista en el expediente indicio alguno de ampliación o suspensión del mismo por obra de alguna de las circunstancias contempladas en el artículo 42, apartados 5 y 6, de la tan citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que puedan enervar la referida caducidad procedimental. A esta primera y singular demora ha de añadirse, además, la acaecida con posterioridad durante la producción de los ulteriores trámites que han precedido a la petición de dictamen, que fue formulada a este Consejo con fecha de 20 xx xxxxx de 2005.

Apreciada la existencia de los presupuestos necesarios para acordar la caducidad del procedimiento, como atinadamente señaló el Servicio Jurídico informante, no puede asumir este Consejo, sin embargo, la argumentación también vertida en dicho informe con el fin de eludir la conclusión infructuosa del mismo y la eventual sustanciación de un nuevo proce- dimiento con el mismo propósito, según la cual se admitiría que el expediente caducado pueda servir de sustento a una resolución sobre el fondo del asunto en aras del principio de economía procedimental y del interés público en juego, concretado éste en el interés de la comunidad local de Y de contar con las instalaciones proyectadas con la mayor prontitud.

La viabilidad de continuar la tramitación de un procedimiento incoado de oficio cuan- do se halle viciado de caducidad a causa del transcurso del plazo establecido para su resolu- ción no es una cuestión pacífica para la doctrina que ha venido estudiando en profundidad las consecuencias de dicha incidencia. Un detallado y claro resumen de las diversas posicio- nes doctrinales se contiene en la obra del profesor Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxx “La ca- ducidad del procedimiento administrativo”, publicada por Editorial Montecorvo –páginas 342 a 347-. Analizadas las diferentes posturas de la doctrina, este Consejo considera de más peso las que abogan por la imposibilidad de continuar un procedimiento caducado que las que admiten esta posibilidad, pues dicha continuación “puede traer consigo una limitación o privación de un derecho que, en cuanto tal, deberá estar prevista en la Ley”, y equivale a negar la propia institución dejando vacío de contenido el artículo 44.2 de la Ley 30/1992. Además, el aceptar la enervación del plazo de caducidad supondría hacer depender dicha institución “de su expreso reconocimiento, confiriendo a la misma carácter constitutivo”, con lo que se convertiría en una especie de desistimiento de la Administración. De todo ello puede concluirse que no cabe desconocer por la Administración responsable de la demora la caducidad de los procedimientos limitativos o de gravamen para poder pronunciarse sobre el fondo del asunto, pues el cumplimiento de los plazos procedimentales cuyo desconocimien- to la acarrean es cuestión de orden público y, por tanto, vinculan también a aquélla, al estar fuera de su libre disponibilidad. En definitiva, como señala la doctrina invocada, ”el acto administrativo incurso en un supuesto de caducidad del artículo 43.4 LPAC es un acto inválido, perfectamente encuadrable entre los motivos de anulabilidad del artículo 63.3 LPAC”; llegando incluso algún sector de aquélla a considerar que la continuación de un procedimiento afectado de caducidad conduce a una resolución nula de pleno derecho por haberse prescindido –desde que la misma concurre y se la obvia- total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Esta tesis sobre la potencial invalidez de los actos administrativos dictados en proce- dimientos iniciados de oficio y caducados por inactividad de la Administración –supuesto doctrinalmente identificado como perención-, viene también avalada para un supuesto de resolución contractual como el aquí planteado por el reciente fallo recaído en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 15 xx xxxxx de 2005 –Ar. JUR 2005,89790- en la que se sintetiza la siguiente posición argumental: ”1º La caducidad actúa ope legis, es decir de forma automática por el simple transcurso del tiempo. [ ] 2º La inac- tividad de la Administración se contempla desde una vertiente objetiva y como una conse- cuencia lógica de la obligación de resolver (art. 42 LRJPAC). [ ] 3º El plazo residual para resolver es de 3 meses (art. 42.3 LRJPAC) y [ ] 4º El referido plazo podrá ser suspendido por la Administración en los casos previstos taxativamente en el art. 42.5 LRJPAC y, excep- cionalmente podrá ser ampliado hasta el doble por resolución motivada (art. 42.6 LRJPAC). [ ] 5º La resolución que dicta la Administración constatando la caducidad tiene un valor meramente declarativo”. Estas premisas llevan al Tribunal sentenciador a concluir,

tras constatar que se excedió el plazo de tres meses repetidamente mencionado, que “proce- de por todo ello y, a tenor de lo dispuesto en los arts. 42.3 y 44.2 de la LRJPAC, declarar que el expediente litigioso caducó y, por tanto, que la resolución impugnada es inválida”.

Dicho todo lo anterior, considera el Consejo que, siendo apreciable la caducidad pro- cedimental examinada, no resulta procedente dictar resolución sobre el fondo de la cuestión contractual planteada, toda vez que aquélla se hallaría afectada de un vicio formal de tal entidad que podría dar lugar a la declaración jurisdiccional de invalidez de la misma. Consi- guientemente, se estima adecuado acordar la extinción del procedimiento por caducidad, con las consecuencias y efectos contemplados en los artículos 44.2 y 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; todo ello, obviamente, sin perjuicio de la posibilidad de instrucción de un nuevo expediente de resolución contractual orientado a los mismos fines del actualmente sometido a dictamen.

Lo señalado hasta aquí no es motivo en el presente caso, sin embargo, para que el Con- sejo eluda efectuar un pronunciamiento sobre la cuestión de fondo planteada, habida cuenta del carácter no vinculante del dictamen que se emite y de la existencia de una previa y ex- presa manifestación proclive a la enervación del plazo de caducidad formulada por los ser- vicios jurídicos asesores del órgano resolutor del procedimiento, opinión que pudiera ser compartida por éste en detrimento de la posición del Consejo.

III

La potestad resolutoria conferida a la Administración en relación a los contratos some- tidos al Derecho Administrativo se enmarca dentro del ámbito de las denominadas prerroga- tivas previstas en el artículo 59 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Adminis- traciones Públicas y concebidas por la doctrina como privilegios o facultades exorbitantes, cuyo ejercicio no se produce de manera automática, sino cuando lo exija el interés público implícito en cada relación contractual, fundándose así en el servicio objetivo a los intereses generales que el artículo 103 de la Constitución proclama de la actuación administrativa.

La existencia de estas prerrogativas no es incompatible con la noción de contrato con- figurada en el ámbito civil, al contemplar el propio Código Civil en su artículo 1.258 que la buena fe, el uso o la Ley pueden imponer a las partes contratantes obligaciones que, aun no estando expresamente pactadas, deriven de la naturaleza de su contenido.

El sentido y funcionalidad de la resolución contractual encuentra cobertura legal en el Derecho común de obligaciones y contratos, en tanto que, como ha señalado el Tribunal Supremo en Sentencia de 17 xx xxxxx de 1989 –Ar. RJ 1989,2234-, ”los contratos adminis- trativos no son sino una figura especial, con modulaciones características impuestas por su vinculación al cumplimiento de los intereses públicos de la institución contractual, siéndo- les de aplicación en definitiva, salvando esas peculiaridades y características, las normas y principios de la dogmática del negocio jurídico, entre los que se encuentra la figura de la resolución contractual para el caso de su incumplimiento en las obligaciones recíprocas (artículo 1.124 del Código Civil y preceptos concordantes) y la institución del resarcimiento de daños y perjuicios a favor del acreedor, que no es sino una manifestación del principio del Derecho de obligaciones de que el deudor debe reparar las consecuencias nocivas pro- ducidas por causa de su incumplimiento culpable (artículo 1.101 del Código Civil) [...]”

El ejercicio de esta potestad administrativa de resolución unilateral se encuentra regla- do desde el punto de vista formal y material, de tal forma que aquélla sólo puede ser ejercida “mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine” -artículo 112 del TRLCAP- y cuando concurran las causas definidas en la Ley.

El citado Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas contempla en sus artículos 111 y 112 una regulación general de las causas motivadoras del ejercicio de dicha prerrogativa resolutoria, estableciéndose otras específicas para cada mo- dalidad de contrato, que para el caso de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios concretamente se recogen en el artículo 214 del tan citado cuerpo legal. Dentro de las causas mencionadas distingue la Ley aquéllas cuyo régimen de aplicación es potestativo para la Administración atendiendo a las circunstancias que concurren en cada caso concreto, de otras que determinan siempre y de manera obligatoria la resolución del contrato, en tanto que su mera concurrencia implica una vulneración del interés público inherente a la contra- tación administrativa.

El mencionado texto legal, en su artículo 111, que se ocupa de la formulación general de las causas de resolución contractual, contiene en su apartado i) una remisión a las causas especificas que se indiquen para cada categoría de contrato regulado en la norma, estable- ciendo en concreto el artículo 214 las causas singulares aplicables al contrato de consultoría y asistencia y al de servicios. Así, el desistimiento del contrato se configura como causa específica de resolución de los contratos en los artículos 149.c) –atinente al contrato de obras-, 192.b) –relativo al contrato de suministro- y 214.b) –concerniente a los contratos de consultoría y asistencia y los de servicios-, sin que la regulación señalada contenga mayor precisión sobre la causa concreta aquí analizada, que se articula como figura heredada del derecho privado –el artículo 1594 del Código Civil admite esta posibilidad de desistimiento unilateral al dueño de la obra como excepción al artículo 1256 del mismo cuerpo legal, que predica que la validez y el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes– y en virtud de la cual una de las partes pone fin al vínculo contractual de modo unilateral, con independencia del deseo o de la posición de la otra parte. El desis- timiento actúa cuando no concurre otra causa de resolución -Dictamen del Consejo de Esta- do nº 53.437 de 6 de julio de 1989-, por lo que no puede recurrirse a la resolución por desis- timiento para eludir la Administración una resolución por incumplimiento a ella imputable.

Admitido, como causa de resolución contractual, el desistimiento de la Administra- ción, el mismo exige como fundamento un motivo de interés público que lo justifique, pues como ya dijo este Consejo en su dictamen 86/2005, de 15 xx xxxxx, “el ámbito de los contra- tos administrativos, presidido por el principio de inalterabilidad del fin de interés público, la Administración dispone de una serie de prerrogativas que introducen importantes dife- rencias respecto de las reglas comunes de la contratación civil. No obstante lo indicado, y pese a la posición de desigualdad de las partes –desigualdad justificada siempre por razón del interés público- y a la existencia de importantes prerrogativas y potestades administra- tivas unilaterales que sujetan y vinculan al contratista, la propia legislación de contratos establece limitaciones al ejercicio por la Administración de las potestades que en este ámbi- to se le otorgan. A tales efectos, el juego de los principios esenciales de la contratación administrativa, preponderancia del fin de interés público y respeto al equilibrio contractual, imponen la exigencia de que el ejercicio de las potestades administrativas, concretadas en este supuesto en el desistimiento contractual, se conecten con la consecución de un interés público”. Añadiendo, más adelante, este mismo dictamen que ”ha de advertirse, en primer

lugar, que la legislación de contratos administrativos al regular el desistimiento no requie- re la concurrencia de ningún motivo especial que funde la resolución del contrato por esta causa; en todo caso la Administración debe justificar su decisión resolutoria en razones de interés público. Éstas son las que obstan que el contratista pueda exigir el cumplimiento del contrato en los términos pactados, frente a la voluntad administrativa de resolverlo por su decisión unilateral. Constituye un motivo de interés público, en el que fundar la proceden- cia y admisibilidad [del desistimiento], el hecho de que la permanencia del contrato haya sobrevenido innecesaria o inconveniente [ ]”. En esta misma línea, la doctrina elaborada en este ámbito por el Consejo de Estado expuesta en su dictamen nº 3.895/1996 argumenta la inviabilidad de resoluciones de contratos en los casos en los que no existe una justificación objetiva suficiente para proceder a la misma. Asimismo, en la Memoria del Consejo de Estado del año 1986 éste acordó: “que la convicción positiva de la Administración contra- tante acerca de que el mantenimiento del vínculo contractual resulta innecesario o inconve- niente ha de asentarse en una rigurosa valoración del interés público o de las circunstan- cias excepcionales que puedan concurrir”.

Con la finalidad indicada en el párrafo precedente, la legislación de contratos establece los efectos de la resolución contractual fundada en el desistimiento de la Administración, si bien contempla como consecuencia de la misma la contraprestación correspondiente a las obras ejecutadas, los suministros no retornados y los trabajos ya realizados. A esta satisfac- ción habrán de agregarse, además, las compensaciones previstas en los artículos 151.4 y

193.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas, relati- vos a los contratos de obras y suministros, –que imponen el abono del 6 % de las obras o entregas dejados de realizar, en concepto de beneficio industrial- y en el artículo 215.3 del mismo cuerpo legal, concerniente a los contratos de consultoría y asistencia y los de servi- cios –el pago del 10 % del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar, en concepto de beneficio dejado de obtener-, a los efectos de preservar la “equi- valencia honesta del contrato» que funda el derecho del contratista al perfecto restableci- miento de la ecuación financiera del contrato como contrapartida de los poderes de la Ad- ministración” -Sentencia del Tribunal Supremo de 00 xx xxxxxxxxx xx 0000 (Xx. RJ 1983,6843)-.

IV

Conforme a lo expuesto, para que la Administración pueda unilateralmente desistir lí- citamente del contrato en la parte que queda por ejecutar del mismo se requiere no un mero e injustificado cambio de voluntad sino que el desistimiento se funde en una razón de interés público. Por ello, en el presente caso es necesario examinar si concurre un interés público para desistir del contrato de consultoría y asistencia celebrado, en su día, entre el SESCAM y la sociedad oponente en lo que se refiere a la dirección de las obras de un Centro de Salud en un solar sito entre las calles A y B de la localidad de Y según el proyecto redactado, en ejecución del mismo contrato, por técnico competente de la indicada mercantil.

Obedece el referido desistimiento a que, con posterioridad a la adjudicación del preci- tado contrato de proyecto y dirección a la mercantil contratista para la construcción de un Centro de Salud en Y en solar cedido a la Administración sanitaria por el Ayuntamiento de este municipio, su Corporación planteó al SESCAM el cambio de emplazamiento del indi- cado centro sanitario por las razones que se explicitan en el escrito de su alcalde de 17 de

diciembre de 2003, donde puede leerse lo siguiente: “[...] la ubicación del nuevo Centro de Salud que el SESCAM quiere construir en esta Localidad está siendo objeto de un impor- tante debate entre los vecinos acerca de cuál debe ser la mejor ubicación del mismo dentro de las parcelas disponibles que posee este Ayuntamiento.[ ] Fruto de este debate entre todas las fuerzas sociales y políticas del municipio quisiera con la presente reconsiderar el contenido de la carta que le remití el 9 de Octubre y en la que este Ayuntamiento se decan- taba por el solar situado en el Paseo C como el más indicado para ubicar el nuevo Centro de Salud. [ ] Efectivamente, de un detallado análisis de la otra parcela disponible (la si- tuada en la Avda. D se puede concluir que ésta presenta como más destacables las siguien- tes ventajas respecto a la inicialmente ofertada: [ ] – Tiene mejor comunicación con las carreteras CM 4000 Toledo-Talavera y CM 0000 Xxxxxxxxxxx-Xxxxxxxx-Xxxxxx. [ ] – Está mejor comunicada con el centro de la población, en una zona de paseo urbano en una zona ya consolidada. [ ] – Su superficie de 2.696 m/2 es sensiblemente superior (32%) a la de la primera parcela, lo que lógicamente debe redundar en una menor complejidad técnica de la construcción así como facilitar el aspecto funcional de las mismas. [ ] Por este Ayun- tamiento, también se ha ponderado el retraso que el cambio de parcela supondría en la finalización de las obras de construcción del Centro, y consecuentemente la puesta en ser- vicio del nuevo Centro, todo ello relacionado con la mejora en la satisfacción de las necesi- dades que de carácter sanitario pueden demandar los vecinos de esta Localidad, suponien- do que el nuevo centro se ubique en el nuevo emplazamiento. [ ] Por todo lo expuesto ante- riormente, por este Ayuntamiento se apuesta por la construcción del nuevo Centro de Salud en la parcela situada en la Avda. D, que si bien es cierto que retrasará de alguna manera la puesta en servicio del nuevo edificio, también lo es, que la satisfacción de los ciudadanos se verá sensiblemente incrementada, que es, en el caso que nos ocupa, el sentimiento que debe prevalecer.”

Tales razones fueron consideradas plausibles por el SESCAM y a ello obedece el cam- bio de emplazamiento del centro sanitario y que se convocase otro concurso para la redac- ción de un proyecto de Centro de Salud adecuado al nuevo solar y la consiguiente dirección de obras.

No son atendibles, a juicio de este Consejo, las alegaciones que formula la contratista, en las que cuestiona desde un punto de vista técnico -comparando superficie, ubicación y comunicaciones de los solares ofrecidos sucesivamente por el Ayuntamiento de Y- que exista interés público en el cambio de emplazamiento del Centro de Salud, porque tal valo- ración sobre la idoneidad y localización de los terrenos para satisfacer, en la forma mejor y más cómoda posible, las necesidades sanitarias en su municipio corresponde, sin perjuicio del ulterior control judicial, al Ayuntamiento de Y como representante democrático de los intereses de la colectividad vecinal, en primer lugar, y al SESCAM, después, como Admi- nistración directamente tuteladora de la sanidad en esta Región, siempre que no se advierta la concurrencia de arbitrariedad o desviación de poder, lo que en este caso no sucede.

contrato que se resuelve respecto al principal, de obras; en efecto, no yéndose a ejecutar los trabajos a dirigir, pierde su objeto el contrato de dirección auxiliar de obras, de tal suerte que procede resolverlo”.

Constatada la existencia de un interés público en el cambio de ubicación del nuevo Centro de Salud de Y todavía deberíamos plantearnos si su adecuado cumplimiento exigía la resolución por desistimiento del contrato celebrado por el SESCAM con la sociedad oposi- tora o cabía otra alternativa. En este sentido ha dicho este Consejo en su dictamen número 86/2005, de 15 xx xxxxx, que “además de la prerrogativa de desistimiento (que se orienta a la resolución del contrato con carácter previo a su finalización, al existir motivos que hacen innecesaria o inconveniente su permanencia), existe la prerrogativa de modificación de los contratos, cuyo ejercicio está orientado, a la continuación del vínculo contractual, pese a la alteración de los elementos que lo integran. Ambos deben estar orientados a salvaguardar el interés público, en función de las circunstancias sobrevenidas al momento de formaliza- ción de los contratos [...].”

En el presente supuesto no cabía la alternativa modificatoria por las razones que acer- tadamente expone el informe jurídico evacuado por el Jefe de Sección de Asesoramiento y Desarrollo Normativo, con el visto bueno del Letrado Coordinador del Servicio Jurídico del SESCAM, pues “el cambio de ubicación de los terrenos determina necesariamente que se deba proceder a la redacción de un nuevo proyecto y por tanto una nueva dirección de las obras, sin que pueda admitirse en derecho la práctica de una modificación en el contrato originario en aras a su conservación (que es en definitiva lo que pretende la interesada) so pena de incurrir en una alteración sustancial de los términos del mismo que vulneraría los principios esenciales de contratación administrativa enumerados en el artículo 11.1 del TRLCAP. Defender la postura contraria supondría asistir más que a una novación modifi- cativa del contrato, a una novación extintiva y su sustitución por un contrato diferente del inicial en cuanto se verían afectados los elementos esenciales del mismo.”

Si el encargo de un nuevo proyecto y la correspondiente dirección facultativa se hubie- ra hecho mediante una simple modificación del contrato celebrado, en su día, con la socie- dad que se opone al desistimiento, sin convocar para ello un nuevo concurso –al que ésta, sin duda, ha podido presentarse- padecerían los tres principios cardinales de la contratación administrativa: publicidad, concurrencia e igualdad de oportunidades. En este sentido ha dicho el Consejo de Estado, en su dictamen número 1021/1991, de 1 de octubre, que “los principios de publicidad y concurrencia en la celebración de los contratos administrativos pueden verse afectados cuando las modificaciones entrañen una alteración sustancial de las prestaciones que constituyen el objeto del contrato”.

Por todo ello, en lo que se refiere al fondo del asunto, se considera ajustado a derecho, por venir motivado por razones de interés público, el desistimiento contractual que el SES- CAM propone.

V

Entrando, por último, a examinar los efectos jurídicos de la resolución contractual que se analiza, según el artículo 215.3 del TRLCAP, en el supuesto de desistimiento de la Ad- ministración previsto en su artículo 214. b), “el contratista tendrá derecho al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener”. «Quantum» indemnizatorio que por su carácter automático y fijo no tiene que ser probado, ni puede ser sobrepasado por venir tasado “ex lege” en los supuestos de desistimiento contractual de la Administración. En este sentido, en el ya citado dictamen del Consejo de Estado número 2490/2001, dice aquél alto órgano consultivo que “dicha indemnización es la tasada legalmente para este caso y resarce, a tanto alzado, todos los daños, incluido el lucro cesante, que hubiere sufrido el contratista. [ ] La reso- lución del contrato, por otra parte, debe declararse sin pérdida de la garantía prestada por el adjudicatario, habida cuenta la causa que la motiva, imputable a la Administración”. En este mismo sentido, ya en su dictamen de 6 de julio de 1989 (expediente nº 53.437), relativo al desistimiento en un contrato administrativo –en aquel caso, de obras-, señalaba el Consejo de Estado sobre sus efectos: “el beneficio industrial de las obras dejadas de realizar apare- ce configurado en el texto y en la doctrina de este Consejo como indemnización global que exime de carga de la prueba al perjudicado, pero no puede superarse. Los intentos, alguna vez manifestados, para rebasarla acumulando otros perjuicios, no han tenido éxito en la doctrina de este Alto Cuerpo”.

De lo expuesto resulta que el desistimiento es una causa autónoma de resolución con- tractual que debe diferenciarse de la resolución del contrato por incumplimiento de la Ad- ministración, no sólo subjetivamente por quién insta la resolución -en aquélla, será la propia Administración, y en ésta, será normalmente el contratista quien la promueva-, sino también objetivamente, en cuanto a sus efectos, pues, mientras que en el desistimiento la indemniza- ción a satisfacer por la Administración queda limitada al 10 por 100 del precio de los estu- dios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar, en la resolución por incumpli- miento de la Administración deberán satisfacerse todos los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista, conforme establece el artículo 113.3 del TRLCAP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-

men:

“1.- Que, examinado el fondo del asunto, es ajustada a Derecho la resolución por desis- timiento de la Administración del contrato de consultoría y asistencia técnica celebrado por

el Director General de Gestión Económica e Infraestructuras del SESCAM y X, S.L., para la redacción de un proyecto técnico y la dirección facultativa de las obras de construcción de un Centro de Salud en la localidad de Y, por los motivos expuestos en la consideración IV.

2.- Que estando caducado el procedimiento la resolución que se dicte en el mismo sería anulable por las razones indicadas en la consideración II.

Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.

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ANTECEDENTES

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