DICTAMEN Nº 23

DICTAMEN Nº 23

# Nº. 23/1996, de 30 de julio.*

Expediente relativo al expediente incoado por el Ayuntamiento xx Xxxxxxxxxx (Ciudad Real), tendente a la aprobación de Pliegos de Condiciones Económico-Administrativas Generales.

ANTECEDENTES

Con fecha 28 xx xxxx de 1996, el Pleno de la Corporación Municipal xx Xxxxxxxxxx (Ciudad Real) acordó, por unanimidad, aprobar los seis Pliegos de Condiciones Administrativas Generales siguientes:

* El Pliego de Condiciones Administrativas Generales que ha de regir el concurso, tramitado por procedimiento abierto, para adjudicar, mediante Concesión, la Gestión Indirecta de Servicios Públicos.

* El Pliego de Condiciones Administrativas Generales para la adjudicación de Suministros: Concurso, Subasta y Procedimiento negociado.

* El Pliego de Condiciones Administrativas Generales para la adjudicación de Obras: Concurso, Subasta y procedimiento negociado.

* El Pliego de Condiciones Administrativas Generales para la adjudicación mediante Concurso de los contratos de Consultoría y Asistencia.

* El Pliego de Condiciones Administrativas Generales para la adjudicación mediante Concurso de los contratos de Servicios (artículo 197.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas).

* El Pliego de Condiciones Administrativas Generales para la adjudicación mediante Procedimiento Negociado de los contratos de Consultoría y Asistencia y/o Servicios, y/o Trabajos Específicos y Concretos no Habituales.

El Pleno de la Corporación Municipal acuerda, igualmente, someter el texto de los citados Pliegos de Condiciones al dictamen del Órgano Consultivo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, sin pronunciarse expresamente sobre el carácter preceptivo o facultativo de la consulta efectuada.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

El presente dictamen se emite con carácter facultativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, no obstante solicitarse con carácter preceptivo, al amparo del artículo 49.3 de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, de Contratos de las Administraciones Públicas por estimar este Consejo que los Pliegos de Condiciones Económico-Administrativas remitidos por el Ayto. de V. (Ciudad Real) no lo son de las Cláusulas Generales a que alude el precepto citado más arriba, sino que constituyen Modelos-Tipo de Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares -de los regulados en el artículo 50.3 de la citada Ley- para utilizar con carácter general para todos los contratos de análoga naturaleza.

En definitiva y comparando las características de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Generales y las de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares, podemos afirmar que los

primeros versan, generalmente, sobre un contrato ya formalizado dirigiendo o regulando la vida del mismo, desde ese momento hasta su total extinción, mientras que los segundos tienen por objeto, principalmente, fijar las normas de un contrato determinado antes de su formalización, ordenando y estableciendo los trámites y requisitos previos a la celebración de ese contrato.

Los pliegos de condiciones administrativas generales deberán ser informados, antes de su aprobación, por los mismos órganos de la Corporación que deban aprobar los pliegos de condiciones particulares, sin perjuicio de que una vez cumplidos estos trámites, sea preceptivo el dictamen del órgano consultivo correspondiente de la Comunidad Autónoma tal y como preceptúa el artículo 49 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, todo ello a la vista del artículo 113 del Texto Refundido de Disposiciones en materia de Régimen Local.

CONSIDERACIONES I

El presente dictamen se emite con carácter facultativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, no obstante solicitarse con carácter preceptivo, al amparo del artículo 49.3 de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, de Contratos de las Administraciones Públicas.

Y se emite con carácter facultativo por estimar este Consejo que los Pliegos de Condiciones Económico-Administrativas remitidos por el Ayuntamiento xx Xxxxxxxxxx (Ciudad Real) no lo son de las Cláusulas Generales a que alude el precepto citado más arriba, sino que constituyen Modelos-Tipo de Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares -de los regulados en el artículo 50.3 de la citada Ley- para utilizar con carácter general para todos los contratos de análoga naturaleza, no siendo por tanto preceptivo el dictamen de este Consejo Consultivo y bastando con el de la Asesoría Jurídica correspondiente.

Esta afirmación se basa en las siguientes razones:

1.- El artículo 37 del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3.410/1975, de 25 de noviembre, vigente en lo que no se oponga a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, según la Disposición Derogatoria Única de la misma Ley, dispone que "los pliegos de cláusulas administrativas generales contendrán las declaraciones jurídicas, económicas y administrativas, que serán de aplicación, en principio, a todos los contratos de un objeto análogo además de las establecidas en la legislación de Contratación del Estado". Los pliegos, continúa el artículo 37, se referirán a los siguientes aspectos de los efectos de los contratos:

"1.- Ejecución del contrato y sus incidencias.

2.- Derechos y obligaciones de las partes, régimen económico. 3.- Modificaciones del contrato, supuestos y límites.

4.- Resolución del contrato.

5.- Conclusión del contrato, recepciones, plazo de garantía y liquidación."

Es decir, que como se ha reconocido doctrinalmente, "los pliegos de condiciones generales pretenden garantizar cláusulas contractuales de salvaguardia que, ya experimentadas, pongan a la Administración a salvo de sorpresas desfavorables y que le permitan evitar la heterogeneidad de obligaciones que surgirían si cada funcionario competente pudiera acordar contenidos

contractuales absolutamente diversos" (Xxxxxx Xxxxxx y Xxxxxx Xxxxxxx, Principios de Derecho Administrativo, III. Contratación Administrativa, Madrid 1983, pág. 75). En el mismo sentido se pronuncia Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxx en su estudio: "Actuaciones Relativas a la Contratación: Pliegos de Cláusulas, Perfección y Formalización. Actuaciones Preparatorias y Trámites de Expedientes", (Derecho de los Contratos Públicos, 1995) cuando afirma: "Los Pliegos de Condiciones Generales tratan de igualar por una base mínima el contenido del contrato, asegurando la interdicción de lo arbitrario y garantizando su eficacia y vigencia en defecto de cláusula contraria constituida en el Pliego Particular".

2.- Junto a estos Pliegos de Cláusulas Administrativas Generales se encuentran los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares, regulados, como figura distinta, en el artículo 50 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (L.C.A.P.) xxxx xxxxxxxx 0 exige que los mismos incluyan los pactos y condiciones definidoras de los derechos y obligaciones que asumirán las partes del contrato. Además de estas exigencias de carácter genérico, la misma Ley, a través del resto de su articulado, va concretando el contenido mínimo de estos Pliegos de Cláusulas Particulares al ordenar que éstos incluyan:

1.- Definición del objeto del contrato, con referencia al proyecto de que se trate y mención expresa de los documentos que tengan naturaleza contractual.

2.- Presupuesto formulado por la Administración, excepto en los supuestos de que no fuere posible "a priori" (artículo 11.2d) y 86.a) L.C.A.P.).

3.- Constancia de la existencia de créditos, o alusión al carácter de tramitación anticipada (artículo 70.3 L.C.A.P.).

4.- Plazo de ejecución del contrato e indicación de los parciales si se estima oportuno. 5.- Derechos y obligaciones específicas.

6.- Causas especiales de resolución del contrato (artículo 112-h) L.C.A.P.). 7.- Penalidades administrativas aplicables (artículo 96.5 L.C.A.P.).

8.- Plazo de garantía (artículo 147.2 y 3 L.C.A.P.).

9.- Cláusula de revisión del precio, en su caso, con detalle de la fórmula o sistema de revisión aplicable o la improcedencia de la misma (artículo 104.3 L.C.A.P.).

10.- Indicación de aquellas cláusulas administrativas o técnicas, que se puedan modificar en la licitación (artículo 81 86.b) y 88 L.C.A.P.).

11.- Forma de adjudicación del contrato y procedimiento (artículo 76 L.C.A.P.).

12.- Clasificación o requisitos de capacidad y solvencia financiera, económica y técnica (artículo 15 a 24 L.C.A.P.).

13.- Expresa sumisión a la legislación de Contratos de las Administraciones Públicas y demás normas aplicables.

14.- Los restantes datos que se exijan en cada caso por otros preceptos del Reglamento.

A estos requisitos hay que añadir otros, propios de normas específicas, tales como: modelo de proposición (artículo 80 L.C.A.P.), criterios objetivos que hayan de servir de base para la

adjudicación (artículo 87 L.C.A.P.), devolución de las garantías en las recepciones parciales (artículo 48.2 L.C.A.P.), exigencia de otros documentos aparte de los previstos en el artículo 80.2

L.C.A.P. (artículo 80.3 L.C.A.P.), plazo para la adjudicación en los concursos (artículo 90 L.C.A.P.), fórmula especial de certificaciones y abonos a cuenta en los contratos de obras (artículo 145.1 L.C.A.P.), posibilidad de que, en los contratos de suministros, el pago del precio sea parte en metálico y parte en bienes (artículo 188.1 L.C.A.P.), fijación de pago parcial anticipado en los contratos de trabajos específicos (artículo 201.3 L.C.A.P.).

Del examen de estos requisitos debe extraerse como consecuencia que los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares contienen algunas disposiciones que son reproducción de normas legales o reglamentarias, desarrolladas o no, mientras que otras se refieren al contenido concreto del correspondiente contrato.

En definitiva y comparando las características de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Generales y las de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares, podemos concluir afirmando que los primeros versan, generalmente, sobre un contrato ya formalizado dirigiendo o regulando la vida del mismo, desde ese momento hasta su total extinción, mientras que los segundos tienen por objeto, principalmente, fijar las normas de un contrato determinado antes de su formalización, ordenando y estableciendo los trámites y requisitos previos a la celebración de ese contrato.

Los Pliegos remitidos por el Xxxxxxxxxxxx xx Xxxxxxxxxx (Xxxxxx Xxxx), xx incluir muchos de los extremos recogidos en el artículo 82 del Reglamento General de Contratación del Estado (objeto del contrato, plazo de ejecución del contrato, revisión del precio, expresa sumisión a la legislación sobre contratos del Estado y, en general, todas aquellas que se refieren a las bases que han de regir la licitación: garantías provisional y definitiva, capacidad de los contratistas, presentación de proposiciones, etc.) se identifican con los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares más que con el de Generales si bien, el intento de homogeneizar las cláusulas de los mismos para que puedan aplicarse a contratos de análoga naturaleza, contribuye a explicar la errónea conceptuación de éstos como Pliegos de Cláusulas Administrativas Generales.

Por las razones apuntadas anteriormente, el presente dictamen se emite con carácter facultativo. II

Visto ya el carácter del dictamen que se emite procede, en esta Consideración, examinar si en el expediente remitido se han observado o no los requisitos formales legalmente exigidos para la elaboración de los Pliegos de Condiciones Económico-Administrativas Generales.

En consecuencia, resulta necesario en primer lugar, acotar la legislación aplicable a los pliegos de cláusulas citadas.

El artículo 112.1 del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en Materia de Régimen Local, dispone que: "Los contratos de las Entidades Locales se rigen por la Legislación del Estado, y, en su caso, por las de las Comunidades Autónomas en los términos del artículo 149.1.18ª. de la Constitución, y por las Ordenanzas de cada Entidad".

La legislación del Estado, en el tema concreto de los Pliegos de Cláusulas Administrativas Generales, establece en su artículo 49:

"1.- Ajustándose en su contenido a los preceptos de esta Ley y de sus disposiciones de desarrollo, el Consejo de Ministros, a iniciativa de los Ministerios interesados y a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, podrá aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales para la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos, Entidades gestoras y Servicios

comunes de la Seguridad Social y demás entidades públicas estatales, previo dictamen del Consejo de Estado.

2.- ................................................................................................

3.- En los mismos términos, las Comunidades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local aprobarán, en su caso, los pliegos de cláusulas administrativas generales, de acuerdo con sus normas específicas, siendo, asimismo, preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, si lo hubiera".

Para determinar qué órgano, dentro del ámbito de las Entidades Locales, es competente para aprobar los Pliegos de Cláusulas Administrativas Generales, resulta necesario volver al Texto Refundido ya citado, el cual, en su artículo 122.1 dispone: "Los pliegos de condiciones, después de aprobados por el Pleno de la Corporación, se expondrán al público durante un plazo de ocho días, anunciándose así en el Boletín Oficial de la Provincia para que puedan presentarse reclamaciones, las cuales serán resueltas por la misma Corporación. Esta previsión no será de aplicación en el supuesto de que previamente hayan sido aprobados pliegos generales".

Cierto es que este precepto no especifica qué Pliegos de Condiciones (Generales o Particulares) aprueba el Pleno de la Corporación; esta indeterminación, unida a la exención de publicidad que el inciso final del precepto otorga a los pliegos cuando "hayan sido aprobado pliegos generales", induce a pensar que, ciertamente, los pliegos aprobados por el Pleno de la Corporación son los particulares; pero si los pliegos de condiciones particulares deben ser aprobados por el Pleno, con mayor razón deberá este órgano aprobar también los pliegos generales a los que están subordinados y supeditados los particulares. El mismo razonamiento debe aplicarse en cuanto al trámite de exposición pública de los pliegos generales.

En el expediente remitido, si bien los pliegos enviados han sido aprobados por el Pleno de la Corporación, según consta en los certificados expedidos por el Secretario del Ayuntamiento xx Xxxxxxxxxx (Ciudad Real), el trámite de exposición pública no ha sido cumplimentado.

Examinados los requisitos de competencia y publicidad procede comprobar si se han cumplido los restantes trámites exigidos legalmente.

El artículo 113 del ya mencionado Texto Refundido establece que el acuerdo aprobatorio del expediente de contratación y de apertura del procedimiento de adjudicación, que comprenderá también la aprobación xxx xxxxxx de cláusulas económico-administrativas, debe ir precedido de los informes del Secretario y del Interventor de la Corporación; estos informes, lógicamente, no limitarán su juicio a las dos primeras decisiones sino que deberán pronunciarse también sobre el pliego de cláusulas que les acompaña. Pues bien, por las mismas razones que las enunciadas anteriormente, los pliegos de condiciones administrativas generales deberán ser informados, antes de su aprobación, por los mismo órganos de la Corporación que deban aprobar los pliegos de condiciones particulares, sin perjuicio de que una vez cumplidos estos trámites, sea preceptivo el dictamen del órgano consultivo correspondiente de la Comunidad Autónoma tal y como preceptúa el artículo 49 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Dichos informes no han sido tampoco incorporados al expediente remitido a este Consejo Consultivo.

III

Del estudio comparado de las consideraciones I y II debemos concluir afirmando que si el Ayuntamiento xx Xxxxxxxxxx (Ciudad Real) remitió a este Consejo Consultivo unos "Pliegos de Condiciones Económico-Administrativas Generales" en la creencia de que eran cláusulas

administrativas generales de las referidas en el artículo 49 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, deberían haberse acompañado de los documentos que acreditasen el cumplimiento de los requisitos citados anteriormente; si por el contrario, el Ayuntamiento conceptuase los pliegos remitidos como modelos-tipo de pliegos particulares de general aplicación (a los que se refiere el artículo 50 de la Ley citada) hay que advertir a la Corporación que para su aprobación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 82 del Reglamento General de Contratación del Estado dichos pliegos, sólo deben ser informados preceptivamente por la Asesoría Jurídica correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

"Que no procede aprobar como Pliegos de Condiciones Administrativas Generales los remitidos por el Ayuntamiento xx Xxxxxxxxxx (Ciudad Real) por no adecuarse su contenido a las exigencias del artículo 37 del Reglamento General de Contratación del Estado y no haberse cumplido los trámites esenciales de elaboración citados en el cuerpo del presente dictamen".

Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.