DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN INTERPUESTA POR EL LICENCIADO HÉCTOR CASTILLO RÍOS, EN REPRESENTACIÓN DE NCR CORPORATION DE PANAMÁ, S. A. PARA QUE SE DECLARE NULA POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN Nº 7195-92- J. D. DE 20 DE AGOSTO DE...
DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN INTERPUESTA POR EL LICENCIADO XXXXXX XXXXXXXX XXXX, EN REPRESENTACIÓN DE NCR CORPORATION DE PANAMÁ, S. A. PARA QUE SE DECLARE NULA POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN Nº 7195-92- X. X. XX 00 XX XXXXXX XX 0000, DICTADA POR LA JUNTA DIRECTIVA DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL. MAGISTRADO PONENTE: XXXXXXX XXXXXX XXXX. PANAMÁ, DIECIOCHO (18) DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO (1994).
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
VISTOS:
El Licenciado XXXXXX XXXXXXXX XXXX ha presentado Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx Administrativa de Plena Jurisdicción para que se declare nula por ilegal, la Resolución Nº 7195-92-J. D. de 20 xx xxxxxx de 1992, dictada por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social.
Considera el recurrente que el acto que impugna es violatorio del artículo 29 de la Ley 135 de 1943 y del artículo 17 del Decreto Ley Nº 14 de 1954.
De la demanda instaurada se corrió traslado al Señor Ministro de Salud en su calidad de Presidente de la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, quien procedió a rendir un informe explicativo de su actuación, tal como se aprecia a fojas 19-24 del expediente en estudio.
De igual forma se dio traslado al señor Procurador de la Administración, quien mediante Vista Fiscal Nº 365 de 6 xx xxxxxx de 1993 procedió a oponerse a las pretensiones de la parte recurrente.
Una vez surtidos todos los trámites legales establecidos para este tipo de procesos, procede la Sala Tercera a desatar la controversia instaurada, y a externar lo siguiente:
El negocio sub-júdice tiene su origen en la expedición de la Resolución Nº 7195-92-J. D. mediante la cual la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social negó el pago de un supuesto crédito por la suma de B/.223,243.00 a la empresa NCR CORPORATION DE PANAMÁ, al considerar que no existían títulos válidos que sirviesen de base para justificar el mismo, haciendo referencia de manera específica a: la inexistencia de un contrato perfeccionado de acuerdo a la Ley.
Conforme a lo expresado por el demandante, existía una relación contractual entre la empresa precitada y la Caja de Seguro Social que permitió a ésta última la utilización de equipos de computación, razón por el cual mediante Resolución de 00 xx xxxxx xx 0000 xx Xxxxx Directiva de la Institución de Seguridad Social había autorizado a la Dirección General de la Caja de Seguro Social la cancelación de la suma de dinero antes mencionada, con la salvedad de que el contrato de rescisión convenido con la empresa, debería ser sometido al conocimiento y aprobación de la Junta Directiva y celebrarse de acuerdo a las normas y procedimientos legales correspondientes.
Sin embargo, en la Resolución cuya ilegalidad acusa el recurrente, la Junta Directiva decidió negar el pago del supuesto crédito, al señalar que no existía un contrato perfeccionado conforme a los parámetros legales correspondientes que constituyera la fuente de la obligación crediticia.
El primer cargo de ilegalidad planteado por el recurrente, descansa en la supuesta transgresión del artículo 29 de la Ley 135 de 1943, cuyo tenor literal reproducimos a continuación:
"ARTÍCULO 29. Las resoluciones que ponen término a un negocio o actuación administrativa de carácter nacional deben notificarse personalmente al interesado o a su representante o apoderado, dentro de los cinco días siguientes a su expedición, debiendo expresarse los recursos que por vía gubernativa procedan y el término dentro del cual deban interponerse, todo bajo la responsabilidad del funcionario correspondiente".
Señala el actor que la resolución que impugna, le fue notificada en un plazo ostensiblemente superior al señalado por la norma pretranscrita, omitiéndose expresar los recursos que le asistían en la vía gubernativa a la empresa afectada para atacar tal acto administrativo, por lo que a su juicio, la notificación "no se tiene por hecha ni produce efectos legales".
En relación a esta supuesta violación, debe la Sala reiterar lo que en otras ocasiones ha señalado en situaciones similares a la que nos ocupa, en el sentido de que la intención de la norma supracitada, es tutelar al posible afectado por actos de la administración, garantizándole que sea debidamente puesto en conocimiento de cualquier acto por ella expedido, que pueda vulnerar sus derechos.
Con tal fin, se establece la obligatoriedad de notificación dentro de un término prudencial, y la oportunidad de enervar las actuaciones administrativas mediante los recursos que la ley establece.
Estas garantías se han respetado en el caso de la empresa NCR CORPORATION DE PANAMÁ, S. A. pues la resolución en cuestión sí le fue notificada, pese a que en ello se utilizó un término superior al establecido en la excerta legal invocada, tal como lo reconoce el actor a foja 13 del expediente. Por otro lado, contra ese acto administrativo el actor utilizó en tiempo oportuno el recurso contencioso administrativo que ahora nos ocupa, y que le permitió enervar la Resolución Nº 7195-92- J. D, subsanándose de esta manera la notificación tardía y la omisión de señalamiento del recurso que le asistía a la parte afectada.
Este razonamiento ha sido validamente aplicado por esta Superioridad en casos similares al negocio en estudio, en que se han producido retrasos en las notificaciones, pero el interesado ha podido impugnar las decisiones administrativas y no ha quedado en indefensión ante las mismas, subsanándose el defecto en la notificación, tal como lo prevé el artículo 19 de la Ley 33 de 1946.
Cabe sobre este punto citar las palabras del autor español XXXXXXXX XXXXXXX XXXXX, cuando en su obra Régimen de Impugnación de los Actos Administrativos (pág. 143), señaló que hay irregularidades procedimentales que no vician el acto administrativo. Esto puede decirse, en general, de los expedientes en cuya tramitación se emplea plazo superior al marcado por la ley.
En resolución de 14 de enero de 1993, la Sala Tercera, en una situación similar, señaló:
"La notificación se realizó, y el afectado pudo accionar contra el acto administrativo, por lo cual se cumplió el presupuesto procesal de la norma cual era permitir al afectado enervarlo, lo cual verificó mediante la Reconsideración que en tiempo oportuno promovió, y con ello subsanó cualquier vicio que hubiese podido producirse por la omisión de mencionar los Recursos que procedían. "
En atención a todo lo expuesto, la Sala Tercera debe descartar el cargo de ilegalidad aducido en relación al artículo 29 de la Ley 135 de 1943.
Finalmente, el actor impetra la violación del artículo 17 del Decreto-Ley Orgánico de la Caja de Seguro Social.
Es preciso indicar que el precitado artículo 17 contiene un listado enumerativo de las funciones de la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social. El recurrente al exponer conceptualmente las razones que sustentan el cargo de ilegalidad aducido ha señalado:
"La Junta Directiva de la Caja de Seguro Social es competente `para dictar y
reformar los reglamentos y los acuerdos de carácter normativo', que son actos administrativos generales de aplicación indefinida; pero, esta competencia no alcanza la reforma ni la revocatoria de sus propios actos individuales que reconocen o confieren derechos subjetivos, donde lo contrario, significaría que la administración podría en todo tiempo reformar o revocar, por ejemplo, los actos administrativos que reconocen jubilaciones, etc.
Lo que en verdad hace el acto acusado, al pretextar que niega, es revocar las resoluciones indicadas en los hechos SEGUNDO Y TERCERO, desconociendo el principio de inmutabilidad en sede administrativa de estas resoluciones que indican no sólo que la Caja de Seguro Social usó un equipo de computación perteneciente a la NCR CORPORATION DE PANAMÁ, S.
A. sino la cantidad de dinero que por dicho uso le debe aquella Institución a esta Empresa, cuyo pago fue autorizado sin que se haya efectuado a la fecha."
Es importante en este punto resaltar los tres instrumentos o actos administrativos que tiene relación directa con el litigio planteado: 1. la Resolución Nº 1764-84 J. D. de 26 de julio de 1984 en la que la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social autoriza al pago de B/.223,243.00 a la empresa NCR; 2. Resolución Nº 3422-88 J. D. de 14 de enero de 1988 en que se remite a la Comisión de Presupuesto y de Auditoría para que junto a la Dirección
General evalúen la viabilidad del pago antes autorizado, elaborando un informe al respecto para ser sometido a la aprobación de la Junta Directiva; y 3. la Resolución Nº 7195-92-J. D. de 20 xx xxxxxx de 1992 en que la Caja de Seguro Social niega el pago de B/.223,243.00 a la empresa NCR señalando la inexistencia de títulos válidos que sirviesen de base o sustento para tal erogación.
Esta Superiorioridad antes de entrar a conocer de la transgresión alegada, estima pertinente realizar un bosquejo cronológico de los antecedentes inmediatos de este litigio, lo que permitirá al Tribunal determinar si la resolución cuya ilegalidad se acusa, efectivamente transgrede el orden legal, o si la decisión adoptada al momento de negar el pago del supuesto crédito se ajusta a derecho y a la normativa aplicable para las actuaciones de los funcionarios del sector público y de las contrataciones administrativas.
La vinculación contractual aducida por la empresa demandante con la Caja de Seguro
Social, que constituye la base o título para que se exigiese el pago de la suma supuestamente adeudada, se inicia en el año de 1980 en que la Asociación de Empleados de la citada Institución de Seguridad Social suscribió un contrato de servicio de sistemas con la empresa NCR para el alquiler mensual de programas de computación y adiestramiento de personal. Curiosamente, este contrato fue suscrito a través del señor XXXXXXX XXXX quien contrató a nombre de la Asociación de Empleados y de la Caja de Seguro Social (foja 50 del folio I de los antecedentes remitidos por la caja de Seguro Social).
Esta vinculación entre la institución y la empresa carece de validez, puesto que la representación legal de la Institución la ostenta de manera exclusiva el Director General de la Caja de Seguro Social (artículo 10 del Decreto-Ley 14 de 1954).
Xxxx recalcar este Tribunal por consiguiente, que para adelantar la contratación, el Señor XXXXXXX XXXX carecía de la legitimación y de la personería jurídica que la Ley expresamente ha hecho recaer en otra persona para suscribir una contratación que obligase a la Caja de Seguro Social. Esta sola circunstancia implica un vicio sustancial que invalida la contratación llevada a cabo, en lo que respecta a la Caja de Seguro Social.
Considera la Sala Tercera en cuanto a este punto, que efectivamente la Caja de Seguro Social no estaba obligada a aceptar como válido un crédito por razón de una contratación que no fue suscrita por el funcionario público autorizado (falta de capacidad subjetiva, que en Derecho Público es competencia) por Ley para tal gestión.
El día 19 xx xxxxx de 1982 el Doctor XXXXXXX XXXXX en su calidad de Director General de la Caja de Seguro Social firma otro contrato con la empresa NCR CORPORATION DE PANAMÁ, S. A. el arrendamiento con opción de compra de un equipo de computación, pactándose una suma mensual de B/.38,078.00 por un período de 36 meses, donde debía presentarse un abono inicial de B/.107,280.00 con una opción de compra por la suma de B/.1,146,663.00.
En este caso, la contratación sí fue suscrita por la autoridad facultada por Ley para tal actuación; sin embargo, se pretermitieron requisitos indispensables para la validez de la
respectiva contratación, como se ha detectado luego de un análisis exhaustivo a las constancias probatorias y que esbozamos de manera sintetizada a continuación:
En primer término, nos encontramos ante un contrato de arrendamiento con opción de compra suscrito por 36 meses a razón de 38,078.00 mensuales, lo que involucra una erogación total que rebasa el millón de balboas. El artículo 29 del Código Fiscal vigente al momento de la contratación, disponía expresamente que cualquier contrato administrativo que involucrase un egreso que excediera los B/.150,000.00 se celebraría previa Licitación Pública. Por su parte, la Ley 3 de 1977 "Por la cual se adoptan medidas sobre la celebración de contratos de las Entidades Públicas" sujeta a la aprobación del Consejo de Gabinete todo contrato celebrado por las entidades autónomas que tenga cuantía superior a los B/.250,000.00. Podía sin embargo declararse la excepción de realizarse Licitación si así lo autorizaba el organismo competente para ello (Consejo de Gabinete), para proceder a la contratación directa (autorizada por el Ministerio de Hacienda y Tesoro) que realizaría el Director General de la Institución sujeto a la aprobación de la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social (artículos 17 y 22 de la Ley Orgánica de la Institución).
En síntesis, no se siguieron los procedimientos de competencia pública; no constan las autorizaciones previas de la Junta Directiva que antecedieran a la formación del contrato; no existe evidencia de que el referido contrato haya contado con el concepto favorable de la entonces Comisión Financiera Nacional, ni la autorización del Consejo de Gabinete para proceder a la contratación. Estos contratos tampoco recibieron el refrendo respectivo de la Contraloría General de la República.
Es evidente que estos requisitos fueron pretermitidos en la contratación que suscribió el Director General de la Caja de Seguro Social con la empresa, siendo los elementos precitados, esenciales en el proceso de formación del acto público. El artículo 75 del Código Fiscal es determinante al establecer que son absolutamente nulos los contratos en que tenga interés el Estado y que se hayan celebrado contraviniendo las disposiciones del Código relativas al procedimiento y requisitos de contratación.
Fue precisamente con base en esta situación que la Junta Directiva se negó a autorizar el pago de los dineros requeridos por parte de la empresa.
Es importante destacar que la Sala Tercera de la Corte ya había adelantado ciertos conceptos en relación a la falta de perfeccionamiento del contrato de arrendamiento con opción de compra en análisis, cuando en sentencia del 22 de diciembre de 1986 señaló:
"Por tanto, a la luz de nuestro derecho, los contratos que celebren las entidades oficiales por suma superior a la señalada en la Ley 3 de 1977 requieren la aprobación del Consejo de Gabinete para que queden perfeccionados. Y el contrato suscrito por la Caja de Seguro Social con la empresa NCR CORPORATION DE PANAMÁ, S. A. no estuvo perfeccionado al no haber sido aprobado conforme lo estipula la Ley. Por otro lado, y como está establecido claramente en el expediente, la CAJA DE SEGURO SOCIAL no llegó a cubrir el pago inicial a pesar de ser requerido varias veces por la empresa (fojas 45 y 61); cabe recordar que se trató de un
Contrato de Arrendamiento con Opción de Compra, por lo que, posiblemente por la razón legal anteriormente señalada, no se convirtió en compra ni se perfeccionó la venta."
La Sala debe indicar por tanto que cuando la Ley impone a la administración el procedimiento a seguir para la suscripción de un contrato, este procedimiento es obligatorio, y debe ser respetado y acatado por la esfera administrativa, pues su inobservancia deviene en la nulidad de los actos contractuales celebrados.
Acotamos además, que aunque el contrato de arrendamiento es consensual, como lo es también lo es la compra-venta porque desde el momento en que se acuerda tanto el precio como la mercancía surge la obligación de ambas partes para la entrega, en este caso, la calidad de uno de los contratantes impide que el mismo se hubiese perfeccionado con el solo acuerdo de voluntades. Tal como expresara la Sala Tercera en la sentencia antes comentada: "... el perfeccionamiento del contrato de compra-venta de manera consensual sólo es posible tratándose de la Caja de Seguro Social, entidad pública, cuando la manifestación de voluntad de la adquirente se formula dentro del marco de la Ley que prescribe los requisitos para que no exista vicio de voluntad".
Resulta palmario en atención a lo anterior, que al tratarse de un contrato cuya cuantía superaba los B/.250,00.00 era "conditione sine quanon" la Licitación Pública (que tiene por finalidad primordial obtener las condiciones más favorables para el Estado) y la aprobación del contrato por parte del Consejo de Gabinete. Estos procedimientos son los controles que la Ley ha dispuesto para la procedencia y eficacia jurídica de estas actuaciones, tendientes a evitar una operación entre la administración y los particulares que pudiese devenir en perjuicios al interés público.
En cuanto al supuesto reconocimiento que hizo la Junta Directiva mediante la Resolución Nº 1767-84 J. D. de 26 de julio de 1984, de un crédito a favor de la empresa NCR, y que constituye a juicio del recurrente el compromiso ineludible por parte de la Institución, esta Superioridad debe indicar que tal resolución, carente de motivación o sustento jurídico, oficiosamente autoriza a la Dirección General de la Institución para que cancele la suma de B/.223,243.00 a la citada empresa, sin expresar en concreto en qué concepto surge ese crédito con la NCR, señalándose genéricamente que obedece al "uso de equipo de computación".
Quienes suscriben observan que en tal documento no se ha justificado en manera alguna, de dónde proviene la obligación de la Caja de Seguro Social con la empresa, mas ésta última aduce en su libelo de demanda que tal compromiso fue reconocido y debía ser cancelado.
Del examen de las abundantes piezas probatorias la Sala concluye que la supuesta obligación con cargo a los fondos de la Caja de Seguro Social se apoya (foja 519 del Tomo I del expediente administrativo) en los contratos que hemos examinado, celebrados contraviniendo las normas jurídicas que regulaban la contratación que realizó la entidad Pública.
En aquella oportunidad la Junta Directiva reconoció un crédito (luego de supuestas negociaciones que no constan en el expediente), por razón de contrataciones que se realizaron sin el cumplimiento de las formalidades del caso, por lo que este acto también se oponía a derecho; la misma reclamación por parte de la NCR carecía de título válido para justificar la existencia del crédito y hay que hacer énfasis en que los créditos con cargo al Tesoro Público se derivan de obligaciones adquiridas conforme a la Ley, y no pueden depender de un simple reconocimiento por parte de la entidad, sin que este se justifique plenamente. Es por ello, que de acuerdo a la Ley 32 de 1984 (a. 74) toda orden de pago que se emita con cargo al Tesoro Nacional deberá ser sometido al refrendo de la Contraloría General, sin cuyo requisito no puede ser pagada, y para que la orden de compra reciba el respectivo refrendo, debe haber sido emitida de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia.
La Junta Directiva, posterior al "supuesto reconocimiento" emite la Resolución de 14 de enero de 1988 por la que remitió a la Comisión de Presupuesto y de Auditoría la viabilidad del pago, que según informe presentado por los Asesores Legales de ambos Departamentos obtuvo concepto desfavorable (documento adjunto al Tomo II del expediente administrativo) al señalarse la inexistencia de un título válido, fuente de obligación para la Caja de Seguro Social.
Como ha quedado expuesto, el documento legible a foja 1 del cuaderno principal de este proceso, no puede considerarse como válido para los efectos de erigirse en un título idóneo para fundar un reclamo. Mal puede considerarse a éste un reconocimiento eficaz, cuando pretende legitimar actos celebrados en contravención a normas legales.
Este Tribunal finalmente debe expresar, que dado que el cargo de ilegalidad aducido por la parte actora se centra de manera exclusiva en la supuesta revocación de oficio que hiciese la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social en cuanto al reconocimiento del supuesto crédito, debemos concluir lo siguiente:
1. Que la Junta Directiva en 1984 no podía reconocer un crédito carente de título válido;
2. Que en 1988 el nuevo Presidente de la Junta Directiva de la Caja
de Seguro
Social
somete a departamentos internos el estudio de la viabilidad de dicho pago;
3. Que los Asesores Legales de los Departamentos de Auditoría y Presupuesto en ese mismo año manifiestan su oposición a dicho pago, al comprobarse que no se habían perfeccionado los instrumentos contractuales en que descansaba la supuesta obligación.
Por lo anterior, al haberse elevado por escrito la petición por parte de la empresa NCR para el pago de la suma de dinero antes mencionada, la Junta Directiva de la Institución de Seguridad Social en 1992, no tuvo más opción que negar el pago del reclamo pecuniario.
Nótese que en ningún momento ese organismo ha negado que se hubiesen realizado por parte de administraciones anteriores, negociaciones con la empresa NCR, y que en ciertos casos la relación contractual sí se haya perfeccionado para beneficio de ambas, lo cual es evidente y existen sobrados elementos probatorios que así lo patentizan. Sin embargo, un
enjuiciamiento lógico-jurídico de la situación nos permite señalar que de haberse autorizado el pago en mención por parte de la Junta Directiva, con toda probabilidad la Contraloría General de la República hubiese objetado dicho pago, sometiendo su viabilidad a la Sala Tercera de la Corte, que al examinar la legalidad de este acto, podía declararlo contrario a la llamada condición objetiva x Xxx, puesto que no se discute si se suscribieron ciertos convenios contractuales, sino si éstos eran o no suscritos conforme a derecho.
Al rendir el informe de conducta explicativo de su actuación, el Presidente de la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, en apretada síntesis señaló que:
"La Caja de Seguro Social tuvo que negar el pago por las siguientes razones:
a) Porque el libelista fundamenta su pretensión en una serie de antecedentes que irónicamente se encargan de demostrar la nulidad absoluta, por lo que
repugna a la lógica jurídica sostener como causa pedir hechos y actos configurativos de nulidad absoluta.
b) En el asunto sub-júdice, se demanda el cumplimiento de un contrato absolutamente nulo y ya se observó que ello no es posible.
c) Que la pretensión tiene su génesis jurídica en una relación "ex contractu", hecho o acto no demostrado validamente, condición sine quanon para la viabilidad del pago."
Posición similar asume el señor Xxxxxxxxxx de la Administración, quien al oponerse a las pretensiones de la parte demandante señaló:
"... no obstante, dicha contratación fue hecha al margen de la Ley, al decir del artículo 1129 del Código Civil, el cual precepta la obligatoriedad de los contratos, siempre que en ellos concurran las condiciones esenciales para su validez. Por tanto, es evidente los motivos de ilegalidad que afectaron la viabilidad del pago, es decir `por no existir títulos válidos que sirvan de base y sustento para el mismo, como lo es la existencia de un contrato perfeccionado de acuerdo a la Ley.'
De lo anteriormente expuesto se desprende que al momento de celebrar un contrato de esta naturaleza, no basta sólo con el acuerdo de voluntades y el cumplimiento de algunas formalidades legales, como lo hicieron los representantes de la empresa NCR CORPORATION DE PANAMÁ, S. A. sino que tienen además que ser refrendados y aprobados por los organismos que la Ley señale en cada caso, cosa que no se cumplió, y por consiguiente conlleva a la negación del pago de dicha cantidad por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social."
La Sala concluye en atención a lo expuesto, que debemos descartar el cargo de ilegalidad endilgado en relación al artículo 17 del Decreto-Ley 14 de 1954, pues la actuación de la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social no ha transgredido el texto legal cuya violación se aducía.
Una vez examinadas íntegramente las constancias procesales, esta Superioridad reiteramos que no existe vicio alguno en la Resolución expedida por la Junta Directiva de la Caja de
Seguro Social que decidió negar el pago de la suma de dinero reclamado por la empresa NCR CORPORATION DE PANAMÁ, S. A.
En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución Nº 7195-92- J. D. de 20 xx xxxxxx de 1992, dictada por la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social.
Notifíquese.
(fdo.) XXXXXXX XXXXXX XXXX
(fdo.) XXXXXX XXXXXXXX XXXXXXXXXX XX XXXXXXXX (fdo.) XXXXXX XXXXX
(fdo.) XXXXX XX XXXXXXX
Secretaria Encargada