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Licda. Xxxxxxx Xxxx Xxxxxxxxx 30 de enero, 2007
DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
Al contestar refiérase
al oficio No. 00766
30 de enero, 2007
DCA-0309
Licenciada
Xxxxxxx Xxxx Xxxxxxxxx
Directora a.i.
Consejo Nacional de Vialidad
Costado Norte de la Rotonda de Betania, Sabanilla
Estimada señora:
Asunto: Se aprueban el contrato de línea de crédito y el convenio marco de dotación de recursos para el programa de rehabilitación y construcción de carreteras y puentes de la red vial nacional, suscritos entre el Consejo Nacional de Vialidad, Ministerio de Hacienda y el Banco Centroamericano de Integración Económica.
Nos referimos a su oficio No. DJC-07-0078-07 del presente año, mediante el cual nos remite para refrendo, contrato de línea de crédito y convenio marco de dotación de recursos para el programa de rehabilitación y construcción de carreteras y puentes de la red vial nacional, suscritos entre el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), Ministerio de Hacienda y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).
Sobre el particular nos permitimos manifestar lo siguiente:
De conformidad con los documentos contractuales en cuestión, el BCIE otorgará una línea de crédito al CONAVI (quien se constituye en prestatario), por la suma de $170.000.000. Como garantía, existe el compromiso del Ministerio de Hacienda de girar anualmente al menos la suma de $50.000.000 correspondientes al impuesto único sobre combustibles, según lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria. Dicha suma será utilizada por el CONAVI para efectuar los pagos que corresponden al BCIE.
I. Consideraciones para resolver
i) La Ley de Creación del CONAVI, Ley No. 7798, establece que dicha entidad se encuentra autorizada para suscribir los empréstitos necesarios para su funcionamiento.
Asimismo en el numeral quinto se indica que el Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad tendrá como atribución “i)Suscribir contratos y contraer empréstitos con entidades de crédito internas o externas. De requerirse el aval del Estado, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa”.
ii) La Procuraduría General de la República , en relación con la potestad del CONAVI para adquirir préstamos, señaló en su No. OJ-149-2006 en lo que interesa:
“ (...) La consulta se plantea en relación con una línea de crédito. La apertura de crédito puede ser entendida como el contrato que pone a la disposición del cliente una suma determinada o bien, como un contrato típico que mira a satisfacer necesidades futuras del cliente. La particularidad de este contrato reside en que el banco acreditante se compromete con su cliente a concederle crédito, directamente a él o un tercero que se indique, dentro de los límites cuantitativos que se fijen y mediante el pago de una remuneración. En consecuencia, la apertura de crédito es una operación de crédito. Elementos fundamentales son la disponibilidad y el que se fije un máximo hasta el cual puede disponer el cliente del crédito. La entidad financiera deviene obligada a mantener a la disposición del cliente los recursos señalados por el plazo que se pacte. Dado que se trata de una operación de crédito, puede decirse que está comprendida dentro de lo dispuesto por los artículos 3, 5 y 20 de la Ley del CONAVI, a que de seguido nos referimos.
III.-
LA LEY AUTORIZA A CONAVI PARA ENDEUDARSE
Consulta Ud. si el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Nacional de Vialidad puede ser el fundamento único de un contrato de financiamiento.
El crédito público se sujeta al principio de legalidad. Lo que significa que la Administración sólo puede contraer un crédito, comprometiendo los recursos públicos, si se encuentra autorizada por ley. En la consulta pareciera partirse de que el CONAVI carece de competencia legal para contraer créditos, por no haber sido autorizado por ley.
Empero, la autorización para contratar crédito, interno y externo, está presente en diversas disposiciones de la Ley de Creación del Consejo de Vialidad, N° 7798 de 30 xx xxxxx de 1998.
En efecto, al crear el CONAVI, el artículo 3 expresamente lo autoriza para suscribir los empréstitos necesarios para su funcionamiento. La atribución de personalidad jurídica instrumental pretende una gestión presupuestaria más flexible, no sujeta a disposiciones aplicables a la ejecución del Presupuesto Nacional. Ello se logra mediante la autorización de un presupuesto propio. Pero, dicho presupuesto requiere financiamiento. En el caso de XXXXXX, el legislador consideró que ese financiamiento podía provenir del crédito público, interno y externo.
El artículo 5 de la Ley atribuye como competencia propia del Consejo de Administración la suscripción de los referidos contratos de crédito. En efecto, en lo interesa dispone ese numeral:
CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN
ARTÍCULO 5.- El Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad tendrá las siguientes atribuciones: (….).
i) Suscribir contratos y contraer empréstitos con entidades de crédito internas o externas. De requerirse el aval del Estado, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa.
(…)”.
(...)
Existe endeudamiento tanto en cuanto el Poder Ejecutivo sea el deudor del convenio de crédito como cuando es el garante de la obligación que contrae otro organismo, lo cual se deriva de los artículos 81 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y 10 de la Ley del Equilibrio Financiero para el Sector Público.
(...)
No tiene carácter de garantía o aval para los efectos del artículo 121, inciso 15, de la Constitución el compromiso que asume el Estado de cumplir las obligaciones que el ordenamiento le impone. Nótese que ello no implica la xxxxxxxx de una nueva obligación financiera y, en particular, la obligación de cumplir por la obligación suscrita por el tercero.”(el subrayado no es del original)
iii) En cuanto a la obligación que tiene el Ministerio de Hacienda de girar los recursos provenientes de la Ley No. 8114, la Sala Constitucional ha sostenido:
“Cabe reiterar a los recurridos –tal y como se hizo en la sentencia Nº2003-8471 de las 14:38 hrs. de 13 xx xxxxxx de 2003– que en los casos en que los destinos específicos contemplados en la Ley ordinaria se encuentren ligados al disfrute de los derechos fundamentales, la omisión de asignar en la Ley de Presupuesto de la República la partida correspondiente o de girar los montos previstos en ella, debe ser conocida por este Tribunal Constitucional, con el fin de tutelar el goce efectivo de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en los Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos vigentes en la República. En la especie, la inactividad reclamada sin duda repercute sobre los intereses y los derechos fundamentales de quienes habitan los cantones aludidos, en la medida en que sus municipios no cuentan con la posibilidad de obtener los recursos necesarios para mejorar las condiciones de los caminos vecinales.
Así, en este asunto es claro que la omisión del Ministerio de Hacienda de girar las sumas contempladas en la Ley N°8114 vulnera los derechos fundamentales de las personas que habitan esos cantones, quienes son los destinatarios finales de tales recursos, de acuerdo con el artículo 5º ídem, que desarrolla con claridad la forma en que deben ser asignados. De ninguna manera se puede olvidar lo dicho en la sentencia transcrita en cuanto a que en tratándose de los “recursos captados por impuestos con destino específico, no se aplican los principios de universalidad y no afectación y demás principios presupuestarios que rigen los ingresos percibidos para la satisfacción de necesidades generales"; además, el principio de anualidad del presupuesto no puede servir de excusa al Ministerio de Hacienda para dejar de girar las cantidades que ha percibido con destino específico. En virtud de lo expuesto, lo procedente es declarar con lugar el amparo, ordenándose al Ministro de Hacienda que tome las medidas pertinentes a fin de entregar los dineros que por concepto de destinos específicos deben recibir las corporaciones municipales para arreglar los caminos, en los términos del artículo 5º ibídem, sin que la inercia de las municipalidades de suministrar la información aludida sea motivo para suspender el giro, de acuerdo con la interpretación efectuada en el Considerando VI de esta sentencia.(...) »”. (Voto No.2004—11165, del 8 de octubre del 2006) (El subrayado es nuestro)
iv) Mediante Oficio No. GRECR-654/2006 del 9 xx xxxxxx del 2006 el señor Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx, Gerente Regional del BCIE señaló “(...) que la aprobación de crédito por parte de nuestra entidad se ha conceptualizado sin el requerimiento del aval del Estado indicado en el inciso i del Artículo 5 de la Ley de creación del CONAVI, debido a que se ha respaldado con el compromiso del Ministerio Hacienda de girar los fondos necesarios para su pago durante el plazo vigencia establecido para su total cancelación”
II. Sobre el caso en particular
Con base en los puntos mencionados líneas atrás se puede concluir que:
· El CONAVI se encuentra facultada jurídicamente para contraer empréstitos, sean internos o externos.
· En el caso en estudio, la garantía que otorga el Ministerio de Hacienda, no puede considerarse como un aval, sino como una obligación legal respaldada por el Tribunal Constitucional. En ese sentido, no se constituye en una nueva obligación financiera, y no se contempla dentro de lo dispuesto por el artículo 5 inciso i) de la Ley de creación del CONAVI.
Así las cosas, tomando en consideración lo expuesto líneas atrás y teniendo a la vista la aprobación xxx xxxxxxxx por parte del BCIE (GRECR-558/2006 del 3 de julio del 2006), el dictamen de ‘no objeción’ del Consejo Nacional de Financiamiento Interno, Externo y de Inversión (DA-CONAFIN/041-2006 del 11 de setiembre del 2006), la autorización de MIDEPLAN para iniciar negociación de financiamiento (DVMHV 409-06 del 2 de octubre del 2006), dictamen positivo del Banco Central (J.D. 523-06 del 13 de octubre del 2006), recomendación de autorización del crédito de la Tesorería Nacional (TN-1665-2006 del 19 de octubre del 2006) y autorización de crédito por parte de la Autoridad Presupuestaria (STAP-2781-06 del 00 xx xxxxxxx xxx 0000), xxxx xxxxxx contralor refrenda el convenio marco de dotación de recursos y el contrato y addendum de línea de crédito, sujeto a las siguientes condiciones:
1. Queda bajo la exclusiva responsabilidad de esa Administración, efectuar todas las gestiones correspondientes y velar para que los plazos y requisitos establecidos para los desembolsos sean atendidos en forma oportuna y efectiva.
2. Queda bajo la exclusiva responsabilidad de esa Administración realizar todas las gestiones para contar con el contenido presupuestario necesario para hacerle frente tanto al pago de intereses como los recursos adicionales requeridos para cubrir la ejecución los distintos proyectos.
3. En cuanto a la posibilidad de renovación de la línea de crédito, estipulada en el artículo 2.02 del contrato, si los términos y condiciones financieras cambian, deberá seguirse los procedimiento legales establecidos para ello.
4. En el artículo 9.02 del contrato de línea de crédito se establece que el CONAVI renuncia irrevocablemente a todo reclamo de inmunidad soberana. Sobre este punto, debemos indicar que, su aplicación –en forma casuística- se podrá dar en el tanto lo permita el ordenamiento jurídico y conforme a los procedimientos y disposiciones que al efecto se establezcan.
5. En relación con el arbitraje, siendo que la Ley aplicable será la de Costa Rica, se deberá estar a lo dispuesto en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social.
6. Finalmente, se les recuerda tener presente, para lo que corresponda, que la Ley de Contratación Administrativa fue reformada por Ley No. 8511 del 16 xx xxxx del 2006, y que el Decreto 25038-H fue derogado por el Decreto Ejecutivo 34411-H del 27 de setiembre del 2006. Ambas normativas rigen desde el 4 de enero del 2007.
Atentamente,
Lic. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxx Gerente de División | Lic. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Gerente Asociado |
Anexo: Un expediente y tres fólders (incluye original de convenio, contrato y addendum)
LGB/fjm
Ci: Archivo Central
Ni: 389, 2006006395-3,4,5
( Contratos