DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD INTERPUESTA POR EL LICENCIADO CARLOS ARRUE MONTENEGRO EN REPRESENTACIÓN DEL MINISTRO EDUARDO ANTONIO QUIROZ B., PARA QUE SE DECLARE NULO POR ILEGAL EL ACTO CONFIRMATORIO CONTENDIO EN EL CONTRATO DE...
DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD INTERPUESTA POR EL LICENCIADO XXXXXX XXXXX XXXXXXXXXX EN REPRESENTACIÓN DEL MINISTRO XXXXXXX XXXXXXX XXXXXX X., PARA QUE SE DECLARE NULO POR ILEGAL EL ACTO CONFIRMATORIO CONTENDIO EN EL CONTRATO DE COMPRAVENTA, AUTORIZADO MEDIANTE ACUERDO Nº 4 DEL 18 DE ENERO DE 2000, SUSCRITO XXXXX XX XXXXXXXXX XX XXX XXXXXXXXX X XX XXXXXXXXX XXXXXXXXX XX XXXXXX XXXX. PONENTE: XXXXXX XXXXXXXXX. PANAMÁ, VEINTICUATRO (24) XX XXXX DE DOS MIL SIETE (2007).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo Ponente: Xxxxxx X. Xxxxxxxxx X.
Fecha: 00 xx xxxx xx 0000
Xxxxxxx: Acción contenciosa administrativa Nulidad
Expediente: 353-04
VISTOS:
El licenciado Xxxxxx Xxxxx, actuando en representación de Xxxxxxx Xxxxxx, en su calidad de Ministro de Obras Públicas, ha interpuesto demanda contencioso administrativa de nulidad con el objeto que se declare nulo por ilegal el acto administrativo contenido en el Contrato de Compraventa celebrado mediante la Escritura Pública Nº 16 de 00 xx xxxxxxx xx 0000 xx xx Xxxxxxx Especial de San Xxxxxxxxx, suscrito entre el Municipio de San Xxxxxxxxx y la Comunidad Cristiana de Panamá Este, autorizado mediante Acuerdo Nº 4 de 18 de enero de 2000 y para que se hagan otras declaraciones.
En la demanda se formula una pretensión contencioso administrativa de nulidad consistente en una petición dirigida a la Sala Tercera para que ésta declare la nulidad del contrato de compraventa suscrito entre el Municipio de San Xxxxxxxxx y la Comunidad Cristiana de Panamá Este y de cualquier acto administrativo subsiguiente ( inscripción en el Registro Público).
Sostiene el apoderado judicial del demandante que el acto impugnado ha infringido los artículos 98 y 99 de la Ley Nº 106 de 1973 y los artículos 99 y 101 de la Ley Nº 56 de 27 de diciembre de 1995.
El Presidente del Consejo Municipal de San Xxxxxxxxx, H.C. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxxxxx, envió el respectivo informe explicativo de conducta ( a fs. 90 y 91) mediante la Nota S/N de 16 xx xxxxxx de 2004. En dicha nota se expresa lo siguiente:
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1. El señor Alcalde Municipal presentó a la consideración del Consejo, la aprobación de un Acuerdo por medio del cual se le autoriza la venta de un globo de terreno, en el cual se encuentran ubicadas las oficinas regionales del Ministerio de Obras Públicas y que pertenecían al Municipio de San Xxxxxxxxx.
2- La solicitud del señor Xxxxxxx, viene acompañada de una petición formal, presentada por la Comunidad Cristiana de Panamá Este, en la que manifiesta su interés en adquirir el mencionado terreno en donación o en venta.
3- Al momento de someter este tema a la Comisión de Hacienda Municipal, el señor Alcalde sustentó la aprobación del Acuerdo, basado en dos (2) aspectos importantes, a saber:
A-La anterior administración, había dejado en serios aprietos financieros a la institución y la venta representaba una importante suma de dinero, que podría contribuir a superar el déficit económico que en esos momentos presentaba el Municipio.
B-El tema había sido conversado con las autoridades del Ministerio de Obras Públicas y estos últimos habían manifestado su decisión de eliminar la Regional de San Xxxxxxxxx, por lo cual no había objeción al contrato de compraventa, siempre y cuando se les otorgara un plazo razonable para desocupar las instalaciones.
4-Tomando en cuenta estos elementos y evaluando la situación por la que atravesaban las finanzas municipales, se decidió aprobar el Acuerdo Nº 4 del 18 de enero de 2000 que autorizo al señor Alcalde para que efectuara la venta del terreno propiedad del Municipio.
Incluso, en el mencionado documento, se estableció la necesidad de otorgar el plazo que fuere necesario, para desocupar el bien, aspecto este que era de conocimiento de los dignatarios de la Asociación Cristiana de Panamá Este.
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Por su parte, la Procuradora de la Administración, Suplente, contestó la demanda mediante Vista Nº 738 de 29 de diciembre de 2004, en la cual se opone a las pretensiones de la parte demandante, y en lo medular presenta las siguientes consideraciones:
Este Despacho considera se produce la violación del artículo 98 de la Ley Nº 106 de 1973 por el contrato de compraventa impugnado, pero no por haberse obviado el proceso de selección de contratista, sino porque la celebración del convenio no siguió el procedimiento previsto en el Acuerdo Municipal Nº 26 de 26 xx xxxxx de 1991, por medio de la cual se reglamenta la tenencia, adjudicación y venta de lotes de terrenos de áreas y ejidos municipales.
Según lo indica el artículo 98 de la Ley Nº 106 de 1973, todos los bienes municipales que no sean necesarios para uso o servicio
público, podrán venderse o arrendarse por medio de licitación pública, siguiendo las normas que para los bienes nacionales tienen establecido el Código Fiscal y las Leyes que lo reforman, exceptuándose los terrenos adquiridos por el Municipio para áreas o ejidos, los cuales podrán ser vendidos o arrendados de conformidad con lo que establece esta Ley y los Acuerdos Municipales.
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Con fundamento legal en las normas anteriormente citadas el Consejo Municipal de San Xxxxxxxxx dicta el Acuerdo Nº 26 de 1991, que reguló la tenencia, adjudicación y venta de lotes de terrenos de áreas y ejidos de propiedad del Municipio de San Xxxxxxxxx.
En el artículo primero del Acuerdo claramente se estipula que la tenencia y venta de las tierras municipales, en particular las de las fincas 72491, 49802, 4899, 114061, 8856, 16219, 4991, 4646,
60958, 80159 y 58403, y todas aquellas que se adquirieran a futuro mediante compra, permuta o donación, se rigen por dicho Acuerdo.
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Según consta en la Escritura Pública contentiva del contrato de compraventa, el negocio jurídico traslaticio de dominio se realiza sobre un lote de terreno que forma parte de la finca 4991, es decir, de un terreno municipal de ejido cuya venta esta regulada por el Acuerdo Nº26 de 1991; no obstante, no se siguieron en la venta del lote de terreno ocupado por las instalaciones de la Dirección Regional del Ministerio de Obras Públicas en San Xxxxxxxxx, los trámites previstos en el Acuerdo Nº 26 de 26 xx xxxxx de 1991.
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Por tanto, la celebración del contrato de venta tantas veces mencionado es violatorio del artículo 98 de la Ley Nº 106 de 1973, pues la venta de los terrenos de ejidos ocupados por la Dirección Regional del Ministerio de Obras Públicas se hizo sin seguir el procedimiento establecido en el Acuerdo Municipal respectivo.
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La Comunidad Cristiana de Panamá Este, representada en este proceso por la licenciada Xxxx Xxxxxx como abogada principal, y Xxxxx Xxxx, quien con posterioridad desistió del poder a él otorgado, como abogado sustituto, en su condición xx xxxxxxx coadyuvante sustentan su pretensión para que se declare legal el contrato de compraventa suscrito entre el Municipio de San Xxxxxxxxx y esta asociación sin fines de lucro, en los siguientes términos:
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TERCERO: El objetivo fundamental de este contrato de compra venta celebrado entre LA COMUNIDAD CRISTIANA DE
PANAMÁ ESTE, y el Municipio
de San
Xxxxxxxxx, se suscribió
con la finalidad de trasladar o reubicar nuestras instalaciones ubicadas en el Corredor Norte, las cuales consistían en una Iglesia, una escuela de nivel primario, un comedor parvulario, un Gimnasio para niños, instalaciones que tenían que ser reubicadas lo más pronto posible, debido a la construcción del ensanche correspondiente a la Segunda Fase del Corredor Norte, tramo Tinajitas-Tocumen.
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OCTAVO: Que nuestra representada, no solo le iba a donar el lote de terreno al Ministerio de Obras Públicas, sino que también le hizo saber al entonces Ministro de Obras Públicas, señor Xxxxxx Xxxxxx, en nota remitida el 22 de julio de 2002, su interés en donarle un lote de terreno de 5,000 mts2 y 200 mts2 de estructura en materiales de construcción (bloques, arenas, piedra, cemento, acero, techo, etc.) con el objeto de reubicar las instalaciones que ocupaban en la Xxxxxxxxxxxx xx xxx Xxxxx Xx 0, Xxxxxxxx xx Xxx Xxxxxxxxx, todo esto con el interés de mi mandante de iniciar los trabajos de construcción de las instalaciones de la COMUNIDAD CRISTIANA DE PANAMA ESTE, que cuenta con muchos benefactores que desean contribuir a la labor benéfica, objetivo de la constitución de esta Asociación.
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DÉCIMO: Que la referida venta fue celebrada entre el Municipio de San Xxxxxxxxx y nuestra representada, aprobada mediante Acuerdo Municipal Nº 4 del 18 de enero de 2000, en cumplimiento a las normas ESPECIALES sobre tenencia, adjudicación, administración y venta de bienes muebles e inmuebles (Terrenos) Municipales, regulados mediante la Ley Nº106 de 1973 "Régimen Municipal (ver artículos 83 numeral 4 acápite a y 99); por el Acuerdo Municipal Nº 26 del 26 xx xxxxx de 1991, normas especiales que priman sobre la Ley General de Contratación Pública.
DÉCIMO PRIMERO: Que el Municipio de San Xxxxxxxxx cumplió con el trámite dispuesto en el artículo 99 de la Ley 106 de 1973 ...
DECISIÓN DE LA SALA.
La Sala pasa a examinar los cargos que se le imputan al acto administrativo impugnado en este proceso.
Estima la parte demandante que se ha violado por interpretación errónea el artículo 98 de la Ley 106 de 1973 porque "con el proceder del Consejo Municipal, al autorizar al Alcalde de San Xxxxxxxxx para la venta del bien inmueble donde funciona la División del Ministerio de Obras Públicas en el Distrito de San Xxxxxxxxx desde hace casi treinta (30) años, se está disponiendo de un bien inmueble destinado a la prestación de un servicio público en esa
región, sin la debida ponderación de la función social a la que alude el artículo 98 de la Ley 106 de 1976."
En relación al artículo 99 de la Ley 106 de 1973, el demandante pone en relieve que existe violación por interpretación errónea, dado que no consta que el Municipio de San Xxxxxxxxx haya adjudicado a la Comunidad Cristiana de Panamá Este, el lote de terreno perteneciente a la finca 4991 mediante acto de selección de contratista o licitación pública. Finalmente, el apoderado judicial de la parte actora apunta como infringidos, por omisión, los artículos 99 y 101 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995, ya que a su juicio el Municipio de San Xxxxxxxxx debió aplicar la Contratación Pública al disponer del lote de terreno objeto de la controversia, y tomar en consideración el tiempo que tenía el Ministerio de Obras Públicas de estar prestando servicio en esa área de la ciudad y las mejoras invertidas.
Las normas que se alegan infringidas son del siguiente tenor literal: Ley 106 de 8 de octubre de 1973:
Artículo 98: Todos los bienes municipales que no sean necesarios para un uso o servicio público, podrán venderse o arrendarse por medio de licitación pública, siguiendo las normas que para los bienes nacionales tienen establecidos el Código Fiscal y leyes que lo reforman. Se exceptúan los terrenos adquiridos por el Municipio para área y ejidos, los cuales serán vendidos o arrendados de conformidad con lo que establezca esta Ley y los Acuerdos Municipales.
Parágrafo: Se excluye el requisito de la licitación pública en las transacciones contractuales que celebren los municipios, ya sea con la Nación o con las Instituciones Autónomas o Semiautónomas del Estado
ARTICULO 99: La venta de bienes municipales deberá ser decretada por el respectivo concejo, mediante acuerdo, y se llevará a efecto por medio de licitación pública de conformidad con las reglas establecidas por la ley para la venta de bienes nacionales en cuanto fueren aplicables. Cuando se trate de bienes inmuebles se requerirá un acuerdo aprobado por las dos terceras (2/3) partes del Concejo.
Ley 56 de 27 de diciembre de 1995:
Artículo 99. Las dependencias del Órgano Ejecutivo y los otros órganos del Estado podrán disponer de sus bienes, mediante venta, arrendamiento o permuta de bienes, por conducto del Ministerio de Hacienda y Tesoro. Igualmente, podrán disponer de tales bienes las entidades descentralizadas que tengan patrimonio propio con respecto a sus bienes.
Salvo las excepciones establecidas en la Ley, toda venta de bienes del Estado deberá estar precedida del procedimiento de selección de
contratista en atención al valor real del bien, que será determinado mediante avalúo realizado por el Ministerio de Hacienda y Tesoro y la Contraloría General de la República.
...
Los bienes de dominio público son indisponibles, salvo que previamente sean desafectados por el Órgano Ejecutivo, por conducto del Ministerio de Hacienda y Tesoro, que reglamentará la materia.
Artículo 000.Xx disposición de bienes mediante venta o arrendamiento, por parte de las entidades correspondiente, se realizará por medio del procedimiento de selección del contratista que corresponda, por razón de la cuantía, o por medio de remate, según lo disponga la entidad que realiza el acto.
Advierte la Sala que el acto impugnado es el contrato de compraventa celebrado mediante Escritura Pública Nº 16 de 00 xx xxxxxxx xx 0000 xx xx Xxxxxxx Especial de San Xxxxxxxxx, suscrito entre el Municipio de San Xxxxxxxxx y la Comunidad Cristiana de Panamá Este, autorizado mediante Acuerdo Nº 4 de 18 de enero de 2000. El objeto de la compraventa es un lote de terreno segregado de la finca 4991 propiedad del Municipio de San Xxxxxxxxx, en donde actualmente se encuentran ubicadas las oficinas e instalaciones del Ministerio de Obras Públicas que prestan servicio al Distrito de San Xxxxxxxxx.
Resulta adecuado hacer una pausa en el estudio del presente caso para conocer el significado xx xxxxxxx o lotes y de ejidos, y así lograr una mejor comprensión de estos términos, los cuales guardan relación con el litigio que nos ocupa. Se entiende por lotes o solares, "Cada una de las parcelas en que se divide un terreno destinado a edificación" o aquella "Porción de terreno donde se ha edificado o que se destina a edificar" (Diccionario de la Lengua Española. Editorial Espasa-Calpe, S. A. 21ª ed. Madrid. 1992. Págs. 899 y 1345, respectivamente). Según el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, se define ejido como:
Campo común de todos los vecinos de un pueblo, lindante con él, que no se xxxxx, y donde suelen reunirse los ganados o establecerse las eras. Trátese, pues, de un bien comunal. / Otro tipo de ejido, que se da en algunos países iberoamericanos (Méjico y Venezuela), es el que define Caso como "la tierra dada a un grupo de población agrícola, que tenga por lo menos seis meses de fundado, para que la explote directamente con las limitaciones y modalidades que la ley señala, siendo, en principio, inalienable, inembargable, intransmisible, imprescriptible e indivisible." (Xxxxxxx, Xxxxxx. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Editorial Heliasta, pág. 378).
En Sentencia de 25 de enero de 2002, la Sala emitió un concepto de ejido señalando que "se entiende como tierras destinadas a núcleos urbanos, relativo a la extensión de la población,
dado el alto índice de crecimiento poblacional" Así se desprende del artículo 141 del Código Fiscal que a la letra establece:
141. La adjudicación y el uso de las tierras comprendidas en el área y ejidos de las poblaciones serán reglamentadas por los respectivos Consejos Municipales de acuerdo con las leyes sobre la materia.
En todo caso se respetarán los derechos de los ocupantes con edificios construidos dentro del área de las poblaciones.
PARÁGRAFO 1° Aún cuando los Municipios no hayan obtenido los títulos de sus áreas o ejidos según este Código, la adjudicación y el uso de las tierras ocupadas por núcleos urbanos se regirán por los reglamentos Municipales de acuerdo con las leyes sobre la materia.
Luego de un análisis del expediente y por razones de economía procesal la Sala estima que debe confrontar el acto acusado, en primer lugar con el artículo 98 de la Ley 106 de 1973. El artículo 98 de la Ley 106 de 1973 establece claramente que los terrenos adquiridos por el Municipio para área y ejidos serán vendidos o arrendados conforme lo establezca la Ley y los Acuerdos Municipales, y la venta o arrendamiento de estos terrenos no requieren, como parte de su trámite, la licitación pública.
De la lectura de las piezas probatorias, la Sala observa que el lote de terreno objeto de litigio forma parte de la finca 4991 propiedad del Municipio de San Xxxxxxxxx; finca cuya tenencia, adjudicación y venta de lotes de terreno está reglamentada por el Acuerdo Nº 26 de 26 xx xxxxx de 1991, esto en cumplimiento de lo establecido en los numerales 7 y 9 del artículo 17 de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973.
La Ley 106 de 8 de octubre de 1973 establece en su numeral 7 del Artículo 17 que los Consejos Municipales quedan facultados para disponer de los bienes y derechos del Municipio y adquirir los que sean necesarios para la eficiente prestación de los servicios públicos municipales. Asimismo, el numeral 9 del referido artículo, es aún más categórico al señalar lo siguiente: "...9) Reglamentar el uso, arrendamiento, venta y adjudicación xx xxxxxxx o lotes y demás bienes municipales que se encuentren dentro de las áreas y ejidos de las poblaciones y demás terrenos municipales".
De lo antes expuesto, se deduce que la venta de un lote de terreno perteneciente a la finca 4991 no requiere licitación pública, como queda establecido en el artículo 98 de la Ley 106 y, se regirá por lo estipulado en el Acuerdo Nº 26 de 1991.
Después de un detenido examen del contenido del acto que se demanda frente a las disposiciones legales que la parte actora invocó como violadas, la Sala estima que le asiste razón a la Procuraduría de la Administración y comparte su criterio, toda vez que de la lectura del artículo 98 de la Ley 106 se entiende que en el caso que nos atañe se aplicará lo contenido en el Acuerdo Nº 26 de 1991, en donde en su artículo décimo noveno se establece que para la venta de un lote de terreno perteneciente a la finca madre 4991, es requisito indispensable que la Resolución Alcaldicía que contenga la adjudicación definitiva del lote de terreno sea protocolizada mediante escritura pública expedida por la
Notaría Especial de San Xxxxxxxxx, y registrada en el Registro Público, sección de la Propiedad.
No obstante lo anterior, esta Superioridad, con base en los documentos presentados a fojas 32 y 33 del expediente judicial y demás constancias probatorias, advierte que el Xxxxxxxxx xx Xxx Xxxxxxxxx x xx Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx xx Xxxxxx Xxxx no han probado el cumplimiento de lo establecido en el artículo 19 del Acuerdo Nº 26, toda vez que no consta Escritura Pública alguna con la transcripción de la Resolución Alcaldicia que les adjudique definitivamente el lote de terreno segregado de la finca madre 4991 ni su correspondiente registro en la sección de Propiedad del Registro Público de Panamá.
Nuestra jurisprudencia se ha pronunciado en relación al artículo 98 de la Ley 106 indicando lo siguiente:
Xxxxxxxxx xx 00 xx xxxxxxx xx 0000