ANTECEDENTES

DICTAMEN Nº. 95/2001, de 13 de septiembre.*

Expediente relativo a resolución del contrato de servicio de transporte escolar corres- pondiente a la ruta que transcurre entre la localidad de Valverde del Júcar y el Institu- to de Enseñanza Secundaria “Xxxxx xx Xxxxxxx” ubicado en Xxxxxx de Abajo.

ANTECEDENTES

Se somete a la consideración del Consejo Consultivo el expediente de resolución del contrato de servicio de transporte escolar correspondiente a la ruta que transcurre entre la localidad de Valverde del Júcar y el Instituto de Enseñanza Secundaria “Xxxxx xx Xxxxxxx” ubicado en Xxxxxx de Abajo (Cuenca), por incumplimiento por parte del contratista de diver- sas obligaciones fijadas en el contrato.

La citada resolución se fundamenta en la causa prevista en el art. 111.h) del Texto Re- fundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decre- to Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, relativa a “aquellas que se establezcan expresamente en el contrato”.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

El Consejo de Estado ha venido afirmando que “la facultad de resolución constituye de suyo una consecuencia tan grave que obliga a estimarla aplicable tan sólo a los casos más graves de incumplimiento pues resultaría notoriamente desproporcionado e injusto que cualquier incumplimiento, aún mínimo, supusiese tal resolución, ya que ésta constituye una opción que la Administración ha de ejercer siempre con obligada mesura” (dictamen de 1 xx xxxxx de 1979).

Además ha de señalarse que, tanto en el ámbito de la contratación civil como de la administrativa, la jurisprudencia ha advertido que no todo incumplimiento contractual podría dar lugar al derecho de la otra parte a resolver el contrato, distinguiéndose por la jurisprudencia aquellos incumplimientos generadores de la posibilidad de ejercicio del derecho a la extinción del contrato de aquellos otros que no lo conllevan, aun cuando pue- dan llevar a la exigencia de indemnización por daños y perjuicios. Tal doctrina es perfec- tamente aplicable en el ámbito administrativo, de forma que sólo los incumplimientos de obligaciones contractuales esenciales (en la terminología del artículo 111.g) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas) puede ser generadora del legítimo ejercicio de la potestad de resolución de dichos contratos (Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1988, AR.5903 y 2 xx xxxxx de 1992, Ar.2994) y ello, como ya hemos señalado cuando sea esta opción la que más conviene al interés público en xxxx.

En el ámbito de los contratos de servicios se acentúa la excepcionalidad del ejercicio de la potestad resolutoria del contrato, pues por su propia naturaleza debe primar el prin- cipio de conservación de la relación contractual. Así el Tribunal Supremo ha señalado que

* Ponente: Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx

para proceder a la resolución del contrato es necesario que se hayan producido graves perturbaciones en el servicio (Sentencia de 28 de septiembre de 1984, Ar.5587; de 30 de noviembre de 1985, Ar.6509) o bien el incumplimiento sustancial de las condiciones pacta- das (Sentencia de 30 de septiembre de 1988, Ar.6960).

Para la determinación de la transcendencia de los diversos incumplimientos que se produzcan, el Tribunal Supremo ha manifestado reiteradamente (Sentencias de 16 de octu- bre de 1984, Ar.5655, de 9 de octubre de 1987, Ar.8324, de 23 de noviembre de 1988, Ar.9199, entre muchas otras) que ha de prestarse en cada caso una exquisita atención a las circunstancias concurrentes, con el fin de dilucidar si se está ante un verdadero y efectivo incumplimiento de las obligaciones contractuales, revelador de una voluntad clara de no atender, dolosa o culposamente, los compromisos contraídos o, por el contrario, mas bien ante un mero retraso, desfase o desajuste en modo alguno expresivo de aquella voluntad y, en definitiva, de un efectivo incumplimiento de la esencia de una obligación.

Igualmente ha señalado que “a los efectos de apreciar un incumplimiento bastante pa- ra la resolución lo determinante debe ser que afecte a la prestación principal del contrato y que se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de dicha prestación” (Sen- tencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1999, Ar.2000/1393). En materia de contra- tos de servicios públicos, como se ha señalado, lo relevante es la regularidad en su presta- ción y la adecuación de ésta a la satisfacción de las necesidades públicas a que el servicio pretende dar satisfacción, por lo que en este ámbito no toda irregularidad puede conllevar la habilitación a la Administración Pública para que ejercite su potestad resolutoria, sino sólo aquellos supuestos en los que el servicio deja de prestarse o se presta en condiciones tales que se lesiona el interés público que se pretende satisfacer.

En relación a la causa alegada, señala el Consejo que la invocación genérica al in- cumplimiento de cualquier obligación y en cualquier grado no puede tomarse como causa de resolución “expresamente” contemplada en el contrato, tal como exige la ley en el invo- cado apartado h del artículo 111.

La posibilidad abierta por la ley de incluir en la contratación administrativa causas de resolución no establecidas por la misma ley, no avala ni la indeterminación de estas, ni la absoluta libertad para atribuir la condición de causa resolutoria a cualquier circunstancia ajena al contrato o vinculada a la ejecución del mismo que se aparte de la finalidad y el interés público a los que sirva el contrato del que se trate, y de los principios y requisitos esenciales de la contratación administrativa tal y como sintéticamente se ha expuesto en la anterior consideración.

La Administración tiene las facultades de interpretar y de resolver los contratos, pre- rrogativas en todo caso fundadas en el interés público, y controlables judicialmente, pero su voluntad y su intención no puede alcanzar a convertir en causa resolutoria el incumplimien- to de cualquier obligación propia porque se lo prohíbe la ley (artículo 112.10 del Texto Refundido de la Ley de Contratos), ni del contratista sin generar grave riesgo de discrecio- nalidad ajena a los principios de buena fe y mantenimiento del contrato y, en suma, de arbitrariedad en el ejercicio de sus prerrogativas, de interpretación y de resolución.

CONSIDERACIONES

El artículo 59.3.a) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, apli- cable al presente supuesto, dispone que “será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de [...] resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista”.

Por su parte, el artículo 26 del Real Decreto 390/1996, de 1 xx xxxxx, dictado en desa- rrollo parcial de la Ley de Contratos, establece en su apartado 1.c) como uno de los requisi- tos con que ha de contar el expediente de resolución del contrato, el informe del órgano consultivo si se da la circunstancia de que se oponga a la misma el contratista.

Los mencionados preceptos deben ser puestos en conexión con el artículo 54.9.c) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, modificada por Ley 4/2000, de 7 xx xxxxx, que determina que el Consejo Consulti- vo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades xx Xxxxxxxx-La Mancha que versen sobre interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista.

Es objeto del expediente sometido a consulta la resolución del contrato de servicio de transporte escolar correspondiente a la ruta que transcurre entre la localidad de Valverde del Júcar y el Instituto de Enseñanza Secundaria de Valera de Abajo (ambos municipios ubica- dos en la provincia xx Xxxxxx), por incumplimiento por parte del contratista de diversas obligaciones fijadas en el contrato.

Teniendo en cuenta que en el periodo de alegaciones concedido al efecto por la Conse- xxxxx instructora, el empresario adjudicatario ha manifestado su oposición expresa a la pre- tensión de la Administración de resolver el contrato por las causas por ésta aducidas, proce- derá, en virtud de los artículos anteriormente citados, la intervención de este órgano consul- tivo en el procedimiento con carácter preceptivo.

De forma previa al estudio de la causa de resolución alegada por la Consejería y del análisis de su concurrencia en el supuesto objeto de expediente, procede examinar el proce- dimiento sustanciado, a fin de comprobar si se ha dado cumplimiento a los trámites previs- tos en la normativa que le es de aplicación comprendida en los artículos 59 y 112 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el artículo 26 del Real Decreto 390/1996, de 1 xx xxxxx todavía vigente y, en general, en el Título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimien- to Administrativo Común, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero.

El mencionado artículo 59 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Adminis- traciones Públicas dispone en su apartado primero que el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de resolver los contratos administrativos y determinar los efectos de la resolu- ción, poniendo sus acuerdos fin a la vía administrativa y siendo inmediatamente ejecutivos.

En los apartados primero y tercero de dicho precepto se recogen como trámites esen- ciales para proceder a la resolución, la concesión de audiencia al contratista y el dictamen

del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respec- tiva en el caso de que se formule oposición por parte de aquél.

El artículo 112.1 del citado texto legal determina que la resolución del contrato “se acordará [...] de oficio o a instancia del contratista, en su caso, mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine”. A tal previsión de desarrollo reglamentario recogida igualmente en la anterior Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, se dio cumplimiento con el artículo 26 del Real Decreto 390/1996, de 1 xx xxxxx, de desarrollo parcial de la misma, que, tal como se ha indicado anteriormente, continúa en vigor en la actualidad, el cual esta- blece los siguientes requisitos necesarios:

a) Audiencia al contratista por plazo xx xxxx días naturales, en el caso de pro- puesta de oficio.

b) Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los artículos 42 y 97 de la Ley, referentes a falta de constitución de la garantía definitiva y demora en el cumplimiento de los plazos respectivamente.

c) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Co- munidad Autónoma respectiva, cuando se formule oposición por parte del contratista.

A la vista de los mencionados preceptos habrá que entender como trámites necesarios en la sustanciación del procedimiento de resolución de contratos su iniciación mediante acuerdo adoptado por el órgano de contratación, tras el cual, y previos los actos de instruc- ción que se estimen precisos, entre los que necesariamente habrá de figurar el informe del Servicio de Régimen Jurídico, se otorgará audiencia al contratista por plazo xx xxxx días, debiendo formularse con posterioridad, a la vista del resultado de las actuaciones realizadas, la correspondiente propuesta de resolución, para concluir en el caso de que se haya produci- do oposición por el adjudicatario, con la solicitud del preceptivo dictamen al órgano consul- tivo, el cual posee carácter final, conforme a lo previsto en el artículo 40.3 de su Ley regula- xxxx.

Como documentación previa a la incoación del procedimiento figuran una serie de es- critos en los que tanto la dirección del centro, como los padres de los alumnos incluidos en la ruta y la asociación de transportistas de viajeros, así como los inspectores de educación ponen de manifiesto una serie de irregularidades detectadas en la prestación del servicio y que estiman imputables a la empresa.

El expediente de resolución contractual propiamente dicho comienza con el acuerdo de inicio adoptado, a la vista de los incumplimientos imputados, con fecha 30 xx xxxx de 2001, por el Delegado Provincial de Educación en Cuenca, como órgano de contratación, de conformidad con lo previsto en el artículo 3.2.d) de la Orden de la Consejería de Educación de fecha 30 de diciembre de 1999, por la que se delega en la Secretaría General Técnica y en las Delegaciones Provinciales competencias en materia de personal, autorización de gastos, contratación, subvenciones y autorizaciones. Tal procedimiento resolutorio se fundamentaba en la causa de resolución prevista en el artículo 111.h) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Ad- ministraciones Públicas, relativa a “aquéllas que se establezcan expresamente en el contra-

to”, apoyándose en concreto en lo previsto en la cláusula 6.5 xxx Xxxxxx de Cláusulas Admi- nistrativas Particulares y en la 1 xxx Xxxxxx de Prescripciones Técnicas.

Se incorpora al expediente informe favorable a la resolución del contrato emitido por la Asesoría Jurídica de la Consejería, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 26.1.b) del Real Decreto 390/1996 anteriormente aludido.

Del acuerdo de incoación se dio debido traslado al contratista comunicándole igual- mente que, conforme a lo previsto en el artículo 113.4 la resolución podría dar lugar a la incautación de la garantía constituida en metálico y otorgándole, en virtud de lo establecido en el artículo 59.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos y 26 del Real Decreto de desarrollo de ésta tantas veces citados, un plazo de audiencia xx xxxx días, dentro del cual presentó escrito de alegaciones manifestando su oposición a la resolución que se pretende.

Asimismo y para dar cumplimiento a Por último y conforme a lo establecido en el artí- culo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administracio- nes Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Secretaria General Técnica de Educación y Cultura formuló propuesta de resolución con fecha 12 de julio de 2001, en el sentido de resolver el contrato de servicio de transporte escolar para la ruta citada suscrito con D. Xxxx Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxx, destacando como fundamento de tal resolución la causa prevista en el artículo 111.h) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administra- ciones Públicas, con el efecto de incautar la garantía definitiva constituida, conforme a lo dispuesto en el artículo 113.4 de este último texto legal.

Lo dispuesto en el artículo del Texto Refundido citado, se otorgó audiencia a la entidad avalista, ya que al poder resultar afectada la garantía constituida por tal medio, debía ser considerada parte interesada en el procedimiento sustanciado. No consta que la referida entidad haya presentado alegación alguna al respecto.

Culmina el procedimiento con la aludida remisión y solicitud del preceptivo dictamen del Consejo Consultivo, a fin de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 54.9.c) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, mencionada y demás preceptos citados en la consideración primera.

A la vista de la tramitación descrita en la presente consideración, hay que concluir in- dicando la conformidad de la misma con el procedimiento previsto en los preceptos que lo regulan, procediendo iniciar el análisis de la aplicación de la causa de resolución alegada al supuesto objeto de expediente, no sin antes incidir, siquiera brevemente, reiterando lo expre- sado por este órgano en anteriores ocasiones, en el significado de la potestad resolutoria que ostenta la Administración y en el alcance y límites de dicha causa.

III

El artículo 4 del Real Decreto Legislativo 2/2000, establece que “La Administración podrá concertar los contratos, pactos y condiciones que tenga por conveniente, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración y deberá cumplirlos a tenor de los mismos, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación básica a favor de aquella”.

La potestad resolutoria conferida a la Administración en relación a los contratos some- tidos al derecho administrativo constituye una de dichas prerrogativas de la Administración,

previstas en el artículo 59 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

El Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas establece en su artículo 111 las causas de resolución aplicables a la generalidad de los contratos regu- lados en la norma, estableciéndose las específicamente aplicables a los contratos de consul- toría, asistencia y servicios en el artículo 214 de la misma Ley.

Como señala el párrafo segundo del apartado segundo del artículo 112 del citado Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en los supuestos no contemplados en el párrafo primero, el derecho a ejercitar la resolución del contrato será potestativo para aquella parte a quien no sea imputable la causa de la misma.

De esta manera la facultad de resolución de los contratos administrativos por la Admi- nistración, concebida por la doctrina como uno de los privilegios o facultades exorbitantes que la Ley atribuye a la Administración en defensa de los intereses públicos se configura de forma tal que, aun cuando sea potestativa en su ejercicio, en los supuestos que la Ley así lo establece, no puede ejercitarse de modo discreccional, sino que solo cuando lo exija el inte- rés público implícito en cada relación contractual, pues el fundamento, y la causa de atribu- ción legal, de dichos privilegios es precisamente la defensa de los intereses públicos.

Además, la resolución de los contratos por la Administración, cuando no viene impues- ta directamente por la Ley, sino atribuida como una potestad, se configura como última ratio en la economía del contrato, debiendo ejercitarse sólo cuando el interés público precisamen- te así lo aconseja, valorándose en cada caso, atendiendo a las circunstancias concurrentes, la conveniencia que para dicho interés supondría la declaración de la resolución o bien prose- guir con la ejecución de la prestación contratada.

Dicho en otros términos sólo cuando el fin de la relación contractual resulte la solución más conveniente a las finalidades públicas a las que el contrato pretendía servir resultaría lícito a la Administración dicha opción.

De las causas de resolución, como prerrogativa de la Administración, recogidas en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas debemos detenernos en el apartado que establece como tal “el incumplimiento de las obligaciones contractuales esenciales (artículo 111.g) y en un segundo momento la prevista en el artículo 111.h), invocada en el presente procedimiento.

Además ha de señalarse que, tanto en el ámbito de la contratación civil como de la ad- ministrativa, la jurisprudencia ha advertido que no todo incumplimiento contractual podría dar lugar al derecho de la otra parte a resolver el contrato, distinguiéndose por la jurispru- dencia aquellos incumplimientos generadores de la posibilidad de ejercicio del derecho a la extinción del contrato de aquellos otros que no lo conllevan, aun cuando puedan llevar a la exigencia de indemnización por daños y perjuicios. Tal doctrina es perfectamente aplicable

en el ámbito administrativo, de forma que sólo los incumplimientos de obligaciones contrac- tuales esenciales ( en la terminología del artículo 111.g) de la Ley de Contratos de las Ad- ministraciones Públicas) puede ser generadora del legítimo ejercicio de la potestad de reso- lución de dichos contratos (Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1988, AR.5903 y 2 xx xxxxx de 1992, Ar.2994) y ello, como ya hemos señalado cuando sea esta opción la que más conviene al interés público en xxxx.

En el ámbito de los contratos de servicios se acentúa la excepcionalidad del ejercicio de la potestad resolutoria del contrato, pues por su propia naturaleza debe primar el principio de conservación de la relación contractual. Así el Tribunal Supremo ha señalado que para proceder a la resolución del contrato es necesario que se hayan producido graves perturba- ciones en el servicio (Sentencia de 28 de septiembre de 1984, Ar.5587; de 30 de noviembre de 1985, Ar.6509) o bien el incumplimiento sustancial de las condiciones pactadas (Senten- cia de 30 de septiembre de 1988, Ar.6960).

Igualmente ha señalado que “a los efectos de apreciar un incumplimiento bastante para la resolución lo determinante debe ser que afecte a la prestación principal del contrato y que se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de dicha prestación” (Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1999, Ar.2000/1393). En materia de contratos de servicios públicos, como se ha señalado, lo relevante es la regularidad en su prestación y la adecuación de ésta a la satisfacción de las necesidades públicas a que el servicio pretende dar satisfacción, por lo que en este ámbito no toda irregularidad puede conllevar la habilita- ción a la Administración Pública para que ejercite su potestad resolutoria, sino sólo aquellos supuestos en los que el servicio deja de prestarse o se presta en condiciones tales que se lesiona el interés público que se pretende satisfacer.

En el expediente se invoca como fundamento de la pretensión resolutoria del contrato la causa señalada en el artículo 111.h. de la Ley de Contratos de las Administraciones Públi- cas, según su texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx. “Aquellas que se establezcan expresamente en el contrato”.

Por tanto resulta obligado comenzar examinando el contrato (y sus documentos anexos que han de ser tenidos como documentos contractuales, partes del mismo) para establecer qué causas de resolución se han establecido expresamente.

En el contrato suscrito en fecha 7 de septiembre de 2000 no figura cláusula resolutoria alguna. Tampoco en el Pliego de Cláusulas Técnicas. Así que la única expresión de causas

que puedan fundar la resolución del contrato se encuentran en el Apartado VI epígrafe 6.5, xxx xxxxxx de Cláusulas Administrativas, y cuya íntegra reproducción es preciso traer aquí:

“La resolución del contrato tendrá lugar en los supuestos que se señalan en este Pliego y en los fijados en los artículos 112 y 214 a) b) y c) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y en las condiciones y con los efectos señalados en los artículos 113, 114 y 215 de la citada norma.

Será causa de resolución del contrato, asimismo, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas en el presente Pliego o en el de Prescripciones Téc- nicas y, en especial, las siguientes:

- El incumplimiento reiterado del horario establecido para la prestación del servicio o de cualquier otra obligación señalada en los Pliegos.

- La pérdida de la capacidad profesional para el ejercicio de las activi- dades de transportista de viajeros por carretera.

- La utilización de un vehículo distinto de los ofertados sin la corres- pondiente autorización administrativa.

- La subcontratación del servicio de transporte escolar, salvo lo dis- puesto en la cláusula de este Pliego.

- La no prestación del servicio de forma unilateral durante un día lecti- vo o más, sin causa justificada.

- La apertura, durante la vigencia del contrato, de un nuevo Centro do- cente que suponga la supresión o, en su caso, la modificación, en más de un 20% del precio del contrato de las rutas de transporte escolar pertenecientes a otros centros docentes de la misma localidad o de las colindantes.

- La transformación durante la vigencia del contrato de los niveles, etapas, ciclos y grados de enseñanza en que se organiza el sistema educativo, impartidos en un centro docente de la misma localidad o de las colindantes que suponga la supresión o, en su caso, la modifi- cación en más de un 20% del precio del contrato de las Rutas de Transporte Escolar pertenecientes al mismo centro docente o a otros centros docentes de la misma localidad o de las localidades colindan- tes.

- Por pérdida sobrevenida de más del 50% de los alumnos que integra- ban la ruta de transporte al inicio del curso académico.

En la citada cláusula se señala pues como causa de resolución genérica: “el incumpli- miento de cualquiera de las obligaciones establecidas en el presente pliego o en el de Pres- cripciones Técnicas”; y al expresar las que lo son “en especial” insiste -en un lugar carente

de toda lógica- en que lo es el incumplimiento de “cualquier otra obligación señalada en los pliegos”.

A tenor de los reiterados términos literales podría considerarse que bastaría acreditar el incumplimiento -aún parcial, leve, o esporádico- de cualquiera de las obligaciones que al contratista se le imponen (en el contrato, en el PCA, en el PCT y también las establecidas por la normativa legal reguladora del transporte escolar y de menores citada en el PCT) para que pudiera apreciarse la existencia de una causa resolutoria en que poder fundar válidamen- te la resolución del contrato.

Tal conclusión no es admisible.

En primer lugar porque la citada cláusula sí establece de forma expresa como causas de resolución no sólo determinadas circunstancias ajenas por completo al contratista (apertura de centros, transformación de la enseñanza, pérdida de alumnado...) sino también incumpli- mientos ciertos de obligaciones atribuibles a este.

Por lo tanto la invocación genérica al incumplimiento de cualquier obligación y en cualquier grado no puede tomarse como causa de resolución “expresamente” contemplada en el contrato, tal como exige la ley en el invocado apartado h del artículo 111.

En segundo lugar, porque la posibilidad abierta por la ley de incluir en la contratación administrativa causas de resolución no establecidas por la misma ley, no avala, ni la inde- terminación de estas, ni la absoluta libertad para atribuir la condición de causa resolutoria a cualquier circunstancia ajena al contrato o vinculada a la ejecución del mismo que se aparte de la finalidad y el interés público a los que sirva el contrato del que se trate, y de los princi- pios y requisitos esenciales de la contratación administrativa tal y como sintéticamente se ha expuesto en la anterior consideración.

La Administración tiene las facultades de interpretar y de resolver los contratos, pre- rrogativas en todo caso fundadas en el interés público, y controlables judicialmente, pero su voluntad y su intención no puede alcanzar a convertir en causa resolutoria el incumplimiento de cualquier obligación propia porque se lo prohíbe la ley (artículo 112.10 del Texto Refun- dido de la ley de contratos), ni del contratista sin generar en grave riesgo de discrecionalidad ajena a los principios de buena fe y mantenimiento del contrato, y en suma de arbitrariedad en el ejercicio de sus prerrogativas, de interpretación y de resolución.

Así pues la cláusula 6.5 en la que se establecen las causas de resolución no puede ser interpretada de modo que queden ampliados los supuestos que pueden dar lugar al ejercicio de la facultad resolutoria, favoreciendo además a la parte que la ha redactado, mediante la invocación del incumplimiento de cualquier obligación contractual o legal, como causa expresa de resolución.

La propuesta formulada por la Consejería instructora pretende la resolución del contra- to de servicio de transporte escolar suscrito con X. Xxxx Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxx con funda- mento en la causa prevista en el artículo 111. h) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Adminis- traciones Públicas, relativa a “aquéllas que se establezcan expresamente en el contrato”,

entendiendo integrados dentro del ámbito del mismo los pliegos de cláusulas conforme a lo previsto en el artículo 49.5 del citado cuerpo legal.

Como primera cuestión ha de indicarse que, pese a lo previsto en los Pliegos rectores de la contratación, es aplicable al presente supuesto la normativa recogida en el Texto Re- fundido citado, ya en vigor en el momento de la firma del contrato, norma ésta que deroga de manera expresa la anteriormente aplicable recogida en la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx y a la que sin duda por error remiten los Pliegos. No obstante, tal observación carece de tras- cendencia a efectos prácticos en el caso sometido a dictamen, puesto que tanto la causa de resolución alegada como los efectos derivados de su aplicación tienen reflejo en idénticos términos en la nueva norma aprobada.

La Consejería funda su propuesta de resolución en diversos incumplimientos contrac- tuales imputados al contratista que, según ésta, no han sido desvirtuados por el mismo. Con- cretamente los incumplimientos que se señalan en la propuesta de resolución son los si- guientes:

a) Realizar el 29-9-2000 el trayecto con una furgoneta matrícula CU-2477-J, no autorizada por el contrato, la cual, además, no reunía las condiciones para llevar a todos los alumnos, debiendo realizar varios viajes. Con ello se in- cumple la cláusula primera del contrato.

b) Xxxxx a parte de los alumnos a las 8:00 horas el día 29 de septiembre de 2000, con una antelación de 30 minutos, cuando únicamente está permitido dejarlos 10 minutos antes. Con ello se incumple la cláusula 1 xxx Xxxxxx de Prescripciones Técnicas, por cuanto el tiempo de espera de los alumnos del Centro para la entrada a clase no podrá ser superior a 10 minutos.

c) El 18 de octubre de 2000, el autocar se averió, debiendo utilizar otro el cual llegó una hora tarde, y además no reunía las condiciones mínimas, dándose la circunstancia que no era la primera vez que ocurría, como denuncian al- gunos padres.

En este caso como en el anterior se incumple la cláusula 1 xxx Xxxxxx de Prescripciones Técnicas.

Por su parte, según la cláusula 6.5 del citado Xxxxxx, constituye causa de resolución del contrato el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas en el mismo y, en especial, entre otras:

“La utilización de un vehículo distinto de los ofertados sin la correspondiente autoriza- ción administrativa”.

Se añade en la propuesta de resolución que la furgoneta matrícula CU-2477-J, utilizada el 29 de septiembre en ningún momento fue autorizada por la Delegación Provincial, proce- diendo, según la Consejería, la resolución del contrato por incumplimiento del contratista, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 111 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con las cláusulas xxx xxxxxx y del contrato mismo, señaladas anteriormente, al considerarse dichos incumplimientos esenciales, teniendo en cuenta la importancia de garantizar la seguridad de los niños y adolescentes escolares.

No consta en el expediente que se haya dado traslado de la propuesta de resolución al contratista figurando en el mismo, únicamente, las alegaciones formuladas por éste tras haber recibido notificación del inicio del expediente de resolución de contrato. En síntesis son las siguientes:

- Que la dirección del I.E.S. xx Xxxxxx le quiere hacer la vida imposible para lo que no duda en utilizar falsas acusaciones.

- Que el personal del Ministerio se ha creído todo lo que le han dicho sin mo- lestarse en comprobar si era cierto o no.

- Que el autocar que decían era de la empresa A en realidad era de su propie- dad teniendo en el Ministerio toda la documentación necesaria que demos- traba tal extremo.

- Que los fundamentos jurídicos en que se basa el expediente no se correspon- den con los antecedentes del mismo y por lo que se deduce que dicho expe- diente no ha sido redactado con plena conciencia del mismo.

En consecuencia, procede a continuación, a la vista de la documentación obrante en el expediente, apreciar si los incumplimientos advertidos están acreditados fehacientemente, si constituyen causa de resolución y si ésta procede:

a) Por lo que respecta a la anomalía referida al día 29 de septiembre de 2000 consistente en cambiar el autobús titular por una furgoneta matrícula CU- 2477-J, no autorizada por el contrato, tal hecho viene recogido en el in- forme de la Dirección del Centro, recogiéndose esta incidencia en la co- municación que la directora del centro realiza en el parte correspondiente a dicho mes.

b) En el mismo día se produce otra incidencia consistente en dejar a los alumnos a las 8:00 horas, con una antelación de 30 minutos, cuando úni- camente está permitido dejarlos 10 minutos antes. Este hecho viene reco- gido igualmente en la comunicación mensual de incidencias a que antes se ha hecho referencia firmada por Xx Xxx Xxxxx Xxxxx Xxxxx.

c) El tercer incumplimiento imputado al contratista es el referido al día 18 de octubre de 2000 en el que habiéndose averiado el autocar debió utilizarse otro el cual llegó una hora más tarde. Este hecho, además de ser recogido en la Comunicación de Incidencia de Carácter Grave denunciado por la Directora del Centro con esa misma fecha de 18 de octubre de 2000, es denunciado por 15 padres/madres de alumnos que no solamente critican el retraso del autocar sino las malas condiciones del mismo señalando que durante el trayecto se abren las puertas del mismo, no siendo la primera vez que se producen dichos retrasos.

Por lo que respecta al hecho de que el autocar suplente, matrícula M-2849-JC, no reunía las condiciones mínimas de se- guridad suficientes al abrírsele las puertas durante su recorrido, dicha circunstancia ha sido reconocida –según informe del Dele- gado Provincial de Educación de fecha 30 xx xxxxx de 2001- por el propio contratista si bien el mismo alega en su descargo que el defectuoso funcionamiento obedecía a un problema neumático por manipulación indebida de los alumnos, extremo éste no de- mostrado cuando fue requerido para ello por la Delegación pro- vincial.

Existe igualmente en el expediente un escrito de la Asociación de Transportistas en el que se afirma que el servicio de transporte escolar que nos ocupa, del 3 al 17 de octubre de 2000 se realizó con el vehículo A-6693-AI, distinto del titular y del suplente, adjudicados para la ruta en cuestión, y que el día 29 de octubre se efectuó el servicio con tres vehículos, en varias expediciones, cuando el transportista debe realizar una única expedición.

Frente a estas imputaciones el adjudicatario del servicio formula alegaciones consisten- tes en que la Dirección del I.E.S. xx Xxxxxx se ha propuesto hacerle la vida imposible me- diante falsas acusaciones y que el propio personal del Ministerio se ha creído todo lo que le han dicho antes de comprobar si realmente era cierto o no, sin que la errónea acusación referente a que el transporte escolar se realizaba con un autocar de la empresa A tenga tras- cendencia al no haber sido imputado tal hecho en la propuesta de resolución.

A la vista de lo expuesto anteriormente puede admitirse, como ya se ha señalado, que el día 29 de septiembre de 2000 el transporte escolar de la ruta 090S16004054C Xxxxxx de Abajo I.E.S.”Xxxxx xx Xxxxxxx” se efectuó con un vehículo no autorizado por el contrato, y que ese mismo día se dejó a parte de los alumnos en el centro con una antelación superior a los 10 minutos permitidos.

Tales incumplimientos, si bien son ciertos, no han impedido la continuidad del servicio contratado, ni puede entenderse que indefectiblemente conduzcan a la resolución del contra- to, si tenemos en cuenta la doctrina expuesta en la Consideración III.

Ha de señalarse en primer lugar que la mera sustitución en un trayecto, durante un día, del vehículo autorizado por el suplente de otra ruta y por consiguiente autorizado para el transporte escolar no puede considerarse que constituya un incumplimiento de las obligacio- nes esenciales del contrato susceptible de generar la resolución del mismo. Si como se ha señalado en la consideración cuarta la técnica de la autorización pretende permitir a la ad- ministración comprobar que los vehículos a utilizar en el transporte escolar cumplan las condiciones de seguridad exigibles y el vehículo sustituto estaba autorizado, aun cuando fuera para otra línea, su utilización por una sola vez no puede entenderse como motivo sufi- ciente para la resolución del contrato, pues en nada puso en riesgo la seguridad del transpor- te, o, como se dijo en la consideración tercera, ni se dejó de realizar la prestación objeto del contrato, ni ésta se llevó a cabo en condiciones que afectasen al interés público que el con- trato trata de satisfacer.

Por otra parte el accidental uso de otro vehículo como consecuencia de una incidencia ocasional, al que no se imputa la falta de seguridad para el transporte escolar no puede su- poner el incumplimiento de las prescripciones xxx Xxxxxx de Cláusulas Administrativas Par- ticulares, en la forma que este debe ser interpretado según la consideración cuarta.

Por último eventuales incumplimientos del horario, nacidos de los incidentes propios de los viajes, de los que pueden entenderse acreditados dos, no pueden significar el incum- plimiento reiterado del horario a que se refiere el citado Xxxxxx como causa resolutoria del contrato, puesto que el concepto de “reiterado” debe ser puesto en relación con el número de viajes (mas de trescientos cuarenta a lo largo de un año) y la administración ni tan siquiera ha invocado ulteriores incumplimientos a los ocasionales recogidos en el expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-

men:

Que no procede informar favorablemente la resolución del Contrato de servicio de transporte escolar relativo a la ruta 090S16004054C Xxxxxx de Abajo I.E.S. “Xxxxx xx Xxxxxxx”, de conformidad con la causa prevista en el artículo 111. h) del Real Decreto Le- gislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas”.

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ANTECEDENTES

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