ANTECEDENTES
DICTAMEN Nº. 91/2000, de 24 de noviembre.*
Expediente relativo a resolución del contrato de Acondicionamiento de la carretera CM-3201, p.k. 69,300 al 102,000. Tramo: Xxxxxx-Xxxxxx X-000 (Xxxxxxxx), por incum- plimiento del plazo total de ejecución.
ANTECEDENTES
El Excmo. Sr. Consejero de Obras Públicas adjudicó con fecha 29 de enero de 1998 el contrato de Acondicionamiento de la carretera CM-3201, p.k. 69,300 al 102,000.-Tramo: Alatoz-Alpera N-430 (Albacete), a la empresa A., S.A. en la cantidad de ochocientos ochen- ta y cinco millones cuatrocientas cuarenta y cuatro mil trescientas cincuenta y siete (885.444.357) pesetas, suscribiéndose con fecha 8 xx xxxxx de 1998 el acta de comprobación del replanteo que marca el cómputo del plazo de 24 meses asignado para la completa ejecu- ción de las obras.
Con fecha 8 de noviembre de 1999, y tras varios meses de paralización de los trabajos, la empresa adjudicataria formuló solicitud de suspensión temporal total de las obras, funda- da en la aparición de varios problemas que exigían la tramitación de una modificación del proyecto y su consiguiente aprobación. Esta petición que fue informada por el Ingeniero Director de las obras rechazando motivadamente cada una de las objeciones realizadas por la empresa contratista, señalando: “no existe en la obra una situación achacable a la Admi- nistración que impida la reanudación de las mismas, y su desarrollo de acuerdo con lo esta- blecido en el Proyecto vigente, dado que las nuevas necesidades son en todo caso puntuales e incluso podrían ser contempladas como obras complementarias [...] el presupuesto total de las obras tendría en cualquier caso un incremento inferior al 10% establecido en la cláusula 62 del P.C.A.G”.
Mediante escrito de 20 de enero de 2000 el Consejero de Obras Públicas rechazó la so- licitud de suspensión temporal de obras interesada, instando simultáneamente a la empresa a reemprender inmediatamente los trabajos abandonados, con advertencia de que, en caso contrario, se iniciaría el procedimiento de resolución del contrato, por incumplimiento del contratista de sus obligaciones contractuales. Con fecha 0 xx xxxxxxx 0000 la empresa adju- dicataria procedió a reanudar los trabajos, formulando un nuevo Plan de Obra en el que se superaba en 5 meses y 21 días el plazo de ejecución total establecido en el contrato.
Con fecha 14 xx xxxxx de 2000, la empresa adjudicataria dirigió escrito a la Delega- ción Provincial de Albacete de la Consejería de Obras Públicas, en el que, tras aludir expre- samente al nuevo plan de obra formulado solicitó la concesión de una “prórroga de plazo de seis meses a contar desde la fecha de conclusión del plazo de ejecución vigente”, no siendo adoptado acuerdo alguno sobre dicha solicitud.
Tras nuevas peticiones de suspensión de las obras y varias comunicaciones sobre la aparición de necesidades no previstas en el proyecto, que exigirían la tramitación de una modificación del mismo, y sobre discrepancias surgidas con la Dirección de Obra acerca de
* Ponente: Xxxx Xxxxxxx Xxxxx
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la forma de afrontar dichos imprevistos, la empresa adjudicataria interrumpió nuevamente los trabajos, denunciando que la Dirección de Obra pretendía la ejecución de unidades nue- vas y otras que diferían sustancialmente de las previstas en el Proyecto, aplicando los pre- cios de unidades previstas para así evitar precios contradictorios, afirmando que, con tal actitud “... la Administración no pretende otra cosa que evitar la redacción de un Proyecto Modificado y, con ello, el tratamiento de las obras por el cauce legal y necesario, obligando a esta sociedad a soportar los elevadísimos costes que supone la ejecución de una obra de forma fraccionada y parcial”.
El 3 xx xxxxxx de 2000, el Consejero de Obras Públicas acordó iniciar el procedimiento de resolución del contrato en cuestión, al amparo de lo previsto en el artículo 111 e) en rela- ción con los artículos 95 y 96 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Adminis- traciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, notificán- dose dicho acuerdo a la empresa adjudicataria y a la entidad avalista.
Con fecha 24 xx xxxxxx de 2000, la empresa adjudicataria presentó escrito de xxxxxxxx- nes, oponiéndose a la resolución contractual pretendida, alegando que no se había dado respuesta a su solicitud de ampliación del plazo final de ejecución de la obra; razón por la cual no se habría agotado el plazo de finalización establecido al efecto. Así mismo, se acompañaban sendos informes de empresas auditoras especializadas en el sector que “avalan más que sobradamente la reiterada petición de suspensión de las obras y la necesidad inelu- dible de acuerdo con la L.C.A.P. de la redacción de un Proyecto Modificado en el que se recojan todas estas circunstancias sobrevenidas”, añadiendo debían haberse negado a "reali- zar obras no contempladas en el Proyecto sin la preceptiva autorización administrativa, que es lo que ha venido reclamando desde el mes xx xxxx de 1999”.
Concluye el expediente con la propuesta formulada por el Secretario General Técnico de la Consejería de Obras Públicas, acordando la resolución contractual mencionada, funda- da esencialmente en la evidencia de que en la fecha determinada por el contrato para la conclusión de las obras, el 8 xx xxxxx de 2000, aún no se habían finalizado los trabajos objeto del mismo; demora que únicamente es imputable a la empresa contratista, puesto que parali- zó unilateralmente la ejecución de los trabajos desde el mes xx xxxxx de 1999 hasta el mes de febrero del año 2000.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
En lo material o sustantivo, esto es, sobre los aspectos relativos a la ejecución y desa- rrollo del contrato, resulta de aplicación la normativa vigente al tiempo de su adjudicación, es decir la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, de Contratos de las Administraciones Públicas, mientras que por lo que se refiere al procedimiento de resolución contractual es de aplica- ción la normativa vigente al tiempo de iniciarse el mismo, es decir la que se contiene en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, si bien el régimen aplicable al procedimiento de resolu- ción contractual no ha sufrido variación alguna entre ambos textos.
El empresario formuló una petición de ampliación del plazo, que, como reconoce el Jefe de Servicio Regional de Carreteras en su informe de 8 xx xxxx de 2000, no fue siquie- ra tramitada, “a la espera de comprobar la actitud de la empresa adjudicataria en el cum- plimiento del contrato” y que, por consiguiente no fue objeto de contestación. Una vez fina-
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lizado el plazo fijado inicialmente para la conclusión total de las obras, éstas continuaron ejecutándose con el conocimiento y consentimiento de la Administración sin ninguna de las consecuencias previstas por la normativa vigente -ni aplazamiento expreso, ni imposición de penalizadas, ni resolución contractual- lo que conduce a la conclusión de que comenzó a operar una prórroga tácita, cuya viabilidad ha sido reconocida reiteradamente por la ju- risprudencia en numerosos pronunciamientos -Sentencias del Tribunal Supremo de 00 xx xxxx xx 0000, Xx. 0000; o de 00 xx xxxxxxxxxx xx 0000, Xx. 5408/1990-. La aplicación de los preceptos generales reguladores del silencio administrativo en nuestro ordenamiento, contenidos en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, conectados con la obli- gación de resolver que se proclama en el artículo anterior, llevan a la consideración de que, formulada expresamente por el empresario una petición de ampliación del plazo de ejecución, ésta debió ser tramitada y resuelta en el plazo de tres meses desde su recepción por el órgano encargado de su tramitación, de forma que, transcurrido dicho plazo sin recaer y notificar resolución al respecto, debe considerarse estimada dicha petición y con- cedida por silencio administrativo la prórroga o aplazamiento instado. Consiguientemente, el plazo de ejecución total de las obras objeto de contratación ha quedado desplazado por efectos de la referida prórroga, al día 8 de octubre de 2000; fecha límite de ejecución que aparece lógicamente vinculada al último plan de obra presentado por la empresa adjudica- taria y del que la Administración tiene puntual conocimiento.
El procedimiento objeto de dictamen ha sido tramitado con invocación de la causa de resolución regulada en el artículo 111. e) del reciente Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx -que se corresponde sin variación con el tenor del artículo 112. e) de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx-, que se refiere genéricamente al incumplimiento de los plazos. Sin embargo esta eventual imprecisión queda perfectamente esclarecida al analizar el conteni- do del acuerdo incoatorio de 3 xx xxxxxx de 2000, en cuyo fundamento primero se alude exclusivamente al incumplimiento del plazo total, fijando éste en el día 8 xx xxxxx de 2000, y en la propia propuesta de resolución remitida para dictamen, en cuyos fundamentos jurídi- cos segundo -párrafo primero- y cuarto -párrafo noveno-, se cita únicamente como causa de resolución el incumplimiento del plazo total fijado en el contrato.
Cabría plantearse si, basándose lo actuado en una construcción jurídica que descansa sobre el incumplimiento del plazo total -al no estar finalizadas las obras el día 8 xx xxxxx de 2000-, la resolución del expediente podría concluir con una decisión extintiva apoyada en causa distinta a la esgrimida -el incumplimiento de los plazos parciales-. Pues bien, esta hipótesis debe descartarse, habida cuenta de que la resolución contractual por inobservan- cia de los plazos parciales exige la formulación de una presunción -el incumplimiento del plazo final, deducible de la gravedad de los incumplimientos parciales- que, aunque pudie- ra extraerse de la documentación incorporada al procedimiento, la Administración ni si- guiera ha expresado, y sobre la que lógicamente, el afectado, en el trámite de audiencia, no ha tenido posibilidad de plantear alegaciones u objeciones, trabándose su oposición sobre unos presupuestos fácticos distintos.
Por todo lo antedicho, habiéndose afirmado en la consideración anterior que el plazo de finalización del contrato se vio desplazado, como consecuencia de la prórroga obtenida por silencio administrativo, al día 8 de octubre de 2000, es evidente que en la fecha de incoación del procedimiento de resolución -3 xx xxxxxx de 2000- el referido plazo total no se hallaba agotado, resultando improcedente acordar la resolución contractual pretendida por la causa invocada en el procedimiento tramitado al efecto.
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El alcance de este pronunciamiento no implica un juicio sobre la inexistencia de causa de resolución por incumplimiento de los plazos parciales; juicio que sólo se debería formu- lar si así se hubiera planteado, lo que no se ha hecho. Y no cabe, por tanto, que se adelante un pronunciamiento sobre ello, puesto que no puede el Consejo formular presunciones que corresponde efectuar a la Administración contratante. Así mismo, sería inadecuado culmi- nar el procedimiento con una decisión resolutoria por causa distinta de la invocada, dado que dicha alteración afectaría de forma trascendental a la validez del trámite de audiencia, que quedaría radicalmente viciado.
CONSIDERACIONES I
Según se señala en el escrito de solicitud de dictamen, se somete a la consideración de este Consejo Consultivo un expediente de resolución de un contrato de obras por demora en el cumplimiento de los plazos de ejecución por parte del contratista. A efectos de determinar la preceptividad del presente dictamen debe tenerse en cuenta que el apartado 3 del artículo 59 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, establece el carácter preceptivo del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de las Comunidades Autó- nomas en los supuestos de resolución de contratos administrativos, cuando se formule opo- sición por parte del contratista.
En el mismo sentido el apartado 9. c) del artículo 54 de la Ley 7/1997, de 5 de sep- tiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha establece el carácter preceptivo del dictamen del superior órgano consultivo de la Región en el supuesto de reso- lución de los contratos administrativos, cuando se formule oposición por parte del contratis- ta.
Habiéndose manifestado tal oposición, como se deduce de la lectura de las alegaciones realizadas por el contratista en el trámite de audiencia, procede emitir el presente dictamen con carácter preceptivo.
II
Pasando a considerar el cumplimiento de los requisitos formales necesarios a que se encuentra sometido el procedimiento de resolución del contrato, debe determinarse con carácter previo cuál es la normativa aplicable desde un punto de vista temporal a la resolu- ción contractual que se plantea, por cuanto se trata de un contrato nacido y perfeccionado al amparo de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, de Contratos de las Administraciones Públicas, y cuya resolución se emprende estando ya vigente el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx.
Los sucesivos cambios producidos en la normativa reguladora de la contratación admi- nistrativa durante los últimos años -operados a través de la citada Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, de modificación de la anterior, y el también aludido Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 junio- han hecho necesario a este Consejo
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plantearse qué normas de derecho temporal eran aplicables a los contratos concertados con anterioridad a alguna de estas iniciativas legales, cuando se abordada la ulterior resolución en un momento posterior a su entrada en vigor. La ausencia de una regulación general de derecho transitorio en la Xxx 00/0000, xx 00 xx xxxx, xxxxxxx a propugnar una solución fundamentada en la aplicación analógica de los preceptos de derecho intertemporal conteni- dos en el Código Civil -Disposiciones Transitorias Segunda y Cuarta-, en virtud de las cua- les los actos y contratos realizados con anterioridad al cambio normativo surtirán todos sus efectos con arreglo a la legislación anterior, y los procedimientos para ejercitar los derechos que de esos actos o contratos se deriven se regirán por la normativa vigente en el momento de su ejercicio -Dictámenes del Consejo Consultivo nº 61/1997, de 30 de septiembre, o 52/1999, de 2 xx xxxxx, entre otros-.
Sin embargo, la determinación del derecho sustantivo aplicable a la ejecución de los contratos anteriores a la modificación legal producida mediante el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, es cuestión que ahora sí resulta expresamente prevista en la Disposi- ción Transitoria de dicho cuerpo legal, en donde de forma concordante con la doctrina antes expuesta se señala: “Los expedientes de contratación iniciados y los contratos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, se regirán por la normativa anterior. A estos efectos, se entenderá que los expedientes de contratación han sido iniciados si se hubiera publicado la correspondiente convocatoria de adjudicación del contrato”.
Por otro lado, la identificación de las reglas procedimentales aplicables a los procedi- mientos eventualmente afectados por cambios normativos, también debe hacerse con base en un principio general de orden procesal que encuentra su apoyo en la Disposición Transi- toria Segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Adminis- traciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, concerniente al régimen transitorio aplicable a los procedimientos en trámite a su entrada en vigor, y del que se de- duce el principio general proclamado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 00 xx xxxxx xx 0000 (Xx. 631/1992) -en relación con el contenido de la Disposición Transitoria de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, de similar sentido- según el cual, en silencio de norma expresa, los expedientes se tramitarán y resolverán conforme a las disposiciones en vigor en el momento de su inicio.
Ha de concluirse por tanto, que en lo material o sustantivo, esto es, sobre los aspectos relativos a la ejecución y desarrollo del contrato, resulta de aplicación la normativa vigente al tiempo de su adjudicación, es decir la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, de Contratos de las Administraciones Públicas, mientras que por lo que se refiere al procedimiento de resolu- ción contractual es de aplicación la normativa vigente al tiempo de iniciarse el mismo, es decir la que se contiene en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administracio- nes Públicas, Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, si bien el régimen aplicable al procedimiento de resolución contractual no ha sufrido variación alguna entre ambos tex- tos.
Centrándonos ya en el examen del procedimiento aplicable a los supuestos de resolu- ción contractual, el ya citado Texto Refundido xx Xxx de Contratos de las Administraciones Públicas diseña en sus artículos 59. 3, 96. 1 y 112. 1 un cauce procesal que de forma genéri- ca o específica impone la necesidad de observar determinados requisitos; esto es, que la resolución del contrato sea acordada por el órgano de contratación, la audiencia del contra-
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tista y el dictamen del órgano consultivo competente, esto último, en caso de oposición por parte de aquél.
En consecuencia, el procedimiento que debe seguirse en la resolución contractual que nos ocupa exige como trámites esenciales: su atribución al órgano de contratación compe- tente, la audiencia al contratista y al avalista -parte interesada en virtud de lo dispuesto en el artículo 46.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas- y, ante la oposición formulada por el contratista, el dictamen de este órgano consultivo.
Trasladando los preceptos anteriormente citados al expediente sometido a consulta, se constata que se ha dado cumplimiento a todos los requisitos procedimentales exigidos por los mismos. Figura así el acuerdo de iniciación del expediente de resolución, de fecha 3 xx xxxxxx de 2000, adoptado por el órgano de contratación, que en este caso es el Consejero de Obras Públicas; la concesión del preceptivo trámite de audiencia tanto a la empresa adjudi- cataria del contrato como a la entidad avalista, mediante sendas notificaciones efectuadas con fecha 4 xx xxxxxx de 2000, sin que conste que esta última haya presentado alegación alguna; y la propuesta de resolución suscrita por el Secretario General Técnico de la Conse- xxxxx de Obras Públicas con fecha 11 de octubre de 2000, en la que se invoca como causa de resolución la demora en el cumplimiento de los plazos por el contratista, proponiéndose además la aplicación de las consecuencias que para el caso establece el artículo 113. 4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, es decir la incau- tación de la garantía y la indemnización a la Administración de los daños y perjuicios oca- sionados en lo que excedan del importe de dicha garantía.
Finalmente, la petición de dictamen a este Consejo Consultivo completa el cumpli- miento de los trámites esenciales y preceptivos exigibles en el presente procedimiento.
III
El procedimiento de resolución contractual examinado encuentra su fundamentación causal en el motivo recogido en el vigente artículo 111. e) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, que contempla como supuesto de resolución la demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista. La fundamentación jurídica del acuerdo incoatorio y de la propuesta de resolución recibida indican que se trata del incumplimiento del plazo total fijado para le ejecución del contrato. Consiguientemente, resulta primordial determinar en esta consideración cuál fue la fecha en la que terminaba el plazo de plena finalización del contrato.
Examinada la documentación obrante en el expediente se constata, sin género de du- das, que el plazo de ejecución total de las obras -fijado en 24 meses, computables desde la formalización del acta de comprobación del replanteo- finalizaba el día 8 xx xxxxx de 2000, extremo éste sobre el que ninguna de las partes plantea cuestión alguna.
También revela el expediente que con fecha 14 xx xxxxx de 2000 la empresa adjudica- taria presentó una petición expresa de ampliación del citado plazo, cifrada en seis meses, basada en la previa presentación de un nuevo plan de obra que se había hecho llegar a la Dirección de Obra y del que ésta se muestra conocedora en su informe 27 xx xxxxx de 2000, en el que sin hacer juicio expreso sobre su procedencia o improcedencia, manifestaba: “re- sulta evidente, que considerando el actual estado de las obras es imposible la terminación de
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las mismas dentro del plazo vigente, si bien la ampliación del plazo, en su caso, debería ajustarse al plan de obra propuesto por el contratista”.
La normativa reguladora de la contratación administrativa admite en determinadas cir- cunstancias la posibilidad de obtención de aplazamientos o prórrogas en el plazo de ejecu- ción; en unos casos por la concurrencia de causas no imputables al contratista -supuesto regulado en los artículos 97. 2 de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx y 140 del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 de noviembre de 1975- y, en otros, mediando causas imputables a éste, al otorgar a la Administración la posibilidad de optar entre la reso- lución del contrato y la imposición de penalidades, cuando el adjudicatario haya incurrido en xxxx -art. 96. 3 de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx-.
Un primer examen de la documentación contenida en el expediente revela que la Ad- ministración negaba la concurrencia de las razones empleadas para justificar la prórroga solicitada por el contratista, puesto que atribuía al comportamiento de éste los retrasos pro- ducidos en el plan de obras. Está suficientemente acreditado que el adjudicatario incurrió en una paralización unilateral de los trabajos por espacio de más de seis meses -desde el mes de julio de 1999 hasta, como reconoce la empresa, el 7 de febrero de 2000-; paralización que comenzó incluso varios meses antes de su solicitud de suspensión temporal total -de 8 de noviembre de 1999- y se volvió a producir en el mes xx xxxx de 2000, a pesar de la expresa desestimación acordada el 20 de enero de 2000 por el Consejo de Obras Públicas. Todo ello constituye un retraso imputable al contratista, sin que esta afirmación, suponga, sin embar- go, un pronunciamiento sobre la procedencia o improcedencia de la referida suspensión de obras, en virtud de las causas alegadas por el adjudicatario respecto a la eventual necesidad de proceder a una modificación del proyecto para poder continuar con su ejecución.
Pero todo lo anterior es ajeno al hecho incuestionable de que el empresario formuló una petición de ampliación del plazo, que, como reconoce el Jefe de Servicio Regional de Carreteras en su informe de 8 xx xxxx de 2000, no fue siquiera tramitada, “a la espera de comprobar la actitud de la empresa adjudicataria en el cumplimiento del contrato” y que, por consiguiente no fue objeto de contestación.
Una vez finalizado el plazo fijado inicialmente para la conclusión total de las obras, és- tas continuaron ejecutándose con el conocimiento y consentimiento de la Administración sin ninguna de las consecuencias previstas por la normativa vigente -ni aplazamiento expreso, ni imposición de penalizadas, ni resolución contractual- lo que conduce a la conclusión de que comenzó a operar una prórroga tácita, cuya viabilidad ha sido reconocida reiteradamen- te por la jurisprudencia en numerosos pronunciamientos -Sentencias del Tribunal Supremo de 00 xx xxxx xx 0000, Xx. 0000; o de 00 xx xxxxxxxxxx xx 0000, Xx. 5408/1990-.
La aplicación de los preceptos generales reguladores del silencio administrativo en nuestro ordenamiento, contenidos en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, conectados con la obligación de resolver que se proclama en el artículo anterior, llevan a la consideración de que, formulada expresamente por el empresario una petición de ampliación del plazo de ejecución, ésta debió ser tramitada y resuelta en el plazo de tres meses desde su recepción por el órgano encargado de su tramitación, de forma que, transcurrido dicho plazo sin recaer y notificar resolución al respecto, debe considerarse estimada dicha petición y concedida por silencio administrativo la prórroga o aplazamiento instado.
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Consiguientemente, el plazo de ejecución total de las obras objeto de contratación ha quedado desplazado por efectos de la referida prórroga, al día 8 de octubre de 2000; fecha límite de ejecución que aparece lógicamente vinculada al último plan de obra presentado por la empresa adjudicataria y del que la Administración tiene puntual conocimiento.
IV
El examen de las causas de resolución aplicables a los contratos de obras contempladas en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas -plasmadas con carácter general en el artículo 112 de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, y completadas por lo dispuesto en los artículos 96 y 150 del mismo cuerpo legal- evidencia que el incumplimiento temporal reviste una singular importancia; puesto que no sólo se configura como causa de resolución el incumplimiento del plazo final previsto para la conclusión de la obra, sino que también puede serlo el incumplimiento de los plazos parciales -artículo 96. 5- cuando la demora en el cumplimiento de aquéllos haga presumir razonablemente la imposibilidad de cumplimiento del plazo total.
El procedimiento objeto de dictamen ha sido tramitado con invocación de la causa de resolución regulada en el artículo 111. e) del reciente Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx -que se corresponde sin variación con el tenor del artículo 112. e) de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx-, que se refiere genéricamente al incumplimiento de los plazos. Sin embargo esta eventual imprecisión queda perfectamente esclarecida al analizar el contenido del acuerdo incoatorio de 3 xx xxxxxx de 2000, en cuyo fundamento primero se alude exclu- sivamente al incumplimiento del plazo total, fijando éste en el día 8 xx xxxxx de 2000, y en la propia propuesta de resolución remitida para dictamen, en cuyos fundamentos jurídicos segundo -párrafo primero- y cuarto -párrafo noveno-, se cita únicamente como causa de resolución el incumplimiento del plazo total fijado en el contrato.
Cabría plantearse si, basándose lo actuado en una construcción jurídica que descansa sobre el incumplimiento del plazo total -al no estar finalizadas las obras el día 8 xx xxxxx de 2000-, la resolución del expediente podría concluir con una decisión extintiva apoyada en causa distinta a la esgrimida -el incumplimiento de los plazos parciales-. Pues bien, esta hipótesis debe descartarse, habida cuenta de que la resolución contractual por inobservancia de los plazos parciales exige la formulación de una presunción -el incumplimiento del plazo final, deducible de la gravedad de los incumplimientos parciales- que, aunque pudiera ex- traerse de la documentación incorporada al procedimiento, la Administración ni siguiera ha expresado, y sobre la que lógicamente, el afectado, en el trámite de audiencia, no ha tenido posibilidad de plantear alegaciones u objeciones, trabándose su oposición sobre unos presu- puestos fácticos distintos.
Por todo lo antedicho, habiéndose afirmado en la consideración anterior que el plazo de finalización del contrato se vio desplazado, como consecuencia de la prórroga obtenida por silencio administrativo, al día 8 de octubre de 2000, es evidente que en la fecha de inco- ación del procedimiento de resolución -3 xx xxxxxx de 2000- el referido plazo total no se hallaba agotado, resultando improcedente acordar la resolución contractual pretendida por la causa invocada en el procedimiento tramitado al efecto.
El alcance de este pronunciamiento no implica un juicio sobre la inexistencia de causa de resolución por incumplimiento de los plazos parciales; juicio que sólo se debería formu-
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lar si así se hubiera planteado, lo que no se ha hecho. Y no cabe, por tanto, que se adelante un pronunciamiento sobre ello, puesto que no puede el Consejo formular presunciones que corresponde efectuar a la Administración contratante. Así mismo, sería inadecuado culminar el procedimiento con una decisión resolutoria por causa distinta de la invocada, dado que dicha alteración afectaría de forma trascendental a la validez del trámite de audiencia, que quedaría radicalmente viciado.
En consecuencia, la Administración habrá de ponderar si mantiene su voluntad resolu- toria y la causa en que se funda y tramitar, en este caso, el correspondiente procedimiento.
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En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-
Que no procede la resolución del contrato de obras “Acondicionamiento de la carretera
CM-3201 P.K., 69,300 al 102,00. Tramo: Alatoz-Alpera- N-430”, objeto del expediente CN-AB-97-118, suscrito entre la Consejería de Obras públicas y A., S.A., en el que ha que- dado subrogada la empresa ACS, S.A., por incumplimiento del plazo total de ejecución de las obras”.
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