RESUMEN EJECUTIVO
Contrato No. 000-000000-0000
RESUMEN EJECUTIVO
XXXXXX XXXXX XXXXXX
GEÓLOGO – MAT. PROF. 137 CPG
Bogotá D.C., Diciembre de 2010
CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN
2. PANORAMA DEL SECTOR MINERO
2.1 Disponibilidad de información sectorial
2.2 Panorama del desarrollo xxxxxx xxx xxxx
2.3 Aporte de la minería a la economía nacional
2.4 Principales retos del sector minero
3. DISEÑO CONCEPTUAL DEL MODELO DE SEGUIMIENTO AL NEGOCIO MINERO
3.1 Marco de referencia
3.2 Intereses y decisiones
3.3 El modelo “todos ganan”
3.4 Aplicaciones del modelo
4. BASES PARA EL PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO DEL PNDM 2011 – 2014
4.1 Criterios del enfoque estratégico
4.2 Prioridades estratégicas
4.3 Bases para unas líneas de acción
1. INTRODUCCIÓN
El presente documento contiene una síntesis, que a manera de resumen ejecutivo, recoge los conceptos, análisis y propuestas elaborados en desarrollo del contrato de “Consultoría para el diseño de una metodología de trabajo que permita estructurar las líneas estratégicas y de política mineras”.
Los temas objeto de la consultoría se trataron en tres documentos cuyos alcances fueron los siguientes:
- Panorama del sector minero.- Es un análisis crítico del sector, centrado en aspectos relacionados con el desempeño de la industria que resultan relevantes para la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Minero 2011- 2014 y que sólo de manera marginal hace relación a temas del ámbito normativo e institucional.
- Diseño conceptual del modelo de seguimiento al negocio minero.- En razón a las perspectivas de un importante desarrollo de la industria minera en el país, se considera necesario disponer de un modelo matemático econométrico del negocio que les permita a los tomadores de decisiones tener una visión sistémica del mismo, de su marcha presente y de sus tendencias.
- Bases para el planteamiento estratégico del PNDM 2011 – 2014.- Es una propuesta de los aspectos que se sugiere sean la base del planteamiento estratégico del Plan Nacional de Desarrollo Minero 2011- 2014 y cuyos propósitos son hacer de la industria minera una palanca para el desarrollo del País y modernizar la administración del recurso para asegurar el crecimiento sostenido de la actividad minera.
Para el desarrollo de varias de las actividades de apoyo que requirió esta consultoría se constituyó, de manera coordinada con la Subdirección de Planeación Minera, un comité interinstitucional del sector que contó con el acompañamiento de dirigentes gremiales y de funcionarios del Departamento Nacional de Planeación, cuyas opiniones y observaciones fueron de mucha utilidad en la concepción y elaboración de los productos que se entregaron como resultado de esta consultoría.
2. PANORAMA DEL SECTOR MINERO
Este análisis del sector minero está centrado en aspectos relacionados con el desempeño de la industria que resultan relevantes para la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Minero para el periodo 2011- 2014 y sólo se de manera marginal hace relación a temas del ámbito normativo e institucional.
2.1 Disponibilidad de información sectorial
El grado de disponibilidad de información sobre el sector minero es un tema que debe plantearse al inicio de cualquier análisis del mismo, ya que el carácter limitado de los datos básicos puede ser fuente de apreciaciones erróneas que conduzcan a decisiones equivocadas. Es normal que haya puntos de vista divergentes entre los analistas del desarrollo xxxxxx xxx xxxx, pero resulta preocupante que en muchos casos la información que utilizan como sustento sea fragmentaria y en ocasiones supuesta.
La necesidad de desarrollar un sistema de información sobre las diferentes variables del sector se planteó en el documento Conpes 2898 de 1997 titulado Estrategias para el fortalecimiento del sector minero colombiano y se ordenó en el artículo 336 de la Ley 685 de 2001. En el artículo 88 de esta Ley también se estableció la obligación para los concesionarios de suministrar información de sus proyectos por medio del formato básico minero (FBM) que se entrega a Ingeominas o a las gobernaciones delegadas, entidades encargadas de divulgar esa información en forma de datos consolidados.
La realidad de este tema es que la información disponible sobre contratación es parcial y muy poca sobre operaciones mineras. También son parciales los datos disponibles sobre pago de contraprestaciones e impuestos. La mayoría de los indicadores económicos del sector están disponibles, pero falta afinarlos en temas como inversión local, valor de la producción minera y empleo, entre otros.
2.2 Panorama del desarrollo xxxxxx xxx xxxx
La industria minera colombiana está basada en la producción de carbón, ferroníquel y oro. Según los datos registrados en una investigación sobre el
impacto socioeconómico de la minería, que publicó Fedesarrollo en el año 20081, el valor de la producción de carbón corresponde al 51,8% de toda la producción minera, el del ferroníquel al 21,2%, el del oro al 14,6% y el de los materiales de construcción al 5,3%.
A Colombia se le reconoce en el mundo minero por tener las mayores reservas de carbón de Latinoamérica y ser el país del continente con mayor producción carbonífera, el 90% de la cual proviene de los yacimientos xxx Xxxxx y La Guajira que pese a ser descubiertos en el siglo XIX sólo empezaron a explotarse en 1985.
El níquel es el otro producto bandera de la minería colombiana, del cual es el mayor país productor de Latinoamérica, seguido de Brasil, Cuba y República Dominicana. No obstante, la producción del país sólo equivale a un 3% de la mundial. La xxxx xx Xxxxx Xxxxxx (Córdoba), que opera la empresa Cerro Xxxxxx
S.A. se empezó a explorar en el año 1958 e inició su producción en 1982.
En el contexto mundial, Colombia fue a mediados del Siglo XX el mayor productor de oro de Latinoamérica, pero actualmente su condición es de productor marginal con unos volúmenes que en las últimas décadas sólo representan entre el 1% y el 1,5% de la producción global.
En el país se producen por lo menos otros 20 productos mineros, algunos de los cuales tienen como principal destino el mercado externo, mientras que otros cubren el mercado interno en calidad de materias primas básicas o de insumos para varias industrias.
En el último año, se ha mencionado con mucha insistencia la proximidad de un auge minero en el país, al cual muchos analistas de temas económicos le atribuyen grandes dimensiones. Esta afirmación, por lo menos en el corto plazo, puede catalogarse de exagerada, pues así lo indica el inventario de nuevos proyectos que podrían iniciar su etapa de explotación y de los existentes que tienen programada alguna expansión. Las predicciones sobre este gran auge han encendido las alarmas en muchos círculos ambientalistas que aplicando el principio de que frente a cualquier incertidumbre sobre la dimensión de los efectos ambientales de una intervención humana, hay que adoptar una actitud proteccionista para no correr ningún riesgo. En un país con muy poco conocimiento de la minería moderna, donde sólo se toman como ejemplos de
1 Xxxxxxxx, Xxxxxxxx y Xxxxx, Xxxxxxxx, La minería en Colombia: Impacto socioeconómico y fiscal, Cuadernos Fedesarrollo, Bogotá, 2008
minería viejas minas artesanales y no las modernas minas de Cerro Xxxxxx, la xx Xxxxxxxx o la de El Bagre que opera Mineros S.A. y otras que son ejemplo de buen manejo ambiental, las campañas antimineras argumentando la defensa del medio ambiente han logrado algún efecto.
Lamentablemente en el país aún se encuentran desarrollos mineros adelantados sin la técnica adecuada, así como explotaciones ilegales del recurso.
La minería tiene el reto de asegurar que las implicaciones de su actividad sobre las comunidades locales y el ambiente sean netamente positivas y contribuyan a la sostenibilidad del bienestar de la sociedad y de los ecosistemas. Los proyectos mineros, en términos de desarrollo sostenible, deben realizarse de forma tal que sirvan para construir capacidades laborales de largo plazo, para consolidar comunidades locales y preservar o rehabilitar ecosistemas.
2.3 Aporte de la minería a la economía nacional
En la última década ha sido notoria la contribución de la minería a la economía colombiana, tal como lo manifiestan el crecimiento del PIB minero, del volumen de las exportaciones mineras y de la inversión extranjera directa en minería.
Gráfica 1. Valores anuales del PIB Minero
(Miles de millones pesos constantes del 2000)
Fuente: Datos DANE
El PIB minero ha tenido un crecimiento del 60% entre los años 2001 y 2009 (Gráfica 1), motivado básicamente por la expansión de la producción de ferroníquel que se da a partir de 2001, por el incremento sostenido del volumen de producción y exportación de carbón que viene registrándose desde el año 2003 y también por el mayor valor de las exportaciones de oro que ha sido consecuencia del incremento de la cotización internacional de este metal. No obstante, el aporte de la minería a la economía nacional es aún modesto, pues su participación en el PIB durante el periodo 2001 – 2009 ha oscilado entre 1,33% y 1,60% (gráfica 4), participación muy inferior a la que registra esta actividad en países como Chile, Canadá, Perú y Brasil.
La Inversión Extranjera Directa (IED) en minería ha representado en promedio el 20% de la IED total anual durante el periodo 2001 – 2009, registrando una participación mínima del 12% en el año 2007 y una máxima del 41% en 2009.
Gráfica 2. Regalías correspondiente a algunos de los productos mineros
Fuente: Datos Ingeominas, UPME
Durante los últimos cinco años, las finanzas del estado colombiano, tanto las del nivel central como las del territorial, han tenido en la minería una importante fuente de recursos. Por una parte se tiene el aporte por regalías y otras
contraprestaciones que los productores mineros pagan sobre el valor del volumen de material producido (Gráfica 2). Estos recursos se destinan en su mayor proporción a los municipios y departamentos productores y en menor proporción a algunas corporaciones autónomas regionales, al Ingeominas y al Fondo Nacional de Regalías. En pesos corrientes, las regalías y contraprestaciones distribuidas en el año 2009 ascendieron a $1’’527.498’000.000, mientras que en el año 2001 sólo fueron de $209.055’000.000.
Las empresas mineras también contribuyen de manera muy significativa a los ingresos corrientes de la Nación por la vía del pago de impuestos xx xxxxx y de patrimonio, gravamen a los movimientos financieros e IVA, así como de otros gravámenes, tasas y contribuciones. También aportan varios impuestos y contribuciones a las entidades territoriales donde operan sus minas y donde embarcan sus productos. No se tiene un dato consolidado de todos estos tributos.
2.4 Principales retos del sector minero
El sector minero colombiano tiene varios retos a nivel institucional y empresarial:
A nivel institucional está el reto de la competencia por atraer capital de riesgo para la exploración minera, por cuanto Colombia debe competir con muchos países del mundo. El mercado de los productos mineros ha sido siempre globalizado y por lo tanto el empresario opta por desarrollar sus proyectos donde encuentra mejores condiciones.
Proyectar una imagen real del sector es el reto de mostrar las verdaderas dimensiones de un hecho que muchos medios han venido denominando como “boom minero”. Importantes sectores del país han llegado a creer que el territorio nacional se va a llenar de minas y que hay que restringir al máximo esta actividad para defender el agua, la biodiversidad y todos los elementos que constituyen nuestro patrimonio ambiental. En realidad lo que hay hasta el momento es un boom de la actividad exploratoria.
Eliminar las prácticas no técnicas en la minería constituye un reto para el sector empresarial y para la institucionalidad minera y ambiental, pues afectan la imagen de la minería y constituyen un tema de conflicto con entidades y grupos dedicados a promover la defensa del medio ambiente.
3. DISEÑO CONCEPTUAL DEL MODELO DE SEGUIMIENTO AL NEGOCIO MINERO
3.1 Marco de referencia
Como consecuencia de la modernización de la política de contratación minera del país y en razón al buen comportamiento de los precios de los commodities mineros, la exploración minera en el territorio nacional ha adquirido un importante vigor en los últimos años. Sin embargo, el negocio minero no sólo depende del esquema de contratación sino que está sujeto a varios factores que pueden tornar en altamente riesgosa la inversión.
El sector real de la minería está constituido por todos los segmentos y gamas de empresas mineras. Ellas juegan como actores directos, pero para poder hacerlo dependen de las decisiones de un actor indirecto, pero fundamental, que es el Estado, dueño del recurso y regulador, tanto del negocio minero como de varias áreas conexas como la ambiental, la tributaria, la laboral y otras. Se tiene también otro actor indirecto que es la sociedad, cuya actitud frente a la minería puede llegar a ser determinante para su desarrollo.
3.2 Intereses y decisiones
Son muchos los intereses que se mueven en torno al negocio minero y la mayoría de ellos están fundamentados en expectativas no siempre exentas de incertidumbres. Estas incertidumbres corresponden a un conjunto de información compleja, integrado por datos ciertos (regulaciones) que eventualmente pueden sufrir modificaciones, así como por otros (características del recurso) que pueden ser ciertos, relativamente predecibles o de carácter aleatorio.
Las decisiones de inversión de los empresarios se toman en condiciones de incertidumbre, muy alta en las primeras etapas y más baja en las finales. De igual manera, cuando el Estado suscribe un contrato de concesión le cede a un particular derechos sobre una expectativa de yacimiento y esta condición de incertidumbre es la que justifica que este tipo de contratos tengan un formato estandarizado. Si el Estado tuviera certeza sobre la existencia del recurso, podría seguramente asegurarse una mayor participación en el negocio y el concesionario aceptaría esa condición porque el riesgo que va a correr es menor. También la
sociedad actúa bajo condiciones de incertidumbre y son muy altas porque se derivan del desconocimiento involuntario de las realidades de la actividad minera.
La mayoría de los intereses en el negocio minero son exclusivos de uno u otro actor, pero varios son transversales y los comparten todos pero desde ópticas diferentes. Para conceptualizar las relaciones entre los actores y entender la lógica de las decisiones en este negocio, es acertado representarlos en un modelo de conjuntos que refleja ese juego de intereses en la toma de decisiones.
Figura 1. Representación de las relaciones entre actores en el negocio minero (izquierda) y de la condición de armonía de intereses en la que todos se benefician (derecha)
En la figura 1, los conjuntos A, B y C representan respectivamente los intereses que tienen en la minería el Estado, las empresas mineras y la sociedad, al tiempo que los subconjuntos que resultan de la intersección de los conjuntos A, B y C corresponden a los espacios de relacionamiento entre los mismos. El área de intersección de los tres conjuntos, no se toma como un subconjunto ABC sino como la intersección de los subconjuntos AB, BC y CA y en tal sentido se considera como un espacio donde pueden armonizarse, implícita o explícitamente, los intereses de estos tres actores.
3.3 El modelo “todos ganan”
A partir de los anteriores conceptos se conceptualizó un modelo que concibe el negocio minero como un sistema en el que interactúan las empresas mineras, el
Estado y la sociedad, anotando que sólo funciona como tal en la medida que las determinaciones del Estado y la actitud de la sociedad, permitan que las empresas mantengan en producción sus actuales minas y exploren otras áreas en búsqueda de nuevos yacimientos.
El modelo está estructurado como la expresión matemática de un sistema de equilibrio que representa la condición de satisfacción en que se encuentran los intereses que estos tres actores tienen en el negocio minero. Esta condición de equilibrio se puede representar en un espacio cartesiano como un punto E que es función de los valores de satisfacción considerados como mínimos por cada uno de los actores.
Figura 2. Espacio donde todos los actores pueden ganar
De esta manera, sí el punto E de la Figura 2 se considera como el punto de equilibrio de los intereses de estos actores, se tendría que:
E = fe (xe, ye, ze)
en donde fe es la función de equilibrio y xe, ye, ze corresponden a los valores mínimos de satisfacción para las empresas mineras, para el Estado y para la sociedad, respectivamente.
En consecuencia, si E ≥ f (xp, yp y zp) todos los actores están ganando y
si E < f (xp, yp y zp) todos, o al menos uno, están perdiendo.
El desarrollo de modelo parte del reconocimiento de los intereses, o expectativas o condiciones, con que cada uno de estos actores le apuesta a este negocio y del grado en que se satisface cada uno de esos intereses. Estos intereses son, en términos generales, los siguientes y todos cumplen con la condición de ser medibles, ya sea mediante indicadores directos o a través de conjuntos de indicadores indirectos:
Intereses se las empresas mineras:
1. Disponer de áreas para explorar en zonas con buen nivel prospectivo.
2. Encontrar yacimientos de valor económico significativo.
3. Poder producir buenos volúmenes de material e incrementarlos.
4. Disponer de adecuada infraestructura de transporte y embarque.
5. Contar con protección en zonas de trabajo con problemas de seguridad.
6. Contar con reglas claras, estables y coherentes en materia minera, ambiental y fiscal.
7. Contar con atención ágil y transparente en los trámites de contratación minera, licenciamiento ambiental y de consulta a comunidades.
8. Tener estabilidad en los factores externos que afectan los costos de operación.
9. Hacer visible su contribución al desarrollo económico y social de las localidades mineras.
10. Tener un buen nivel de aceptación social.
11. Transparencia en la utilización de las regalías.
12. Contar con adecuado capital humano.
Intereses del Estado:
1. Obtener del crecimiento de la minería una mayor suma en impuestos nacionales, departamentales y municipales
2. Obtener una mayor suma en regalías y contraprestaciones mineras por concepto del incremento de la producción.
3. Tener un flujo creciente de inversiones, nacionales o extranjeras, para la exploración y explotación minera
4. Asegurar la entrada oportuna de nuevos proyectos de producción o de expansión de la producción.
5. Lograr la satisfacción de la demanda interna de productos mineros.
6. Lograr que la minería dinamice otros sectores de la economía, genere empresas y empleo.
7. Lograr que la minería contribuya al desarrollo de la ciencia y la tecnología.
8. Lograr que todas las empresas mineras operen con altos estándares en materia de seguridad minera y manejo ambiental.
9. Lograr la erradicación de la extracción ilegal de recursos del subsuelo.
Intereses de la sociedad:
1. Satisfacer la demanda de servicios y suministros de las empresas mineras.
2. Encontrar oportunidades de negocios en la transformación y agregación de valor a productos mineros.
3. Disponer de adecuada oferta de carbón para la generación de energía.
4. Disponer de adecuada oferta materiales de construcción.
5. Contar con mayor oferta de empleo en las localidades y regiones mineras.
6. Lograr que la minería contribuya al desarrollo sostenible de las localidades y regiones mineras.
7. Disponer de información pública sobre contratos mineros suscritos, licencias ambientales otorgadas y utilización de las regalías.
8. Contar con fuentes de información verídica y directa sobre la minería y las actividades que adelantan las empresas mineras.
Para operar el modelo será necesario introducirle periódicamente los datos que permitan deducir en qué medida están siendo satisfechos los intereses de cada uno de los tres actores y el resultado indicará si ese grado de satisfacción se encuentra dentro o fuera de las condiciones de equilibrio aceptables.
3.4 Aplicaciones del modelo
La visión sistémica del modelo permite identificar y dimensionar el carácter del impacto que tendría sobre el negocio minero cualquier modificación en el comportamiento de alguno de sus componentes y analizar si un cambio producido en el entorno puede tornar críticas las condiciones del negocio y conducirlo a un estancamiento o retroceso. De igual manera, el modelo facilita la definición de un índice que en forma periódica muestre los avances o retrocesos en las metas de éxito del desarrollo minero.
4. BASES PARA EL PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO DEL PNDM 2011 – 2014
4.1 Marco conceptual
La expedición en el año 2001 de la Ley 685 fue una de las claves para motivar la amplia actividad exploratoria que actualmente parece posibilitar el desarrollo de una moderna industria minera en este país. No obstante, aún quedan muchos retos por superar para que ese desarrollo sea realidad.
En primer lugar es necesario que el país comprenda que los conceptos de minería y medio ambiente no son excluyentes y por el contrario pueden ser perfectamente compatibles. Las condiciones óptimas para el desarrollo de la industria minera son de normas ambientales muy estrictas y de menos actitudes prohibicionistas.
En segundo lugar, debe comprender que la industria minera, más allá de la riqueza que su actividad de tipo extractivo genera en forma directa, tiene un carácter estratégico por su potencialidad como industria multiplicadora. Se trata no sólo de las industrias directamente encadenadas con la minería, como son la siderúrgica, la del cemento, la xxx xxxxxx, la de los fertilizantes y otras, sino también de aquellas que pueden llegar a generarse a partir de insumos de origen minero con una adecuada dosis de ciencia y tecnología. Tal es el caso de las industrias metalúrgicas, metalmecánica, química, farmacéutica, entre otras.
4.2 Circunstancias clave de contexto
Las circunstancias clave que configuran el contexto en el que se debe definir el enfoque estratégico del Plan, son: el entorno global, el desempeño de la minería en la economía del país, algunos elementos críticos del diagnóstico sectorial, la política de gobierno frente a la minería y la ciencia y tecnología para la innovación:
1. Pese a la crisis financiera de finales de 2008, la exploración minera recuperó la tendencia creciente que traía desde 2003 y los precios de los principales commodities se recuperaron rápidamente (Gráfica 3) en razón a que se mantiene la demanda global xx xxxxx, metales base, carbón y otros minerales, en particular por China y otros países emergentes. El caso del oro fue el más notable, pues tras una leve baja continuó con la tendencia al alza que traía desde mediados de 2005, llegando a registrar precios récord en el último trimestre del presente año.
Gráfica 3. Evolución de los precios internacionales de carbón, oro, níquel y cobre durante los últimos tres años
A juzgar por el monto de la inversión extranjera directa (IED) para el sector minero que llegó a Colombia durante el primer semestre de 2010, la crisis no tuvo impacto local, pues a pesar de ser menor que la registrada en el mismo periodo de 2009 está muy por encima de la registrada en los años anteriores.
2. En Colombia la minería es uno de los sectores que más crecimiento ha registrado durante los últimos años. Entre 2001 y 2009 el PIB minero ha tenido un crecimiento del 60% (en pesos constantes del año 2000), principalmente por cuenta del carbón de la zona Guajira – Cesar, cuya producción ha registrado un constante incremento y sus precios internacionales se han mantenido en buenos niveles (Gráfica 4). También ha sido importante la contribución del ferroníquel, cuya producción se ha mantenido en topes cercanos a la capacidad de la planta de beneficio (54,4 t/año), y la del oro, cuyo volumen de producción ha oscilado entre 16 t y 48 t anuales. La contribución de los no metálicos diferentes al carbón, ha registrado un crecimiento sostenido, principalmente por el continuo incremento de la producción de caliza para la producción de cemento y de sal.
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Carbón mineral
Minerales metálicos
Minerales no metálicos
Millones de pesos constantes de 2000
Gráfica 2. Valor del PIB minero por ramas de actividad
Fuente: Datos DANE
Las finanzas del Estado, tanto las del nivel central como las de los niveles territoriales, han tenido en la minería una importante y creciente fuente de recursos.
Los proyectos mineros que han entrado en operación en los últimos años han sido básicamente de carbón, pero se tiene tres proyectos auríferos en etapa de factibilidad (La Colosa, Angosturas y La Bodega) y alrededor de 12 para metales preciosos y metales base en etapa de prefactibilidad. También se encuentran en procesos de expansión algunos de los proyectos carboníferos que se encuentran en operación.
3. Los diagnósticos que diferentes instancias del ámbito empresarial e institucional tienen sobre el sector minero colombiano muestran cuatro elementos que resultan críticos para su buen desempeño: la poca agilidad en la tramitación de los asuntos mineros y ambientales, la discrecionalidad en la interpretación de las reglas de juego que se maneja en algunas entidades, la deficiente disponibilidad de información sectorial y el deterioro de la aceptación social de la minería.
4. La política de gobierno frente a la minería está marcada por la decisión de convertir al sector minero-energético en una de las “locomotoras” del crecimiento económico y del empleo. En las bases de su Plan Nacional de Desarrollo se
precisa que “La estrategia para potenciar el desarrollo del sector minero- energético colombiano en los próximos años se fundamenta en tres necesidades básicas. En primer lugar, promover la inversión nacional y extranjera en el sector, con reglas de juego claras y un mejoramiento en el entorno de negocios. En segundo lugar, consolidar el desarrollo de clústers basados en bienes y servicios de alto valor agregado en torno a los recursos minero-energéticos. Y en tercer lugar, diseñar e implementar políticas para enfrentar los retos que se derivan de una situación de auge de recursos naturales.” 2
5. El tema de la ciencia y tecnología para la innovación, uno de los ejes del Plan Nacional de Desarrollo del actual gobierno, resulta determinante para viabilizar un crecimiento económico sostenible a partir de la producción minera. La base para desarrollar el clúster xxxxxx xxx xxxx y para que la industria minera se convierta en una generadora de industrias, es el desarrollo científico y tecnológico enfocado a los procesos de innovación que demanda la búsqueda de competitividad en las actividades asociadas al proceso minero, así como a los desarrollos industriales basados en la transformación de las materias primas de origen minero.
4.3 Prioridades estratégicas
En el marco del planteamiento estratégico del PND 2010-2014 y de las actuales circunstancias del negocio minero, la gestión pública frente a este sector debe enfocarse tanto a generar los mecanismos que viabilicen las potencialidades que tiene la minería para contribuir al desarrollo industrial del país, como a propiciar un entorno institucional que contribuya a generar relaciones xx xxxxx confianza entre el Estado, las empresas mineras y la sociedad.
● La minería es una actividad tan antigua como el hombre y a lo largo de la historia ha acompañando a la humanidad en sus esfuerzos por alcanzar un mayor grado de bienestar. La mayor importancia de la minería en el mundo moderno radica en su capacidad para generar industrias y por tanto el interés del país en el desarrollo de este sector no puede reducirse al producto económico de su actividad extractora – exportadora. La labor extractiva de la minería no es importante generadora de empleo, pues su tendencia innovadora se mueve hacia el desarrollo de tecnologías mecanizadas y robotizadas que eliminen el riesgo de
2 Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, Prosperidad para todos, Más empleo, menos pobreza y más seguridad, Bogotá, 2010, p 156.
accidentes que pesa sobre los trabajadores de la minería tradicional y hagan más eficiente dicha actividad. Las oportunidades que surgen de este proceso innovador, así como del mayor cuidado con que se requiere manejar los componentes ambientales, son para el crecimiento de un empleo altamente calificado y para el desarrollo de nuevas capacidades en ciencia y tecnología.
El funcionamiento de toda la cadena de valor de las diferentes etapas de la minería –exploración, explotación, beneficio, procesamiento y comercialización de productos– demanda bienes y servicios que en parte son prestados por empresas locales y cuyo crecimiento incide en la generación de empleo. Se trata de servicios de soporte como los logísticos, de ingeniería, de tecnologías especializadas, de construcción de infraestructura, de suministro de insumos, de transporte y de seguridad, entre otros. Otros bienes y servicios más especializados se importan de países industrializados y con alta experiencia en minería. No obstante, de esta situación surge la oportunidad para un desarrollo tecnológico que le permita a emprendedores colombianos ofrecer estos bienes y servicios y hasta exportarlos.
En Colombia, la minería local es la base de industrias productoras de cemento, xx xxxxxx, de alambrón y perfiles xx xxxxx, de coque, de cerámicas industriales y sanitarias, de fertilizantes, de sal y sus derivados, de pinturas, xx xxxxx y de insumos químicos. Pero, además, son varias las industrias que demandan insumos mineros, básicos o procesados, que por no producirse en el país deben ser importados, tal como se muestra en la siguiente tabla:
Tabla 1. Importaciones colombianas de productos mineros
(Miles de dólares, precios CIF)
XXXX | 0000 | 0000 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
Demás mineros | 63.032 | 54.818 | 63.725 | 76.917 | 91.303 | 101.811 | 136.318 | 211.724 | 151.369 |
Metalúrgica básica | 761.264 | 735.424 | 849.539 | 1.316.684 | 1.764.911 | 2.300.608 | 3.040.912 | 3.688.729 | 2.314.598 |
TOTAL | 824.296 | 790.242 | 913.264 | 1.393.601 | 1.856.214 | 2.402.420 | 3.177.230 | 3.900.453 | 2.465.968 |
Fuente: Datos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
● La gestión administrativa de la institucionalidad debe considerar que el negocio minero opera como un sistema en el que interactúan los intereses de las empresas mineras, del Estado y de la sociedad. Hasta hace unos años en este
negocio sólo se hallaban involucrados el Estado –como dueño del recurso– y los empresarios mineros, pero ahora la sociedad percibe los recursos minerales como un patrimonio suyo, no sólo por que el Estado es su representante sino porque dichos recursos se encuentran en el espacio que de alguna manera ella ocupa. En tal sentido no puede haber negocio minero sin contar con la aceptación de la sociedad y esta es una situación que se ha impuesto en casi todo el mundo.
Con base en el anterior concepto se ha desarrollado un modelo que a partir de la medición del grado en que se encuentran satisfechos los intereses y expectativas que cada uno de estos actores tiene en el negocio minero evalúa la favorabilidad de las condiciones para el desarrollo minero. Los resultados de un ejercicio cualitativo de aplicación de este modelo, efectuado recientemente, muestran que el grado de satisfacción se encuentra en una franja de nivel intermedio y que sólo los intereses del Estado se encuentran ligeramente por encima de ese nivel (52,55 puntos sobre 100). Con esos resultados y utilizando un método de análisis basado en las relaciones de dependencia entre los diferentes intereses y en la incidencia que la baja satisfacción de un interés puede tener sobre el nivel de satisfacción de otros, se delineó un escenario que muestra algunos puntos críticos del negocio minero que deben ser resueltos para su desarrollo exitoso. Dicho escenario se puede resumir en los siguientes términos:
En el sector minero hay satisfacción por los logros obtenidos por algunas empresas en sus labores de exploración y explotación, pero se tiene cierta incertidumbre sobre el futuro exitoso de la actividad. Se tiene una sociedad mal informada que cree en historias perversas como la de “la feria de contratos de concesión que –se dice– tiene lugar en Ingeominas”, la de que “la minería va a acabar con el agua de este país” o la del “saqueo de recursos por parte de las multinacionales”, entre otras. Esta sociedad tampoco percibe que las empresas mineras estén contribuyendo a crear capacidades para hacer sostenible el desarrollo de las localidades y regiones mineras. Las empresas mineras se encuentran insatisfechas por la falta de agilidad y de transparencia en los trámites de contratación minera, licenciamiento ambiental y de consulta a comunidades, a la vez que les preocupa la falta de claridad, estabilidad y coherencia en las reglas minero- ambientales y que no queden áreas prospectivas para explorar, lo cual reduce su posibilidad de encontrar nuevos yacimientos. Las expectativas del Gobierno sobre el crecimiento de la minería son menos optimistas porque son pocos los proyectos que entrarán en producción durante los próximos
años y en consecuencia teme que los recursos públicos derivados de esta actividad no crezcan en la proporción esperada. Le preocupan los débiles nexos entre las empresas y las universidades para que se dé el avance en ciencia y tecnología necesario para el desarrollo y consolidación del clúster minero y de nuevas industrias derivadas de la minería.
Este escenario muestra unas situaciones adversas que de acentuarse podrían convertirse en obstáculo para el desarrollo minero y otras que deben superarse para armonizar y satisfacer en mayor medida los intereses de los actores.
4.4 Bases para unas líneas de acción
Estas líneas tienen dos focos: propiciar procesos para viabilizar la potencialidad de la minería como factor apalancador del desarrollo del país y generar los cambios y ajustes institucionales que contribuyan a crear el ambiente adecuado para un buen desarrollo del sector.
● La minería como factor de desarrollo
El Gobierno confía en que la dinamización de la minería contribuirá directa e indirectamente al crecimiento económico y a la generación de empleo. En tal sentido se plantean unas líneas de acción tendientes a dinamizar los sectores y ramas de la economía relacionados directamente con la provisión de bienes y servicios que demanda la minería, así como a jalonar procesos de innovación que conduzcan al establecimiento de nuevas industrias, tanto de las dedicadas a la agregación de valor a productos mineros, como de las basadas en la utilización de uno o más insumos de origen mineral. El elemento decisivo para convertir a la minería en un factor de desarrollo es la innovación y para esto se requiere contar con capital humano de calidad, con empresas en línea de innovación, con ciencia base de orientación estratégica y con una institucionalidad que incentive estos propósitos. Con tal objeto se propone:
• Promover un mayor relacionamiento entre la industria y la universidad, para ayudar a que esta consolide su rol de formadora de capital humano de alta calidad, generadora de conocimiento científico y de tecnologías.
• Promover que el sector productivo y las universidades concurran de manera asociada a los mecanismos de financiación que ofrece Colciencias para líneas de
investigación enfocadas al desarrollo de nuevos productos y materiales con base en recursos mineros, producción y agregación de valor a productos mineros para el desarrollo agrícola, carboquímica y procesos de agregación de valor al carbón y tecnologías para la exploración y explotación de recursos mineros.
• Estimular la creación de empresas que presten los servicios especializados que se demanda en las diferentes etapas de los proyectos mineros y que en la actualidad son cubiertos en buena parte por firmas extranjeras. Las actividades de estas empresas son intensivas en tecnología, en conocimiento y en capital humano altamente calificado. Frente a las posibilidades de un crecimiento sostenido del sector minero en Colombia este tipo de empresas pueden cubrir en principio el mercado local y tienen la perspectiva de llegar exportar sus servicios.
• Estimular el desarrollo de industrias que utilicen insumos de origen minero que se produzcan o puedan producir en el país. Además de la categoría de productos mineros denominada minerales industriales –que incluye los diversos materiales no metálicos que sirven para la producción de cemento, vidrio, fertilizantes naturales y correctores de suelos, abrasivos, cerámica y porcelana, entre otros– prácticamente todos los productos mineros, incluida la totalidad de metálicos y el carbón, son materia prima para la producción de insumos destinados a diferentes industrias. Es el caso de las industrias siderúrgica, metalúrgica, química y carboquímica, las cuales producen insumos de origen minero para otras como la metalmecánica, la farmacéutica, la joyera, la de plásticos y acrílicos, la de fertilizantes químicos, la electrónica y otras.
● Institucionalidad para una minería exitosa
La participación exitosa del Estado en el negocio minero depende, en primer lugar, de su capacidad para convencer a los inversionistas de que el territorio nacional tiene un potencial exploratorio que significa un menor riesgo para sus inversiones y de que las reglas que ofrece para operar tienen la claridad, la estabilidad y la coherencia requeridas para un negocio como el minero. En segundo lugar depende de tener una capacidad institucional que le permita actuar en forma oportuna y con alto perfil técnico en todos los asuntos relacionados con este negocio. Para los empresarios es muy importante la atención ágil y transparente en los trámites de contratación minera, licenciamiento ambiental y consulta previa a comunidades. Al respecto cabe tener en cuenta que los resultados de una encuesta empresarial sobre el pago de sobornos en el país, indican que el pago
más común (61%) es para agilizar o facilitar trámites.3 En este orden de ideas, se propone:
• Desarrollar la iniciativa gubernamental de adoptar un modelo institucional competitivo, a partir de “revisar la asignación de las competencias y funciones de las entidades sectoriales; en concreto, las del Instituto Colombiano de Geología y Minería - Ingeominas, como institución encargada de la administración del recurso, y las de las delegaciones mineras en las entidades territoriales.” 4
• Promover una minería con altos estándares técnicos que, independientemente de sus dimensiones, incorpore prácticas que garanticen un aprovechamiento eficiente del recurso, un adecuado manejo ambiental y un buen relacionamiento con las comunidades. Es posible que sea conveniente promover un mecanismo de certificación de la calidad minera que se convierta en estímulo para las empresas responsables y en desaprobación para las que persistan en prácticas no técnicas.
• Erradicar la extracción ilegal del recurso, considerando que este no es un problema nuevo y que desde 1969 hasta 2010 se han desarrollado por mandato legal siete procesos de legalización, cuyo efecto resulta cuestionables a la luz de los datos que se tienen sobre la actual dimensión de ese problema. La extracción ilegal del recurso afecta las finanzas del Estado, causa grandes daños ambientales, constituye una competencia desleal para el sector formal de la industria minera y proyecta una mala imagen de la actividad minera.
• Contribuir a superar los falsos paradigmas que como fruto de campañas realizadas por organizaciones internacionales antimineras, han calado en algunos sectores de la sociedad. En estas condiciones, los esfuerzos que las empresas mineras hacen en esta materia, adoptando estrictos estándares ambientales e innovando sus tecnologías de extracción y beneficio, pasan desapercibidas para la sociedad. El debate sobre las prácticas mineras no es malo, puesto que motiva a las empresas mineras a ser más responsables en sus actividades. Sin embargo, desde todas las entidades gubernamentales se debe promover una argumentación con bases técnico – científicas, descalificar toda retórica publicitaria e invitar a la sociedad a mirar la industria minera de manera abierta y sin prejuicios.
3 Transparencia por Colombia – Universidad Externado de Colombia, Segunda encuesta nacional sobre prácticas contra el soborno en empresas colombianas - Resultados, Colección cuadernos de transparencia, n 19, Bogotá, 2010
4 Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, Prosperidad para todos, Más empleo, menos pobreza y más seguridad, Bogotá, 2010, p 215
Contrato No. 000-000000-0000
PANORAMA DEL SECTOR MINERO
XXXXXX XXXXX XXXXXX
GEÓLOGO – MAT. PROF. 137 CPG
Bogotá D.C., Agosto de 2010
CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN
2. DISPONIBILIDAD DE INFORMACIÓN SECTORIAL
2.1 Contratación y operaciones mineras
2.2 Contraprestaciones e impuestos
2.3 indicadores económicos
2.4 La gestión de un sistema único de información minera
3. PANORAMA DEL DESARROLLO XXXXXX XXX XXXX
3.1 El sistema de titulación minera
3.2 La base de la actual producción minera
3.3 Proyección de la industria minera
3.4 Minería y medio ambiente
3.5 La percepción de la minería en la sociedad
4. APORTE DE LA MINERÍA A LA ECONOMÍA NACIONAL
4.1 Indicadores macroeconómicos
4.2 Regalías y contraprestaciones
4.3 Impuestos y otras contribuciones
5. PRINCIPALES RETOS DEL SECTOR MINERO
5.1 El reto de la competencia
5.2 El reto de proyectar la imagen real de la minería
5.3 El reto de superar las prácticas no técnicas
GRÁFICAS:
Gráfica 1. Valor de la producción minera por minerales
Gráfica 2. Desarrollo e inversiones en proyectos de minerales metálicos Gráfica 3. Valores anuales del PIB Minero
Gráfica 4. Participación porcentual del PIB Minero en el PIB Total Gráfica 5. Flujo de IED en minería
Gráfica 6. Regalías correspondiente a algunos de los productos mineros
Gráfica 7. Participación de los aportes mineros en los recursos recaudados por impuestos xx xxxxx e IVA
TABLAS:
Tabla 1. Producción minera 2001 - 2009
Tabla 2. Producción minera de las dos principales zonas carboníferas Tabla 3. Principales minas y volumen de producción
Tabla 4. Proyectos mineros en fila para entrar en producción Tabla 5. Parques naturales nacionales
Tabla 6. Valor del PIB minero por ramas
Tabla 7. Regalías, compensaciones, impuestos, tasas y aportes pagados por Xxxxxxxx S.A. a la nación y a las entidades territoriales durante el año 2007
1. INTRODUCCIÓN
El presente informe contiene análisis de los aspectos del sector minero colombiano que resultan relevantes para la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Minero para el periodo 2011- 2014 y sólo de manera marginal se ocupa de temas del ámbito normativo e institucional.
Este documento se inicia con un análisis de la disponibilidad de información sobre el sector, por cuanto la desinformación sobre varios de los temas relacionados con la minería parece ser la fuente de muchas apreciaciones erróneas que han terminado en decisiones equivocadas. Posteriormente se analiza la dimensión real de la industria minera colombiana y su futuro próximo, así como la contribución de esta actividad a la economía del país. Finalmente, en un capítulo titulado los retos del sector minero, se presentan unas conclusiones preliminares enfocadas a la identificación de los puntos críticos a resolver para facilitar el desarrollo en el país de la industria minera, tanto en los aspectos inherentes a la labor de administración del recurso por parte del Estado como en el de los factores dinamizadores de la iniciativa privada en el sector.
Buena parte de los conceptos que aquí se expresan provienen de un ejercicio de análisis realizado con el equipo sectorial (UPME, Ingeominas, Dirección de Minas del MME) que trabaja en la formulación del PNDM 2011- 2014. Otros provienen de informes de consultorías contratadas en años recientes por la UPME, el MME y Asomineros-ANDI, así como de consultas personales a expertos y empresarios mineros. A su vez, la información y datos específicos que se han utilizado para sustentar los conceptos aquí expresados, que son de exclusiva responsabilidad del consultor, provienen de reportes disponibles en las páginas web de instituciones oficiales y de algunas empresas mineras, así como del registro de noticias e informes de prensa.
2. DISPONIBILIDAD DE INFORMACIÓN SECTORIAL
Se considera normal encontrar en los comentarios que diferentes analistas hacen sobre el desarrollo xxxxxx xxx xxxx puntos de vista totalmente divergentes, pero resulta preocupante que en muchos casos la información que utilizan como sustento sea fragmentaria, subjetiva y en ocasiones supuesta. Este es el motivo para que antes de iniciar el análisis de la situación del sector minero colombiano, dediquemos un capítulo a revisar el estado de disponibilidad pública de la información básica para realizar un ejercicio de análisis y también de las ambigüedades interpretativas a que da lugar su suministro parcial o fragmentado.
Pese a que desde 1997, en el documento Conpes 2898 titulado Estrategias para el fortalecimiento del sector minero colombiano, se planteó la necesidad de desarrollar un sistema de información global sobre las diferentes variables del sector y a que en el artículo 336 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, se estableciera la organización de un Sistema Nacional de Información Minera, la información disponible para evaluar su desempeño y planear su desarrollo aún es incompleta o parcial. En este sentido, los objetivos que para dicho Sistema se fijaron en el artículo 337 del mismo Código1 no se han cumplido en su totalidad.
Se supone que la mayor parte de los datos necesarios para monitorear permanentemente el desempeño del sector se encuentra en el formato básico minero (FBM) trimestral y anual que diligencian los concesionarios mineros y entregan a Ingeominas o a las gobernaciones delegadas. Sin embargo, a pesar de que en el artículo 14 del decreto 1993 de 2002, reglamentario del artículo 336 del Código de Minas, se establece que una de las funciones del FBM es “recoger la información dinámica que permita generar estadísticas básicas relacionadas con la actividad minera […] que colabore al cumplimiento de las funciones de las
1 “Artículo 337. Objetivos. El Sistema de Información Minera tendrá como objetivos principales:
1. Recoger, procesar y divulgar la información que se realice en el sector minero.
2. Realizar una adecuada coordinación de las investigaciones que desarrollen las distintas entidades y organismos del sector.
3. Servir como fuente de información para el diseño de planes y programas de promoción de la industria minera.
4. Facilitar, con base en la información minera confiable, el acceso de nuevos inversionistas y el diseño de proyectos mineros.
5. Unificar la información existente en relación con el sector minero.
6. Administrar el Registro Minero Nacional.”
diversas entidades públicas del sector minero y estadístico del país”, esos datos no se encuentran disponibles. Es cierto que por la cláusula de confidencialidad que ampara dichos datos,2 sólo las entidades que actúan como autoridad minera tienen acceso a ellos, pero igualmente tienen el compromiso legal de divulgarlos en forma consolidada, algo que nunca han hecho.
A continuación se analiza la disponibilidad pública que actualmente tiene la información considerada como básica para hacer un seguimiento al desempeño del sector minero y también para planear su desarrollo futuro:
2.1 Contratación y desarrollo de proyectos
Titulación.- La información sobre este aspecto básico del sector está contenida en el Catastro Minero Nacional que administra Ingeominas. Sin embargo, su disponibilidad para usuarios externos es aún parcial y sin parámetros de georefenciación. Actualmente es posible obtener un listado de títulos inscritos en el Registro Minero nacional, RMN, por departamento, municipio o por producto minero, pero no es posible obtener consolidados nacionales o departamentales con la extensión del área contratada, pues este dato sólo está disponible para la consulta por título. Tampoco es posible obtener datos georeferenciados del área de un título. Respecto a la información sobre solicitudes de contratos de concesión no hay un listado, ni consolidados por material o departamento, que estén disponibles para el usuario externo.
Estado de los proyectos.- De los títulos mineros vigentes no se conoce cuántos corresponden a minas que ya están produciendo y cuántos se encuentran en etapa de exploración. Los datos fuente para esta información los posee Ingeominas en los FBM anuales que presentan los titulares mineros, pero esta entidad aún no ha divulgado ningún consolidado de datos.
Además, es vital para las previsiones fiscales del país, tener información precisa sobre las proyecciones de producción de las minas que se encuentran en operación y sobre los nuevos proyectos que se encuentran en la línea para entrar en operación y el posible tamaño de su producción.
2 Cláusula de confidencialidad incluida en los FBM: “La información suministrada por el titular minero en este formato, será estrictamente confidencial y sólo se publicará en forma consolidada, de conformidad con el art. 88 de la Ley 685 de 2001 y art. 11 del Decreto 1993 de 2002.”
Volúmenes de producción.- Se tienen datos desagregados por municipio de la producción de carbón, metales preciosos, ferroníquel, hierro y sal, obtenidos de los formatos de autoliquidación y pago de regalías. También se cuenta con los de esmeraldas exportadas y los de cobre y caliza para cemento que reportan directamente los productores.
La fuente oficial de estos datos son los reportes trimestrales de Ingeominas sobre carbón, ferroníquel, metales preciosos, hierro y esmeraldas. Desde 2010 también reporta la producción de sal.
Para otros materiales se cuenta con las siguientes fuentes: El Instituto Colombiano de Productores de Cemento, ICPC, reporta el volumen de producción de clinker, del cual se deduce el de la caliza utilizada para su fabricación. Xxxxx S.A., en su condición de único productor, reporta la producción de concentrados de cobre.
El volumen de la producción nacional de materiales de construcción, cuyo valor total ha sido históricamente el segundo o el tercero, después del de carbón o del de oro, no se conoce. Tampoco se conoce la de otros minerales, como roca fosfórica, dolomita, mármoles, arcillas, etc.
2.2 Contraprestaciones e impuestos
Regalías.- Se dispone de los datos correspondientes a los minerales cuyas regalías son recaudadas por Ingeominas directamente de los productores mineros (carbón, níquel, hierro, cobre, esmeraldas y sal) o indirectamente a través de los compradores, fundidores o procesadores de metales preciosos.
La fuente oficial de estos datos son los reportes trimestrales de Ingeominas sobre pago de regalías de carbón, níquel, metales preciosos, esmeraldas, hierro, caliza, manganeso, yeso y sal.
No se dispone de datos consolidados del monto de las regalías recaudadas por los municipios, que son las correspondientes a materiales de construcción (gravas, arenas, agregados pétreos y recebo), arcillas, calizas, arenas silíceas, feldespatos, grafito, asbesto, barita, talco, asfaltitas, fluorita, micas, diatomitas, calcita, dolomita, mármol, rocas ornamentales y minerales de aluminio, manganeso y magnesio.
Impuestos y contribuciones.- Las empresas mineras pagan varios impuestos y contribuciones nacionales (renta, patrimonio, gravamen a movimientos financieros, aportes parafiscales, entre otros), así como impuestos, tasas y aportes de origen departamental y municipal.
Como fuente oficial de estos datos se pueden tener los consolidados anuales del recaudo de impuesto xx xxxxx y complementarios, clasificados por tipo de contribuyente y por actividad económica, lo cuales divulga la Dirección de Impuestos Nacionales, DIAN, en su página web. De igual manera, esta entidad divulga los consolidados de pago de IVA y de retención en la fuente. Sin embargo, debe anotarse que la nomenclatura utilizada en dichos consolidados está expresada con los mismos códigos de los formularios de declaración xx xxxxx, por lo cual su lectura directa resulta compleja y dispendiosa. En tal sentido es conveniente que la entidad responsable de la información minera desarrolle un aplicativo que facilite la captura de los datos de interés y un modelo interpretativo de los mismos.
Ninguno de los departamentos y municipios divulga datos que permitan deducir cuanto pagan las empresas mineras por concepto de impuesto predial, impuesto de industria y comercio, impuesto de vehículos, tasas ambientales, contraprestaciones portuarias, etc.
2.3 Indicadores económicos
PIB.- El DANE divulga a través de su página web agregados estadísticos del aporte al PIB, clasificados por ramas de actividad, tanto en pesos corrientes como constantes y en series estacionalizadas y desestacionalizadas.
Valor de la producción minera.- El valor de la producción minera por mineral o grupo de minerales se deduce a partir datos provenientes de los equilibrios económicos de las cuentas nacionales que elabora el DANE. La Subdirección de Planeación Minera de la UPME ha calculado y divulgado estos datos en algunas ocasiones, pero no de manera periódica.
Exportaciones.- Las estadísticas sobre exportación de productos, detalladas por subpartida arancelaria y país destino, las genera el DANE a partir de la
consolidación de los datos las declaraciones de exportación presentadas ante las diferentes administraciones aduaneras y las divulga a través de su página web.
Inversión.- Se dispone de un consolidado de datos trimestrales de Inversión Extranjera Directa (IED) para dos ramas CIIU correspondientes a minería (Extracción de carbón, lignito y turba - Extracción de minerales metalíferos), pero se carece de información sobre la inversión de origen nacional orientada hacia este sector.
Una fuente primaria de datos sobre inversión minera, que no está siendo utilizada, es el FMB anual. En dichos formatos los titulares indican la información referente a las inversiones que han realizado en cada proyecto, discriminando si se han dirigido a actividades de exploración o de construcción y montaje.
Empleo.- No se cuenta actualmente con información específica para analizar la evolución del empleo en la minería. Es cierto que varias entidades, como Fedesarrollo e Ingeominas, han realizado estudios puntuales sobre este tema, pero ninguna suministra este dato de manera periódica, de manera tal que pueda ser incorporado como un indicador de la industria minera.
El DANE, que es la entidad que investiga y reporta los datos de empleo, proporciona trimestralmente un dato agregado de la actividad denominada Explotación de minas y canteras, en la cual está incluidas las actividades de petróleo y minería.
Existe, sin embargo, una fuente primaria y directa de datos sobre empleo minero que es el FBM anual, la cual no ha sido utilizada.
2.4 La gestión de un sistema único de información minera
El año pasado, la Dirección de Minas del MME elaboró un documento de Política Nacional para la Gestión de la Información y las Comunicaciones del Sector Minero Colombiano,3 enfocado a la administración y gestión de la información minera, tanto de la de manejo exclusivo de las instituciones del sector como de la destinada al conocimiento público. En este sentido establece criterios de calidad,
3 Memorias 2009 - 2010
pertinencia, oportunidad, validez y estandarización de la información y define responsabilidades en su producción, captura, procesamiento, análisis y difusión.
Puesto que este capítulo trata únicamente de la disponibilidad pública de información, debe anotarse que el Sistema de Información Minera de Colombia - SIMCO, que opera la UPME por delegación del MME, es actualmente el portal donde se encuentra la mayoría de la información minera disponible. En el SIMCO se encuentran cifras –actuales e históricas– de la producción minera por departamento y municipio, pero referida exclusivamente a los principales productos mineros, al igual que de las regalías generadas por esos productos. También se encuentra información sobre exportaciones e importaciones de productos mineros y de precios de minerales. Además el SIMCO contiene enlaces a las principales entidades generadoras de información minera: el RMN, Ingeominas, las gobernaciones delegadas y el MME.
3. PANORAMA DEL DESARROLLO XXXXXX XXX XXXX
3.1 El sistema de contratación minera
A partir de la expedición de la Ley 000 xx 0000, xx Xxxxxx xxxxxxxxxx renunció a ser empresario xxxxxx y como dueño del recurso optó por el esquema de traspasar a empresarios privados el derecho a explorarlo y explotarlo, mediante la figura del contrato de concesión. Como contraprestación, el concesionario se obliga a pagar al Estado un canon superficiario durante el periodo de exploración montaje y construcción, así como una regalía por el material explotado.
En materia ambiental el concesionario se obliga a realizar sus trabajos de exploración de acuerdo a los términos de las guías minero-ambientales aprobadas por los ministerios del Ambiente y de Minas y asume el trámite de una licencia ambiental para realizar el montaje y explotación del yacimiento que encontrare. Si el área de la concesión está localizada total o parcialmente en una zona de reserva forestal nacional o regional, el concesionario debe tramitar ante las autoridades ambientales la sustracción de dicha área de la zona de reserva.
La solicitud de un contrato minero se realiza mediante un trámite que parece sencillo, en el cual el contratista sólo corre el riesgo de que el área de su interés ya haya sido contratada o solicitada con anterioridad, aunque existe la posibilidad de hacer previamente la llamada consulta de área libre. Sin embargo, llegó a presentarse tal cantidad de solicitudes de contratos que el sistema de titulación minera administrado por Ingeominas y algunas gobernaciones delegadas estuvo casi al borde del colapso. De acuerdo a los datos sobre titulación minera registrados en las Memorias al Congreso Nacional del MME, su número pasó de 3.713 títulos vigentes a finales de 2001 a 6.078 en abril de 2005 y a 8.126 a finales de 2009.
El gran volumen de solicitudes de contrato de concesión tuvo entre sus causas dos que resultaron muy visibles:
La primera está relacionada con la tarifa diferencial del canon superficiario que estuvo vigente hasta la expedición de la Ley 1382 de 20104, pues la forma como se eludían las tarifas más altas era fraccionando el área prevista para un proyecto en varias áreas pequeñas que estuvieran dentro del rango que pagaba la tarifa más baja de canon.
La segunda fue que, a raíz del auge minero mundial que se vive desde mediados de la presente década, muchas personas miraron como un buen negocio la adquisición de contratos de concesión, bajo la perspectiva de obtener buenas utilidades con la venta o traspaso de esos contratos a empresas mineras. Esta situación es probablemente una de las causas del alto incremento del número de propuestas de contrato de concesión que se registró durante los años 2007 y 2008. El hecho es que existe actualmente una especie xx xxxxxxx secundario de títulos al cual acuden muchos inversionistas mineros. Es prematuro afirmar sí esta es una situación buena o mala, pero una de sus consecuencias es que muchas áreas contratadas permanecen congeladas para la exploración, aunque se encuentran cumpliendo con el pago del canon superficiario. El primer contacto de los inversionistas con la institucionalidad minera es en el proceso de contratación y titulación, por lo cual una percepción de falta de agilidad o de transparencia en la contratación minera termina alejándolos. Esa es una de las probables causas para que muchos inversionistas extranjeros lleguen directamente a buscar negocios en el mercado secundario.
Puesto que el proceso de contratación minera culmina con la inscripción del respectivo contrato en el Registro Minero Nacional (RMN), cabe poner de presente que la institucionalidad minera no ha cumplido a cabalidad con el mandato del artículo 329 de la Ley 685 de 2001, que señala: “El Registro Minero Nacional como parte del Sistema Nacional de Información Minera, es un instrumento abierto de información, al cual tendrá acceso toda persona en cualquier tiempo. Dispondrá
4 De acuerdo al artículo 230 de la Ley 685 de 2001 “Los mencionados cánones serán equivalentes a un salario mínimo día por hectárea y por año pagaderos por anualidades anticipadas a partir del perfeccionamiento del contrato si el área solicitada no excede de 2.000 hectáreas, si excediera de
2.000 y hasta 5.000 hectáreas pagará dos (2) salarios mínimos día por hectárea y por año pagaderos por anualidades anticipadas y si excediera de 5.000 y hasta 10.000 hectáreas pagará tres (3) salarios mínimos día y por año pagaderos por anualidades anticipadas.” Esta norma fue modificada por la Ley 1382 de 2010 así: “El mencionado canon será equivalente a un salario mínimo día legal vigente (smdlv) por hectárea año, del primero al quinto año; de ahí en adelante el canon será incrementado cada dos (2) años adicionales así: por los años 6 y 7 se pagarán 1.25 salarios mínimos día legal vigente por hectárea año; por el año 8, 1.5 salarios mínimos día legal vigente por hectárea año.”
de los mecanismos y ayudas técnicas y de los medios físicos adecuados para que los usuarios de dicha información la verifiquen y tomen personalmente o la reciban en sus domicilios, por medios de comunicación electrónica o de otra especie equivalente.”
3.2 La base de la actual producción minera
La industria minera colombiana está basada en la producción de carbón, ferroníquel y oro. Según los datos registrados en una investigación sobre el impacto socioeconómico de la minería, que publicó Fedesarrollo en el año 20085, el valor de la producción de carbón corresponde al 51,8% de toda la producción minera (gráfica 1), el del ferroníquel al 21,2%, el del oro al 14,6% y el de los materiales de construcción al 5,3%.
Gráfica 1. Valor de la producción minera por minerales
Fuente: Fedesarrollo, 2008
5 Xxxxxxxx, Xxxxxxxx y Xxxxx, Xxxxxxxx, La minería en Colombia: Impacto socioeconómico y fiscal, Cuadernos Fedesarrollo, Bogotá, 2008
A Colombia se le reconoce en el mundo minero por tener las mayores reservas de carbón de Latinoamérica y ser el país con mayor producción carbonífera del continente. El 90% de la producción colombiana de carbón proviene de los yacimientos xxx Xxxxx y La Guajira operados por las empresas Carbones xxx Xxxxxxxx Ltd., Xxxxxxxx Ltd., C.I. Prodeco S.A., Carbones xxx Xxxxx S.A., Carbones Colombianos xxx Xxxxxxxx S.A., Carbones El Tesoro S.A., Carbones de La Jagua, Consorcio Minero Unido, Vale Coal y Norcarbon S.A. Es oportuno resaltar que los yacimientos xxx Xxxxxxxx en La Guajira y de la Jagua de Ibirico en el Cesar fueron descubiertos en el siglo XIX y que entre 1867 a 1873 el Congreso de la República expidió varias leyes para promover y facilitar su explotación.6 La producción en el Cerrejón se inició en 1985 y pocos años después entraron a operar las primeras minas en el Cesar. En años recientes se han abierto nuevas minas en estos dos departamentos, con lo cual se ha incrementado considerablemente la producción total de esta zona minera. Todo el carbón producido en el Cesar y La Guajira es destinado a mercados externos.
Tabla 1. Producción minera 2001 - 2009
Producto minero | Unidad | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
METALES PRECIOSOS | ||||||||||
Oro | Kilogramos | 21.813 | 20.823 | 46.515 | 37.738 | 35.783 | 15.683 | 15.482 | 34.321 | 47.838 |
Plata | Kilogramos | 7.242 | 6.986 | 9.511 | 8.542 | 7.142 | 8.399 | 9.765 | 9.162 | 10.827 |
Platino | Kilogramos | 000 | 000 | 000 | 1.209 | 1.082 | 1.438 | 1.526 | 1.370 | 929 |
NO METÁLICOS | ||||||||||
Sal Terrestre | Toneladas | 184.278 | 191.554 | 207.741 | 231.721 | 215.962 | 248.245 | 204.090 | 245.170 | 255.332 |
Sal Marina | Toneladas | 384.159 | 335.783 | 235.772 | 294.343 | 428.957 | 389.630 | 309.557 | 386.461 | 356.797 |
Azufre | Toneladas | 69.344 | 60.162 | 73.024 | 97.586 | 69.082 | 47.438 | 48.999 | 56.892 | 54.367 |
Calizas (para cemento) | Miles Ton. | 11.475 | 9.047 | 9.836 | 10.028 | 12.018 | 11.993 | 13.229 | 12.699 | 11.280 |
METÁLICOS | ||||||||||
Cobre (concentrados) | Toneladas | 10.089 | 8.526 | 7.270 | 7.840 | 8.756 | 2.902 | 4.196 | 5.248 | 5.688 |
Mineral xx Xxxxxx | Toneladas | 636.837 | 688.106 | 625.002 | 587.222 | 607.559 | 644.151 | 623.930 | 473.273 | 280.773 |
6 Fueron la Ley 69 (de 27 de septiembre de 1.867) relativa a “los depósitos de carbón mineral existentes en la antigua provincia de Riohacha, hoy Departamento xx Xxxxxxx, del Estado xxxxxxxx xxx Xxxxxxxxx”, la Ley 13 (de 15 xx xxxx de 1.868) “sobre explotación de minas y depósitos de carbón por cuenta de la Nación”, la Ley 29 (de 19 xx xxxxx de 1873) que adiciona la del 15 xx xxxx de 1868 “sobre explotación de minas y depósitos de carbón por cuenta de la Nación” y la Ley 90 (de 30 xx xxxx de 1873) “sobre explotación de las minas de carbón existentes en Riohacha, construcción de un ferrocarril y canalización del rio Cesar”.
Níquel (en ferroníquel) | Toneladas | 38.438 | 43.978 | 46.482 | 48.818 | 52.749 | 51.137 | 49.314 | 41.636 | 51.802 |
COMBUSTIBLES Carbón | Miles Ton. | 43.440 | 39.484 | 50.028 | 53.888 | 59.675 | 66.192 | 69.902 | 73.502 | 72.807 |
PIEDRAS PRECIOSAS Esmeraldas (exportadas) | Miles quilat. | 5.499 | 5.391 | 8.963 | 9.825 | 6.746 | 5.734 | 3.389 | 2.122 | 2.945 |
Fuente: MME, Memorias al Congreso Nacional
La segunda zona productora de carbón es la de Boyacá – Cundinamarca, cuya producción equivale en promedio al 6,33% de la xxx Xxxxx – La Guajira (Tabla 2). Según Fenalcarbón – Boyacá,7 en la zona cundiboyacense operan más de 870 minas, pero con escalas de producción muy bajas (< 6.000 ton/año). La producción de esta zona se destina casi en su totalidad al consumo interno: el 30,4% a la generación de energía eléctrica, el 21,7% a la producción de coque (producto que en su mayor parte es exportado), el 32,6% a la industria y el restante 15,2% se exporta.8
Tabla 2. Producción de las dos principales zonas carboníferas
(Miles de toneladas)
Zona | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
Cesar – La Guajira | 39.061 | 34.463 | 43.736 | 49.575 | 54.890 | 60.192 | 63.256 | 65.616 | 65.481 |
Boyacá – Cundinamarca | 2.794 | 2.989 | 3.400 | 2.120 | 2.456 | 2.830 | 4.060 | 4.637 | 4.218 |
Fuente: MME, Memorias al Congreso Nacional
El níquel es el otro producto bandera que exhibe la minería colombiana, siendo el país el mayor productor en Latinoamérica, seguido de Brasil, Cuba y República Dominicana. No obstante, la producción colombiana de níquel sólo representa alrededor del 3% de la producción mundial. La xxxx xx Xxxxx Xxxxxx (Córdoba), que opera la empresa Cerro Xxxxxx S.A. se empezó a explorar en el año 1958 e inició su producción en 1982. El producto obtenido en su planta de beneficio es
7 Fenalcarbón – Boyacá, Nuevos paradigmas en la minería del carbón del Altiplano, Foro sobre infraestructura requerida para la competitividad del carbón, Paipa, 2008
8 Ibidem, 2009, Año de transición en la minería del carbón del Altiplano, Convención Nacional Minera, Bogotá, 2010
ferroníquel, un material utilizado en la industria xxx xxxxx y es exportado en su totalidad. A partir de 2001 Cerro Xxxxxx S.A. entró a operar una nueva planta que duplicó su capacidad de producción anual a 120 millones de libras (54.431 ton), con la cual su participación en el mercado mundial de ferroníquel representa actualmente un poco más del 10%.
Tabla 3. Principales minas y volumen de producción
Empresa operadora | Mina | Producto | Producción 2008 | Producción 2009 |
Carbones xxx Xxxxxxxx Ltd. | Cerrejón Z. Norte | Carbón | 17.982.900 t | 15.881.700 t |
Carbones xxx Xxxxxxxx Ltd. | Patilla | Carbón | 4.535.500 t | 5.287.900 t |
Carbones Colomb. Cerrejón | Comunidad | Carbón | 1.095.500 t | 1.178.200 t |
Carbones xxx Xxxxxxxx Ltd. | Comunidad | Carbón | 4.161.300 t | 4.404.900 t |
Carbones xxx Xxxxxxxx Ltd. | Oreganal | Carbón | 4.164.600 t | 4.678.200 x |
Xxxxxxxx Ltd. | La Loma | Carbón | 21.396.500 t | 18.431.500 x |
Xxxxxxxx Ltd. | El Descanso | Carbón | - | 2.157.800 t |
Carbones El Tesoro S.A. | El Tesoro | Carbón | 1.849.500 t | 1.078.500 t |
Carbones de La Jagua | La Jagua | Carbón | 2.517.100 t | 2.667.500 t |
Consorcio Minero Unido | La Jagua | Carbón | - | 801.300 t |
C.I. Prodeco S.A. | Calenturitas | Carbón | 4.697.700 t | 5.700.100 t |
Carbones xxx Xxxxx S.A. | La Francia | Carbón | 1.299.200 t | 806.700 t |
Norcarbon S.A. | Cerro Largo | Carbón | 356.000 t | 306.700 t |
Vale Coal | El Hatillo | Carbón | 1.560.100 t | 1.622.200 t |
Carbones del Caribe | Guacamaya | Carbón | 493.200 t | 392.300 x |
Xxxxx Xxxxxx S.A. | Cerro Xxxxxx | Ferroníquel | 41.636 t | 51.802 t |
Mineros S.A. | El Bagre | Oro | 2.534.739 g | 2.797.466 g |
Mineros S.A. | La Ye | Oro | - | 1.088.605 x |
Xxxxxx Resources | Marmato | Oro | 750.774 g | 722.087 x |
Xxxxxx Resources | Frontino | Oro | - | 1.368.532 x |
Xxxxx S.A. | El Roble | Mineral de Cu | 5.248 t | 5.688 x |
Xxx del Río | Paz de Río | Mineral de Fe | 473.273 t | 280.773 t |
Brinsa | Sesquilé | Sal | 180.000 t | 200.000 t |
Fuente: Ingeominas, UPME, informes de empresas
En el contexto mundial, Colombia fue a mediados del Siglo XX un importante productor de oro, pero actualmente su condición es de productor marginal, con unos volúmenes de producción en las últimas décadas que sólo representan entre el 1% y el 1,5% del total mundial. Las mayores empresas productoras son la colombiana Mineros S.A., y la canadiense Medoro Resources, cuyo volumen de producción es de alrededor del 12% del total nacional. El 88% restante lo producen pequeños mineros de los departamentos de Antioquia, Córdoba y Bolívar, principalmente. Casi todo el oro, junto con el platino que se encuentra asociado en algunos yacimientos, se destina a la exportación.
La explotación de materiales de construcción ocupa el cuarto lugar en cuanto al valor de su producción (que en el año 2006 representó el 20% del valor de la producción minera total 9) y al número de títulos mineros vigentes para aprovechar estos materiales, el cual corresponde aproximadamente al 25% del total de inscritos en el RMN. En la minería de materiales de construcción se pueden diferenciar dos grupos: el primero corresponde a los materiales que tienen una agregación de valor por cuenta del proceso de beneficio a que deben someterse (trituración y selección) para ser utilizados como agregados en la producción de concretos. El segundo grupo corresponde a aquellos que se utilizan en bruto, ya como materiales para base y subbase de vías, como recebos o como arenas para mortero. En este grupo, de acuerdo a los datos preliminares que se tienen del censo minero que está adelantando el MME, se presenta el más alto porcentaje de minería ilegal.
En el país se producen por lo menos otros 20 productos mineros, algunos de los cuales tienen como principal destino el mercado externo, mientras que otros cubren el mercado interno en su calidad de insumos de varias industrias. Entre los que se exportan en su totalidad se encuentran los concentrados de cobre y las llamadas “arenas negras” ricas en minerales de titanio, cromo, tantalio y niobio, entre otros. La producción de esmeraldas también se destina en gran parte a la exportación.
Entre los productos mineros que abastecen como insumos a industrias locales se tienen, principalmente, el mineral xx xxxxxx que se destina en su totalidad a la industria siderúrgica, la caliza que constituye la materia prima de la industria cementera, la sal que se procesa para consumo humano y para la fabricación de
9 Plan Nacional de Desarrollo Minero 2007-2010, Gestión pública para propiciar la actividad minera, Publicación XXXX, Xxxxxx, 0000
importantes materias primas industriales (ácido clorhídrico, soda cáustica, hipoclorito), la roca fosfórica y otros minerales que son insumos para la preparación de fertilizantes y correctores de suelos, las arenas silíceas que son materia prima para la fabricación xx xxxxxxx, las arcillas que abastecen la industria cerámica, los mármoles y otras piedras utilizadas en la fabricación de pisos y enchapes.
3.3 Proyección de la industria minera
En el último año, se ha mencionado con mucha insistencia la proximidad de un auge minero en el país, al cual muchos analistas de temas económicos le atribuyen grandes dimensiones. Esta afirmación, por lo menos en el corto plazo, puede catalogarse como exagerada, pues el inventario de los proyectos mineros que tienen programada alguna expansión y de los nuevos que podrían iniciar su etapa de explotación, así lo indica.
En la tabla 4, elaborada con base en la información que suministran las empresas en sus páginas web o través de comunicados de prensa, se presenta un listado de los proyectos mineros que están en la fila de los que entrarán en etapa de producción durante los próximos años. También se incluyen en ese listado los que ya se encuentran operando y han terminado estudios de factibilidad para expandir su producción.
Tabla 4. Proyectos mineros en fila para entrar en producción
Empresa | Proyecto | Producto | Etapa | Fecha de entrada |
Vale Coal | El Hatillo | Carbón | Expansión | 2011 |
Zandor (Gran Colombia Gold) | Frontino | Oro | Factib. Expan. | - |
Medoro Resources | Marmato | Oro | Factib. Expan. | 2014 |
Carbones xxx Xxxxxxxx Ltd. | Cerrejón Zona Sur | Carbón | Factibilidad | Aplazado |
Xxxxxxx Coal, Co. Inc | Descanso Sur–Similoa | Carbón | Factibilidad | - |
Xxxxxxxx Coal, Co. Inc. | Cerro Largo Centro | Carbón | Factibilidad | - |
Carboandes | Xxxxxx | Carbón | Factibilidad | - |
Greystar | Angostura (15 Mot) | Oro, plata | Factibilidad | 2013 |
MPX | La Guajira | Carbón | Factibilidad | 2014 |
AngloGold Ashanti | La Colosa (12 Mot) | Oro | Factibilidad | 2015 |
Vale Colombia Ltda. | Cerro Largo Sur | Carbón | Prefactibilidad | - |
Galway Xxx.Xxx. - Prodeco | Galca | Carbón | Prefactibilidad | - |
Cerro Xxxxxx S.A. | Puerto Libertador | Carbón | Prefactibilidad | - |
Geominas | Rio Oro | Carbón | Prefactibilidad | - |
B2Gold Corp.- AngloGold | Gramalote | Oro | Prefactibilidad | - |
B2Gold Corp.- AngloGold | Quebradona | Oro | Prefactibilidad | - |
Mineros S.A. | Puerto Xxxxxx | Oro | Prefactibilidad | - |
Ventana Gold Corp. | La Bodega | Oro, plata | Prefactibilidad | - |
Galway Resorces Ltd. | El Dorado | Oro, plata | Prefactibilidad | - |
Continental Gold Corp. | Buriticá | Oro | Prefactibilidad | - |
Continental Gold Corp. | Berlín | Oro | Prefactibilidad | - |
Gemini Exploratión | La Llanada | Oro | Prefactibilidad | - |
Oroandes Resources Corp. | Líbano | Oro | Prefactibilidad | - |
B2Gold Corp. | Mocoa | Cu, Mb | Prefactibilidad | - |
New Global Ventures Ltd. | El Tesoro | Oro | Prefactibilidad | - |
Bellhaven Copper & Gold | La Mina - Venecia | Oro, cobre | Prefactibilidad | - |
U3O8 Corp. | Caldas | U - V | Prefactibilidad | - |
Xxxxxxxxx S.A. (Glencore) | Pantanos Pegadorcito | Cu, Mb | Prefactibilidad | Aplazado |
Cosigo Frontier P. M. Corp. | Taraira | Oro | Prefactibilidad | Aplazado |
Angloamerican Col. Expl. | Acandí | Cu, Mb | Prefactibilidad | Aplazado |
Fuente: Informes y reportes públicos de las empresas
3.3.1 Expansiones
En materia de carbón se espera que la mina El Descanso, de la empresa Xxxxxxxx, alcance gradualmente su capacidad plena de producción y a partir de 2015 produzca 25 millones de toneladas/año. Vale Coal espera terminar la expansión de su mina El Hatillo el próximo año para llegar a producir 4,5 millones de toneladas/año. Carbones xxx Xxxxxxxx ha manifestado su intención de continuar con su actual capacidad de producción de hasta 32 millones de toneladas/año y mantiene aplazada la entrada del proyecto Cerrejón Sur.
En materia de metales preciosos, se encuentra en fila la expansión de la producción de la mina de Marmato que, según los anuncios xx Xxxxxx Resources, pasaría de producir 25.000 onzas anuales (0,77 toneladas) a 200.000 onzas (6,22 toneladas), pero no se conoce una posible fecha de entrada. Medoro también anuncio la iniciación de estudios para expandir la producción de las minas que adquirió xx Xxxxxxxx en Segovia y Remedios.
3.3.2 Proyectos en factibilidad
En la rama carbonífera, además del proyecto Cerrejón Zona Sur que se encuentra aplazado, la empresa Xxxxxxxx tiene aplazados en etapa de factibilidad los proyectos El Descanso Sur y Cerro Largo Centro localizados en el Cesar y no se tiene certeza sobre las posibles fechas de entrada.
La empresa MPX adelanta estudios de factibilidad en un yacimiento localizado en la zona sur de La Guajira y cree que entre 2012 y 2015 estará iniciando sus operaciones mineras con una producción de 7 millones de toneladas anuales.
La empresa Carboandes, en Boyacá, espera entrar a producir 720.000 toneladas/año en el proyecto Xxxxxx, el cual se encuentra aplazado por trámites ambientales. Este sería el proyecto carbonífero más grande del interior del país.
En proyectos auríferos, el más próximo en iniciar operaciones de explotación es el de Angosturas, en Santander, que viene desarrollando la empresa Graystar y que se encuentra aplazado por demoras en trámites con las autoridades ambientales.
El proyecto La Colosa, de la empresa AngloGold Ashanti, se encuentra realizando trámites ambientales para continuar con los estudios de factibilidad y según la empresa entraría a operar, no antes de 2017, con una producción que se estima en 25 toneladas de oro anuales durante un lapso de 15 años.
3.3.3 Proyectos en pre-factibilidad
La lista de proyectos que se encuentran en etapa de pre-factibilidad es probablemente extensa y los aquí mencionados sólo corresponden a los que han sido divulgados por las respectivas empresas.
En materia de proyectos carboníferos se tienen dos en el Cesar que parecen ser de importante magnitud: el proyecto Cerro Largo Sur de la empresa Vale y el proyecto Galca que adelantan las empresas Galway Resources Ltd. y Prodeco
S.A. De ninguno de los dos se conocen posibles fechas de entrada, pero considerando que la exploración de carbón toma plazos relativamente cortos es probable que entren a operar antes de cinco años.
Otro, del cual no se conoce su magnitud, es el que adelanta Cerro Xxxxxx S.A. en Puerto Libertador, Córdoba. En el interior del país también se registra mucha actividad exploratoria, principalmente de carbón coquizable, pero aún no se ha hecho público ningún proyecto.
3.3.4 Perspectivas
Una nueva mirada a la gráfica 1, haciendo abstracción de la evolución del valor de la producción, permite percatarse de que el más importante cambio en la canasta minera del país registrado entre los años 1994 y 2005, es el cambio en la participación del carbón, que pasa de representar un tercio de esa canasta a ser un poco más de la mitad. No obstante, la lista de proyectos mineros en fila que se muestra en la tabla 4 sugiere que los minerales preciosos, y probablemente los metales base, pueden cambiar las proporciones de la canasta en un plazo entre 10 y 15 años.
Los proyectos de minerales metálicos toman alrededor xx xxxx años, desde el hallazgo del yacimiento, la definición de la viabilidad técnica y económica y la construcción y montaje de la mina. Esto quiere decir que de los actuales proyectos que se encuentran en etapa de pre-factibilidad algunos podrán iniciar producción a finales de la presente década.
Gráfica 2. Desarrollo e inversiones en proyectos de minerales metálicos
Fuente. ANDI (Datos base: Maxy Gold, AGA, Barrick y otros)
3.4 Minería y medio ambiente
Las predicciones de un gran auge minero en el país, han encendido las alarmas en muchos círculos de opinión adeptos al principio de que frente a cualquier incertidumbre acerca de la dimensión de los efectos ambientales que podría tener una intervención humana sobre el medio natural, hay que adoptar una actitud proteccionista para no correr ningún riesgo. En un país con muy poco conocimiento de la minería moderna, donde se toman como ejemplos de minería a las viejas canteras que aún subsisten en las periferias de algunas ciudades y a las explotaciones artesanales de oro que aún operan con mercurio, esta actitud podría tener alguna lógica. No obstante, por la superficialidad de los argumentos de quienes vaticinan catástrofes ambientales derivadas del desarrollo minero, se deduce que muy poco conocen sobre las nuevas técnicas con que actualmente operan las empresas mineras.
En igual sentido llama la atención que pase desapercibido el buen manejo ambiental que tienen minas como la de Cerro Xxxxxx en la producción de ferroníquel, la xx Xxxxxxxx en la explotación de carbón, la de oro que opera Mineros S.A. en El Bagre, donde ha contribuido a darle vocación agrícola de unas tierras que no la poseían, y muchas otras operaciones mineras manejadas con estrictos parámetros técnicos. En una investigación somera realizada en archivos de prensa de los últimos tres años no se encontró ningún registro sobre la imposición de sanciones por infracciones ambientales a empresas mineras que puedan clasificarse como formales. El tema sobre el que sí se conoce de quejas y de sanciones es el del transporte y embarque de carbón.
No obstante, es necesario investigar este tema en los archivos de cada una de las corporaciones autónomas regionales y también en los del Ministerio del Medio Ambiente, para desvirtuar la afirmación de que la minería es la actividad más depredadora del medioambiente. Esta investigación debe incluir una referencia a la formalidad de la mina involucrada, a fin de que los datos obtenidos permitan analizar sobre bases reales las objeciones que por cuenta del medio ambiente se le ponen al desarrollo minero.
La minería tiene un reto frente al desarrollo sostenible y es el de asegurar que las implicaciones de su actividad sobre las comunidades y el ambiente sean netamente positivas y contribuyan a la sostenibilidad del bienestar de la sociedad y de los ecosistemas. Los proyectos mineros, para servir al desarrollo sostenible, deben realizarse de forma tal que sirvan para construir capacidades laborales de
largo plazo, para consolidar comunidades locales y preservar o rehabilitar ecosistemas.
3.4.1 La minería no técnica
De acuerdo a los criterios de segmentación de los operadores mineros que propone la firma International Resources Investment Corporation,10 existe un segmento que sólo cumple con el requisito de tener título minero y que carece, entre otros, de un adecuado nivel tecnológico, entendido éste no sólo como la utilización de maquinaria y equipos, sino también como el conocimiento del empresario acerca de todos los procesos técnicos mineros y de su capacidad para absorber el conocimiento tecnológico. Las características de este segmento corresponden en términos generales con el perfil del Grupo G2 que el PNDM-1997 describió como el de los “empresarios cuyas operaciones mineras pueden alcanzar magnitudes importantes (su desafío no es la supervivencia). Ellos realizan una minería con alto grado de deterioro ambiental, descremando o dilapidando el recurso.” 11
Los mineros de este segmento saben que tienen unas obligaciones en materia de manejo ambiental de sus minas, pero no están en disposición de comprender su alcance e importancia, así como tampoco están capacitados para utilizar los recursos técnicos requeridos. A pesar de que sus operaciones son de pequeña y mediana escala, constituyen –seguramente– un permanente problema para las corporaciones autónomas regionales que de alguna manera les otorgaron la licencia ambiental para operar.
3.4.2 Las explotaciones ilegales
No se conocen las dimensiones de la explotación ilegal del recurso que se lleva a cabo sin título minero. Algunos analistas opinan que puede superar el 50%. Según datos parciales del censo minero que actualmente se ejecuta en ocho departamentos se tiene que en Antioquia el 50% de las minas son ilegales, en
10 International Resources Investment Corporation, Apoyar la política de mejoramiento de la productividad y competitividad del sector minero colombiano, Informe final de consultoría realizada para el MME, Bogotá, 2009
11 Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, Plan Nacional de Desarrollo Minero, Bogotá, 1997
Bolívar el 53%, en Boyacá el 25%, en el Cauca el 78%, en Cundinamarca el 51%, en el Huila el 25%, en Norte xx Xxxxxxxxx el 39% y en el Tolima el 60%, cifras que indican un resultado parcial del 38% a nivel nacional. En todo caso, este tema ha sido foco de permanente atención y de actividad por parte del Ministerio de Minas y Energía, de Ingeominas y de las gobernaciones delegadas.
Es probable que la mayoría de los mineros ilegales operen a pequeña escala, pero existen algunos que realizan sus actividades a gran escala causando graves daños al medio ambiente. Esta realidad se expresa en un comunicado de la Fiscalía General de la Nación en que informa de la incautación de 24 dragas utilizadas para la explotación ilegal de oro en el Chocó: “La incautación de la maquinaria fue efectuada por agentes del CTI con el apoyo de efectivos del Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea y de la Policía Nacional, que brindaron apoyo logístico y de transporte a la comisión judicial. En las diligencias también estuvieron presentes funcionarios del Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, procuradores delegados para el medio ambiente y representantes del Ministerio de Minas y Energía. De acuerdo con cifras del Ministerio de Minas y Energía, en el año 400 hectáreas xx xxxxxx son taladas para el desarrollo de esa actividad ilícita, 3.7 toneladas de mercurio son vertidos en suelos y xxxx afectando la salud y el medio ambiente, 250 mil toneladas de sedimento son aportadas por efectos del proceso erosivo y 35 mil galones de aceites y de combustibles son usados por ese tipo de maquinaria industrial.” 12
Pese a que el MME no cuenta con facultades policivas para cerrar las explotaciones ilegales y que quienes disponen de esas facultades son los alcaldes, no faltan quienes tratan de trasladar toda la responsabilidad del problema al Ministerio de Minas. Esta equivocada actitud equivale a asignarle al Ministerio de Agricultura la responsabilidad del problema de los cultivos ilícitos, o a reclamar sanciones del MME contra quienes roban energía eléctrica.
3.4.3 La política ambiental
A pesar de que las autoridades ambientales tienen las facultades legales y los medios para impedir la acción de la minería antitécnica y de las explotaciones ilegales, es poco lo que hacen al respecto y le dejan toda la responsabilidad del problema a la autoridad minera. Parecería que la única política del sector
12 Fiscalía General de Nación, Comunicado del 00 xx xxxxx xx 0000, Xxxxxx
ambiental frente a la minería, política no expresada pero manifestada de hecho, es el incremento paulatino de las áreas excluidas para desarrollar esta actividad. En efecto:
• Cuando en el año 2001 fue expedido el Código de Minas, existían en el país 46 áreas protegidas pertenecientes al sistema de xxxxxxx xxxxxxxxx xxxxxxxxxx (Xxxxx 0), xxxx xxxxxxxxx total era de 105.350,64 km2, el 9,23% de la extensión total del país.
• Después de 2001 se han constituido 10 parques (Tabla 4) con una extensión total de 20.702,55 km2, incrementándose así en 19,65% el área de parques naturales nacionales y pasando a ser el 11,04% de la extensión continental del país.
• Según información que aparece en la página web de Parques Nacionales, en la actualidad se está tramitando la constitución de otros 9 parques: Bahía Málaga, Bahía Portete, Bosques secos Cúcuta, Bosques secos Patía, Humedales de Casanare, Playona - Acandí, Serranía de Perijá, Serranía de Pinche y Serranía de San Xxxxx, cuya extensión aún no se conoce.13
• No existe un consolidado de los parques naturales regionales y locales y de su extensión total. Un consolidado parcial da cuenta de 17 parques regionales y locales.14
• Las zonas de reserva forestal definidas en la Ley 2ª de 1959, de la cual es posible sustraer áreas para usos no forestales, tenía originalmente una extensión de 675.000 km2 y actualmente, según el MAVDT, tiene 536.000 km2, o sea el 46,94% del territorio continental nacional.
• De las áreas de reserva forestales regionales tampoco existe un consolidado que muestre su extensión total.
13 Fuente: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx
14 Parque Regional Natural Ucumarí, Parque Regional Natural Barbas Bremen, Parque Regional Natural La Marcada, Parque Regional Natural Alto del Nudo. Parque Regional Natural Cuchilla del San Xxxx, Parque Municipal Natural Arrayanal Mistrató, Parque Municipal Natural Alto El Xxx Xxxxxx, Parque Municipal Natural Agualinda Apia, Parque Municipal Natural Cerro Gobia Quinchia, Parque Municipal Natural Río Negro Pueblo Rico, Parque Municipal Natural Planes de San Xxxxxx Santuario, Parque Municipal Natural Santa Xxxxxx Xxxxx de Umbría, Parque Municipal Natural La Xxxx Xxxxxxxx, Parque Municipal Natural Verdum La Xxxxx, Parque Municipal Natural Campoalegre Santa Xxxx xx Xxxxx, Parque Natural Regional Serranía de Las Minas y Parque Natural Regional Cerro Páramo Miraflores. (Fuente: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx).
• Según el Atlas de Páramos de Colombia15 dichas zonas tienen una extensión de 19.330,4 km2, de la cual el 80% está incluida en las zonas de reserva forestal de la Ley 2ª de 1959, lo cual significa que se suman 3.866 km2, el 0,34% del territorio nacional, al área excluida para la minería
• Las zonas Ramsar, también excluidas para la minería, son tres y totalizan 4.778 km2, el 0,39% del territorio nacional.
Tabla 5. Parques naturales nacionales
PARQUE | Extensión (hectáreas) | Año de creación | |
1 | Xxxxx xx xxx Xxxxxxxxx | 0.000 | 0000 |
0 | Xxxx xx Xxxxxxxxx | 56.200 | 1964 |
3 | Farallones de Cali | 150.000 | 1968 |
4 | Puracé | 83.000 | 1968 |
5 | El Tuparro | 548.000 | 1970 |
6 | La Xxxxxxxx | 630.000 | 1971 |
7 | Los Katíos | 72.000 | 1973 |
8 | Las Orquídeas | 32.000 | 1974 |
9 | Los Nevados | 38.000 | 1974 |
10 | Amacayacu | 293.500 | 1975 |
11 | Chingaza | 76.600 | 1977 |
12 | Ciénaga Grande de Santa Xxxxx | 26.810 | 1977 |
13 | Cocuy | 306.000 | 1977 |
00 | Xxxxxxx xxx Xxxxxxx x xx Xxx Xxxxxxxx | 120.000 | 1977 |
15 | Iguaque | 6.750 | 1977 |
16 | Xx Xxxxxx | 0 | 0000 |
00 | Xxx Xxxxxxxx | 125.000 | 1977 |
18 | Los Colorados | 1.000 | 1977 |
19 | Los Flamencos | 7.000 | 1977 |
20 | Macuira | 25.000 | 1977 |
21 | Munchique | 44.000 | 1977 |
22 | Nevado del Huila | 158.000 | 1977 |
23 | Paramillo | 460.000 | 1977 |
24 | Pisba | 45.000 | 1977 |
25 | Sanquianga | 80.000 | 1977 |
26 | Serranía de Los Picachos | 447.740 | 1977 |
27 | Sierra Nevada de Santa Xxxxx | 383.000 | 1977 |
28 | Sumapaz | 154.000 | 1977 |
29 | Tamá | 48.000 | 1977 |
30 | Tayrona | 15.000 | 1977 |
31 | La Paya | 422.000 | 1984 |
32 | Galeras | 7.615 | 1985 |
33 | Cahuinari | 575.500 | 1987 |
15 Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Xxxxxxxxx xxx Xxxxxxxx, Atlas de Páramos de Colombia, Bogotá D.C., 2007
34 | Tatamá | 51.900 | 1987 |
35 | Utría | 54.300 | 1987 |
36 | Gorgona | 61.687,50 | 1988 |
37 | Los Estoraques | 640,62 | 1988 |
38 | Catatumbo Bari | 158.125 | 1989 |
39 | Chiribiquete | 1.280.000 | 1989 |
40 | Nukak | 855.000 | 1989 |
41 | Puinawai | 1.092.500 | 1989 |
42 | Tinigua | 201.875 | 1989 |
43 | Guanentá Alto Río Fonce | 10.429 | 1993 |
44 | Malpelo | 974.474 | 1995 |
00 | Xxx Xxxxxxxxxx McBean Lagoon | 995 | 1995 |
46 | Xxxx Xxxxxxxx | 000 | 0000 |
00 | Xxxx Xxxxxx Indi-Wasi | 68.000 | 2002 |
48 | El Corchal ¨El Mono Xxxxxxxxx¨ | 3.850 | 2002 |
49 | Río Puré | 999.880 | 2002 |
50 | Xxxxx xx Xxxxxxxxx | 10.019 | 2005 |
51 | Serranía de Los Yariguíes | 59.063 | 2005 |
52 | Xxxx Xxxxx - Xxxxxxxx | 65.858,93 | 2007 |
53 | Xxxxx Xxxx Ande | 10.204,26 | 2007 |
54 | Serranía de los Churumbelos | 97.189 | 2007 |
55 | Yaigojé Apaporis | 1.056.023 | 2009 |
56 | Uramba - Bahía Málaga | 47.094 | 2010 |
Área total de parques existentes a 2001 | 10.535.064 | ||
Área total de parques a 2010 | 12.605.350 | Incremento: 19,65% | |
Fuente: xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx
El anterior recuento de áreas protegidas pone de presente que por lo menos el 58,66 % del territorio nacional está vedado para las actividades mineras. Algunos analistas calculan que el área restringida es del 77%, pero sus datos de base no están claramente referenciados.
Como una reflexión final sobre el tema minería y medio ambiente, cabe preguntarse sí la mejor política al respecto no sería una que les permita a las autoridades ambientales contar con el suficiente personal especializado para garantizarle al país que se va a desarrollar una minería controlada a través de rigurosos planes de manejo ambiental y de un seguimiento técnico a su implementación.
Al respecto, cabe añadir que es notoria la carencia de personal capacitado para enfrentar los aspectos ambientales de la minería, pues se ha podido establecer que en ninguno de los currículos de los 43 programas de ingeniería ambiental existentes en el país se incluye un curso sobre técnicas minera y que sólo 18
cuentan con un curso de geología general o de un tema relacionado (geología ambiental o geomorfología).
3.5 La percepción de la minería en la sociedad
El mayor desafío que tienen las empresas con sus nuevos proyectos es ganar la confianza de la sociedad, afectada por muchas creencias y falsos dilemas en torno a las prácticas mineras. Si bien Colombia tiene un largo pasado minero, la moderna minería no llegó aquí sino en las últimas décadas del siglo XX, con los desarrollos de Cerro Xxxxxx y Cerrejón.
En años recientes, como consecuencia de las frecuentes noticias y comentarios sobre la minería que divulgan los medios de comunicación –en ocasiones veraces y bien enfocados y en otras no– la minería dejó de mirarse como una actividad remota dispersa entre la geografía nacional y empezó a ser considerada por muchos como una oportunidad para afianzar la economía nacional y por otros como una amenaza para la riqueza de la biodiversidad del país.
El nuevo panorama xxxxxx xxx xxxx fue descrito por la revista Dinero, en junio de 2008, así: “Colombia es uno de los países con mayor potencial minero en el mundo. Los inversionistas hacen fila para entrar al país y el sector podría transformar las perspectivas de la economía. ¿Cómo podría Colombia manejar su boom minero para que sea una plataforma de desarrollo de largo plazo y no un espejismo fugaz?”16
Dos años después, un columnista de la misma revista planteó: “Muchos nos preguntamos cuáles pueden ser las implicaciones que el boom de los commodities llegue a tener sobre la base natural del país. […] Para nadie es un secreto que la gran minería genera enormes impactos. En el caso colombiano, estos no solo se dan en el medio ambiente, sino también sobre las comunidades que habitan territorios donde se encuentran los yacimientos. La mayoría de los prospectos mineros se sobreponen no solo a ecosistemas estratégicos ricos en biodiversidad y agua, sino también con territorios étnicos, los cuales están amparados por derechos constitucionales especiales. Colombia no es solo un país biodiverso sino un país de extraordinaria diversidad cultural. Además, no podemos ignorar que a donde llegan los proyectos mineros la situación de inestabilidad, orden público y
16 Futuro Minero, Revista Dinero, Bogotá, 20 xx xxxxx de 2008
Derechos Humanos se vuelve más compleja. El procedimiento actual con que se enfrenta la minería es insuficiente y a lo único que conduce es a generar conflictos institucionales, ambientales, culturales y territoriales.”17
Más recientemente, en una crónica publicada por El Espectador se afirma: “En el marco del Bicentenario de Colombia, el país está a las puertas de un nuevo ‘boom minero’, el cual ha sido posible gracias a la transformación de Ecopetrol, la reforma del Código de Minas y la seguridad democrática. […] La jugada maestra del Ministerio de Minas abrió las puertas a un auge al que todo el mundo quiere acceder, desde las grandes compañías hasta los pequeños mineros, que ven en este sector la oportunidad de cambiar su vida.” 18
De acuerdo a la información consignada en la Tabla 3, no se avizora ningún boom minero en el corto plazo y lo único nuevo que ha ocurrido en el sector es que en todo el país se está desarrollando una intensa actividad exploratoria. En estas condiciones resulta preocupante la repercusión social que pueda tener la actividad publicitaria que numerosos analistas y comentaristas están adelantando contra la actividad minera.
Lamentablemente, ni las empresas y las agremiaciones mineras, y tampoco la institucionalidad minera, han tomado en serio la necesidad de mostrarle a la sociedad la cara de la minería moderna, responsable con el medio ambiente, generadora de empleos de calidad e importante puntal de las finanzas públicas.
Con excepción xx Xxxxxxx S.A., la única empresa minera colombiana que cotiza sus acciones en la Bolsa de Valores de Colombia, BVC, las otras mineras de origen nacional no han mostrado interés por proyectar su imagen y en consecuencia el concepto de minería moderna es percibido como un atributo exclusivo de las empresas extranjeras.
Aún más desapercibido para la sociedad pasa el concepto de la minería como sustento básico de importantes industrias. Cementos Argos, una cementera de talla internacional, muestra en su publicidad sus plantas pero no sus minas. Brinsa, la empresa que abastece la mayor parte xxx xxxxxxx de sal del país y buena parte del centroamericano, promociona la calidad de sus productos pero tampoco muestra sus minas. Xxxxxx, la mayor productora de envases xx xxxxxx de
17 Xxxx, Xxxx, El boom de los commodities, Revista Dinero, Bogotá, 28 xx xxxx de 2010
18 Xxxxxx Xxxxxxxx, Xxxxx, 'Boom' minero, nueva versión de El Dorado, El Espectador, Bogotá, 12 de julio de 2010
Colombia, tampoco muestra sus minas. Y tampoco lo hacen las numerosas empresas que a partir de insumos mineros producen cerámicas, fertilizantes, coque, productos químicos y otros.
Información que también resulta importante para mostrar la verdadera cara de la minería es la relativa al empleo, cuya consolidación y divulgación debe asumirla la autoridad minera. Es común escuchar que la minería no genera un volumen significativo de empleos, afirmación que puede ser cierta, aunque llama la atención que en Argentina, un país cuyo PIB minero es casi la mitad del de Colombia, la Secretaria de Minería del gobierno anunciara recientemente que la actividad minera genera unos 500 mil puestos de trabajo en tareas de exploración, producción y servicios.19
La percepción que la sociedad tiene de la minería es el resultado de las imágenes y mensajes que recibe de los medios de comunicación. Es un hecho innegable que la propaganda antiminera que actualmente se difunde es bastante fuerte y ante la carencia de una acertada estrategia de comunicaciones del sector minero, su efecto reiterado puede traer consecuencias lamentables.
19 La minería una de las actividades que genera más empleo, Panorama Minero, Edición 370, Buenos Aires, agosto de 2010
4. APORTE DE LA MINERÍA A LA ECONOMÍA NACIONAL
En la última década ha sido notoria la contribución de la minería a la economía colombiana, tal como lo manifiestan el crecimiento del PIB minero, del volumen de las exportaciones mineras y de la inversión extranjera directa en minería.
4.1 Indicadores macroeconómicos
El PIB minero ha tenido un crecimiento del 60% entre los años 2001 y 2009 (Gráfica 3 y Tabla 6), motivado básicamente por la expansión de la producción de ferroníquel que se da a partir de 2001, por el incremento sostenido del volumen de producción y exportación de carbón que viene registrándose desde el año 2003 y también por el mayor valor de las exportaciones de oro que ha sido consecuencia del incremento de la cotización internacional de este metal.
Gráfica 3. Valores anuales del PIB Minero
(Miles de millones pesos constantes del 2000)
Fuente: Datos DANE
No obstante, el aporte de la minería a la economía nacional es aún modesto, pues su participación en el PIB durante el periodo 2001 – 2009 ha oscilado entre 1,33% y 1,60% (gráfica 4), participación muy inferior a la que registra esta actividad en países como Chile, Canadá, Perú y Brasil.
Tabla 6. Valor del PIB minero por ramas
(millones de pesos constantes del 2000)
Ramas de actividad | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |
06. | Carbón mineral | 1.133.026 | 1.057.633 | 1.353.625 | 1.487.238 | 1.622.856 | 1.773.540 | 1.885.906 | 1.976.496 | 1.954.703 |
08. | Minerales metálicos | 903.781 | 912.712 | 1.268.361 | 1.207.352 | 1.245.916 | 1.230.556 | 1.231.121 | 1.236.120 | 1.453.065 |
09. | Minerales no metálicos | 699.606 | 755.402 | 774.752 | 764.649 | 851.422 | 942.709 | 1.051.558 | 1.012.171 | 1.100.776 |
TOTAL PIB MINERIA | 2.736.413 | 2.725.747 | 3.396.738 | 3.459.239 | 3.720.194 | 3.946.805 | 4.168.585 | 4.224.787 | 4.508.544 | |
PIB TOTAL | 200.657.109 | 205.591.281 | 215.073.655 | 225.104.157 | 237.982.297 | 254.505.598 | 273.710.257 | 280.369.033 | 281.367.310 | |
Participación PIB Min % | 1,36 | 1,33 | 1,58 | 1,54 | 1,56 | 1,55 | 1,52 | 1,51 | 1,60 | |
Fuente: Datos DANE
Gráfica 4. Participación porcentual del PIB Minero en el PIB Total
Fuente: Datos DANE
La Inversión Extranjera Directa (IED) en minería ha representado en promedio el 20% de la IED total anual durante el periodo 2001 – 2009, registrando una participación mínima del 12% en el año 2007 y una máxima del 41% en 2009. Considerando que uno de los objetivos del Código de Minas expedido en 2001 fue generar un ambiente favorable para atraer inversión hacia el desarrollo xxxxxx xxx xxxx, puede decirse que el crecimiento en el flujo de IED sólo empezó a registrarse tres años después, en el año 2004. El pico de inversión registrado en 2005 (gráfica
5) refleja la compra de Prodeco por parte de Glencore y el inicio de las inversiones xx Xxxxxxxx en el desarrollo de la mina El Descanso. A su vez, el pico de 2009 refleja la compra que realizó Vale de la mina El Hatillo.
Gráfica 5. Flujo de IED en minería
Fuente: Datos Banco de la República
4.2 Regalías y contraprestaciones
Durante los últimos cinco años, las finanzas del estado colombiano, tanto las del nivel central como las del territorial, han tenido en la minería una importante fuente de recursos. Este aporte es especialmente notable en el pago de regalías y otras contraprestaciones que los productores mineros efectúan sobre el valor del
volumen de material producido (Gráfica 6), recursos que en su mayor proporción se distribuyen entre los municipios y departamentos productores, pero que también se destinan a algunas corporaciones autónomas regionales, al Ingeominas y al Fondo Nacional de Regalías.
En pesos corrientes, las regalías y contraprestaciones distribuidas en el año 2009 ascendieron a $1’’527.498’000.000, mientras que en el año 2001 sólo fueron de
$209.055’000.000. Cabe anotar que en este monto no se incluyen las regalías recaudadas por los municipios por concepto de la producción de materiales de construcción, arcillas, calizas, feldespatos, grafito, asbesto, barita, talco, asfaltitas, fluorita, micas, diatomitas, calcita, dolomita, mármol y otras rocas ornamentales, así como minerales de aluminio, manganeso y magnesio.
Gráfica 6. Regalías correspondientes a algunos de los productos mineros
Fuente: Ingeominas, UPME
4.3 Impuestos y otras contribuciones
Las empresas mineras también contribuyen de manera muy significativa a los ingresos corrientes de la Nación por la vía del pago de impuestos xx xxxxx y de patrimonio, gravamen a los movimientos financieros e IVA. No se dispone de
datos precisos al respecto, pero cálculos realizados por Fedesarrollo20 indican en el año 2006 pagaron $1,074 billones de pesos por concepto de impuesto xx xxxxx, cifra que corresponde aproximadamente al 4.8% del total recaudado por ese concepto y que estiman equivales a 8,5 veces la suma pagada en el año 2000, que calculan en $125.781 millones de pesos. Según cálculos de esta misma fuente, los pagos por impuesto de patrimonio que efectúan las empresas mineras representan el 2,6 del recaudo total de esos tributos, al tiempo que los pagos por IVA los estiman en el 0,62% del total recaudado.
Gráfica 7. Participación de los aportes mineros en los recursos recaudados por impuestos xx xxxxx e IVA
Fuente: Fedesarrollo, 2008
Los aportes tributarios de los mineros al Estado también incluyen varios gravámenes, tasas y contribuciones del orden nacional, así como varios impuestos y contribuciones a las entidades territoriales donde operan sus minas y donde embarcan sus productos. No se tiene un dato consolidado de todos estos tributos,
20 Xxxxxxxx, Xxxxxxxx y Xxxxx, Xxxxxxxx, La minería en Colombia: Impacto socioeconómico y fiscal, Cuadernos Fedesarrollo, Bogotá, 2008
pero la lectura del informe que divulgó en el año 2008 Xxxxxxxx S.A.21 da una buena idea acerca de su cuantía:
Tabla 7. Regalías, compensaciones, impuestos, tasas y aportes pagados por Xxxxxxxx
S.A. a la nación y a las entidades territoriales durante el año 2007
(Miles de pesos corrientes)
REGALÍAS Y COMPENSACIONES (Departamentos productores, municipios productores, municipios portuarios, FNR, Ingeominas, Corpoguajira y FNC) | 242.657 |
Impuestos, tasas y aportes nacionales | |
Impuesto xx xxxxx ($276.920) e IVA adquisición maquin. ($78,370) | 355.290 |
Impuesto al patrimonio | 26.777 |
Aportes parafiscales Sena ($3.797), Cajas Com. ($7.594) Icbf ($5.696) | 17.087 |
Sobretasa al acpm | 9.144 |
Derechos de aduana | 7.820 |
Gravamen a Movimientos Financieros | 4.391 |
Tasa de vigilancia | 59 |
Contraprestaciones portuarias | 2.728 |
Contribuciones a Supersociedades | 733 |
Tasas ambientales | 300 |
Subtotal | 424.329 |
Impuestos, tasas y aportes departamentales | |
Estampilla Pro desarrollo fronterizo de La Guajira | 6.978 |
Impuesto Vehículos Automotores | 816 |
Subtotal | 7.794 |
Impuestos, tasas y aportes municipales | |
Impuesto Industria y Comercio | 678 |
Impuesto predial | 1.211 |
Contraprestaciones xxxxxxxxxx | 000 |
Subtotal | 2.336 |
TOTAL IMPUESTOS, TASAS Y APORTES | 434.459 |
TOTAL PAGOS | 677.116 |
Fuente: Cerrejón, 2008
21 Fundación Cerrejón para el Fortalecimiento Institucional de La Guajira, La contribución fiscal xx Xxxxxxxx a las finanzas públicas nacionales y territoriales, 2008
5. PRINCIPALES RETOS DEL SECTOR MINERO
La expedición hace nueve años de un nuevo Código de Minas, la Ley 685 de 2001, siguiendo las recomendaciones del PNDM de 1997 en ese sentido,22 expresó la decisión del estado colombiano de fomentar la exploración y la explotación de los recursos mineros de su territorio. Nueve años después, cuando, gracias a unas condiciones internas y mundiales favorables, en el país se desarrolla una amplia actividad exploratoria que le abre posibilidades al desarrollo de una moderna industria minera, aún quedan duros retos por superar.
Estos retos deben ser los principales focos de atención en los ejercicios de diseño y formulación de las líneas estratégicas del XXXX 0000-0000, pues la problemática asociada a cada uno puede convertirse en factor crítico para lograr el desarrollo en Colombia de una moderna industria minera.
5.1 El reto de la competencia
Atraer capital de riesgo para la exploración minera no es sólo un objetivo de Colombia, sino de muchos países del mundo. Para la mayoría de las ramas mineras el mercado de sus productos ha sido siempre globalizado y por tanto el empresario minero desarrolla sus proyectos donde encuentre mejores condiciones. Una empresa colombiana como Mineros S.A., al anunciar su intención de invertir en otros países, fue muy clara al respecto: “Hay minería en
22 Entre las recomendaciones para la reforma del marco legal minero, en el PNDM de 1997 se anotaba:
“El MME debe concentrarse en: a. Planificar regular y controlar el desarrollo minero, dejando las actividades operacionales al sector privado. d. Facilitar al sector privado el acceso y explotación del recurso minero.
Objetivos primarios: b) Replantear el marco legal e institucional de la industria extractiva para hacerla competitiva en el ámbito internacional elevando la capacidad de control de la minería informal e incontrolada. e) Promover la migración de la minería informal hacia unas actividades sostenibles en lo económico, en lo ambiental y por sobre todo en lo social. f) Reforzar la normatividad y los controles para impedir la ilegalidad y el incumplimiento de obligaciones con la Nación, y dirigir esta actitud hacia sostenibilidad y eficiencia.
Objetivos específicos: a. Conceder libertad de prospección en el territorio nacional. d. Proceder por trámites ambientales en una licencia única ambiental, bajo un régimen especial en el que la decisión administrativa minero-ambiental sea conjunta. e. Eliminar zonas prohibidas y de reserva (con excepciones). l. Reforzar la capacitación, los medios y el esfuerzo fiscalizador del Estado.”
toda América Latina y llegaríamos a donde nos sintamos cómodos trabajando. Perú y Argentina son interesantes. Centroamérica ofrece oportunidades, México es un país que le falta exploración y búsqueda de pequeños yacimientos.”23
Hasta el presente Colombia ha sido percibida por los empresarios como un país atractivo para invertir y prueba de ello es la intensa actividad exploratoria que actualmente se está desarrollando. Sin embargo, la exploración es apenas la primera etapa del negocio y cualquier modificación en los factores que motivaron la inversión inicial puede truncar la continuidad de su flujo a etapas más avanzadas del proceso minero.
El factor que más incide en las decisiones de los empresarios es la estabilidad política y normativa (minera, ambiental y tributaria) del país, por cuanto esta estabilidad es una garantía del respeto a los términos y compromisos contractuales. Al perderse esta estabilidad las inversiones se irán hacia otros países de igual atractivo geológico y con mayores garantías de estabilidad en las reglas del negocio.
Por lo tanto, considerando que Colombia es un país relativamente nuevo para los negocios mineros, la mejor manera de asumir el reto de la competencia es jugar con una estrategia que basada en reglas claras y estables en los temas minero, ambiental y fiscal, ayude al éxito de los proyectos de exploración que actualmente se están ejecutando, ya que esos éxitos motivarán más inversión y abrirán la posibilidad de registrar mayores éxitos. Reglas claras quiere decir eliminar las ambigüedades de los entes gubernamentales frente a la minería, reglas estables significa compromiso con las políticas mineras definidas en el Código de Minas y con la visión de que “en el año 2019 la industria minera colombiana será una de las más importantes del continente y habrá ampliado significativamente su participación en la economía nacional.” 24
Como son varias las dependencias gubernamentales con jurisdicción para expedir normas relacionadas directamente con alguna de las áreas del negocio minero, no resulta fácil garantizar a los empresarios claridad, coherencia y estabilidad en las reglas de juego, por lo cual este reto sólo se lo podrá enfrentar con una directriz del alto gobierno que garantice una política de apoyo al desarrollo minero por
23 Reportaje a la Gerente xx Xxxxxxx S.A., La República, Bogotá, 12 de julio de 2010
24 UPME, Colombia país minero, visión al año 2019, Bogotá, 2006
parte de todas las entidades oficiales relacionadas directa o indirectamente con la minería.
5.2 El reto de proyectar la imagen real de la minería
En desarrollo de una estrategia encaminada a atraer nuevas inversiones para que se incrementara en el país la actividad minera y así los entes territoriales pudieran disponer de mayores ingresos y los colombianos tener más oportunidades de trabajo, el gobierno nacional adelantó –a través del Ministerio de Minas y Energía– una intensa campaña enfocada a proyectar internacionalmente la imagen de Colombia como un país minero. Paradójicamente, al mismo tiempo avanzaba entre la sociedad colombiana un proceso de desinformación y de generación de temores ante los supuestos desastres ambientales que traería consigo el “boom” minero que se estaba generando en torno a las riquezas minerales del territorio nacional. Sobre este supuesto “boom”, un dirigente del gremio minero precisó recientemente que “en el país se ha dicho erróneamente que hay un boom minero, ya que las cifras todavía no demuestran esto. Tenemos un gran potencial, pero se debe facilitar la exploración a las empresas para de esta manera transformar ese potencial en generación minera, de lo contrario estamos haciendo las cuentas de “la lechera”, pues sin exploración no habrá un aumento de la producción.” 25
Sin lugar a dudas, son varios los errores de comunicación en que ha incurrido el sector minero, tanto el institucional como el empresarial, para que importantes sectores del país lleguen a creer que el país se va a llenar de minas y que hay que restringir al máximo esta actividad para defender el agua, la biodiversidad y todos los elementos que constituyen nuestro patrimonio ambiental. Un ejemplo ilustrativo de estos errores lo constituye la divulgación sin mayor explicación de los mapas y extensiones de las áreas concesionadas y de las áreas solicitadas para contratación, pues cuando la mayoría de las personas creen que las áreas que el Estado entrega en concesión corresponden a minas, es explicable su reacción de rechazo. Lo correcto habría sido explicarle a la sociedad que la actividad que van a realizar los concesionarios es la exploración de esas áreas para determinar si en ellas hay o no un yacimiento de valor económico, que la posibilidad de encontrar un yacimiento importante es baja (1 entre 100 para minerales metálicos) y que por
25 "No hay boom en el sector minero": Xxxx Xxxxxxxxx, XXX”, Xx Xxxxxxxxx, Xxxxxx, 30 de julio de 2010
lo tanto hay que explorar muchas áreas para encontrar unas pocas minas. Con una explicación así, la reacción no habría sido de rechazo a la minería sino de admiración a quienes se atreven a invertir corriendo tan alto riesgo.
Se presenta también el caso de información que lleva un mensaje positivo para la minería, como es el caso de las importantes sumas que por concepto de regalías se transfieren a las entidades territoriales, pero que de manera malintencionada algunos analistas la ensombrecen y hasta la tornan negativa recordando algunos casos de corrupción que se han presentado en su utilización. Parecería que dichos analistas esperan que las empresas, además de cumplir con su obligación de pagar regalías, asuman la función de impedir la corrupción en las instancias de los gobiernos locales.
La sociedad actual es altamente permeable a los mensajes que, explícita o implícitamente, envían los medios de comunicación e independientemente de que esos mensajes reflejen hechos objetivos o fantasiosas realidades y falsas creencias. Por este motivo, es urgente que la institucionalidad minera y el gremio minero diseñen y pongan en marcha una estrategia integral de comunicación que contribuya a allanar los obstáculos que en varias instancias estatales y en diversos estamentos sociales se le ponen a la actividad minera.
El diseño de una estrategia integral de comunicación para enfrentar el reto de proyectar una buena imagen de la minería implica comprender el contexto en que se desenvuelve la industria (desde los puntos de vista local, nacional, regional e internacional) y entender el modo en que la industria es percibida, tanto por los sectores antagónicos como por los favorables a ella. También necesita comprender los malos entendidos y perjuicios que se tejen en torno a la misma e identificar a los receptores clave para poder trasmitir un mensaje concreto y unívoco. Este mensaje debe tener canales amplios y legítimos de difusión para que llegue a todos sus destinarios y propicie entre la sociedad un análisis racional del tema minero.
Una experiencia a revisar sobre este tema es la del Plan Estratégico de Comunicación para la Industria Minera adoptado oficialmente en Argentina en el año 2009 y cuyas bases fueron esbozadas en una tesis de maestría elaborada por el periodista argentino Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx en 2006.26
26 Xxxxxxxxx, Xxxx Xxxxxx, Plan Estratégico de Comunicación (PEC), para la industria minera Argentina, Ediciones CYTED, Xxx xx Xxxxxxx, 0000.
5.3 El reto de superar las prácticas no técnicas
La explotación minera realizada de forma no técnica, que es practicada por personas cuyo interés es obtener de ella las mayores ganancias posibles, constituye un permanente foco de problemas para las comunidades afectadas por sus altos impactos ambientales y también para las autoridades mineras y ambientales que les otorgaron título minero y licencia ambiental. En este tipo de minería no se asimila el concepto de internalización de los costos ambientales, ni se manejan ideas de responsabilidad social.
Como se expuso en un capítulo anterior el segmento de productores mineros que utilizan este tipo de prácticas es muy diferente al de los ilegales, pues estos –salvo el caso de los ilegales de retroexcavadora que explotan oro y platino en el Chocó– trabajan con producciones de muy pequeña escala. En tal sentido, los impactos ambientales generados por los productores no técnicos son mucho mayores que los ocasionados por la minería ilegal.
Las características de las prácticas no técnicas en la minería son diversas y dependen de la clase de producto que se explota y del tipo de yacimiento donde aplican. Se presentan en mayor proporción las explotaciones de materiales construcción, de carbón y de oro. En el caso de los materiales de construcción su efecto se manifiesta principalmente en problemas de estabilidad de terrenos y de erosión-sedimentación. En el caso del carbón se manifiesta principalmente en alta accidentalidad y daño del yacimiento. En el caso del oro se manifiesta principalmente en la contaminación por el uso de mercurio.
Las minas explotadas con prácticas no técnicas constituyen un reto para la institucionalidad minera y ambiental, pues afectan la imagen de la minería y constituyen un tema de conflicto con entidades y grupos dedicados a promover la defensa del medio ambiente. Para definir el cómo enfrentar este reto es indispensable mirar retrospectivamente el origen de este tipo de prácticas y analizar los motivos por los cuales ellas han persistido hasta el presente. Muy probablemente ese análisis mostrará que la responsabilidad no es sólo de la institucionalidad minera, sino que el problema ha subsistido en parte por la tolerancia de las autoridades ambientales regionales.
Para asumir el reto es necesario explorar diversas alternativas, de tal manera que se puedan acoger las que más se ajusten a las especificidades de esta problemática.
En el caso del oro la alternativa podría ser, por ejemplo, relacionar a estos mineros con empresas interesadas en desarrollar proyectos mediante acuerdos “joint venture” y con capacidad para invertir sumas superiores a los 200 millones de dólares.
En el caso del carbón podrían promoverse esquemas de empresarización y asociatividad entre mineros locales para fortalecer las capacidades financieras y técnicas, pero teniendo siempre como objetivo la ampliación de la capacidad de producción de las diferentes unidades mineras, que –como se señaló en un aparte del numeral 3.2– es bastante baja. Este último aspecto resulta de trascendental importancia, pues el Plan Energético Nacional (PEN) 2010-2030, en consideración a que el carbón es un combustible de categoría igual a la de los hidrocarburos, propone entre sus estrategias promover como política de Estado el desarrollo integral del sector del carbón de manera sostenible y organizada y en particular la de aprovechar más su potencial para generación eléctrica.27
En el caso de los materiales de construcción las alternativas son menos claras, pues la causa de los problemas, más que carencia de capital, es de falta de vocación minera, pero en todo caso deben enfocarse a garantizar que el concesionario asuma su responsabilidad frente a todos los impactos ambientales que ocasione con su actividad minera.
27 UPME - Unión Temporal Universidad Nacional y Fundación Bariloche Política Energética, PEN 2010 - 2030, Informe Final, Bogotá, 2010
Contrato No. 000-000000-0000
DISEÑO CONCEPTUAL DEL MODELO DE SEGUIMIENTO AL NEGOCIO MINERO
XXXXXX XXXXX XXXXXX
GEÓLOGO – MAT. PROF. 137 CPG
Bogotá D.C., Noviembre de 2010
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
1. MARCO DE REFERENCIA
1.1 La apuesta al desarrollo minero
1.2 Se activa el interés exploratorio
1.3 Una minería responsable para un desarrollo sostenible
2. INTERESES Y DECISIONES
2.1 Decisiones bajo incertidumbre
2.2 El juego de intereses en la toma de decisiones
2.3 Minería próspera en un ambiente xx xxxxx confianza
3. EL MODELO “TODOS GANAN”
3.1 La función de equilibrio de intereses
3.2 Factores de interés de los actores
3.2.1 Intereses de las empresas mineras
3.2.2 Intereses del Estado
3.2.3 Intereses de la sociedad
3.3 Valoración y calificación de intereses
3.3.1 Valoración de los factores de interés
3.3.2 Medida de la satisfacción de intereses
3.3.3 Elementos utilizables para la calificación
4. APLICACIONES DEL MODELO
4.1 Conceptos básicos del modelo
4.2 Índice de prosperidad minera, Ipm
4.3 Determinación y monitoreo de desequilibrios
4.4 Aplicación para el diseño de estrategias del el PNDM
FIGURAS:
Figura 1. Representación de las relaciones entre actores en el negocio minero
Figura 2. Condiciones de armonía de intereses para que los diferentes actores se beneficien con el desarrollo de una minería próspera
Figura 3. Paralelepípedo que delimita las condiciones de equilibrio Figura 4. Espacio donde todos los actores pueden ganar
TABLAS:
Tabla 1. Ejemplo de ponderación de los factores de interés de cada actor
Tabla 2. Resumen de propuestas de clasificación o segmentación de empresas mineras en Colombia
Tabla 3. Relación de dependencias entre los factores de interés
Tabla 4. Factores de interés cuya baja satisfacción puede incidir sobre el nivel de satisfacción de otros
INTRODUCCIÓN
Las expectativas que en el país y en el Gobierno ha generado la posibilidad de tener un desarrollo creciente de la industria minera, hace necesario estructurar un modelo matemático econométrico que les permita a los tomadores de decisiones tener una visión sistémica del negocio minero, de su la marcha presente y de sus tendencias.
De acuerdo a la actual política minera del país, el Estado otorga temporalmente a empresarios privados el derecho a explorar por su cuenta y riesgo un área determinada y a explotar los recursos mineros que en ella llegaren a encontrar, al tiempo que los empresarios se comprometen a pagar un canon superficiario, unas regalías y otras contraprestaciones. Sin embargo, el negocio minero no sólo depende de este esquema de contratación sino que está sujeto a varios factores que pueden tornar en altamente riesgosa la inversión del empresario. Esos factores determinan en buena parte que un empresario decida quedarse en un país o buscar otro donde sienta que sus inversiones corren menos riesgos.
Recientemente se menciona con xxxxx insistencia la proximidad de un auge minero en el país, al cual muchos analistas de temas económicos le atribuyen grandes dimensiones. Esta afirmación, por lo menos en el corto plazo, puede catalogarse como muy optimista, pues en el inventario de nuevos proyectos mineros sólo aparecen dos que podrían iniciar su etapa de explotación en los próximos cuatro años (uno de carbón en La Guajira y uno de oro en Santander). La posibilidad de un crecimiento del sector en el corto plazo está determinada por las expansiones de la producción en minas que actualmente se encuentran en operación. Lo único real es que en los últimos años Colombia ha sido percibida por los empresarios mineros como un país atractivo para explorar y son muchas las empresas que han venido en búsqueda de oportunidades. Sin embargo, la exploración es apenas la primera etapa del negocio y cualquier modificación en los factores que motivaron la inversión inicial puede truncar la continuidad de su flujo a etapas más avanzadas del proceso minero.
El modelo que se esboza en este documento concibe el negocio minero como un sistema en el que interactúan las empresas mineras, el Estado y la sociedad. Su desarrollo se basa en el reconocimiento de los intereses, expectativas y
condiciones con que cada uno de estos actores le apuesta a este negocio, puesto que es el grado de satisfacción de estos intereses, expectativas y condiciones el factor que determina sus decisiones y actitudes frente al mismo. En tal sentido, cabe aclarar, que este sistema funciona únicamente en la medida en que las determinaciones del Estado y la actitud de la sociedad, permitan que las empresas mantengan en producción las actuales minas y exploren otras áreas en búsqueda de nuevos yacimientos.
Con el desarrollo de este modelo se busca disponer de una herramienta que permita hacerle un seguimiento sistemático al desempeño de la actividad minera a fin de determinar cuándo es necesario introducir algún ajuste para asegurar que se mantenga un equilibrio constructivo entre los intereses de todos los actores involucrados. Esta condición de equilibrio es la que genera un ambiente de confianza en la relación de las empresas mineras con el Estado y con la sociedad, en el cual aquellas tendrán un desempeño próspero tanto en sus actividades productivas como en las labores de exploración que emprendan para encontrar nuevos yacimientos. Consecuentemente, este modelo nos lleva finalmente a la definición de un índice que permitirá la medición periódica del éxito o prosperidad del desarrollo minero.
Los conceptos básicos del modelo fueron analizados inicialmente con el equipo sectorial (UPME, Ingeominas y Dirección de Minas del MME) que trabaja en la formulación del PNDM 2011 – 2014. Luego de presentarlos y escuchar las opiniones de un grupo de empresarios afiliados a la Cámara Asomineros de la Andi y a la Cámara Colombiana de Minería - CCM, se ajustaron en talleres realizados con delegados del DNP, del MME, de Ingeominas, de la Andi y de la CCM.
1. MARCO DE REFERENCIA
En el presente capítulo se reseñan algunos de los aspectos que caracterizan el entorno en el cual se desarrolla actualmente la industria minera colombiana y que constituyen la base de los conceptos integrados en el modelo que se describe en los capítulos posteriores.
1.1 La apuesta al desarrollo minero
Con la expedición de la Ley 685 de 2001, culmina el proceso que llevó al estado colombiano a dejar atrás la pretensión de ser empresario minero, actividad que intentó sin mayor éxito a través de la creación de empresas como Xxxxxxxxx, Ecominas y Carbocol, entre otras. Como dueño del recurso, el Estado optó por el modelo de ceder a empresarios privados, mediante la figura del contrato de concesión, el derecho a explorar determinada área y explotar los recursos mineros que allí encontrare. A manera de contraprestación, este modelo le permitiría recibir del concesionario el pago de un canon superficiario durante el periodo de exploración, montaje y construcción, y de una regalía por el material explotado.
Definida en dicha Ley la nueva política del Estado frente a la minería, los gobiernos sucesivos desarrollaron para el sector una gestión enfocada principalmente a atraer inversionistas mineros hacia el país. Inicialmente se abordó este tema como un problema de alcanzar niveles de competitividad similares a los de los países latinoamericanos que tenían una industria minera de buen desempeño. En esa dirección se procedió a realizar un benchmarking entre Colombia y los países mineros de la región (Argentina, Chile, México y Perú) en los siguientes aspectos: potencial geológico, marco legislativo, marco fiscal, marco socio-político, marco institucional, marco ambiental, marco económico e infraestructura.1 Estos aspectos eran, a juicio de los analistas, los parámetros que evaluaban las grandes empresas mineras para establecer sus criterios de inversión en relación con un concepto de riesgo-país. Las conclusiones de esta comparación orientaron buena parte de la reforma de la institucionalidad minera y
1 Unidad de Planeación Minero Energética, UPME - Xxxxxx xxx Xxxxxx & Asociados,
Competitividad del sector minero colombiano, Edición UPME, Bogotá, 2001
del desarrollo de la normatividad minera, así como el impulso a programas de exploración por cuenta del Estado.
Posteriormente, a raíz de los análisis y ejercicios de prospectiva realizados para la formulación de una visión de largo plazo para el sector minero,2 se llegó a una comprensión más amplia de la realidad al entender que son casi todos los países del mundo los que compiten entre sí para atraer capital de riesgo para la exploración minera y que los empresarios mineros escogen para trabajar el lugar donde mejores condiciones encuentran. “Los países son tan competitivos como los inversionistas perciben que lo son, no como ellos aducen serlo y eso se puede corroborar mediante un análisis integral de las condiciones de competitividad que de ninguna manera puede limitarse a su potencial minero y al ambiente macroeconómico”, se señalaba en una nueva evaluación de la competitividad del sector minero colombiano.3
Considerando que la mejor manera de asumir el reto de la competencia era que el país le apostara a una estrategia basada en reglas claras y estables, así como en procedimientos ágiles y transparentes, tanto en el Plan Nacional para el Desarrollo Minero, Visión al 2019, como en el PNDM 2007 – 2010, se enfatizaron las líneas de acción enfocadas a brindar una óptima atención al empresario minero. Se trataba de asimilar la lección de una experiencia que se vivió en la década de los ochenta, cuando los colombianos fueron testigos de la llegada al país de las más importantes empresas mineras de la época y también de su retiro al cabo de poco tiempo.4
1.2 Se activa el interés exploratorio
En los últimos años la exploración minera ha tomado mucho vigor en todo el mundo, en razón al buen comportamiento de los precios de los commodities mineros y a la ausencia de proyectos que garanticen una producción mundial suficiente más allá de los próximos 20 ó 30 años.
2 Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, Visión 2019, Edición UPME, Bogotá, 2006
3 Econometría, Actualización de la evaluación de competitividad del sector minero colombiano y análisis de percepción empresarial, Unidad de Planeación Minero Energética UPME, Bogotá, 2006
4 Ver sobre este tema la nota editorial: Colombia: ¿País minero o puerta giratoria?, Revista Litósfera, Edición 3, Bogotá, 2010
Con esta reactivación mundial de la exploración minera, desde el año 2003 empezaron a llegar a Colombia empresas mineras transnacionales interesadas principalmente en carbón, oro y metales básicos. Posteriormente, a raíz de que la empresa Greystar confirmara a principios de 2005 la existencia de un importante yacimiento de oro y plata en California (Santander) y la empresa AngloGold anunciara al año siguiente el descubrimiento de un yacimiento de oro de talla mundial en Cajamarca (Tolima), así como también a consecuencia del crecimiento que por esos años empezó a registrar el precio del carbón, la llegada de empresas mineras al país se incrementó aún más.
Infortunadamente, la llegada de estas empresas mineras a explorar diferentes zonas del territorio nacional ha sido malinterpretada por algunos comunicadores y el mensaje que han difundido es que el territorio nacional se va a llenar de minas, situación que ha prendido las alarmas en las entidades responsables de los temas ambientales y en diversas organizaciones antimineras que por convicción o por oficio promueven un mundo sin actividad extractiva.
Considerando que Colombia es un país relativamente nuevo en los negocios mineros, es conveniente que el Estado muestre a los inversionistas tanto su disposición a mantener la estabilidad de las reglas de juego en los temas minero y ambiental, como su voluntad de facilitarles las operaciones necesarias para que cumplan de manera exitosa su propósito de explorar territorios a fin de encontrar y explotar nuevos yacimientos. Esta es la mejor manera de hacer competitivo al país en la atracción de capital de riesgo para la actividad minera.
Es dentro de este propósito que surge la idea de desarrollar un modelo que permita hacerle un seguimiento sistemático al desempeño de la actividad minera considerando los intereses específicos de cada uno de los actores relacionados con ella. La realidad es que mientras el Gobierno y la sociedad le aseguren un buen ambiente de trabajo a las empresas mineras, éstas invertirán los recursos necesarios para cumplir con las condiciones que en materia ambiental y social han pactado con el Estado.
1.3 Una minería responsable para un desarrollo sostenible
Los yacimientos minerales se pueden encontrar en territorios pobres o ricos en biodiversidad, habitados por comunidades marginales o por sociedades prósperas. Ellos se encuentran en lugares donde coincidieron muchas leyes naturales para
que se formaran y donde las técnicas de prospección aplicadas por los geólogos permiten descubrirlos. Al igual que casi todas las actividades humanas, la explotación de un yacimiento mineral implica necesariamente impactos sobre el medio ambiente y en algunos lugares de gran valor en biodiversidad la minería se considera inviable. Por eso, la mayoría de empresas ejecutan labores técnicas tendientes a minimizar esos impactos, mitigar sus efectos o encontrar mecanismos para compensarlos (rehabilitando otros ecosistemas, por ejemplo). Esta es una de las características de la llamada minería responsable.
De igual manera, todo proyecto minero conlleva impactos negativos y positivos sobre las comunidades del entorno territorial. Por lo general, la actividad minera induce elevación de precios por las presiones inflacionarias que producen en la región y también tensión social por las sobrecargas poblacionales y los conflictos surgidos de los cambios que la presencia de trabajadores de las minas induce en las formas de vida y de la cultura tradicional. La dimensión social del desarrollo sostenible supone un mejoramiento en la calidad de vida de esas comunidades y por tal motivo es preocupación de la mayoría de las empresas mineras contribuir a su consolidación y progreso, propiciando en ellas el desarrollo de capacidades y actividades económicas que puedan ser sostenibles más allá de la vida de la mina.
Son muchos los esfuerzos que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía y de sus entidades adscritas y vinculadas, ha hecho para atraer inversión e incrementar la producción minera nacional, buscando así ampliar los ingresos del gobierno central y los de los entes territoriales, dinamizar otros sectores de la economía y estimular la creación de nuevas xxxxxxx xx xxxxxx.
Sin embargo, para que estos esfuerzos fructifiquen es necesario que las empresas mineras encuentren yacimientos acordes con sus expectativas. El conocimiento que actualmente se tiene de las características geológicas del país indica la existencia de varias zonas que ameritan ser exploradas con los recursos técnicos de que disponen estas empresas, pero si ellas no encuentran nuevos yacimientos de valor económico significativo la curva del desarrollo xxxxxx xxx xxxx tampoco será creciente.
Si la actual actividad exploratoria resulta exitosa es necesario que el gobierno y los empresarios asuman de manera coordinada acciones tendientes a garantizar una relación armónica entre las empresas y las comunidades. Hay varias experiencias en otros países, como Perú y Ecuador, ilustrativas de cómo los malentendidos
entre estos actores han llevado a que las empresas mineras tengan que cancelar proyectos identificados como prometedores, a que las comunidades pierdan una oportunidad para mejorar su calidad de vida y a que los Estados no puedan aprovechar un nuevo foco de desarrollo.
Por los anteriores motivos, el modelo con el que se busca hacerle un seguimiento al desempeño de la actividad minera tiene como propósito asegurar un equilibrio constructivo entre los intereses y expectativas de todos los actores involucrados directa e indirectamente en ella.
2. INTERESES Y DECISIONES
Son muchos los intereses que se mueven en torno al negocio minero y la mayoría de ellos están fundamentados en expectativas que pueden tener entre bajo y alto grado de incertidumbre. Por tal motivo, la toma de decisiones por parte de los actores directos de este negocio está condicionada siempre por la valoración que ellos hacen de estas incertidumbres. Varios de estos intereses son exclusivos de uno u otro actor, pero algunos son transversales y los comparten todos desde ópticas diferentes. Para conceptualizar las relaciones entre estos intereses y entender la lógica de las decisiones en este negocio, es acertado utilizar un modelo de conjuntos que ilustra el que se podría interpretar como un juego de intereses en la toma de decisiones.
2.1 Decisiones bajo incertidumbre
Las condiciones de incertidumbre en el negocio minero están determinadas por un conjunto de información compleja, integrado por datos ciertos (regulaciones) que eventualmente pueden sufrir modificaciones, así como por otros (características del recurso) que pueden ser ciertos, relativamente predecibles o de carácter aleatorio.
Las decisiones de inversión, por ejemplo, siempre se toman en condiciones de incertidumbre, muy alta en las primeras etapas y más baja en las finales. La posibilidad de obtener algún retorno de las inversiones en exploración para un proyecto, dependen del tipo de mineral y del tipo de yacimiento al que se le apunta, aunque en general tiende a ser baja.
Pese a que desde el año 2001 el Estado renunció a ser empresario minero y prescindir de los riesgos que implica esa labor, las decisiones que tiene que tomar en materia minera tampoco están libres de incertidumbre. En efecto, cuando suscribe un contrato de concesión con un particular, lo que hace es cederle derechos sobre una expectativa de yacimiento y esta condición de incertidumbre es la que justifica que este tipo de contratos tengan un formato estandarizado. Si el Estado tuviera certeza sobre la existencia del recurso que está concesionando, podría seguramente asegurarse una mayor participación en el negocio y el
concesionario aceptaría con gusto esa condición porque el riesgo que va a correr será menor.
Además de la contratación minera, son varios los niveles y dependencias del Estado donde se toman algunas decisiones relacionadas directa o indirectamente con las actividades de exploración y explotación. Estas decisiones también son tomadas en unas condiciones en las que prevalecen ciertos elementos de incertidumbre, por lo cual suele imponerse la tendencia a aplazarlas o eludirlas.
También la sociedad, cuando en ella prevalecen expresiones individuales o de grupos que propician decisiones colectivas de rechazo a la minería, actúa bajo las peores condiciones de incertidumbre, como son las que se derivan del desconocimiento involuntario de las realidades de la actividad minera. Salvo el caso de Chile, país de gran tradición minera, en las naciones latinoamericanas aún predominan muchas falsas creencias sobre la minería.
2.2 El juego de intereses en la toma de decisiones
El sector real de la minería está constituido por todos los segmentos y gamas de empresas mineras. Ellas juegan como actores directos, pero para poder hacerlo dependen de las decisiones de un actor indirecto, pero fundamental, que es el Estado, dueño del recurso y regulador, tanto del negocio minero como de varias áreas conexas como la ambiental, la tributaria, la laboral y otras. Se tiene también otro actor indirecto que es la sociedad, cuya actitud frente a la minería puede llegar a ser determinante para su desarrollo. Los intereses de estos tres actores frente a esta actividad son complejos y no siempre están relacionados de manera lineal, por lo cual su incidencia en el negocio minero obedece a una lógica igualmente compleja.
En términos generales, el interés de las empresas es tener proyectos mineros y poder desarrollarlos de manera exitosa. Los factores que determinan el éxito de sus proyectos son diversos y para el presente análisis se pueden clasificar en internos y externos. Los primeros están asociados con las actividades operativas propias de las empresas y se refieren al hallazgo de nuevos yacimientos y a la expansión de producción, entre otros. Los externos están relacionados con el ambiente que los otros actores le generan al negocio minero, como son, entre otros, el marco normativo minero - ambiental, la claridad y transparencia de los trámites, el marco tributario, la disponibilidad de áreas susceptibles de explorar y
explotar, la oferta y calificación de la fuerza laboral, la aceptación social en los ámbitos locales y en algunos casos la disponibilidad de adecuada infraestructura de transporte. No se incluye entre estos factores el precio del producto, por cuanto se trata de un factor que en general lo determina el mercado y no la relación entre los tres actores mencionados. Es más, para la mayoría de productos mineros colombianos el precio se forma en el mercado internacional.
El Estado tiene varios intereses en el negocio minero. Uno de ellos es que su desarrollo contribuya al incremento de los recursos fiscales, tanto del gobierno central como de las entidades territoriales. En este sentido le interesa que la actividad minera sea creciente, no sólo por la vía de expansión de la producción de las minas en operación y que en algún plazo se agotarán, sino por la incorporación sucesiva de nuevos proyectos de explotación. El Estado, como responsable de las políticas para el desarrollo económico y social del país, también tiene interés en que los recursos derivados de la actividad minera dinamicen otros sectores de la economía, contribuyan al desarrollo de la ciencia y la tecnología e incrementen el empleo. A la vez, debe garantizar que el desarrollo minero no afecte la oferta de servicios ambientales que el desarrollo de la sociedad requiere, ni las culturas locales, ni la identidad y tradiciones de las minorías étnicas.
A nivel general, el interés de la sociedad es constatar que la minería contribuye al progreso del país y que no atenta ni contra su derecho a disfrutar de un medio ambiente sano, ni contra el patrimonio que en materia de biodiversidad posee el territorio nacional. Sin embargo, a nivel específico se presentan intereses encontrados. Por una parte, muchas comunidades esperan de los proyectos mineros nuevas oportunidades de trabajo y varios sectores económicos los miran con la expectativa de encontrar en ellos nuevas oportunidades para sus negocios, ya sea como proveedores de servicios y suministros o como transformadores del producto minero en bienes de consumo. Pero por otra, algunos sectores sociales que valoran sin medida el medio ambiente y no tienen mayor información sobre las operaciones mineras modernas, desearían no correr riesgos y por eso permanecen atentos a la ocurrencia de cualquier error minero que les sirva para desarrollar campañas orientadas a que el Estado cambie su apuesta.
Para entender cómo juegan estos tres actores en el negocio minero en Colombia no sólo se deben tener en cuenta sus intereses específicos, sino algunos elementos que marcan la lógica de sus apuestas, como pueden ser los siguientes:
- Respecto a las empresas mineras debe ponerse de presente que ellas siempre están dispuestas a jugar en cualquier lugar del mundo donde haya un buen yacimiento5 y tengan condiciones estables para trabajar. Esto quiere decir que su apuesta siempre tiene límites.
- El Estado, a través de su rama legislativa, ya hizo la apuesta grande de optar por contratar con el sector privado la exploración y explotación de sus recursos mineros, pero debe tenerse presente que son varios los niveles y dependencias donde se interpretan y aplican las reglas de esa apuesta.
- En cuanto a la sociedad debe considerarse que ella actúa en general como un actor pasivo que ha delegado sus intereses en los órganos ejecutivo y legislativo del Estado, pero no debe perderse de vista que a nombre de ella se expresan múltiples grupos de interés y organizaciones ciudadanas de base que no siempre comparten las decisiones de gobierno.
Otro hecho a tener en cuenta es la complejidad de los mecanismos a través de los cuales se relacionan estos tres actores con el negocio minero, que no son necesariamente los de una interacción mutua. En realidad corresponden a mecanismos de interrelación entre uno y otro actor, construidos sobre intereses comunes basados en condicionamientos legales, en necesidades mutuas o en decisiones voluntarias de entendimiento. Este triple juego de interrelaciones confluye en una sumatoria de intereses cuya complementación posibilita el escenario adecuado para el negocio minero.
Estos mecanismos de relacionamiento se representan en el gráfico de la Figura 1 en términos de algebra de conjuntos, en donde:
Los conjuntos A, B y C representan respectivamente los intereses que tienen en la minería el Estado, las empresas mineras y la sociedad.
Los subconjuntos que resultan de la intersección de los conjuntos A, B y C corresponden a los espacios de relacionamiento entre los mismos, así:
- AB, representa las relaciones Estado – empresas mineras, las cuales se basan principalmente en los términos contractuales suscritos entre las dos partes y en actos de orden regulatorio o procedimental que emite el Estado.
5 La definición de buen yacimiento no sólo se basa en el concepto de volumen de reservas, sino en el valor derivado de ventajas competitivas que pueden incidir en los costos de operación y en las facilidades de acceso a infraestructura de servicios y de transporte, entre otros.
- BC, representa las relaciones Estado – sociedad, las cuales se basan en los deberes que en el marco de las normas constitucionales y legales tiene el Estado con la sociedad.
- CA, representa las relaciones empresas mineras – sociedad, las cuales se basan en la ejecución de una minería responsable y en la adopción de prácticas que hacen posible la licencia social de operación, como son las que contribuyen al desarrollo económico y social de las localidades mineras.
A su vez, el área de intersección de los tres conjuntos, que correspondería a un subconjunto ABC, es mejor interpretarla como resultante de la intersección de los subconjuntos AB, BC y CA y en tal sentido puede considerarse como el espacio donde pueden armonizarse, implícita o explícitamente, los intereses de estos tres actores.
Figura 1. Representación de las relaciones entre actores en el negocio minero
2.3 Minería próspera en un ambiente xx xxxxx confianza
El término prosperidad expresa éxito en los emprendimientos. Por esto se puede decir que en un ambiente donde impere la confianza en la relación con el Estado y con la sociedad, las empresas tendrán un desempeño próspero, tanto en sus
actividades productivas como en las labores de exploración que emprendan para encontrar nuevos yacimientos.
En consecuencia, el juego de intereses que tiene lugar en torno al negocio minero debe manejarse como un juego en el que la máxima recompensa de los jugadores se alcance con la construcción de hábitos de confianza y de cooperación mutua. La disposición de los mineros y del Estado para avanzar en esta construcción se encuentra en términos aceptables, tal como se esboza a continuación.
Por el lado de las empresas mineras, casi todas las transnacionales y las de origen nacional que operan internacionalmente, se impusieron desde hace varios años la obligación de desarrollar una minería responsable con la protección del medio ambiente y con el futuro de las comunidades de las regiones mineras. Igualmente, la mayoría se han adherido a pactos mundiales como el Global Compact, un acuerdo entre empresas y estados encaminado a propiciar el cumplimiento de normas internacionales sobre derechos humanos y laborales, protección medioambiental y prácticas anticorrupción.6 También son varias las medianas y pequeñas empresas mineras locales que han optado por operar sus proyectos con una actitud de consideración a los valores ambientales y culturales de los pobladores del entorno.
Por el lado del Estado, se registra la voluntad expresa del nuevo gobierno de convertir a la minería en uno de los motores de desarrollo del país. En palabras del actual Presidente de la República “El desarrollo minero debe realizarse dentro de un marco de desarrollo sostenible, por lo que debe ser compatible con el cuidado del medio ambiente. En la actualidad existen muchos ejemplos a nivel mundial de minería responsable, ese es el tipo de minería deseable para nuestro país.”7
En el país se está imponiendo la conciencia de que el recurso minero constituye un importante medio para su progreso económico y en esta circunstancia las probabilidades de que los sectores de la sociedad relacionados directa e indirectamente con las actividades mineras formen parte de un esquema de confianza y cooperación son muy altas, situación que resulta totalmente favorable para alcanzar el objetivo de desarrollar en el país una minería próspera (Figura 2).
6 Una información más amplia al respecto puede encontrarse en el capítulo 3.4 Minería y sociedad del PNDM 2007 – 2010 Gestión pública para propiciar la actividad minera, publicación XXXX, Xxxxxx, 0000
7 Revista Ambiental Catorce6, Corporación Bioparque, Edición 16, abril de 2010
Figura 2. Condiciones de armonía de intereses para que los diferentes actores se beneficien con el desarrollo de una minería próspera
Los conceptos del juego de la máxima recompensa se han llevado a un modelo de aplicación práctica denominado Todos Ganan, el cual se expone en el siguiente capítulo.
3. EL MODELO “TODOS GANAN”
El modelo Todos Ganan está basado en el llamado juego de la confianza, en el cual todos los jugadores se colaboran para obtener una ganancia.8 Su propósito es constituirse en una herramienta que permita analizar el negocio minero como una estructura sistémica, de tal manera que se pueda llegar a identificar, caracterizar y dimensionar el impacto que tendría sobre la misma cualquier modificación en el comportamiento de alguno de sus componentes.
3.1 La función de equilibrio de intereses
Suponiendo que en una situación xx xxxxx confianza los tres actores del negocio minero logran satisfacer todas sus expectativas en un nivel que consideran aceptable, podemos considerar que se encuentran en una condición de equilibrio, la cual se puede representar en un espacio cartesiano como un punto E que sería función de los valores de satisfacción considerados como mínimos por las empresas mineras, por el Estado y por la sociedad.
De esta manera, sí el punto E de la Figura 3 se considera como el punto de equilibrio de los intereses de estos actores, se tendría que:
E = fe (xe, ye, ze)
en donde fe es la función de equilibrio y
xe, ye, ze corresponden a los valores mínimos de satisfacción para las empresas mineras, para el Estado y para la sociedad, respectivamente.
En consecuencia, si E ≥ f (xp, yp y zp) todos los actores están ganando y
si E < f (xp, yp y zp) todos, o al menos uno, están perdiendo.
8 El “juego de la confianza” es una variante del conocido “dilema del prisionero”, derivada del caso en cada uno de los dos acusados opta por confiar en que el otro guardará silencio. En el juego de la confianza un jugador decide dejar ganar a otro para ganar su confianza y lograr que el otro también lo ayude a ganar, decisiones que al encadenarse de manera sucesiva resultan benéficas para los dos.
En forma gráfica, la función de equilibrio nos determina un paralelepípedo en el cual el punto E corresponde al vértice opuesto al origen. El volumen interno de este paralelepípedo se puede denominar como el espacio del desequilibrio, o sea el espacio donde uno o todos los actores están perdiendo. A su vez, el espacio que se generaría cuando:
x > xp, y > yp, o z > zp
representaría uno de mayores ganancias para alguno de los actores.
Figura 3. Paralelepípedo que delimita las condiciones de equilibrio
En términos generales se puede decir que, bajo las reglas del sistema, el principal interés de las empresas en el negocio minero es obtener éxito en sus proyectos, el del Estado incrementar las finanzas públicas para atender sus obligaciones con la sociedad y el de ésta contar con nuevas oportunidades para su progreso. Bajo este postulado, y sin perder de vista que los proyectos mineros son el elemento que jalona al sistema, pues sin ellos no hay negocio minero, se puede afirmar que cuando el valor del éxito de los mismos crece por encima del presupuestado para el punto de equilibrio (x > xp), el valor de los intereses de los otros dos actores
también crecerá en alguna proporción (y > yp, z > zp), generándose así un espacio ilimitado donde todos ganan (Figura 4).
Figura 4. Espacio donde todos los actores pueden ganar
3.2 Factores de interés de los actores
Encontrar los factores que permitan cuantificar o calificar la satisfacción de los intereses que cada uno de los tres actores tiene en el negocio minero y definirlos con la categoría de variables de la relación matemática aquí propuesta, es una labor compleja y no exenta de cierta dosis de subjetividad. Bajo estas circunstancias, en el presente ejercicio se ha considerado trabajar únicamente con aquellos factores de interés susceptibles de ser medidos, ya sea en escalas cuantitativas o cualitativas.
Es importante poner de presente que varios de los temas de interés seleccionados son comunes o transversales a los tres actores, como es el caso de las regalías, medio ambiente, empleo y otros. Obviamente en cada caso ese interés tiene un matiz diferente y por eso su grado de satisfacción es diferente para cada uno de los actores. El tema de las regalías, por ejemplo, interesa a los tres actores, pero
el interés específico del empresario –que es quien las paga– es que la sociedad las perciba como un beneficio de la minería, mientras que el del Estado –que es quien las administra– es tener recursos para invertir en los proyectos que requiere la sociedad y el de ésta es que esos recursos se inviertan de manera transparente en obras que le signifiquen un mayor bienestar.
Cabe anotar que los factores de interés aquí propuestos deben ser revisados y ajustados periódicamente en cuanto a su definición y método de valorar su grado de satisfacción, con el fin de que su nivel de certeza sea cada vez más aceptable.
Como es obvio, cada uno de estos factores tiene un valor diferente en el agregado de intereses de cada actor y en consecuencia es necesario aplicarles un factor de ponderación, de manera tal que:
xe = ax1 + bx2 + cx3 …. + mxn ye = ay1 + by2 + cy3 …. + myn ze = az1 + bz2 + cz3 …. + mzn
en donde x1, x2, cx3… xn son los n factores xxx xxxxxxxx y a, b, c… m los factores de ponderación asignados a cada uno de ellos.
A continuación se presentan los factores que se pueden definir como expresiones de los intereses y expectativas de cada actor y más adelante se indican los factores de ponderación asignados a cada uno de ellos:
3.2.1 Intereses de las empresas mineras
Buena parte de los intereses de las empresas mineras los satisfacen ellas con sus recursos técnicos y financieros, pero algunos dependen de la actitud de las entidades del Estado frente a ciertos temas de la actividad minera. Dichos intereses son los siguientes:
1. Disponer de áreas para explorar en zonas con buen nivel prospectivo.
2. Encontrar yacimientos de valor económico significativo.
3. Poder producir buenos volúmenes de material e incrementarlos.
4. Disponer de adecuada infraestructura de transporte y embarque.
5. Contar con protección en zonas de trabajo con problemas de seguridad.
6. Contar con reglas claras, estables y coherentes en materia minera, ambiental y fiscal.
7. Contar con atención ágil y transparente en los trámites de contratación minera, licenciamiento ambiental y de consulta a comunidades.
8. Tener estabilidad en los factores externos que afectan los costos de operación.
9. Hacer visible su contribución al desarrollo económico y social de las localidades mineras.
10. Tener un buen nivel de aceptación social.
11. Transparencia en la utilización de las regalías.
12. Contar con adecuado capital humano.
3.2.2 Intereses del Estado
Con excepción de la eliminación de la extracción ilegal de recursos del subsuelo, los intereses del Estado se satisfacen en la medida que las empresas mineras tengan éxito en sus actividades exploratorias, produzcan eficientemente en sus minas y operen con criterios de minería responsable y se sujeten a la ley y a los términos contractuales. Dichos intereses son los siguientes:
1. Obtener del crecimiento de la minería una mayor suma en impuestos nacionales, departamentales y municipales
2. Obtener una mayor suma en regalías y contraprestaciones mineras por concepto del incremento de la producción.
3. Tener un flujo creciente de inversiones, nacionales o extranjeras, para la exploración y explotación minera
4. Asegurar la entrada oportuna de nuevos proyectos de producción o de expansión de la producción.
5. Lograr la satisfacción de la demanda interna de productos mineros.
6. Lograr que la minería dinamice otros sectores de la economía, genere empresas y empleo.
7. Lograr que la minería contribuya al desarrollo de la ciencia y la tecnología.
8. Lograr que todas las empresas mineras operen con altos estándares en materia de seguridad minera y manejo ambiental.
9. Lograr la erradicación de la extracción ilegal de recursos del subsuelo.
3.2.3 Intereses de la sociedad
La satisfacción de los intereses de la sociedad depende en buena parte de la actuación de las empresas mineras, pero también de la gestión de las entidades del Estado responsables de las áreas fiscal, minera, ambiental, entre otras. Dichos intereses son los siguientes:
1. Satisfacer la demanda de servicios y suministros de las empresas mineras.
2. Encontrar oportunidades de negocios en la transformación y agregación de valor a productos mineros.
3. Disponer de adecuada oferta de carbón para la generación de energía.
4. Disponer de adecuada oferta materiales de construcción.
5. Contar con mayor oferta de empleo en las localidades y regiones mineras.
6. Lograr que la minería contribuya al desarrollo sostenible de las localidades y regiones mineras.
7. Disponer de información pública sobre contratos mineros suscritos, licencias ambientales otorgadas y utilización de las regalías.
8. Contar con fuentes de información verídica y directa sobre la minería y las actividades que adelantan las empresas mineras.
3.3 Valoración y calificación de intereses
La valoración y calificación de los intereses o expectativas de cada uno de los actores, son los puntos críticos para la credibilidad del modelo y por lo tanto para los resultados de sus aplicaciones prácticas.
3.3.1 Valoración de los factores de interés
El valor que cada uno de los actores le da a sus diferentes intereses en el negocio minero no es el mismo, hay intereses que les resultan más relevantes que otros. Inclusive algunos intereses que son compartidos por los tres actores –como los referidos a temas regalías o medio ambiente– no son igualmente valorados.
La valoración asignada a cada interés puede diferir entre los varios segmentos o entidades que representan a cada actor y en tal sentido es necesario utilizar un factor de ponderación promedio. No obstante, sería interesante analizar las diferencias en los resultados de aplicar el modelo considerando, por ejemplo, al actor minero como un todo y también segmentándolo por tipo y tamaño de empresa.
Para expresar la valoración de cada tema de interés se ha adoptado un esquema de ponderación que le da un valor de 100 al conjunto de intereses de cada actor, de tal manera que tomando los factores de ponderación indicados en la Tabla 1, se tendría que:
xe = 10x1 + 15x2 + 10x3 + 5x4 + 5x5 + 10x6 + 10x7 + 5x8 + 5x9 + 15x10 + 5x11 + 5x12 ye = 10y1 + 15y2 + 10y3 + 10y4 + 5y5 + 15y6 + 10y7 + 15 y8 + 10 y9
ze = 15z1 + 15z2 + 5z3 + 10z4 + 20z5 + 20z6 + 5z7 + 10z8
Tabla 1. Factores de ponderación de los intereses de cada actor
INTERESES | % |
I. EMPRESAS MINERAS | |
1. Disponer de áreas para explorar en zonas con buen nivel prospectivo. | 10 |
2. Encontrar yacimientos de valor económico significativo. | 15 |
3. Poder producir buenos volúmenes de material e incrementarlos. | 10 |
4. Disponer de adecuada infraestructura de transporte y embarque. | 5 |
5. Contar con protección en zonas de trabajo con problemas de seguridad. | 5 |
6. Contar con reglas claras, estables y coherentes en materia minera, ambiental y fiscal. | 10 |
7. Contar con atención ágil y transparente en los trámites de contratación minera, licenciamiento ambiental y de consulta a comunidades. | 10 |
8. Tener estabilidad en los factores externos que afectan los costos de operación. | 5 |
9. Hacer visible su contribución al desarrollo económico y social de las localidades mineras. | 5 |
10. Tener un buen nivel de aceptación social. | 15 |
11. Transparencia en la utilización de las regalías. | 5 |
12. Contar con adecuado capital humano. | 5 |
II. ESTADO | |
1. Obtener del crecimiento de la minería una mayor suma en impuestos nacionales, departamentales y municipales. | 10 |
2. Obtener una mayor suma en regalías y contraprestaciones mineras por concepto del incremento de la producción. | 15 |
3. Tener un flujo creciente de inversiones, nacionales o extranjeras, para la exploración y explotación minera. | 10 |
4. Asegurar entrada oportuna de nuevos proyectos de producción o expansión de producción. | 10 |
5. Lograr la satisfacción de la demanda interna de productos mineros | 5 |
6. Lograr que recursos derivados de la minería dinamicen otros sectores de la economía | 15 |
7. Lograr que la minería contribuya el desarrollo de la ciencia y la tecnología | 10 |
8. Lograr que todas las empresas mineras operen con altos estándares en materia de seguridad minera y manejo ambiental. | 15 |
9. Lograr la erradicación de la extracción ilegal de recursos del subsuelo. | 10 |
III. SOCIEDAD | |
1. Satisfacer la demanda de servicios y suministros de las empresas mineras. | 15 |
2. Encontrar oportunidades de negocios en la transformación y agregación de valor a productos mineros. | 15 |
3. Disponer de adecuada oferta de carbón para la generación de energía | 5 |
4. Disponer de adecuada oferta de materiales de construcción. | 10 |
5. Contar con mayor oferta de empleo en las localidades y regiones mineras. | 20 |
6. Lograr que la minería contribuya al desarrollo sostenible de las localidades y regiones mineras. | 20 |
7. Disponer de información pública sobre contratos mineros suscritos, licencias ambientales otorgadas y utilización de las regalías. | 5 |
8. Contar con fuentes de información verídica y directa sobre la minería y las actividades que adelantan las empresas mineras. | 10 |
Si consideramos que el valor aceptable como punto de equilibrio del sistema es aquel donde las abscisas del punto E corresponden, por ejemplo, al 60% de la valoración máxima total de los intereses de cada actor, se tiene que la sumatoria de la calificación asignada a cada uno esos intereses debidamente ponderada, debe ser igual o mayor a 300 en todas las abscisas para considerar que el negocio minero marcha de manera aceptable.
Al igual que la definición de los intereses de cada actor, las matrices de valoración y calificación de la satisfacción de intereses, que alimentan las funciones xe, ye y ze, deben ser consultadas periódicamente con expertos que representen el pensamiento de cada uno de los actores.
3.3.2 Medida de la satisfacción de intereses
Como se detalla a continuación, son varios los problemas que deben enfrentarse para llegar al diseño óptimo de unos criterios que permitan establecer el grado en que se encuentran satisfechos los intereses en el negocio minero que tienen los diferentes actores. Estos problemas están relacionados principalmente con la determinación de puntos de referencia, subjetividad de los factores a valorar y la existencia de diferentes visiones y contextos al interior de un mismo actor.
Puesto que la calificación que se asigne al grado de satisfacción de cada factor de interés debe ser aceptada por todos los actores, lo deseable es que se haga a partir de puntos de referencia lo más objetivos posible. Adicionalmente, se tienen casos para los cuales no resulta fácil encontrar puntos de referencia. A manera de ejemplo, ¿cuál podría ser el nivel aceptable de recaudo de impuestos o de regalías?, ¿cuál podría ser el término o plazo considerado ágil en el trámite de una licencia ambiental? o ¿cuál podría ser el nivel aceptable de empleos generados?
Hay casos muy particulares, como es el de darle una calificación a la lista de proyectos de producción minera que se encuentran en fila para entrar a operar en una línea de tiempo definido. Esta calificación –que involucra los factores tiempo, unidades productivas y volúmenes de reserva y producción– puede tener como nivel referencia unas metas de crecimiento de la producción de los principales productos mineros para diferentes horizontes de tiempo, o podría tener como referencia el sostenimiento del volumen de la producción histórica de los mismos.
Como se trata de desarrollar unas funciones numéricas (xe, ye, ze), lo deseable sería que todos los factores fueran calificables en unidades absolutas, pero muchos de ellos –dadas sus características de subjetividad– sólo pueden ser valorados en términos estrictamente cualitativos. Tal es el caso de calificar el nivel de aceptación social que tiene una empresa o el nivel de contribución de una empresa al desarrollo económico y social de las localidades mineras.
En otros casos la calificación no sólo se basa en un criterio subjetivo sino que depende del enfoque del observador. Se tiene, por ejemplo, que la calificación dada a la disponibilidad de infraestructura por un productor de oro no va a ser la misma que le daría un productor de carbón o de otro producto que se transporte a granel. La misma situación se presenta con el interés de contar con áreas para explorar, pues la exploración es la base del negocio de un segmento de empresas, mientras que para las de otro segmento este factor resulta secundario.
Ante los problemas anotados y considerando que se trata de un primer intento de modelar el negocio minero como una estructura sistémica y que para ello se
dispone de información sectorial muy limitada, se propone recurrir a un esquema de calificación basado en un rango de valores asignables tanto a categorías numéricas como a cualitativas. Este esquema se podrá refinar en un futuro próximo hasta llegar a manejar todo el modelo con un sistema de medición que elimine al máximo la calificación a partir de percepciones.
La aplicación de un esquema de calificación a los 29 factores de interés seleccionados para los tres actores tiene ciertas particularidades dependiendo de la categoría de los datos de sustento y de algunas características propias de cada factor. El rango de calificación aplicable en todos los casos está entre 0 y 5, pero algunos factores de interés sólo podrían admitir una valoración de sí o no (0 o 5), al tiempo que a otros sólo se les puede aplicar una calificación gradual de baja, intermedia o alta.
A continuación se reseñan cinco criterios de calificación del grado de satisfacción de los factores de interés que pueden tomarse como casos tipo y que para el efecto se ilustran con los ejemplos más representativos:
a) Casos en los que se utilizarían datos en valores absolutos
Se incluyen en este grupo todos los factores de interés cuyo grado de satisfacción puede calificarse mediante indicadores, directos o indirectos, que se expresan en valores absolutos. Un ejemplo representativo de este caso es el de la calificación del comportamiento de la suma recaudada por concepto de impuestos nacionales (renta, patrimonio, IVA, ITB) pagados por la industria minera. Para el efecto se puede comparar la cifra del año respectivo con la del anterior, para establecer si se presentó una reducción, un crecimiento cercano al del IPP (índice de precios del productor) para minería del año anterior o un crecimiento por encima de este índice. En este caso se aplicaría una calificación de 0) cuando el crecimiento sea negativo, una de 2,5) cuando sea cercano al IPP y de 5) cuando sea mayor.
El IPP es también el indicador directo para calificar la satisfacción del interés de las empresas de tener estabilidad en los factores externos que afectan sus costos de operación. La calificación sería de 5 cuando el IPP sea menor que del año anterior, 4 cuando sea igual, 3 cuando sea ligeramente mayor, 2 cuando sea moderadamente mayor y 1 cuando sea mucho más alto.
Otro ejemplo representativo es el de calificar cuánto se han dinamizado otros sectores de la economía con recursos derivados de la minería. Para el efecto es
necesario obtener los datos de las ventas de productos y servicios a las empresas mineras por parte de las ramas metalmecánica, de construcción de infraestructura, de servicios públicos, de consultoría y de servicios financieros, entre otras. El agregado de estos datos se puede expresar como un porcentaje del PIB minero anual y calificarse en relación con el del año anterior así: 1) si decrece, 3) si mantiene en el mismo rango y 5) si registra un crecimiento significativo.
b) Casos en los que se utilizarían datos numéricos de expectativas
De varios factores de interés sólo es posible calificar su grado de satisfacción tomando como referencia unos parámetros fijados como metas y que por tanto sólo llegan a ser expectativas. El mejor ejemplo de este tipo de casos es la calificación de la entrada oportuna de nuevos proyectos de producción o de expansión de la producción. Para calificar este factor se requiere disponer de una fila de proyectos nuevos o de expansión, con una posible fecha de entrada y un probable volumen de producción, datos disponibles en los reportes de las empresas sobre el estado de sus proyectos. Sin embargo, en razón a que todo proyecto minero tiene un grado de riesgo que sólo tiende a desaparecer cuando pasa a la etapa de producción, los datos de los proyectos en fila son sometidos por diferentes causas a ajustes constantes en sentido positivo o negativo. En este caso, la valoración se haría estableciendo las siguientes categorías de calificación: 0 cuando no hay proyectos en fila para los próximos cuatro años, 1) cuando los que van a entrar sólo permiten mantener el actual volumen de producción, 2) cuando van a permitir alcanzar el 25% de la meta, 3) cuando van a permitir alcanzar el 50% de la meta, 4) cuando van a permitir alcanzar el 75% de la meta y
5) cuando van a permitir alcanzar la meta.
Entre los casos incluidos en esta categoría está el de la calificación a la erradicación de la minería ilegal, actividad que afecta tanto los intereses del Estado, como los de las empresas mineras y la sociedad. Puesto que los datos que se tienen sobre el número de minas ilegales son sólo estimativos, la calificación habría que hacerla sobre el cumplimiento de las metas de erradicación que se ponga el MME. También se incluye el referente al desarrollo de la ciencia y la tecnología, que se podría calificar mediante un indicador que combine el monto de los recursos asignados a los fondos de financiamiento de estas actividades y el número de proyectos presentados para acceder a esa financiación.
c) Casos en los que se utilizarían datos numéricos de medición de percepciones
El grado de satisfacción de algunos factores de interés es conveniente medirlo o calificarlo mediante encuestas entre los interesados que permitan establecer percepciones cualitativas y cuantitativas de un proceso o de una gestión. Uno de los ejemplos representativos de este caso es el de la disponibilidad oportuna de la licencia ambiental. Los directamente afectados con la demora de licencia son los empresarios mineros, pero también se afectan los intereses del Estado y algunos de la sociedad. Por lo tanto es conveniente establecer como parámetros de calificación unos indicadores que determinen tiempos de evaluación en el MAVDT o en las corporaciones ambientales regionales, tiempo de respuesta a inconsistencias de los PMA y tiempos de trámite en las consultas y objeciones de la comunidad. Combinados adecuadamente todos estos parámetros se puede llegar a un punto en que se pueda calificar el promedio ponderado del tiempo de trámite comparándolo con los que registraron el menor y el mayor tiempo, así: 0) cuando el promedio esté más cerca del de mayor tiempo, 2,5) cuando se ubique alrededor del promedio aritmético de los dos tiempos extremos y 5) cuando esté más cerca del de menor tiempo.
d) Casos en los que sólo es posible utilizar estimativos basados en percepciones
De algunos factores de interés no es posible obtener actualmente datos numéricos para calificar su grado de satisfacción y en tal sentido es necesario hacerlo a partir de las percepciones u opiniones de los interesados. Un ejemplo representativo de este caso es el de la claridad, estabilidad y coherencia de las reglas que frente a la minería se aplican en las entidades del orden nacional y territorial, aspectos que sólo pueden calificarse a partir de las opiniones que sobre ellos expresen los voceros del gremio minero. Como este ejemplo implica la evaluación del comportamiento de varias entidades frente a estos dos aspectos, se puede aplicar un sistema de calificación promedio utilizando una escala de 1 a 5.
e) Casos en los que se deben combinar estimativos basados en percepciones con datos cuantitativos
El grado de satisfacción de algunos factores se podrían calificar con sólo percepciones de los interesados, sin embargo, cuando son de especial importancia para alguno de los actores e involucran resultados de la gestión de alguna entidad estatal, es conveniente confrontar esas percepciones con datos cuantitativos, como se hace actualmente, por ejemplo, con los trámites mineros, sobre los cuales se tiene una encuesta de percepción de la atención y una medición del tiempo de respuesta. Otro ejemplo es el de calificación de la disponibilidad pública de información sobre contratos mineros suscritos, licencias ambientales otorgadas y utilización de las regalías, exigencia social basada en las prescripciones de la Iniciativa para la Transparencia de la Industria Extractiva a la cual se adhirió el gobierno de Colombia. Para calificar el grado de satisfacción de este factor se debe tener como primer referente la percepción de los interesados, pero también debe constatarse el grado en que las entidades que manejan dicha información están divulgándola, tanto en términos de cantidad y calidad de los datos cómo de accesibilidad. Como este ejemplo implica la evaluación de la gestión de varias entidades, se puede aplicar un sistema de calificación promedio utilizando una escala de 1 a 5.
3.3.3 Elementos utilizables para la calificación
De acuerdo a los anteriores criterios, se reseñan a continuación los elementos que son factibles de utilizar, por lo menos inicialmente, para calificar el grado de satisfacción de los temas de interés que cada uno de los tres actores tiene en el negocio minero:
a) Intereses de las empresas mineras
1. Disponer de áreas para explorar en zonas con buen nivel prospectivo.- Este interés expresa el interés de las empresas por explorar áreas con un buen nivel prospectivo. Para satisfacer este interés se requiere el suministro público de información geológica básica de buena calidad por parte de Ingeominas, así como de la disponibilidad de áreas libres en zonas prospectivas que se puedan solicitar o negociar. En consecuencia, la satisfacción de este factor se debe calificar a partir de la percepción de las empresas exploradoras, sin descartar la posibilidad de apoyar esa calificación con datos sobre el número de áreas devueltas antes de concluir el periodo de exploración.
2. Encontrar yacimientos de valor económico significativo.- La calificación de la satisfacción de este interés está directamente relacionada con un dato numérico referido a las expectativas que generan los procesos de exploración a que dan lugar los contratos de concesión suscritos. En consecuencia, la manera de calificarlo es relacionando el número de áreas concesionadas con el de yacimientos encontrados (contratos que llegan a presentar PTO), en un determinado periodo de tiempo. Para efecto de un análisis detallado, esta calificación se puede aplicar segmentando las áreas contratadas por producto minero, por región o por distrito.
3. Poder producir buenos volúmenes de material e incrementarlos.- Este interés se refiere a la favorabilidad de las condiciones internas (capacidad instalada) y externas (infraestructura, mercados, etc.) que le permiten a las empresas mantener su volumen de producción e incrementarlo. La calificación de su grado de satisfacción puede realizarse considerando los porcentajes de incremento en la producción registrados en las diferentes minas (tomando las más representativas en materia de aporte al volumen total de la producción) y expresarse como un porcentaje promedio. Para efecto de un análisis detallado se puede hacer la calificación segmentando las minas por producto minero, escala de producción y región o distrito.
4. Disponer de adecuada infraestructura de transporte y embarque.- Este tema interesa únicamente a las empresas que manejan productos de gran volumen, básicamente carbón, cemento, clinker y materiales de construcción. Su calificación real debería basarse en el cálculo del volumen dejado de producir por falta de infraestructura, pero ese cálculo puede resultar tan subjetivo como la calificación hecha a partir de las percepciones de las empresas interesadas.
5. Contar con apoyo en las zonas de trabajo con problemas de seguridad.- Este es un interés que resulta crítico para las empresas exploradoras que requieren movilizar permanentemente personal y equipos, pues las explotadoras –por operar en sitios fijos– pueden manejar esquemas de seguridad propios o con apoyo de la fuerza pública. Por lo tanto, la calificación del grado de satisfacción de este factor debe basarse principalmente en la percepción de las empresas exploradoras, pero sin descartar la posibilidad de apoyarla con algunos indicadores cuantitativos sobre seguridad en el campo.
6. Contar con reglas claras, estables y coherentes en materia minera, ambiental y fiscal.- En este tema de interés se involucran tres variables que deben ser
calificadas de manera independiente, respecto a las características que presenten en materia de claridad, estabilidad y coherencia. Además, como implica la valoración de la gestión y actitud de entidades de diferentes sectores gubernamentales, tanto del orden nacional como territorial, se puede aplicar un sistema de ponderación y de calificación promedio, basado en la percepción de las empresas.
7. Contar con atención ágil y transparente en los trámites de contratación minera, licencia ambiental y de consulta a comunidades.- El tema de este interés involucra tres procesos y la gestión de varias entidades del orden nacional y territorial. En el de contratación minera interviene Ingeominas o una de las 6 gobernaciones delegadas. En el de licenciamiento ambiental interviene el MAVDT o una de las 27 corporaciones autónomas regionales. En el de consulta a las comunidades interviene el Ministerio del Interior y Justicia. En consecuencia, el mecanismo más expedito para calificar la agilidad y transparencia en estos trámites es la percepción que al respecto tengan los empresarios mineros, pero es conveniente desarrollar unos mecanismos que permitan determinar los tiempos de respuesta de las entidades en estos trámites y la transparencia en los procesos respectivos, de tal manera que se pueda evaluar anualmente su tendencia a empeorar, a continuar igual o a mejorar.
8. Tener estabilidad en los factores externos que afectan los costos de operación.- Para calificar la satisfacción de este factor se puede utilizar la variación del IPP (índice de precios del productor) para la minería, que calcula anualmente el Banco de la República. Dicha variación se puede calificar de acuerdo a la dimensión que presente la variación entre el periodo a evaluar y el anterior.
9. Hacer visible su contribución al desarrollo económico y social de las localidades mineras.- Este es un interés que incluye dos aspectos: uno que puede calificarse por medio del conjunto de indicadores de desarrollo que suministra el DANE y otro que implica establecer que parte de ese desarrollo se deriva de la minería. Por lo tanto, resulta más efectivo calificar la satisfacción de este factor de interés a partir de las percepciones que se obtengan en una consulta directa a personas representativas de la localidad.
10. Tener un buen nivel de aceptación social.- Para calificar la satisfacción de interés hay que recurrir a las percepciones que sobre esta situación tengan las empresas y los actores sociales. No obstante, la utilización de indicadores sobre
conflictividad en las zonas mineras permitirá confrontar dichas percepciones y hacer más objetiva la calificación.
11. Transparencia en la utilización de las regalías.- Varias empresas mineras hacen públicos sus pagos de regalías a través de sus páginas web, porque consideran que esta es una información clave para construir aceptación social. Consideran igualmente que los casos de corrupción en la utilización de estos recursos afectan negativamente la imagen de la minería. En consecuencia la calificación de este interés puede basarse en la efectividad a nivel local de los canales de divulgación de los datos de recaudo de regalías y de la lista de municipios y departamentos que tienen retenida la transferencia de estos recursos.
12. Contar con adecuado capital humano.- Para las empresas mineras es de mucha importancia contar con profesionales locales (geólogos, ingenieros de minas y ambientales) bien capacitados para desarrollar las labores propias de esta actividad. La calificación inicial de la satisfacción de este interés puede basarse en la opinión de las empresas, pero es necesario desarrollar un indicador basado, entre otros, en el contenido de los currículos de las carreras existentes y en el número de estudiantes cuyos trabajos de grado se orientan hacia las aplicaciones en minería.
b) Intereses del Estado
1. Obtener del crecimiento de la minería una mayor suma en impuestos nacionales, departamentales y municipales.- La satisfacción de este interés puede calificarse analizando la variación del monto recaudado por concepto de impuestos nacionales (renta, patrimonio, IVA, ITF) pagados por la industria minera con respecto a la del año anterior y comparándola con la variación del IPP para minería en el mismo lapso. Para calificar la variación del monto del recaudo se puede establecer una escala de porcentajes de reducción o crecimiento en los mismos términos del comportamiento de dicho índice.
2. Obtener una mayor suma en regalías y contraprestaciones mineras por concepto del incremento de la producción.- La satisfacción de este interés puede calificarse directamente mediante los datos de recaudo de regalías y contraprestaciones, calificando su porcentaje de reducción o crecimiento frente al recaudo del año anterior o a las metas que establezca el Gobierno, pero
estableciendo una corrección con base en la variación de precios de los commodities.
3. Tener un flujo creciente de inversiones, nacionales o extranjeras, para la exploración y explotación minera.- En la actualidad la satisfacción de este interés sólo puede calificarse en forma directa mediante los datos de IED, pero es de esperar que en el futuro próximo se puedan contar con datos de la inversión de origen nacional. La escala de calificación puede establecerse tomando como referencia la variación frente al año inmediatamente anterior o las metas que establezca el Gobierno.
4. Asegurar la entrada oportuna de nuevos proyectos de producción o de expansión de la producción.- La calificación de este interés debe realizarse sobre la fila de proyectos nuevos o de expansión que tengan definida una posible fecha de entrada en operación y un probable volumen de producción. En la actualidad sólo se dispone de la información suministrada públicamente por las empresas que disponen de página web y no se dispone de información de la mayoría de pequeñas empresas. Considerando que el aporte de estas últimas al total de la producción minera es muy bajo, es válido calificar este factor con los datos de las empresas con posibilidad de producir a mayor escala. Para la calificación de este interés puede establecerse una escala de calificación basada en las metas de crecimiento fijadas por el Gobierno para los principales productos mineros en un horizonte de 10 años. Esta calificación se puede segmentar por producto minero y ponderar adecuadamente para calificar la totalidad del factor.
5. Lograr la satisfacción de la demanda interna de productos mineros.- La satisfacción de este interés puede calificarse a partir del comportamiento del volumen de las importaciones de productos mineros que se produzcan o puedan producirse en el país. Para el efecto se puede establecer una escala de calificación basada en la variación del volumen de esas importaciones con respecto a las del año inmediatamente anterior.
6. Lograr que la minería dinamice otros sectores de la economía, genere empresas y empleo.- Este interés incluye dos temas, el de la demanda de servicios y suministros y el de los encadenamientos productivos, cuyo nivel de satisfacción debe calificarse por separado. La calificación del primer tema debe efectuarse a partir de los datos de ventas de productos y servicios a las empresas mineras por parte de las ramas metalmecánica, de construcción de infraestructura, de servicios públicos, de consultoría y de servicios financieros, entre otras.