DICTAMEN Nº 5
DICTAMEN Nº 5
# Nº. 5/1997, de 6 de febrero.
Expediente relativo a resolución de adjudicación del contrato de obra de construcción de vivienda tutelada a la empresa S.T., S.L., incoado por el Ayuntamiento xx Xxxxxxxx del Júcar (Cuenca).
ANTECEDENTES
Con fecha 24 de octubre de 1996 el Pleno del Ayuntamiento xx Xxxxxxxx del Júcar acordó adjudicar definitivamente el contrato de ejecución de obra de vivienda tutelada a la empresa "S.T., S.L." por la cantidad de 11.989.944 ptas. requiriéndole para que en los ocho días siguientes a la fecha de recepción de la notificación, presentase el documento acreditativo de haber constituido la fianza definitiva y formalizase el contrato dentro del plazo de quince días a contar desde el siguiente al de la notificación de la adjudicación.
Con fecha 13 de noviembre de 1996 se notifica a la empresa "S.T., S.L." el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento en el mismo día, sobre resolución del contrato de la obra referido, en el que se dispone en primer lugar, la resolución del mismo por no haberse constituido la garantía definitiva ni haberse formalizado el contrato en los plazos exigidos; en segundo lugar, incautar la garantía provisional depositada, resultando procedente la indemnización de daños y perjuicios por ser las causas de resolución imputables al contratista; y, en tercer lugar, conceder audiencia al contratista por plazo xx xxxx días para que alegue o presente los documentos y justificaciones que estime pertinentes.
El 25 de noviembre de 1996 la entidad mercantil "S.T., S.L." presenta escrito de alegaciones en el Ayuntamiento xx Xxxxxxxx del Júcar, en el que, en síntesis, formula oposición al exponer que el acuerdo de resolución del contrato es nulo por no haber dado audiencia previa al interesado y que es el Ayuntamiento el responsable de que no se haya constituido la fianza definitiva y formalizado el contrato, puesto que en la parcela donde iba a ejecutarse la obra debía, previamente, el Ayuntamiento demoler el edificio existente, así como que los plazos concedidos para constituir la fianza definitiva y formalizar el contrato se han reducido a la mitad de los que establece la Ley sin que exista en el expediente una declaración de urgencia debidamente motivada.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
La intervención de este Órgano Consultivo, en todo caso ha de tener lugar con carácter previo a la resolución del contrato y una vez adoptada la propuesta de resolución, según se desprende del artículo 40.4 de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.
El trámite de audiencia ha de concederse antes de elaborarse la propuesta de resolución y no después y, aunque si bien en este último caso, se estarían ampliando materialmente las posibilidades de defensa de los interesados en cuanto les permitiría alegar respecto de los fundamentos del proyecto de propuesta, sin embargo, esta inversión de los trámites puede inducir a pensar que las convicciones del instructor están ya formadas y que las alegaciones quizá resulte indiferente el hacerlas. Por ello, aun cuando esta inversión del orden de la tramitación no afecte a la validez del procedimiento, es que los distintos trámites que forman parte del procedimiento se lleven a cabo en el orden establecido en nuestro Ordenamiento Jurídico para no generar la duda que fomente la convicción social de que se oye a los interesados porque la ley así lo exige aunque el criterio del instructor no se forme tras conocer las alegaciones sino que se encuentra ya formado al abrirse el trámite para formularlas.
Los plazos para constituir la fianza definitiva y formalizar el contrato aparecen reducidos a la mitad, por el carácter urgente que otorga el Ayuntamiento a la tramitación del contrato; sin embargo, el artículo 72.2 de la Ley de Contratos dispone en su apartado b): "... los plazos establecidos en esta Ley para la licitación y adjudicación del contrato se reducirán a la mitad"; sin hacer mención alguna a la reducción de otros plazos. Así pues, de las normas aplicables a la tramitación urgente se infiere claramente que la reducción de los plazos no afecta a los establecidos para prestar garantías y formalizar el contrato.
Los plazos que señalan el pliego de cláusulas administrativas del contrato para prestar la garantía definitiva y formalizar el contrato, no tienen reducción alguna y dado el carácter de lex contractus que reviste el pliego de cláusulas administrativas particulares, el cual prefigura el contenido obligatorio del contrato, implica la prevalencia de lo estipulado en el mismo a efectos de eficacia e interpretación del contrato.
CONSIDERACIONES I
El presente dictamen se emite con carácter preceptivo a tenor de lo dispuesto en el artículo 54.9.c) de la Ley 8/1995, de 21 de diciembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha que establece la obligatoriedad de la consulta al Consejo Consultivo de los expedientes de resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista.
II
Procede realizar en esta consideración un examen de los requisitos formales necesarios a que se encuentra sometida la resolución del contrato, para lo cual resulta necesario aludir a los preceptos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que resultan de aplicación.
Dispone el artículo 114.1 de la referida Ley que en los supuestos de no formalización del contrato en plazo por causas imputables al contratista se estará a lo dispuesto en el artículo 55.3; por su parte, este último precepto señala que en dichos supuestos la Administración podrá acordar la resolución del contrato, siendo trámite necesario la audiencia del interesado.
Consta en el expediente sometido a dictamen que por el Ayuntamiento xx Xxxxxxxx del Júcar se notificó al contratista el acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación el día 13 de noviembre de 1996 de resolución del contrato, el cual consta de tres partes: en primer lugar, se acuerda "resolver el contrato ... por la no prestación de la garantía definitiva en plazo y la no formalización del contrato en plazo"; en segundo lugar, "incautar la garantía provisional depositada y la procedencia de indemnización de daños y perjuicios por ser las causas de resolución imputables al contratista". Y, en tercer lugar, "conceder audiencia al contratista por plazo xx xxxx días para alegar y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes".
Igualmente, en la notificación se da a la empresa contratista la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses a contar del día siguiente al de recibo de la notificación. Partiendo de esta distinción entre el texto del acuerdo y la notificación que se efectúa del mismo, procede realizar las siguientes consideraciones.
Respecto del contenido literal del citado acuerdo y, dada su propia denominación, se puede advertir a priori que con él se procede a la resolución misma del contrato; no obstante, deben tenerse en cuenta dos importantes matizaciones.
En primer lugar, en el mismo acto se otorga audiencia al contratista, la cual ha producido plenos
efectos desde el momento en que el interesado hizo uso de su derecho al referido trámite formulando alegaciones mediante escrito de fecha 22 de noviembre de 1996; y, en segundo lugar, del resto de la documentación que obra en el expediente no se desprende que la Corporación adoptara una propuesta de resolución una vez vistas las alegaciones del contratista; tan sólo constan en el expediente un informe de la Secretaría del Ayuntamiento el cual concluye con la propuesta de solicitar el informe preceptivo al Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha y un certificado emitido igualmente por la Secretaría del Ayuntamiento en su sesión del día 25 de noviembre de 1996, acordando solicitar con carácter urgente el referido informe preceptivo. Ambas razones inducen a considerar que el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento xx Xxxxxxxx del Júcar el día 13 de noviembre de 1996 concentra en un mismo acto la propuesta de resolución y el trámite de audiencia, dado que lo contrario, es decir, considerar que en dicho acuerdo se está resolviendo el contrato, haría innecesaria la intervención de este Órgano Consultivo, que en todo caso ha de tener lugar con carácter previo a la resolución del contrato y una vez adoptada la propuesta de resolución, según se desprende del artículo 40.4 de su Reglamento.
Debe no obstante advertirse, tal y como ha señalado este Consejo en su dictámenes 3/1997 y 4/1997 invocando el artículo 84.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y lo señalado por la Memoria del Consejo de Estado correspondiente al año 1990, que el trámite de audiencia ha de concederse antes de elaborarse la propuesta de resolución y no después, dado que, si bien en este último caso se estarían ampliando materialmente las posibilidades de defensa de los interesados en cuanto les permitiría alegar (como así ocurre en el supuesto que se nos plantea) respecto de los fundamentos del proyecto de propuesta, sin embargo, "ha de tenerse presente que se produce una cierta inversión de los trámites respecto de los criterios con que aparecen ordenados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre", lo cual "puede inducir a pensar que las convicciones del instructor están ya formadas y que las alegaciones quizá resulten indiferentes antes de hacerlas".
Por ello, aun cuando esta inversión del orden de la tramitación no afecte a la validez del procedimiento, procede advertir sobre la conveniencia de que los distintos trámites que forman parte del procedimiento se lleven a cabo en el orden establecido en nuestro Ordenamiento Jurídico, ya que, de seguir prosperando la práctica administrativa apuntada, se podrían generar serias dudas sobre la utilidad del esencial trámite de audiencia al fomentarse la convicción social de que se oye a los interesados porque la ley así lo exige aunque el criterio del instructor no se forme tras conocer las alegaciones sino que se encuentra ya formado al abrirse el trámite para formularlas.
Por lo que respecta a la notificación del acuerdo de la Corporación procede realizar una objeción a la posibilidad que se otorga al contratista de interponer recurso contencioso-administrativo contra el acto objeto de notificación. En efecto, dispone el artículo 37.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 que "el recurso contencioso- administrativo será admisible en relación con los actos de la Administración que hayan puesto fin a la vía administrativa de conformidad con lo previsto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común", por lo que, dado el carácter de acto de trámite que reviste tanto la propuesta de resolución como el trámite de audiencia, no sería susceptible de recurso alguno ni en vía administrativa ni contencioso- administrativa.
Nos encontramos por tanto ante una notificación defectuosa practicada por la Administración, por lo que procede detenerse en los efectos que ha generado para el interesado teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 58.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre a tenor del cual: "Las notificaciones defectuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga el recurso procedente".
El Tribunal Supremo ha venido interpretando el contenido de dicho precepto en el sentido de que una notificación defectuosa, fruto del incorrecto actuar administrativo, no puede perjudicar al administrado, quedando demorada la eficacia del acto incorrectamente notificado al momento en que su destinatario se dé por enterado bien "cuando realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o acto objeto de la notificación" o bien por "interponer el recurso procedente" (entre otras, Sentencias de 7 de julio de 1984, R.J. Aranzadi 4380 y 14 de diciembre de 1987, R.J. Aranzadi 9847).
En aplicación de la doctrina expuesta al supuesto planteado, procede concluir que la notificación defectuosa practicada por el Ayuntamiento xx Xxxxxxxx del Júcar a la empresa contratista, quedó plenamente convalidada desde el momento en que ésta presentó las correspondientes alegaciones en el trámite de audiencia, lo cual evidencia el conocimiento del acto que le fue notificado.
III
Una vez examinados los requisitos formales de la tramitación del expediente, procede a continuación enjuiciar si concurren los motivos alegados por el Ayuntamiento para resolver el contrato.
Aduce el Ayuntamiento xx Xxxxxxxx del Júcar como causa de resolución del contrato, el incumplimiento por parte de la empresa contratista de los plazos relativos a la constitución de la garantía definitiva y formalización del contrato; a estos efectos conviene tener presente que los plazos dados por el citado Ayuntamiento fueron de ocho días para prestar la garantía y quince días para formalizar el contrato. Por su parte, la empresa adjudicataria alega que la aplicación de los plazos realizada por el Ayuntamiento es incorrecta al haberse reducido a la mitad los mismos haciendo uso del trámite de urgencia sin que exista en el expediente una declaración al efecto debidamente motivada. Procede, en consecuencia, detenerse en el régimen de plazos que regula la Ley de Contratos para las Administraciones Públicas, aplicable a ambas obligaciones del contratista.
Entre las causas de resolución imputables al contratista que tipifica la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, en el artículo 112 se encuentran reguladas, en su apartado d), "la falta de prestación por el contratista de la garantía definitiva o las especiales o complementarias de aquélla en plazo en los casos previstos en la Ley y la no formalización del contrato en plazo".
Los contenidos de ambos supuestos se encuentran predeterminados por la previsión legal que se contiene en el artículo 54, sobre la perfección del contrato en el momento de la adjudicación realizada por el órgano de contratación competente, cualquiera que sea el procedimiento o la forma de adjudicación utilizados, lo cual implica que la falta de prestación de la garantía definitiva y de las especiales o complementarias, así como la formalización del contrato, dejan de ser condiciones de perfección y pasan a configurarse como simples causas de resolución junto con el incumplimiento de los plazos por el contratista. Con la consagración de este último motivo, la Ley otorga respaldo expreso a una importante línea jurisprudencial que consideró el incumplimiento de los plazos la principal causa de resolución del contrato por motivo imputable al contratista; por su parte, con la previsión de la resolución del contrato por la no prestación de las debidas garantías, la Ley pretende garantizar la idoneidad y solvencia de quien contrata con la Administración Pública.
La referida Ley de Contratos de las Administraciones Públicas dispone en su artículo 42.1 que el adjudicatario deberá acreditar en el plazo de quince días hábiles, contados desde que se le notifique la adjudicación del contrato, la constitución de la garantía definitiva; por su parte, en el artículo 55 se establece el plazo de treinta días para formalizar el contrato en documento administrativo, a contar desde el siguiente al de la notificación de la adjudicación. Si contrastamos estos plazos con los otorgados por el Ayuntamiento xx Xxxxxxxx del Júcar a la
empresa adjudicataria, podemos observar que estos últimos han sido reducidos a la mitad (8 y 15 días respectivamente) constituyendo esta reducción de plazos el motivo principal de discrepancia del contratista en cuanto a la causa de resolución del contrato que alega el Ayuntamiento. Procede, en consecuencia, examinar si dicha reducción de plazos tiene fundamento legal suficiente y, por lo tanto concurre la causa de resolución alegada en cuanto al incumplimiento de plazos por parte del contratista, o si por el contrario, la Corporación municipal ha reducido dichos plazos sin que se encuentre legitimada por Ley para ello, resultando improcedente resolver el contrato por dicha causa.
Aunque en la Disposición Final Primera de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas se establece que, tanto la previsión de que la garantía definitiva deba constituirse en el plazo de quince días hábiles, como la de que el contrato se formalice en el plazo de treinta días no tienen la condición de "legislación básica", desde el punto de vista de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, al no haber regulado la Comunidad Autónoma otros plazos distintos, resultan de aplicación los plazos previstos en los referidos artículos 42.1 y 55 de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx.
En la notificación de la adjudicación que practica el Ayuntamiento a la empresa contratista con fecha 28 de octubre de 1996 dichos plazos aparecen reducidos a la mitad, dado el carácter urgente que se otorga por el Ayuntamiento a la tramitación del contrato en su sesión de fecha 13 de septiembre de 1996. Dicha tramitación, por lo que se refiere a las Corporaciones Locales aparece referida en el artículo 116 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, a tenor del cual los expedientes de contratación calificados de urgencia "seguirán el trámite abreviado que prevé la legislación del Estado sobre contratación administrativa", resultando por tanto de aplicación lo previsto por la Ley de Contratos de la Administraciones Públicas para este tipo de tramitación.
Dispone el artículo 71.2 de la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx que "la tramitación de los expedientes de urgencia seguirá el mismo procedimiento que los ordinarios, con las particularidades que se señalan en el artículo siguiente". El artículo 72.2, por lo que respecta a los plazos, dispone en su apartado b): "Acordada la apertura del procedimiento de adjudicación, los plazos establecidos en esta ley para la licitación y adjudicación del contrato se reducirán a la mitad"; sin hacer mención alguna a la reducción de otros plazos. Así pues, de las normas aplicables a la tramitación urgente, se infiere claramente que la reducción de los plazos no afecta a los establecidos para prestar garantías y formalizar el contrato. Dado que éstos, conforme ha quedado expuesto, son de aplicación general, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Final Primera de la referida Ley, no procede admitir la reducción de plazos que ha efectuado el Ayuntamiento xx Xxxxxxxx del Júcar y ello aun cuando en el expediente figura declaración de urgencia formulada al efecto por el Órgano de contratación de la Corporación.
Ha de destacarse además, la contradicción existente entre la declaración de urgencia que se efectúa por la Corporación municipal con la consiguiente reducción de plazos de licitación, adjudicación, constitución de garantía definitiva y formalización del contrato y los plazos que señalan en la cláusulas 17 y 21 xxx xxxxxx de cláusulas administrativas del contrato para prestar la garantía definitiva y formalizar el contrato, en los cuales no se efectúa reducción alguna. A estos efectos, se hace constar el carácter de lex contractus que reviste el pliego de cláusulas administrativas particulares, el cual prefigura el contenido obligatorio del contrato según se expresa en el artículo 50 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas e implica la prevalencia de lo estipulado en el mismo a efectos de eficacia e interpretación del contrato según se deduce del artículo 95 de la citada Ley, al establecer que los efectos de los contratos administrativos se regirán por la Ley, sus disposiciones de desarrollo y por los pliegos de cláusulas administrativas generales y particulares.
Las consideraciones expuestas permiten concluir que no procede resolver el contrato por la causa alegada por el Ayuntamiento, dado que no se otorgaron al contratista los plazos exigidos legalmente para la constitución de la garantía y la formalización del contrato, esto es, 15 y 30 días respectivamente, resultando procedente en consecuencia, retrotraer el expediente con el objeto de efectuar una nueva notificación de la adjudicación al contratista en la que, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se otorguen los plazos legalmente establecidos para constituir la garantía definitiva y formalizar el contrato.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que procede informar desfavorablemente la propuesta de resolución de adjudicación del contrato de obras de construcción de vivienda tutelada efectuada por el Ayuntamiento xx Xxxxxxxx del Júcar (Cuenca) a la empresa S.T., S.L., por no concurrir la causa de resolución alegada por la citada Corporación en cuanto al incumplimiento de plazos por parte del contratista en la constitución de la garantía definitiva y la formalización del contrato".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.