PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa / CONCESION PORTUARIA - Naturaleza del acto jurídico que concede la licencia: tiene implicaciones de contrato estatal / LICENCIA DE CONCESION PORTUARIA -...
Fecha de publicación (año/mes/día): 2017/04/26 01:24:38 pm
PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa / CONCESION PORTUARIA - Naturaleza del acto jurídico que concede la licencia: tiene implicaciones de contrato estatal / LICENCIA DE CONCESION PORTUARIA - Implicaciones de contrato estatal
Advierte la sala que de acuerdo con las prescripciones de la ley 1ª de 1991, la aprobación de la concesión portuaria se realiza por el Superintendente General de Puertos por medio de resolución "en la que indicará los términos en los que otorgará la concesión. Tales términos incluirán los plazos, las contraprestaciones, las garantías y las demás condiciones de conservación sanitaria y ambiental, y de operación a que debe someterse la sociedad portuaria a la que haya que otorgarse la concesión" (art. 12). De otra parte, el art. 39 relativo al régimen de transición, estableció que las empresas que ya hubieren recibido autorización, seguirían ejerciendo sus derechos y las obligaciones que tuviesen a favor de la Nación se cumplirían a través de los sistemas que determinara la Superintendencia General de Puertos, acogiéndose al régimen y mecanismo tarifario previsto por la ley. Esta regulación legal armoniza con lo dicho por el el a-quo, cuando en el auto apelado precisó que "dicho acto unilateral debe considerarse como el acto jurídico estatal contentivo del contrato de la concesión portuaria." En estas condiciones, es claro que las obligación que adquirió la sociedad demandada tienen su origen en una relación contractual con el Estado. Ya la sala al examinar la licencia que reciben del Estado los operadores para la prestación de un servicio público, (similar a lo que sucede con los operadores portuarios a los cuales se les otorga la concesión por medio de resolución motivada), precisó que "es claro que aquella genera consecuencias bilaterales que involucran intereses del solicitante de la misma y del Estado otorgante, por lo que puede decirse que se trata de "un acto administrativo negocial o negocio jurídico de derecho público" del que se desprenden una serie de derechos y obligaciones y mutuas contraprestaciones que más se parecen a una relación contractual." Lo anterior se ajusta a la definición legal de contrato estatal, en tanto se tiene por tales "todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto" (art. 32 ley 80 de 1993). La competencia para conocer de este proceso la tiene el juez administrativo, toda vez que de acuerdo con el art. 75 de la ley 80 de 1993 a éste le corresponde conocer de las controversias derivadas de contratos estatales y de los procesos de ejecución. La jurisdicción coactiva, a la cual remitió el a quo el presente asunto para que las obligaciones se ejecutaran directamente por la administración, no es la competente. Así se desprende de la interpretación sistemática que la sala plena contenciosa de la corporación hizo del art. 75 de la ley 80 de 1993 y al declarar la nulidad del art. 19 del decreto reglamentario 679 de 1994.
Auto 3599(13862) del 02/08/15. Ponente: XXXXXXX XXXXX XXXXX. Actor: SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS. Demandado: ATLANTIC COAL DE COLOMBIA S.A.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: XXXXXXX XXXXX XXXXX
Bogotá, D.C., quince (15) xx xxxxxx de dos mil dos (2002). Radicación número: 25000-23-26-000-1997-3599-01(13862) Actor: SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS Demandado: ATLANTIC COAL DE COLOMBIA S.A.
Referencia: PROCESO EJECUTIVO
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 xx xxxxx de 1997, a través del cual negó el mandamiento de pago solicitado.
ANTECEDENTES PROCESALES
1º.- La Superintendencia General de Puertos S.A, demandó en proceso ejecutivo a la sociedad Atlantic Coal de Colombia S.A., a fin de que se libre en su contra y a favor de la SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS, mandamiento de pago y se le ordene pagar las siguientes sumas de dinero así:
"-Por la suma de TREINTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL
SEISCIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS M/c ($34.485.685) por concepto de capital, según factura No. 01547 xx Xxxxx 11/96, los intereses xx xxxx a la tasa del 59.65% anual desde el día 14 xx xxxxx de 1.996, fecha de su vencimiento, hasta cuando se cancele la obligación, así como las costas de este proceso.
- Por la suma de TREINTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL
SEISCIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS M/c ($34.485.685) por concepto de capital, según factura No. 01547 xx Xxxxx 11/96, los intereses xx xxxx a la tasa del 59.65% anual desde el día 15 xx xxxxx de 1.996, fecha de su vencimiento, hasta cuando se cancele la obligación, así como las costas de este proceso.
- Por la suma de TREINTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL
SEISCIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS M/c ($34.485.685) por concepto de capital, según factura No. 01547 xx Xxxxx 11/96, los intereses xx xxxx a la tasa del 59.65% anual desde el día 15
de septiembre de 1.996, fecha de su vencimiento, hasta cuando se cancele la obligación, así como las costas de este proceso.
- Por la suma de NOVENTA Y CINCO MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL
DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS M/c ($95.338.256.oo) por concepto de capital, según factura No. 01544 xx Xxxxx 2/96, los intereses xx xxxx a la tasa del 59.65% anual desde el día 3 xx xxxxx de 1.996, fecha de su vencimiento, hasta cuando se cancele la obligación, así como las costas de este proceso.
- Por la suma de NOVENTA MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL
CUATROCIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS M/c ($90.957.479.oo) por concepto de capital, según factura No. 01440 de 15 de diciembre de 1995, los intereses xx xxxx a la tasa del 59.65% anual desde el día 3 xx xxxxx de 1.995, fecha de su vencimiento, hasta cuando se cancele la obligación, así como las costas de este proceso.
- Por la suma de SETENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL
SETECIENTOS VEINTE PESOS M/c ($75.548.720.oo) por concepto de capital, según factura No. 00640, los intereses xx xxxx a la tasa del 59.65% anual desde el día 3 xx xxxxx de 1.994, fecha de su vencimiento, hasta cuando se cancele la obligación, así como las costas de este proceso."
En cuaderno separado, solicitó el decreto de medidas cautelares sobre bienes de la entidad ejecutada. (fl. C.2).
2º.- El a quo mediante auto del 3 xx xxxxx de 1997 negó el mandamiento de pago solicitado, por las siguientes razones:
"El Tribunal considera que la vigencia de la ley 80 de 1993, no deroga tácitamente el fuero de ejecución de la administración mediante la jurisdicción coactiva para determinados contratos estatales, según se precisa en la forma siguiente.
...la ley 1ª de 1991, ...define la concesión portuaria como contrato administrativo en virtud del cual la Nación, por intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquellas o éstos, para la construcción y operación de un puerto, a cambio de una contraprestación económica a favor de la Nación y de los municipios o distritos donde operen los puertos...
El contrato del cual la entidad ejecutante hacer derivar la acción ejecutiva instaurada, en verdad no es exactamente un contrato de concesión, sino una homologación de la autorización amparada por el régimen transitorio de la ley 1ª de 1991, en la medida que la sociedad ejecutada demostró tener tal derecho antes de la vigencia de dicha ley...
Sin embargo, como el mismo artículo 39 dice que tales sociedades portuarias deben acogerse al
régimen de la ley 1ª de 1991 y el régimen contractual de dicha ley es el de concesión, la Resolución Nro. 140 del 2 xx xxxxx de 1993, así lo establece para la sociedad Atlantic Coal de Colombia S.A ... por lo que en verdad, dicho acto unilateral debe considerarse como el acto jurídico estatal contentivo del contrato de la concesión portuaria.
La mencionada resolución expedida el 2 xx xxxxx de 1993... hace que su fecha de celebración determine que la ley 80 de 1993 no es aplicable al contrato porque cuando empezó a regir dicha ley, el contrato de concesión sub examine ya había sido celebrado, según lo ordena su artículo 78 ibídem.
Asimismo por estar el contrato de concesión portuaria, regulado por la ley 1ª de 1991, su aplicación de norma especial para tales clases de contratos excluye la aplicación de la norma de contratación estatal de carácter general como lo es la ley 80 de 1993, conforme a lo ordenado por el artículo 5º de la ley 57 de 1887.
Por lo expuesto, puede verificarse que el régimen legal que la ley 1ª de 1991, establece para los contratos de concesión está concebido como parte del mecanismo de intervención estatal, ... en el cual puede ejercer en plenitud las prerrogativas estatales mediante actos unilaterales en los que la participación del concesionario se limita a la notificación de la decisión de la administración.
" En tal virtud, el Tribunal considera que la administración para el sub lite goza de las prerrogativas propias del poder público, como lo es el fuero de ejecución de sus propios actos, es decir, la facultad de ejecutar ante sí mediante jurisdicción coactiva el crédito a su favor cuya ejecución pretende en esta jurisdicción, de acuerdo con la doctrina arriba transcrita, según las competencias que para el ejercicio de tal facultad le otorgan a la Superintendencia ejecutante tanto la ley 6ª de 1992, cuyo texto no distingue el origen del crédito cobrado, (...)
El mérito de la ejecución en el sub lite, la ejecutante lo hace derivar de documento que ... titula facturas Nros. 1440, 0040, 01544 y 01547, en cuyo aparte final dice: "La presente factura prestará mérito ejecutivo a la no cancelación en la fecha estipulada, como también los intereses xx xxxx a que dé lugar", por lo que el Tribunal considera que el mérito de la ejecución únicamente puede derivarse de las facultades que los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo otorgan a la administración, pues la ejecutante no es comerciante ni está desarrollando acto mercantil, ni los actos contentivos del crédito provienen del deudor y parte de la obligación por disposición legal corresponde a Barranquilla.
El tribunal considera que no puede en este caso aplicarse el principio de que las normas de carácter procesal son de aplicación inmediata para que pueda alegarse que la ley 80 de 1993, en materia del proceso de ejecución, de acuerdo con sus artículos 75 y 78 deroga el artículo 79 del C.C.A.; en lo que a entidades públicas se refiere.
Lo anterior porque el fuero de ejecución que en este caso el orden jurídico le otorgan a la Superintendencia ejecutante y a Barranquilla como ente territorial, no son de carácter procesal, sino
que constituyen normas que por vía excepcional otorgan dichas competencias a la administración que por su contenido de competencias estatales y de excepción deben ser analizadas estrictu juris que además constituyen un (sic) prerrogativa estatal y cuyas atribuciones no puede arrogarse esta jurisdicción especial (...).
3º.- Inconforme con lo decidido la parte actora interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque dicho auto por las siguientes razones:
"... la providencia partió de un supuesto erróneo, como fue desconocer que ya existía un contrato, el contrato No. 032 de 1.990 celebrado entre la misma Superintendencia y el ahora demandado, en donde la resolución No. 140 xx xxxxx 2 de 1993 solo estaría dándole cumplimiento a la ley 1ª de 1991 en su artículo 39, al acogerse al régimen tarifario señalado en ella.
Luego sí existe contrato de concesión propiamente dicho. El hecho de que el contrato 032 de 1.990 y la resolución 140 xx xxxxx 2 de 1993 fueran anteriores a la vigencia de la ley 80 de 1.993, la cual en su artículo 75 atribuyó competencia exclusiva a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución, no hizo otra cosa que reconocer lo reiterado por la jurisprudencia....
..es indiferente que el contrato se haya celebrado bajo la vigencia de un régimen de contratación administrativo anterior a la ley 80 de 1993, por cuanto en este punto de trámite procesal, solo se discute es la jurisdicción competente para conocer, más no las cláusulas del contrato (. )
...la prerrogativa establecido (sic) en la ley 4ª de 1991 (sic) en concordancia con los artículos 68 y 79 del C.C.A. para hacer valer la jurisdicción coactiva respecto de procesos de ejecución, NO ES NORMA ESPECIAL que prime sobre el artículo 75 de la Ley 80 de 1.993...
...aceptar los argumentos de la providencia atacada, equivaldría a revocar la competencia de lo Contencioso Administrativo, en cuanto a el (sic) conocimiento de las obligaciones a favor del Estado y que tengan origen contractual.
Además, qué pasaría cuando la respectiva entidad ... no haya organizado en sus dependencias la oficina de cobro coactivo? Se hará nugatorio el derecho de ver realizado sus pretensiones?
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. El presente proceso ingresó a despacho para resolver el recurso de apelación el 22 xx xxxxxx de 1997, pero ante la falta de la notificación del mismo a la sociedad demandada, se devolvió el expediente al tribunal de origen para la práctica de la misma (fl. 50).
Para el trámite de dicha notificación se hizo necesario el emplazamiento a la sociedad demandada y la designación de curador ad-litem. La notificación a éste sólo pudo realizarse el 21 de septiembre de 2001 (fl. 87), el cual contestó la demanda para atenerse a los documentos anexos y al análisis
probatorio que surja durante el transcurso del proceso.
Nuevamente ingresó a este despacho para decidir el recurso de apelación el 1 de febrero de 2002, recurso admitido el 8 xx xxxxx siguiente y para resolver desde el 22 xx xxxxx del presente año.
2. De acuerdo con la demanda ejecutiva objeto del presente proceso, la entidad pública solicita la ejecución de la entidad demandada por el no pago de las facturas relacionadas, cobro que fundamenta en que "la sociedad Atlantic Coal de Colombia S.A.... se comprometió a pagar a la Superintendencia General De Puertos las facturas arriba descritas y en los plazos allí estipulados, por concepto de anualidad anticipada xxxxxxxx xx xx xxxxxxxxxx Xx. 000 xx xxxxx 2 de 1993, la cual se halla debidamente ejecutoriada..."; obligaciones que se encuentran vencidas.
3. Como título de recaudo se acompañaron a la demanda los siguientes documentos:
3.1 fotocopia auténtica de las siguientes facturas:
- Factura No. 01440 del 15 de febrero de 1996 por contraprestación anualidad anticipada y vigilancia ambiental, a favor de la Nación por valor de $90.957.479 (fl. 1)
- Factura No. 00640 del 14 de diciembre de 1996 por contraprestación anualidad anticipada y vigilancia ambiental, por valor de $75.548.720 (fl. 2)
- Factura No. 01544 del 2 xx xxxxx de 1996 por contraprestación anualidad anticipada y vigilancia ambiental, por valor de $95.338.256 (fl. 3).
- Factura No. 01547 del 00 xx xxxxx xx 0000 xxx xxxx xx xxxxxxxxxx por valor de $103.457.056, correspondiente al primer, segundo y tercer trimestre de 1996, cada uno $34.485.685 (fl.4).
3.2 Copia auténtica de la resolución No. 140 del 2 xx xxxxx de 1993, expedida por el Superintendente General de Puertos, "por la cual la sociedad ATLANTIC COAL DE COLOMBIA S.A. titular de autorización obtenida con anterioridad a la vigencia de la ley 1ª de 1991, se acoge al régimen y mecanismos de pagos previstos en dicha ley" (fl. 5 C.3).
Allí se señalan en la parte motiva, entre otras cuestiones, las siguientes:
"Que la citada sociedad acreditó estar amparada en autorización vigente otorgada con anterioridad a la vigencia de la ley 1ª de 1991..."
"Que la sociedad ATLANTIC COAL DE COLOMBIA S.A., solicitó su registro como Operador Portuario ante esta superintendencia y se encuentra actualmente en trámite y debe cancelar la tasa de vigilancia, de conformidad con el artículo 27, numeral 27.2 de la Ley 1ª de 1991..."
Dicho acto resuelve:
"ARTICULO PRIMERO: Reconocer que la sociedad ATLANTIC COAL DE COLOMBIA S.A. tiene autorización vigente hasta el 17 xx xxxxx del año 2000 de un área de propiedad de la Nación frente a la xxxxxx del río Xxxxxxxxx, ubicada en frente y colindante con los terrenos tomados en arrendamiento por la solicitante, de conformidad con el contrato No. 032 de 1990 suscrito entre la misma sociedad y la Empresa Puertos de Colombia... terrenos éstos que se destinarán para la construcción de un muelle y demás instalaciones portuarias indispensables para el manejo y almacenamiento de carbón de exportación, y de servicio público". (...)
"ARTÍCULO TERCERO: La sociedad ATLANTIC COAL DE COLOMBIA S.A.., pagará por anualidades anticipadas a partir de la fecha de ejecutoria de la presente Resolución, por concepto de contraprestación incluida la vigilancia ambiental, en dólares de los Estados Unidos de Norteamérica y hasta el 17 xx Xxxxx de 2000, la suma de CIENTO DIEZ MIL QUINIENTOS DOCE DOLARES CON 18/100 (US$110.512.18), con un valor presente de SETECIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS SETENTA Y DOS DOLARES
CON 71/100 (US$789.372.71). Al momento del pago, se aplicará la tasa representativa xxx xxxxxxx, o las previstas por las disposiciones vigentes al momento de liquidarlas.
PARÁGRAFO: Si la sociedad ATLANTIC COAL DE COLOMBIA S.A. realiza operaciones de fondeo fuera del área expresamente entregada en concesión, se le liquidará y pagará esta operación con base en las tarifas señaladas en el artículo 5º de la Resolución 022 de Enero 14 de 1993.
ARTICULO CUARTO: Vencida la concesión o autorización otorgada a la sociedad ATLANTIC COAL DE COLOMBIA S.A.... se adelantará la diligencia de reversión a favor de la Nación de los bienes inmuebles por destinación situados en la zona de uso público..."
4. En la demanda no se hizo mención al contrato de concesión como fuente de recaudo y tampoco fue anexado. Sin embargo, en el recurso de apelación el apoderado de la sociedad demandante precisó que existía el contrato 032 de 1990 celebrado entre la Superintendencia y la sociedad demandada "en donde la resolución No.140 xx xxxxx 2 de 1993 solo estaría dándole cumplimiento a la ley 1ª de 1991, en su artículo 39, al acogerse al régimen tarifario señalado en ella".
Advierte la sala que de acuerdo con las prescripciones de la ley 1ª de 1991, la aprobación de la concesión portuaria se realiza por el Superintendente General de Puertos por medio de resolución "en la que indicará los términos en los que otorgará la concesión. Tales términos incluirán los plazos, las contraprestaciones, las garantías y las demás condiciones de conservación sanitaria y ambiental, y de operación a que debe someterse la sociedad portuaria a la que haya que otorgarse la concesión" (art. 12)
De otra parte, el art. 39 relativo al régimen de transición, estableció que las empresas que ya hubieren recibido autorización, seguirían ejerciendo sus derechos y las obligaciones que tuviesen a favor de la Nación se cumplirían a través de los sistemas que determinara la Superintendencia General de Puertos, acogiéndose al régimen y mecanismo tarifario previsto por la ley.
Esta regulación legal armoniza con lo dicho por el el a-quo, cuando en el auto apelado precisó que "dicho acto unilateral debe considerarse como el acto jurídico estatal contentivo del contrato de la
En estas condiciones, es claro que las obligación que adquirió la sociedad demandada tienen su origen en una relación contractual con el Estado. Ya la sala al examinar la licencia que reciben del Estado los operadores para la prestación de un servicio público, (similar a lo que sucede con los operadores portuarios a los cuales se les otorga la concesión por medio de resolución motivada), precisó que "es claro que aquella genera consecuencias bilaterales que involucran intereses del solicitante de la misma y del Estado otorgante, por lo que puede decirse que se trata de "un acto administrativo negocial o negocio jurídico de derecho público" del que se desprenden una serie de derechos y obligaciones y mutuas contraprestaciones que más se parecen a una relación contractual."1
Lo anterior se ajusta a la definición legal de contrato estatal, en tanto se tiene por tales "todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto" (art. 32 ley 80 de 1993).
5. La competencia para conocer de este proceso la tiene el juez administrativo, toda vez que de acuerdo con el art. 75 de la ley 80 de 1993 a éste le corresponde conocer de las controversias derivadas de contratos estatales y de los procesos de ejecución.
La jurisdicción coactiva, a la cual remitió el a quo el presente asunto para que las obligaciones se ejecutaran directamente por la administración, no es la competente. Así se desprende de la interpretación sistemática que la sala plena contenciosa de la corporación hizo del art. 75 de la ley 80 de 1993 y al declarar la nulidad del art. 19 del decreto reglamentario 679 de 1994.2
6. Definida la competencia para conocer del presente proceso en esta jurisdicción, es necesario por consiguiente, examinar si los documentos que se allegaron como fuente de recaudo prestan mérito ejecutivo.
Junto con la fotocopia auténtica de la resolución No. 140 del 2 xx xxxxx de 1993, la cual como ya se dijo, corresponde al documento contentivo de la relación contractual con la entidad pública demandante, se allegaron las facturas Nos 01440, 00640, 01544 y 01547, en fotocopia autenticada, respecto de las cuales en la demanda se hizo la advertencia de que los originales de la misma se le enviaron al deudor para que procediera a su cancelación (fl. 4 C. ppal).
En la demanda, además, se hizo la petición especial de diligencia previa de reconocimiento de dichas facturas, solicitud que deberá ser atendida por el a-quo, en los términos del art. 489 del C. de
P. C.
" Au t o d e l 5 d e n o v i e m b r e d e 1 9 9 8 , e x x x x x x x x x 0 0 . 4 9 0 .
. E n e st e se n t i d o p u e d e v e r se l a s se n t e n c i a s d e l 2 9 d e
n o v i e m b x x x x 0 0 0 0 , x x x . S- 4 1 4 y x x x 0 0 x x x x o st o d e 2 0 0 0 , E x p . 1 1 . 3 1 8 r e sp e c t i v a m e n t e .
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
R E S U E L V E
Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 xx xxxxx de 1997 y en su lugar se dispone:
El tribunal de instancia llevará a cabo la diligencia previa de reconocimiento de los documentos allegados como título de la ejecución, en la forma solicitada en la demanda, de acuerdo con el art. 489 del X.xx P. C.
Remítase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.