CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Teoría de la separación entre los actos administrativos y los contratos
de la administración pública en Venezuela1
Xxxxxxx xxx Xxxxx Xxxxxxx Duarte2
(.CONSIDERACIONES PRELIMINARES
El más Alto Tribunal de la República3, en reiterados fallos, adopta y de sarrolla de m odo implícito (CSJ/SPA4: 20-07 -65 , en GF, N ° 49 ; CSJ/SPA:
1 Este trabajo forma parte del proyecto de investigación: El contencioso de los contratos administrativos, financiado por el Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico (CON DES) de La Universidad del Zulia (LUZ).
2 Abogada. Magíster Scientiarum en Ciencia Política y Derecho Público, Mención Dere cho Público. Doctora en Derecho. Docente e investigadora adscrita al Instituto de Estu dios Políticos y Derecho Público (IEPDP) de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de La Universidad del Zulia (LUZ). Telefax: 061-596676, email: xxxxxxxxxxx@xxxxx.xxx.
3 Este Tribunal recibe numerosas denominaciones en la historia constitucional venezola na, a saber, Corte Suprema de Justicia, en las Constituciones de 1811, 1830, 1857 ,1858 , 1947 y 1961; Xxxx Xxxxx de Justicia, en las Constituciones de 1819 y 1821; Xxxx Xxxxx Federal, en las Constituciones de 1864 y 1874; Xxxx Xxxxx Federal y Corte de Casación, en las Constituciones d e l 8 8 1 , 1 8 9 1 y l 8 9 3 ; Corte Federal y Corte de Casación, en las Constituciones de 1901 y 1953; Corte Federal y de Casación, en las Constituciones de 1904 ,1909 , 1914, 1922 ,1925 , 1928, 1931 ,1936 y 1945; y, Tribunal Supremo de Jus
cisiones, 2000.
4 Las abreviaturas utilizadas en la investigación son las siguientes: CSJ/SPA: Corte Supre ma de Justicia, Sala Político-Administrativa; CRBV: Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx: Página web del Tribunal Su premo de Justicia; GF: Gaceta Forense; XXXXX: Ley de Contratos de las Administracio nes Públicas de España de 1995; LOCSJ: Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; LOPA: Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; RDP: Revista de Derecho Pú blico, Editorial Jurídica Venezolana; TSE: Tribunal Supremo de España; TSJ/SC: Tribu nal Supremo de Justicia, Sala Constitucional; TSJ/SPA: Tribunal Supremo de Justicia, Sala Políticoadministrativa; VS: Voto salvado.
000 XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXX
1 1 - 0 8 - 8 8 , en X xxxxx Xxxxx, X x 0, caso: C em en te rio M o n u m en ta l Carabobo, S.A.; CSJ/SPA: 11-08-88, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 8, caso: M xxx Xxxx, C.A.; CSJ/SPA: 11-08-88, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 8, caso: Urbapsa; CSJ/ SPA: 08 -03 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; CSJ/SPA: 09 -05 -91 , en Xxxxxx Xxx xxx, N ° 5; CSJ/SPA: 19-03-96, en X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; TSJ/ SPA: 20 -01 -00 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 1; TSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx x xxx :// xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 0000 , xxxx: Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxxxxxx) o expreso (CSJ/SPA: 26 -09 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 9; CSJ/SPA: 30 -05 - 91, en X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; CSJ/SPA: 26 -04 -95 , en Xxxxxx Xxx xxx, N ° 4; CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; CSJ/ SPA: 11 -06 -98 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 6; TSJ/SPA: 03 -05 -00 , en h ttp :// xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000) la denom inada, por la jurisprudencia y la doctrina francesas, teoría de los actes détachables, según la cual, en textuales palabras de Xx Xxxxxxxxx (en CSJ/SPA: 26 -09 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, X x 0: 41), «...las decisiones administrativas unilaterales que pue dan ser aisladas de la conclusión misma del contrato en el conjunto del procedim iento contractual son susceptibles de ser atacadas directamente».
C onform e a lo consagrado por las aludidas jurisprudencia y doctrina extranjeras, la Sala Político-Administrativa5 de la Corte Suprema de Jus ticia acepta y aplica la teoría de la separación o de los actos separables
«...respecto de los contratos en los cuales es parte una persona m oral de D erecho Público» (CSJ/SPA: 11-06-98, en Xxxxxx Xxxxx, X x 0: 68), vale
5 El Código Orgánico de la Corte Federal y de Casación de 1905 y el Código Orgánico de la Corte Federal y de Casación de 1910 dividen el Primer Tribunal en dos Salas: Sala Federal y Sala de Casación. N o obstante, el Código Orgánico de la Corte Federal y de Casación de 1916 dispone que el referido Tribunal se encuentra integrado por la Sala Política y Administrativa, la Sala Federal y la Sala de Casación. Estas menciones se con xxxxxx, de forma idéntica, en las Leyes Orgánicas que regulan la organización y funcio namiento del Máximo Tribunal de 1917, 1922 ,1923 , 1925 ,1928 y 1941. La Ley Orgá nica de la Corte Federal y de Casación de 1945, al derogar la Ley Orgánica de la Corte Federal y de Casación y de los demás Tribunales Federales de la República de 1941, crea la Corte Plena, cuyas Salas se llaman Corte Plena, Sala Federal y Sala de Casación. La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1948 modifica la denominación de las reseñadas Salas, en los términos siguientes: Corte Plena, Sala Administrativa, en sustitución de la Sala Fede ral, y Sala de Casación. La Constitución de 1953 desintegra el Tribunal Supremo y crea dos órganos jurisdiccionales diferentes: la Corte Federal y la Corte de Casación, consti tuida esta última de acuerdo a la Ley Orgánica de la Corte de Casación de 1953, por la Sala Civil, Mercantil y del Trabajo y la Sala Penal. La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 establece que la Corte ejercerá sus funciones en Pleno, en Sala Políti co-Administrativa, en Sala de Casación Civil y en Sala de Casación Penal. Finalmente, la Constitución de 1999 preceptúa que el Tribunal Supremo de Justicia funcionará en Sala Plena y en las Salas Constitucional, Políticoadministrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de Casación Social. Véase Xxxxxx-Xxxxxx, 1985; Xxxxxx-Xxxxxx y Xxxxxxx de Temeltas, 1994; Xxxxxxx Xxxxxx, 0000; Xxxxxxxxxxxx xx xx Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxxx xx Xxxxxxxxx, 0000: artículo 262.
TEORÍA DE LASEPARACIÓN ENTRE LOS ASPECTOSADMINISTRATIVOSY LOS CONTRATOS.. 475
decir, el género contratos de la Administración Pública, constituido por las especies contrato adm inistrativo o contrato de derecho público (CSJ/ SPA: 26 -09 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 9; CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx X xxxx Xxxxxxx x Xxxxxxxx, 0000; CSJ/SPA: 03-10-96, en Xxxxx Xxxxxxx y Xxxxxxxx, 1999; CSJ/SPA; Xxxxxx Xxxxxx, 1991; Xxxxxx Xxxxxxxx, 0000 ; Xxxxxxx X xxxxx, 1999) y contrato de adm inistración o contrato de derecho pri vado (CSJ/SPA: 20 -07 -65 , en GF, N ° 49 ; CSJ/SPA: 11 -06 -98 , en Xxxxxx
Xxxxx, N ° 6; CSJ/SPA: 14-10-98, en Xxxxx Xxxxxxx x X ascetti, 1999, caso: Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx; Xxxxxx Xxxxxx, 0000 ; X xxxxx X xxxxxxx, 0000 ; Xxxxxxx Xxxxxx, 1999).
La clásica teoría francesa, si bien perm ite la invalidación de los actos au tónom os, desprendióles, independientes o separables de los contratos de la Adm inistración Pública m ediante la interposición, por el contratista o el tercero, del recurso por exceso de poder, deja subsistente el vínculo contractual. Es la referida consecuencia el principal rasgo diferenciador entre las concepciones francesa y venezolana de la separación, pues, con arreglo a la últim a, la im pugnación de los actos separables, por parte del cocontratante o del oferente no adjudicatario, a través del recurso con- tencioso-adm inistrativo de anulación, determ ina la nulidad del contrato respectivo (CSJ/SPA: 20-07-65, en GF, N ° 49; CSJ/SPA: 20-07-65, en TSJ/
SPA: 03 -05 -00 , en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 ; CSJ/SPA: 26- 06 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 6; CSJ/SPA: 08 -03 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; CSJ/SPA: 11 -06 -98 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 6; VS CSJ/SPA: 18 -03 -99 , en
Xxxxxx Xxxxx, N ° 3).
Lo expuesto sugiere reconocer una similitud entre la tesis jurisprudencial (TSE: 00 -00 -00 , xx Xxxxxxxxxxx X xxxxxxx, 1998), doctrinal (Xxxxxxxxx, 1987 ; X xxxxxx Xxxxx, 0000 ; Xxxxxxxxxxx M ontaner, 1998 ; X xxxxx de Enterría y Xxxxxxxxx, 1998) y legal (XXXXX, en X xxxxx de X xxxxxxx y F ern án d ez, 1998 ) del acto sep arab le en E spaña y su e la b o rac ió n jurisprudencial en Venezuela, por cuanto, tam bién, en ese país los actos separables del contrato de derecho público y del contrato de derecho privado de la Adm inistración Pública pueden ser im pugnados indepen dientem ente, y, en el caso de ser anulados, el propio contrato queda nulo y entra en fase de liquidación, sin necesidad de plantear un nuevo proce so (Xxxxxx xx Xxxxxxxx y Xxxxxxxxx, 1998; Xxxxxx xx Xxxxxxxx y Xxxxxxxxx, en CSJ/SPA: 11 -06 -98 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 6; X xxxxx de X xxxxxxx y Xxxxxxxxx, en CSJ/SPA: 30 -09 -98 , en Xxxxxx Xxxxx, X x 0).
000 XXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXX XXXXXX
0. ACTOS SEPARABLES
2 .1. Concepto y naturaleza jurídica
Durante el período com prendido entre los años 1965 y 2000 , se observa en constantes decisiones del más Alto Tribunal venezolano, llámese éste en el devenir histórico constitucional Corte Suprema de Justicia o Tribu nal Supremo de Justicia, la distinción entre los actos bilaterales o contra tos celebrados por la Administración Pública y los actos unilaterales dic tados por ella (CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx Xxxxxx-Xxxxxx x X xxxx Xxxxxxx, 0000 ; CSJ/SPA: 08-03 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; CSJ/SPA: 26 -06 -90 , en
Xxxxxx Xxxxx, N ° 6; CSJ/SPA: 11-04-91, en Xxxxxx Xxxxx, X x 0 ; CSJ/SPA: 09 -05 -91 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 5; CSJ/SPA: 25 -03 -93 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; CSJ/SPA: 09 -11 -93 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 11; CSJ/SPA: 19-03-96, en
X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; CSJ/SPA: 24 -09 -98 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 9; TSJ/SPA: 20-01-00, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 1; TSJ/SPA: 03-05-00, en http:/
/ w w w .tsj.g o v .v e/d xxxxxx x xx, 0 0 0 0 ; TSJ/SPA: 0 6 - 0 6 - 0 0 , en h t tp : / /
xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000).
En el supuesto de que la segunda categoría de actos incida en la esfera contractual, sin confundirse con la misma, se está en presencia de los actos autónom os, desprendibles, independientes o separables, definidos com o
«... decisiones adm inistrativas unilaterales...» (CSJ/SPA: 26 -09 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, X x 0: 41; CSJ/SPA: 11-04-91, en Xxxxxx Xxxxx, X x 0: 76; CSJ/
SPA: 26 -04 -95 , en Xxxxxx Xxxxx, X x 0: 87; CSJ/SPA: 11-06-98, en Xxxxxx Xxxxx, X x 0: 67), dictadas tanto en la fase de form ación o gestación del contrato adm inistrativo (CSJ/SPA: 24-09 -98 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 9) y del contrato de administración (CSJ/SPA: 20 -07-65, en Xxxxxx-Xxxxxx y Xxxxx Xxxxxxx, 1996; CSJ/SPA: 11-06-98, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 6) como en la fase de cum plim iento o ejecución del contrato adm inistrativo (CSJ/SPA: 30- 05 -91 , en X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; CSJ/SPA: 03 -12 -91 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 12; CSJ/SPA: 18-03-99, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; TSJ/SPA: 20-
01-00, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 1; TSJ/SPA: 27-06-00, en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/ decisiones, 2000 , caso: Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxx Xxxxxx), susceptibles de ser aisladas e impugnadas de form a directa, por el cocontratante de la Ad m inistración Pública (CSJ/SPA: 26-06 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 6) o el ter cero no adjudicatario (CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx Xxxxxx-Xxxxxx x X xxxx Xxxxxxx, 0000; CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx X xxxx Xxxxxxx y M ascetti, 1999).
Se aprecia, así, la indiscutible naturaleza jurídico administrativa de los actos separables (CSJ/SPA: 11-04-91, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 4; CSJ/SPA: 03- 12-91, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 12; CSJ/SPA: 26 -04 -95 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 4; CSJ/SPA: 19-03-96, en X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; VS CSJ/SPA: 17-03-99, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3) de los contratos de la Adm inistración
TEORÍA DE IASEPARACIÓN ENTRE LOSASPECTOSADMINISTRATIVOSY LOS CONTRATOS... 477
Pública, corroborada por el reconocim iento de la posibilidad de atacar los en vía adm inistrativa y, una vez agotada ella, en vía contencioso-ad- m inistrativa (VS CSJ/SPA: 17 03-99, en Xxxxxx Xxxxx, X x 0 ; TSJ/SPA: 03-
05 -00 , en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 ; TSJ/SPA: 30 -05 -00 , en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 ), «... con base a los ... vicios del acto administrativo...» (CSJ/SPA: 11-04-91, en Xxxxxx Xxxxx, X x 0: 77; CSJ/ SPA: 26 -04 -95 , en Xxxxxx Xxxxx, X x 0: 87).
La jurisprudencia y la doctrina nacionales, fundam entadas en la contra riedad al derecho, distinguen dos categorías de vicios concernientes al acto administrativo, a saber, el vicio de inconstitucionalidad o violación directa de la Constitución; y, el vicio de ilegalidad propiam ente dicho o vulnera ción de una ley u otro cuerpo norm ativo de rango legal o sublegal (CSJ/ SPA: 26-07-84, en Xxxxxx Xxxxx, X x 0; Xxxxxx Xxxxx, 0000; Xxxxxx-Xxxxxx, 1997).
El régim en de nulidad establecido en la LOPA especifica, en el artículo 19, que el vicio de inconstitucionalidad acarrea la nulidad absoluta de los actos de la Adm inistración Pública, m ientras, el vicio de ilegalidad, con form e a los artículos 19 y 20, ejusdem, es susceptible de causar la nuli dad absoluta o la nulidad relativa (Xxxxxx xx Xxxxx, 1991 ; R ondón xx Xxxxx, en CSJ/SPA: 11-06 -98 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 6), respectivam ente, de los actos adm inistrativos, en razón de la gravedad y trascendencia de la irregularidad.
2.2. Algunos actos separables
La doctrina jurisprudencial, esgrimida por la desaparecida Corte Supre ma de Justicia y el actual Tribunal Supremo de Justicia, perm ite clasificar los actos separables atendiendo a la oportunidad de su emisión, vale de cir, a la etapa de form ación o gestación del contrato adm inistrativo y del contrato de adm inistración, y, a la etapa de ejecución o cum plim iento, sólo, del contrato adm inistrativo.
En la etapa de formación, la Sala Político-Administrativa de la X xxxx Su prem a de Justicia califica, de m anera expresa, com o actos separables del contrato adm inistrativo o contrato de derecho público: el acuerdo con tentivo de la revocación del acto autorizatorio de la venta de un terreno propiedad m unicipal (CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx Xxxxxx Xxxxx, X x 0), xxx de cisiones que fijan la organización y el funcionam iento del servicio, las actuaciones relativas a la habilitación de la autoridad com petente para celebrar el contrato, los actos preparatorios concernientes a la form ación del vínculo contractual, las m edidas de aprobación del contrato, y, las decisiones atinentes a la selección del contratista (CSJ/SPA: 11-04-91, en
478 XXXXXXXXXX'XXXXX XXXXXXX XXXXXX
Xxxxxx Xxxxx, N ° 4; CSJ/SPA: 26 -04 -95 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 4; VS CSJ/ SPA: 00 -00 -00 , xx X xxxx Xxxxxxx y M ascetti, 1999).
N o obstante, la Sala, de form a implícita, identifica con el carácter de ac tos desprendibles de un contrato de adm inistración o contrato de dere cho privado, las decisiones unilaterales del Concejo M unicipal del Dis trito G xxxxxxx del Estado Aragua, en cuya virtud se desafecta una franja de terreno y se confiere en arrendam iento a la empresa Azulejos Maracay
S.A. (CSJ/SPA: 20 -07 -65 , en GF, N ° 49); y, además, atribuye el calificati vo de acto separable de un contrato adm inistrativo a la decisión m edian te la cual el Xxxxxxx X xxxxxxxx xxx Xxxxxxxx Xxxxxxx xxx Xxxxxx Xxxxxxxxxx resuelve levantar la sanción de la concesión de la buena pro a la empresa urbanizadora Putucual, S.A., para la construcción del Cem enterio Parque (CSJ/SPA: 11-08-88, en RDP, N ° 36, caso: Urbapsa).
En la etapa de ejecución, el Alto Tribunal únicam ente aprecia actos autó nom os, desprendibles, independientes o separables en el contrato adm i nistrativo, dada la identificación existente entre los citados actos y las decisiones unilaterales de la Administración Pública m ediante las cuales se exteriorizan las llamadas cláusulas exorbitantes o potestades adm inis trativas (CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx Xxxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; Xxxxxxx X xxxxx, 1999), privativas del obrar público de aquélla (CSJ/SPA: 22-11- 90, en RDP, N° 44 ; CSJ/SPA: 27 -07-95, en Xxxxxx Xxxxx, Xx 0; CSJ/SPA:
18-03-99, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; Xxxxxx Xxxxxxxx, 1998; Xxxxxxx Xxxxxx, 1999).
TEORÍA DE LASEPARACIÓN ENTRE LOSASPECTOSADMINISTRATIVOSY LOS CONTRATOS... 479
3. COMPETENCIA JUDICIAL
Constituye reiterada jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia el estimar que ante los supuestos de recur sos de nulidad contra actos adm inistrativos de efectos particulares, em a nados de autoridades estadales o municipales, resultan com petentes para conocer en prim era instancia, por regla general, conform e al artículo 181 de la LOCSJ6, los Tribunales Superiores Civiles con com petencia en lo contencioso-adm inistrativo (CSJ/SPA: 11-08-88, en Xxxxxx Xxxxx, X x 0- 0, xxxx: Xxx xxxxxxx X onum ental Carabobo, S.A.; CSJ/SPA: 11-08-88, en X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000, caso: M xxx Xxxx, C.A.; CSJ/SPA: 08- 03-90, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; CSJ/SPA: 01-11 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 11; CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000 ; CSJ/SPA: 05 -02 - 99, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 2).
N o obstante, cuando la actuación recurrida encuentra su origen en un contrato adm inistrativo, la Sala Político-Administrativa sostiene la im po sibilidad de decidir sobre la solicitud de nulidad, sin un previo examen tanto de la naturaleza com o del contenido del contrato (CSJ/SPA: 11-08- 88, en O rtiz Xxxxxxx y M ascetti, 1999, caso: M xxx Xxxx, C.A.; CSJ/SPA: 08 -03 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; CSJ/SPA: 01 -11 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 11; CSJ/SPA: 09 -05 -91 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 5; CSJ/SPA: 18-03-93, en
Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; CSJ/SPA: 26 -05 -94 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 5).
Las distintas sentencias del Primer Tribunal de la República que, implíci ta o expresam ente, defienden la teoría de la separación, coinciden en sustentar que es la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, equivalente a la actual Sala Políticoadministrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el órgano con com petencia judicial para conocer y decidir la solicitud de nulidad interpuesta, por el cocontratante o el ter cero, contra un acto unilateral de la Adm inistración Pública relativo a un
6 « Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los
Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en pri mera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autori dades estadales o municipales de su jurisdicción, si son impugnados por razones de ilega lidad.
Cuando la acción o el recurso se funde en razones de inconstitucionalidad el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema de Justicia.
En la tramitación de dichos juicios los Tribunales Superiores aplicarán en sus casos, las normas establecidas en las Secciones Segunda, Tercera y Cuarta del Capítulo II, Título V, de esta Ley.
Contra las decisiones dictadas con arreglo a este artículo, podrá interponerse apelación dentro del término de cinco días, para ante la Corte Primera de lo Contencioso-Admi- nistrativo a que se refiere el artículo 184 de esta Ley».
480 xXXXXXX DELVALLETAVARES XXXXXX
contrato adm inistrativo, celebrado por la República, los Estados y los M unicipios (CSJ/SPA: 11-08-88, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 8, caso: Cem ente rio M onum ental Carabobo, S.A.; CSJ/SPA: 11-08-88, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 8, caso: M xxx Xxxx, C.A.; CSJ/SPA: 01-11-90, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 11; CSJ/ SPA: 09 -05 -91 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 5; CSJ/SPA: 18 -03-93, en Xxxxxx Xxx xxx, N ° 3; CSJ/SPA: 09 -11 -93 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 11; CSJ/SPA: 06 -05 -
99, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 5; CSJ/SPA: 17-02-99, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 2; CSJ/ SPA: 06 -07 -99 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 7; TSJ/SPA: 20 -01 -00 , en Xxxxxx Xxx xxx, N ° 1; TSJ/SPA: 27-06-00, en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 , caso: Xxxxxxxx Xxx ás O xxxx X xxxxx; TSJ/SPA: 2 9 - 0 6 -0 0 , en h t tp :// xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 , caso: Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxxxxxx).
El fundam ento de la aseveración expuesta se encuentra en el artículo 42 , ordinal 14, de la LOCSJ, en concordancia con el artículo 43, ejusdem (CSJ/ SPA: 06 -05 -99 , en Xxxxxx Xxxxx, X x 0 ; TSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx x xxx :// xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 0000 , xxxx: Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxx Xxxxxx), dispositivos legales que consagran la com petencia de la Sala Político-Ad m inistrativa del M áxim o Tribunal para conocer «... de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cum plim iento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos ad m inistrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las M u nicipalidades».
La am plitud de la norm a transcrita (CSJ/SPA: 11-08-88, en RDP, N ° 36, caso: Urbapsa; CSJ/SPA: 18-03-93, en Xxxxxx Xxxxx, X x 0 ; CSJ/SPA: 06- 05 -99 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 5) es interpretada por reciente jurisprudencia de la X xxxx Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa como una cláusula general de competencia, prevista a favor del citado órgano ju risdiccional, para conocer y decidir:
...toda acción intentada, en razón de un contrato administrativo, bien que éste sea el objeto m ism o del recurso o bien cuando se im pugne una actuación administrativa distinta, pero directamente vinculada a aquél, es decir, con independencia de cual sea el objeto de la acción y, además, con independencia también de la pretensión esgrimida, sea ésta de ín d ole anulatoria, condenatoria, restitutoria o de cualquier naturaleza distinta. (CSJ/SPA: 17 -02 -99 , en Xxxxxx Xxxxx, X x 0: 161 -162 ).
N o obstaculiza, de m odo alguno, la com petencia de la Sala Político-Ad m inistrativa el hecho de que lo som etido a discusión sea un acto adm i nistrativo atinente a un contrato de derecho público (CSJ/SPA: 18-03-93, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx Xxxxxx Xxxxx, X x 0), xxxx resulta imposible para un juez pronunciarse con respecto a la validez o anulación del acto, sin que su decisión, anulatoria o confirm atoria, deje de incidir, a su vez, sobre la revocatoria o vigencia, respectivam ente, del contrato en el cual se sustenta la actuación impugnada (CSJ/SPA: 08-03-
TEORÍADEIA SEPARACIÓN ENTRE LOSASPECTOSADMINISTRATIVOS Y LOS CONTRATOS.. 481
90, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; CSJ/SPA: 01 -11 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 11; CSJ/SPA: 18-03 -93 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3).
En este sentido se pronuncia la decisión de fecha 13 de x xxxx de 1997, caso: Comercial Ingra, S.R.L., al establecer que el artículo 42 , ordinal 14, de la LOCSJ, en concatenación con el artículo 43 , ejusdem, reserva al conocim iento de la Sala Político-Administrativa xxx Xxxx er Tribunal de la República «...todo asunto (de cualquier naturaleza) que tenga que ver con los contratos adm inistrativos, es decir, consagra una especie de universa lidad de reserva en relación con los contratos adm inistrativos indepen
dientem ente de la naturaleza de la pretensión» (CSJ/SPA: 13-03-97, en Xxxxxx Xxxxx, X x 0: 101).
Lo anterior perm ite x Xxxxxx Xxxxx (1994: 44) afirm ar que distintos fa llos, em itidos por las desaparecidas Corte Federal y X xxxx Suprem a de Justicia, revelan la existencia de actos adm inistrativos separables, sin embargo, se circunscriben a determinar « cuestiones de competencia para
conocer respecto a tribunales de la misma jurisdicción contencioso-ad- ministrativa, estableciendo el criterio de que todo lo que tenga que ver con contratos adm inistrativos debe ser conocido por la Sala Político Ad m inistrativa en virtud del art. 42 , ord. 14 de la LOCSJ ».
La X xxxx Suprema de Justicia advierte, sobre el particular, que el acto m ediante el cual se levanta la sanción a la concesión de la buena pro, sin haberse suscrito el contrato pertinente (CSJ/SPA: 11 -08 -88 , en RDP, N ° 36, caso: Urbapsa); y, la resolución de revocar una decisión previa relati va al futuro otorgam iento de unos contratos de arrendam iento de terre nos ejidos (CSJ/SPA: 06-05-99, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 5), configuran actua ciones adm inistrativas previas e independientes de los contratos que pudieren o no celebrarse en el futuro, por consiguiente, deben ser im pug nadas atendiendo a lo pautado en el artículo 181 de la LOCSJ y no a lo previsto en los artículos 42 , ordinal 14, y 43 , ejusdem. En otras palabras, son los Tribunales Superiores en lo Civil con com petencia contencioso- adm inistrativa los facultados para conocer y resolver las solicitudes de nulidad de actos administrativos dictados sin haberse configurado el con trato adm inistrativo, pues el perfeccionam iento de este últim o constitu ye requisito sine qua non a fin de que los prim eros sean conocidos por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia (CSJ/SPA: 00- 00 -00 , xx XXX, X x 00 , xxxx: Urbapsa; CSJ/SPA: 0 6-05-99, en Xxxxxx Xxx xxx, N ° 5).
Las precedentes consideraciones resumen el criterio sustentado tanto por la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa com o por el Tribunal Suprem o de Justicia en Sala Políticoadm inistrativa, durante los años 1965 y 2000 , con relación a las solicitudes de nulidad de los actos
482 FABIOLADELVALLE TAVAFLESDUARTE
autónom os, desprendibles, independientes o separables, exclusivamente, del contrato adm inistrativo o contrato de derecho público, dado que en ese período la jurisprudencia venezolana no «...resuelve la cuestión de los contratos no administrativos...» (Xxxxxx Xxxxx, 0000: 45) o de derecho privado de la Administración Pública.
Sin embargo, Xxxxx Xxxxxxxx, en el voto salvado con respecto al fallo de fecha I o de noviembre de 1990, al conferir naturaleza privada a un contrato de arrendam iento de terreno ejido, celebrado entre el M unici xxx Libertador del Estado M onagas y Xxxxx Xxxxx M eneses, no sólo con traría la doctrina tradicional del M áxim o Tribunal caracterizada por atri buir naturaleza adm inistrativa a todo contrato sobre ejidos municipales (CSJ/SPA: 14-06-83, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 6; CSJ/SPA: 11-08-88, en Xxxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000, caso: M xxx Xxxx, C.A.; CSJ/SPA: 08 -08 -89 , en RDP, N ° 39 ; CSJ/SPA: 30-05-91, en Xxxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; CSJ/ SPA: 00 -00 -00 , xx Xxxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; CSJ/SPA: 05 -02 -99 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 2; TSJ/SPA: 30-05-00, en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 ; TSJ/ SPA: 00 -00 -00 , xx xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 0000 , xxxx: Xxxxxxx go Xxxxx Xxxxx Xxxxxx), sino que, de igual form a, alega la imposibilidad de la Sala Político-Administrativa para conocer del recurso contencioso- adm inistrativo de nulidad interpuesto contra el acto adm inistrativo del M unicipio Libertador por cuyo interm edio se rescinde, a título de san ción, ese supuesto contrato de derecho privado, y, declara com petente al Tribunal Superior en lo Civil con competencia contencioso-adm inistrati- va (VS CSJ/SPA: 01 -11 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 11).
A los fines de profundizar las ideas contenidas en el supra citado voto salvado, se considera pertinente hacer referencia al artículo 181 de la LOCSJ, cuyo examen literal conduce a indicar que en los casos de im pugnación, por razones de ilegalidad, de actuaciones administrativas se parables de un co ntrato de adm inistración, dictadas por autoridades municipales o estadales, se encuentran facultados para conocer y decidir los Tribunales Superiores Civiles con com petencia contencioso-adm inis- trativa, m ientras que, conform e al prim er aparte de la norm a, en los su puestos de interposición del recurso de nulidad, fundam entado en xxxxx nes de inconstitucionalidad, la atribución para conocer, de las tales actuaciones, corresponde a la Sala Político-Adm inistrativa de la X xxxx Suprema de Justicia, hoy, Sala Políticoadm inistrativa del Tribunal Supre mo de Justicia.
Ahora bien, la Sala Constitucional del Tribunal Suprem o de Justicia, en sentencia de fecha 4 xx xxxxx de 2000 (en Xxxxxx Xxxxx, N ° 4), declara que el prim er aparte del artículo 181 de la LOCSJ, al im pedir a los Juzgados
teoría de la separación entre lo s aspectos adm inistrativos y lo s co n trato s. , 483
Superiores con competencia en lo contencioso-adm inistrativo el conocer y resolver sobre la nulidad de los actos adm inistrativos de carácter gene ral o de carácter particular, cuando se aleguen vicios de inconstitucio- nalidad, contradice lo previsto en el artículo 259 de la CRBY el cual atri buye facultades a los Tribunales en lo Contencioso-Adm inistrativo para anular los actos administrativos generales o individuales por contrarie dad a derecho, concepto jurídico este que com prende tanto la ilegalidad como la inconstitucionalidad.
En térm inos de la Sala Constitucional, el referido aparte del artículo 181 de la LOCSJ al regular, de m odo tem poral, la jurisdicción contencioso- adm inistrativa, discrepa de la verdadera intención del legislador, carac terizada por desconcentrar las competencias de la Sala Político-Adminis tra t iv a de la C o r te ; y, p o r a c e rc a r la ju s tic ia a los c iu d a d a n o s , principalm ente, ante la existencia de conflictos entre ellos y los entes estadales y municipales (TSJ/SC: 04 -04 -00 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 4).
En definitiva, la Sala Constitucional del Tribunal Suprem o de Justicia estima que la norm a contenida en el tantas veces m encionado prim er aparte del artículo 181 de la LOCSJ es contraria a la CRBV, y, por consi guiente, en ejercicio de las potestades consagradas en el artículo 334 , ejusdem, declara su inaplicabilidad:
...por ser inconstitucional, al enfrentar de manera incontestable la dis posición establecida en el segundo aparte del artículo 259 de la Consti tución, en cuanto sustrae a los tribunales contencioso-administrativos distintos a la Sala Político-Administrativa la competencia que le fue
otorgada por la propia Constitución para conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares) contrarios a Derecho. (TSJ/SC: 04-04-00, en Xxxxxx Xxxxx, Xx 0: 241).
La referencia al artículo 181 de la LOCSJ y al fallo de la Sala C onstitu cional del 4 xx xxxxx de 2000 conlleva a recalcar que son los Tribunales Superiores Civiles con competencia contencioso-administrativa los respon sables de conocer las solicitudes de nulidad, por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad, de los actos administrativos, emitidos por autorida des estadales o municipales, separables del contrato de derecho privado de la A dm inistración Pública.
Resta por determ inar el órgano con com petencia judicial en lo atinente a las decisiones administrativas unilaterales, de autoridades nacionales, se parables del contrato de adm inistración. Así, constituye la Sala Político- A d m in is tra tiva de la X xxxx Suprem a de Justicia, actual Sala Politicoadministrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el órgano com petente para conocer del recurso de nulidad ejercido contra actos adm i nistrativos separables, emanados de las máximas autoridades en el ám bi
000 X0XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX DIWRTE
to nacional, de conform idad con el artículo 42 , ordinales 10 (TSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 0000 , xxxx: Entidad N a cional D eportiva, C.A.), 11 y 12, de la LOCSJ, y el artículo 43 , ejusdem-, y, es la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo el trib u n al facultado para conocer, de m anera residual, del recurso contencioso-ad- m in istrativo de anulación in terp u esto co n tra actos adm in istrativos desprendibles, dictados por autoridades diferentes a las señaladas en los precitados ordinales, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 185, ordinal 3 o, de la LOCSJ.
4. PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIÓN
El ordenam iento jurídico confiere a los particulares medios o recursos para atacar las decisiones unilaterales de la Adm inistración Pública contrarias a derecho o al interés general, cuyo ejercicio origina el denom inado «... procedim iento de im pugnación de los actos administrativos» (Xxxxxx- Xxxxxx, 0000: 325).
El referido procedim iento, en térm inos xx Xxxxxx-Xxxxxx (1997), com prende, por una parte, el procedim iento adm inistrativo de im pugnación, desarrollado ante la propia Adm inistración Pública, con m otivo de la in terposición de los recursos previstos en la LOPA; y, por la otra, el proce dim iento jurisdiccional de impugnación, tram itado por ante los Tribuna les Contencioso-Administrativos (CSJ/SPA: 19-03-96, en O xxxx X xxxxxx x X xxxxxxx, 0000), conform e a lo pautado en el artículo 259 de la CRBV y en la norm ativa de la LOCSJ.
El exam en de la jurisprudencia patria con respecto a la naturaleza jurídi ca de los actos autónom os, desprendibles, independientes o separables del contrato adm inistrativo y del contrato de adm inistración, induce a afir m ar que su control de legalidad lato sensu no difiere del regulado para las decisiones administrativas unilaterales, tanto en sede interna o adm i nistrativa com o en sede judicial o contencioso-adm inistrativa (CSJ/SPA: 26 -06 -90 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 6; CSJ/SPA: 19-03-96, en X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000; TSJ/SPA: 30 -05 -00 , en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx,
2000).
4 .1. En vía administrativa
La Sala Politicoadm inistrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sen tencia de fecha 0 xx xxxx xx 0000 , xxxx: Inversora M ael, C.A. (en http:/
/xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 ), expone, con arreglo a ciertas disposi ciones consagradas en la LOPA, que la contrariedad a derecho de los ac tos adm inistrativos, y, por ende, de los actos separables de los contratos
TEORÍA DE LASEPARACIÓN ENTRE LOSASPECTOSADMINISTRATIVOSY LOS CONTRATOS.. 485
de la Adm inistración Pública, es controlada en vía adm inistrativa de dos form as, a saber, de oficio y a instancia de parte interesada.
El control de oficio constituye una consecuencia de la autotutela adm i nistrativa y se manifiesta m ediante el ejercicio «... de las potestades de convalidación, revocatoria, declaratoria de nulidad y corrección de errores materiales o de cálculos ...» (TSJ/SPA: 03-05-00, en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/ decisiones, 2000 : 33), contem pladas en los artículos 81, 82, 83 y 84 de la LOPA.
El control a solicitud de parte interesada, sobre los actos separables, se desarrolla en virtud de la interposición de los recursos de reconsideración y jerárquico, consagrados en los artículos 94 y 95 de la LOPA, respecti vamente (TSJ/SPA: 03 -05 -00 , en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 ;
TSJ/SPA: 30 -05 -00 , en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 ).
4.2. En vía contendoso-administrativa
La vía contencioso-adm inistrativa, en térm inos de los artículos 92 y 93 de la LOPA, se apertura cuando interpuestos los recursos que agotan la vía adm inistrativa, vale decir, el recurso de reconsideración o el recurso jerárquico, los mismos resultan decididos en sentido contrario al solici tado, o, no se produce decisión alguna en los plazos correspondientes.
Una vez abierta la vía judicial o contencioso-adm inistrativa el ciudadano Xxxx Xxxxxxxx Acabán, en su carácter de cocontratante de la Adm inistra ción Pública, el día 4 xx xxxxx de 1987, dem anda ante la Sala Político- Adm inistrativa de la Corte Suprema de Justicia la nulidad de la Resolu ción 003 , dictada p or la G obernación del Territorio Federal Amazonas, hoy Estado Amazonas, m ediante la cual se ordena la ejecución de la res cisión del contrato adm inistrativo suscrito entre ambos (CSJ/SPA: 30-05 - 91, en O rtiz Xxxxxxx y M ascetti, 1999).
La Sala Político-Administrativa, en el fallo del 30 xx xxxx de 1991, al analizar la dem anda de nulidad, interpuesta por Xxxx Xxxxxxxx Acabán, contra «...un acto separable...», especifica que la tram itación de aquélla debe desarrollarse conform e a «...la Sección Tercera del Capítulo II del Título V de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia » (CSJ/SPA:
00 -00 -00 , xx X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000: 857).
De tal form a, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprem a de Jus ticia indica que para atacar los actos desprendibles o separables, es nece sario seguir el procedim iento preceptuado en los artículos 121 y siguien tes de la LOCSJ, en otras palabras, el procedimiento de los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares.
486 XXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXX XXXXXX
La Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Politicoadm inistrativa del Tribunal Suprem o de Justicia, al esgrim ir el criterio esbozado, nada distinguen, sobre si el recurrente es una parte contratante o un tercero no adjudicatario, ni tam poco, con relación a la naturaleza pública o privada del contrato que se encuentra en el origen de la actuación atacada, muy a pesar, que las decisiones bajo análisis, concernientes a los casos Xxxx Xxxxxxxx Acabán e Xxxxxxxxx M ael, C.A., versan sobre la im pugnación, intentada por el cocontratante, contra un acto separable de un contrato de derecho público de la Adm inistración Pública.
La ausencia de distingos, por parte del Alto Tribunal de la República, en cuanto a las personas legitimadas para im pugnar las decisiones adm inis trativas unilaterales susceptibles de «...ser aisladas de la conclusión ... del contrato en el conjunto del procedim iento contractual...» (CSJ/SPA: 26- 09-90, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 9: 41 ; CSJ/SPA: 11-06-98, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 6: 67), lejos de significar la exclusión de los terceros debe ser entendida com o compresiva de los mismos, por cuanto lo contrario equivale a des conocer una de las principales ventajas atribuidas a la teoría de los actes détachables, ello es, el ensanche de la esfera de los facultados para recu rrir, en com paración con la teoría del tout indivisible.
La legitimación de los terceros no adjudicatarios, para atacar los actos separables, es aceptada por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprem a de Justicia en doctrina jurisprudencial de vieja data. Sobre el particular, la Sala, en el fallo del 20 de julio de 1965, conoce y decide del recurso por exceso de poder, equivalente al actual recurso contencioso- adm inistrativo de nulidad, previsto en el artículo 7 , ordinal 9a, de la de rogada Ley Orgánica de la Corte Federal, interpuesto por dos terceros, Xxxx Xxxxxxx Xxxx y Xxxx Xxxxxxxxxxxxxx, contra la decisión del Concejo
TEORÍADE XXXXXXXXXXXX én t r el o s a spec t o s adm in ist r ativo s y l o s c o n t r a t o s .. 487
Municipal del entonces Distrito G xxxxxxx del Estado Aragua, determinante de la celebración de un contrato de derecho privado entre el citado C on cejo y Azulejos Maracay, S.A. (CSJ/SPA: 20 -07 -65 , en GF, N ° 49).
Ahora bien, la no distinción en las sentencias xxx Xxxx er Tribunal, de fe xxxx 30 xx xxxx de 1991 y 0 xx xxxx xx 0000 , xxxxx el carácter público o privado del contrato de la Adm inistración Pública respecto del cual es posible predicar la existencia de actos autónom os, desprendibles, inde pendientes o separables, debe ser interpretada con arreglo a la concep ción venezolana de la separación, que, por im itación de la jurisprudencia y la doctrina francesas, abarca al contrato adm inistrativo (CSJ/SPA: 11- 08-88, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 8-9, caso: Cem enterio M onum ental Carabobo, S.A.; CSJ/SPA: 11-08-88, en X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000, caso: M xxx Xxxx, C.A.; CSJ/SPA: 00 -00 -00 , xx X xxxx Xxxxxxx x X xxxxxxx, 0000 ; CSJ/ SPA: 03 -12 -91 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 12; CSJ/SPA: 24 -09 -98 , en Xxxxxx Xxxxx, N ° 9; CSJ/SPA: 18 03-99, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 3; TSJ/SPA: 20 -01 -
00, en Xxxxxx Xxxxx, N ° 1; TSJ/SPA: 03 -05 -00 , en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/ decisiones, 2000 ; TSJ/SPA: 30-05-00, en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000) y al contrato de adm inistración (CSJ/SPA: 20 -07 -65 , en Xxxxxx- Xxxxxx y O rtiz Xxxxxxx, 1996).
Resulta imposible culm inar el examen relativo al procedim iento de im pugnación, en sede judicial o contencioso-adm inistrativa, de los actos separables, sin aludir al artículo 111 de la LOCSJ, ubicado en su Título V, C a p ítu lo II, S ecció n P r im e ra (TSJ/SPA: 1 3 - 0 6 - 0 0 , en h t t p :// xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 ), el cual preceptúa:
...Se tramitarán y sustanciarán conform e a las disposiciones de esta Sec ción, las dem andas de nulidad, por ilegalidad o inconstitucionalidad, de contratos o convenciones celebrados por la Adm inistración Pública, in tentadas por personas extrañas a la relación contractual, pero que ten gan un interés legítim o, personal y directo en la anulación del m ism o ...
La imposibilidad en cuestión, según Xxxxxxxxx X xxxxxxxxx (0000), Xxxxxx Xxxxx (1994) y Xxxx W ilhelm (1997), obedece a que el precepto transcrito se encuentra en total consonancia con el sentido y alcance de la teoría de los actos separables. N o obstante, sólo Xxxxxx Xxxxx (1991: 41) profun diza en torno al asunto, enfatizando que la previsión norm ativa contem xxxxx en el artículo 111 de la LOCSJ,
...al permitir la posibilidad de im pugnación del contrato a los terceros ajenos a la relación contractual, vendría a satisfacer uno de los objeti vos prim xxxxxxxx de dicha teoría. Por otro lado, al no distinguir entre contratos administrativos y contratos civiles celebrados por la Adm inis tración le estaría abriendo la puerta a la jurisdicción contencioso-ad
ministrativa a los contratos de Derecho Civil, en lo que respecta a su fase
488 E4BIOLADELVALLE XXXXXXX XXXXXX
de form ación. Por últim o, establece claramente la nulidad del contrato com o consecuencia de la acción.
Especifica el prenom brado autor (1994) que el artículo 111 de la LOCSJ confiere legitim idad a los terceros ajenos al vínculo contractual, dotados de interés legítim o, personal y directo, para solicitar la nulidad de un contrato de derecho público 7 o un contrato de derecho privado de la A d m in is tra x xx x X x x xxxx, xx n fu n d a m e n to en los vicibs ta n to de inconstitucionalidad com o de ilegalidad de los actos adm inistrativos precontractuales o previos al perfeccionam iento de aquéllos, siguiendo el procedim iento de las demandas en las cuales sea parte la República.
Algunas de las anteriores ideas, explanadas por la doctrina nacional, re quieren ser precisadas conform e a las máximas desarrolladas en los fa llos: M ueblería La V ictoria, S.R .L., D elicateses El C allao, C.A ., e, Xxxxxxxxx M ael, C.A., emitidos por la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa, la X xxxx Primera de lo Contencioso-Administra- tivo, y, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Politicoadministrativa, res pectivamente.
La Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en sen tencia de fecha 8 xx xxxxxx de 1989, caso: M ueblería Xx Xxxxxxxx, X.X.X. (xx XXX, X x 00), xx decidir la im pugnación por vía de nulidad de un acto bilateral de la Adm inistración Pública, reconoce que el principio general de legitim idad para accionar en m ateria de contratación resulta aplicable al contrato adm inistrativo y, dado ese carácter general, al contrato de administración.
De acuerdo al citado principio, la Sala argum enta que las cuestiones de cualquier naturaleza suscitadas con m otivo de la nulidad del contrato adm inistrativo, sólo pueden ser planteadas por las partes intervinientes en la relación contractual, ello es, «... el ente público o el particular (o su causahabiente) con quien se hubiese celebrado el correspondiente con trato, pues a falta de norm a expresa en contrario, quien es ajeno a un contrato no puede pretender discutir su interpretación, cum plim iento, caducidad, nulidad, validez o resolución...» (CSJ/SPA: 08-08-89, en RDP, N ° 39 : 153). En definitiva, el tercero no adjudicatario, por regla gene ral, carece de cualidad para originar un conflicto judicial con relación al contrato respecto del cual constituye una persona extraña (CSJ/SPA: 08- 08 -89 , en RDP, N ° 39 ; Xxxxxx Xxxxxx, 1996).
7 Una tesis distinta es defendida por Xxxxxx xx Xxxxx, para quien el contrato de derecho público o contrato administrativo es una figura excepcional, y, en consecuencia, no pue de interpretarse como incluida en el supuesto del artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Véase Xxxxxx xx Xxxxx, 1991.
TEORÍA DE LASEPARACIÓN ENTRE LOSASPECTOSADMINISTRATIVOSY LOS CONTRATOS... 489
Sin em bargo, el Prim er Tribunal aclara, con xxxxx ento en el tantas veces m encionado artículo 111 de la LOCSJ, la excepción al anterior princi xxx, y, por consiguiente, afirma que los terceros ajenos al vínculo contrac tual, pero titulares de un interés legítimo, personal y directo en la anula ción del mismo, se encuentran legitimados para impugnar, con arreglo al procedimiento de las demandas en que sea parte la República, los contra tos o las convenciones celebradas por la Administración Pública (CSJ/SPA: 08 -08 -89 , en RDP, X x 00).
Xx xx x xx xx id ad con la sentencia del 5 de o ctu b re de 1994 , caso: Delicateses El Callao, C.A., dictada por la Corte Prim era de lo Conten- cioso-Administrativo (en O rtiz Xxxxxxx y M ascetti, 1999), y, la decisión del 0 xx xxxx xx 0000 , xxxx: Inversora M ael, C.A., pronunciada por la Sala Politicoadm inistrativa del Tribunal Suprem o de Justicia (en h ttp :// xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 ), el procedim iento a seguir ante la p re sencia del supuesto encuadrado en el dispositivo del artículo 111 es el regulado por la Sección Primera, Capítulo II, Título V de la LOCSJ, vale decir, el procedim iento ordinario de las dem andas contra la Xxxxxxxxx (Xxxxxx xx Xxxxx, 0000) x «...xxxxxxxxxxx xx xxx xxxxxxxx...» (Xxxxxx Xxxxxx, 0000: 450).
La naturaleza anóm ala y excepcional del indicado dispositivo legal, en palabras de la Sala Politicoadministrativa, deriva, más que de la rem isión al procedim iento ordinario, del reconocim iento a favor de un tercero extraño a la relación contractual para atacar su nulidad por vía princi pal, cuestión esta relacionada «...con el surgim iento de la llamada teoría de los actos separables...» (TSJ/SPA: 03 -05 -00 , en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/ decisiones, 2000: 32 ; TSJ/SPA: 03-05-00, en TSJ/SPA: 13-06-00, en http:/
/xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx, 2000 : 8).
La circunstancia de que la decisión de la Sala, de fecha 0 xx xxxx xx 0000 , xxxxx sobre contratos de concesión para la explotación de oro y/o diam an te, la induce a recalcar que el tercero puede dem andar la nulidad de los contratos administrativos, aduciendo vicios de los actos separables o cau sas del derecho civil (TSJ/SPA: 03 -05 -00 , en xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxx- siones, 2000 ), no obstante, nada impide la aplicación extensiva del pre sente c r i te r io a los c o n tra to s de x x xxxx o p r iv a d o o c o n tra to s de administración.
5. CONSIDERACIONES FINALES
La recepción en el derecho público venezolano de la teoría de los actos separables o teoría de la separación entre los actos adm inistrativos y los contratos de la Adm inistración Pública se aprecia, esencialm ente, en una
490 FABIOLADELVALLE XXXXXXX XXXXXX
diversidad de fallos pronunciados, durante el período com prendido en tre los años 1965 y 2000 , por la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa y, su equivalente, el actual Tribunal Suprem o de Justicia en Sala Políticoadm inistrativa. Los criterios explanados en los señalados fallos presentan un precario tratam iento por parte de la doc xxxxx y carecen de consagración expresa en la legislación.
El análisis de la tradición jurisprudencial patria revela que la teoría de la separación es una solución acertada, a los fines de explicar la naturaleza de la relación jurídica existente entre los actos adm inistrativos anterio res y posteriores a la celebración de los contratos de la Adm inistración Pública y dichos contratos.
Esta afirmación se sustenta en tres razones fundam entales: la transmisión de elem entos entre los actos administrativos y los contratos de la Admi nistración Pública; la facultad reconocida al cocontratante y a los terce ros u oferentes no adjudicatarios para atacar, independientem ente, tanto las decisiones administrativas unilaterales com o el contrato adm inistrati vo o de derecho público y el contrato de adm inistración o de derecho privado; y, la im pugnación de los actos adm inistrativos anteriores y pos teriores conform e a lo pautado en la Sección Tercera, Capítulo II, Título V de la LOCSJ, ello es, siguiendo el procedim iento de los juicios de nuli dad de los actos administrativos de efectos particulares, y, la impugnación de los contratos con arreglo a lo contem plado en la Sección Prim era, C apítulo II, Título V, ejusdem, vale decir, siguiendo el procedim iento de las dem andas en que sea parte la República.
Los atributos de la teoría de la separación perm iten apreciarla com o una alternativa a ser consagrada y desarrollada en una Ley de C ontratos de la Adm inistración Pública, con el objeto de suprim ir, de form a definitiva, el vacío norm ativo en cuanto a la naturaleza de la relación jurídica exis tente entre: los actos administrativos dictados en las etapas precontractual y contractual y el contrato adm inistrativo; y, los actos adm inistrativos em itidos en la etapa precontractual y el contrato de adm inistración. La sugerida base legal se constituye, así, en el instrum ento destinado a regu lar la elaboración de contratos de la Adm inistración Pública garantes del derecho de controlar, por parte del cocontratante y de los terceros, las decisiones administrativas unilaterales.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
XXXXXX X x x x x x , Xxxx (1991) «El Procedimiento Administrativo y los Contratos de la Administración». En Fundación Procuraduría General de la República. Régimen Jurí
TEORÍA DE LASEPARACIÓN ENTRE LOSASPECTOSADMINISTRATIVOSY LOS CONTRATOS.. 491
dico de los Contratos Administrativos. Caracas, Fundación Procuraduría General de la República.
— (1996) Principios Generales del Derecho Procesal Administrativo. Caracas, Xxxxxx Her manos Editores.
Asamblea Nacional Constituyente (1999) Constitución de la República Bolivariana de Ve nezuela. Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36 860.30 de diciembre de 1999.
Reimpresa por error material del ente emisor. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.453 Extraordinario. 24 xx xxxxx de 2000.
Br x x x x -C a r XXX, Xxxxx Xxxxxxxx (1985) Las Constituciones de Venezuela. Madrid, Uni versidad Católica del Táchira, Instituto de Estudios de Administración Local, Centro de Estudios Constitucionales.
— (19 9 7 ) El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrati vos. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana.
Br x x x x -C a r XXX, Xxxxx Xxxxxxxx y XXXXXXX DE TEMELTAS, Xxxxxxxx (1994) Ley Orgáni ca de la Corte Suprema de Justicia. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana.
XXXXXX-XXXXXX, Xxxxx Xxxxxxxx y XXXXXXXXXXXX, Xxxx (compiladores) (1996) Las Gran des Decisiones de la Jurisprudencia Contencioso Administrativa (1961-1996). Caracas, Editorial Jurídica Venezolana.
C a n o v a Go n z á x x x , Xxxxxxx (1998) Reflexiones para la Reforma del Sistema Contencioso Administrativo Venezolano. Caracas, Editorial Xxxxxxxx.
Congreso Nacional (1976) Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 1.893 Extraordinario. 30 de julio de 1976.
— (1981) Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Gaceta Oficial de la Repú blica de Venezuela N ° 2.818 Extraordinario. Io de julio de 1981.
Corte Suprema de Justicia, Sala Político-Administrativa (1965) Gaceta Forense. N° 49. Segunda Etapa, Tercer Trimestre. Sentencia del 20 de julio de 1965. Caso: Xxxx Xxxxx nio Xxxx y Xxxx Xxxxxxxxxxxxxx contra Concejo Municipal del Distrito Xxxxxxxx del Estado Aragua.
XXXXXXXXXXX XXXXXXXX, Xxxx (1998) Manual de Derecho Administrativo. M a d r id , E di to r ia l C ivitas.
XXXXXXXXX, Xxxxx Xxxxx (1987) La Nulidad de los Actos Administrativos. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana.
XXXXXX XX XXXXXXXX, Xxxxxxx y Xxxxxxxxx, Xxxxx Xxxxx (1998) Curso de Derecho Administrativo. Tomos I y II, Madrid, Editorial Civitas.
XXXXXXX F a l l a , Xxxxxxxx ( 1 9 9 2 ) Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II, Ma drid, Editorial Tecnos.
XXXXXXXXX XXXXXXXXXX, Xxxxxxxx (1991) «El Contencioso de los Contratos Adminis trativos». En Fundación Procuraduría General de la República. Régimen Jurídico de los Contratos Administrativos. Caracas, Fundación Procuraduría General de la Repú blica.
XXXX XxXXXXX, Xxxxxxxx (1997) Teoría del Acto Administrativo. Caracas, Xxxxxx Xxxxxx nos Editores.
XXXXX XXXXXXX, Xxxx y XXXXXXXX, G io x x x x x (compiladores) (1999) Jurisprudencia de Contratos Administrativos (1980-1999). Caracas, Editorial Xxxxxxxx.
XxXXXX T a xxx , Xxxxx (compilador) Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Reper xxxxx Mensual de Jurisprudencia. Caracas, Editorial Jurídica Xxxxxx Xxxxx: Año 1983, Tomo 6. Año 1984, Tomo 7. Año 1988, Tomo 8-9. Año 1990, Tomos 3, 6, 9, 11. Año
1991, Tomos 4 ,5 , 12. Año 1993, Tomos 3 ,11 . Año 1994, Tomo 5. Año 1995, Tomos
492 FABIOLADELVALLE XXXXXXX XXXXXX
4, 7. Año 1997, Tomo 3. Año 1998, Tomos 6, 9 ,1 0 . Año 1999, Tomos 2, 3, 5, 7, 9.
Año 2000, Tomos 1, 4.
XXXXX F e r n á n d e z , Xxxx (compiladora) Revista de Derecho Público. Caracas, Editorial Jurídica Venezolana. Año 1988, N° 36. Año 1989, N° 39. Año 1990, N° 44.
XXXXXX d e Sa n s Ó, Xxxxxxxxx (1991) «La Acción de Nulidad Contractual prevista en el artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. La Acción del Terce ro Contractual». En Fundación Procuraduría General de la República. Régimen Jurí dico de los Contratos Administrativos. Caracas, Fundación Procuraduría General de la República.
— (1993) «Medios de Proceder por la Vía Contencioso-Administrativa». En Moles Xxxxxx y otros. Contencioso Administrativo en Venezuela. Caracas, Editorial Jurídica Vene zolana.
Xxxxxx XXXXX, Xxxxxxxx (1994) «La Teoría de los Actos Separables en el Derecho Admi nistrativo Venezolano». Revista de Derecho Xxxxxxx. Xx 00-00. Xxxxxxx, Xxxxxxxxx Ju rídica Venezolana.
XXXXXXX XXXXXX, Xxxxxxx xxx Xxxxx (1999) «Servicio Público y Contrato Administrativo». En XXXXXX XXXXXX, Xxxx (coordinador). Servicio Público. Balance & Perspectiva. Ca racas, Xxxxxx Xxxxxxxx Editores.
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Politicoadministrativa (2000) Xxxxxxxxx xxx 0 xx xxxx xx 0000. Caso: Xxxxxxxxx Xxxx, C.A. En xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx.
— (2000) Xxxxxxxxx xxx 00 xx xxxx xx 0000. Caso: Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxx contra Cá mara Municipal de la Alcaldía del Municipio Xxxxx Xxxxxxxxx del Estado Anzoátegui. En xxxx://xxx.xxx.xxx. ve/decisiones.
— (2000) Sentencia del 6 xx xxxxx de 2000. Caso: Constructora Pedeca, C.A. contra Gobernación del Estado Anzoátegui. En xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx.
— (2000) Sentencia del 13 xx xxxxx de 2000. Caso: Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx contra Cá mara Municipal del Distrito Xxxxxxxxx del Estado Xxxx. En xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxx- siones.