Contract
X-XXX-000-0000
XXXXXXXXXXX XXXXXXX XX XX XXXXXXXXX. División de Contratación Administrativa. San Xxxx, a las doce horas del siete xx xxxxx de dos mil seis.---------------
Recurso de apelación interpuesto por WPP Continental de Costa Rica S.A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación por Registro 06-2005, promovida por la Municipalidad de Alajuela, para la contratación de servicios de recolección, transporte y disposición de desechos sólidos, acto recaído en su línea 1 en favor del Consorcio Bulk Rabsa S.A., por un monto de US $16.50 la tonelada métrica y en su línea 2 a favor de Berthier Ebi de Costa Rica S.A., por un monto de US $15,00 la tonelada métrica.----------
RESULTANDO
I.-WPP Continental de Costa Rica S.A. alegó en su recurso: 1) Para la línea uno el cartel dispone que la evaluación se hará a través de dos factores, uno el precio por tonelada recolectada y transportada que se califica con 70 puntos y otro, el equipo de recolección y transporte que se califica con 30 puntos según el modelo. No obstante, por una unidad nueva se conceden 5 puntos, mientras que por una 10 años más antigua se conceden 4.17 puntos, sea la Municipalidad está propiciando la operación de camiones antiguos, que gastan más combustible, contaminación ambiental y mayores probabilidades xx xxxxxx mecánicas. 2) Para la línea dos, al factor precio se conceden 65 puntos, a la experiencia 10 puntos y por la ubicación geográfica del sitio de disposición final de los desechos 25 puntos si está fuera del cantón de Alajuela, y únicamente 5 puntos si está en el cantón de Alajuela, lo que no tiene justificación alguna. 3) Los seis vehículos ofrecidos por el Consorcio adjudicatario son propiedad xx Xxxxx Investment S.A., con quien firmaron un contrato de arrendamiento, lo que significa que se está produciendo una subcontratación del 100%, lo que dobla el máximo porcentaje permitido del 50%; además de que no es una prestación especializada, pues la misma RABSA ha efectuado este servicio y no es una actividad subsidiaria sino es el objeto principal de la contratación para lo cual ha ofrecido. 4) Para la línea dos la Administración los descalificó indebidamente, puesto que no resulta ser cierto que el Relleno Sanitario Regional en Xxxxxxx de Cartago no cuente con permiso del Ministerio de Salud, pues en el expediente consta el respectivo permiso de operación y fue aportado con la oferta. Aclaran que en correcta nomenclatura ofrecieron el Relleno Sanitario Regional en Xxxxxxx de Cartago y en ningún momento lo denominaron “Los Pinos”. 5) La oferta de la adjudicataria de la línea dos debió de ser descalificada por cuanto ofrecieron el Relleno Sanitario de La Xxxxxx, y tal Relleno es de uso exclusivo de la Municipalidad de San Xxxx. 5) No debe confundirse la adjudicataria con las otras empresas que forman parte del grupo canadiense Ebi que son empresas ajenas, por lo que no debió de tomarse en cuenta la experiencia de estas otras empresas como parte de la oferente, lo que significa que no debieron de reconocérsele siete años de experiencia. 6) El Concejo Municipal de Alajuela obvió el dictamen previo de Comisión, además de que no podían ratificar un acuerdo del Concejo Municipal anterior, y a tal efecto presentaron las respectivas acciones ante la Municipalidad de Alajuela. -------------------------------------------
II.-Esta División solicitó el respectivo expediente administrativo a la Municipalidad de Alajuela.---------------------------------------------------------------------------------------------------
III.-La Municipalidad de Alajuela mediante oficio 1088-RDS-2006 del 6 xx xxxxx de 2006, suscrito por el ingeniero Xxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, Coordinador Actividad Recolección de Xxxxxxxx Xxxxxxx, rebate los argumentos aducidos por el apelante.-----------
IV.-En los procedimientos se han observado las prescripciones xx xxx.--------------------------
CONSIDERANDO
I.-Hechos Probados: Para la resolución del presente asunto, se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que la Municipalidad de Alajuela promovió la Licitación por Registro 06-2005, para la contratación de servicios de recolección, transporte y disposición de desechos sólidos, acto recaído en su línea 1 en favor del Consorcio Bulk Rabsa S.A., por un monto de US $16.50 la tonelada métrica y, en su línea 2, a favor de Berthier Ebi xx Xxxxx Rica S.A., por un monto de US $15,00 la tonelada métrica. (ver La Gaceta 93 del 16 xx xxxx de 2006). 2) Que el cartel para la línea 2 establecía que los oferentes debían presentan un Relleno Sanitario mecanizado, el cual debía contar con los permisos correspondientes del Ministerio de Salud y de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y que por el rubro experiencia se obtenía un puntaje máximo de 10 puntos. (Ver folios 21, 38 y 237 del Expediente Administrativo). 3) Que mediante R-DAGJ-844-2005 de las 12:00 horas del 7 de diciembre de 2006, esta Contraloría General ante un recurso de objeción al cartel de la presente licitación e interpuesto por la empresa WPP Continental de Costa Rica S.A., en su punto tercero relacionado con los factores de evaluación, concretamente con el equipo de recolección y transporte a utilizar, se consideraron válidas las razones dadas por la Municipalidad de Alajuela para justificar ese criterio de evaluación, demostrando que era un mecanismo razonable y equitativo, y no en desequilibrio para los distintos oferentes, en consecuencia, se declaró sin lugar el recurso de objeción en ese punto. 4) Que WPP Continental de Costa Rica S.A. en su oferta consignó que para la línea dos ofrecía el Relleno Sanitario xx Xxxxxxx de Cartago y presenta el permiso de funcionamiento 124-2001 emitido por el Ministerio de Salud y válido hasta el 31 xx xxxx de 2006. (ver folios 596 y 696 del Expediente Administrativo). 5) Que el Consorcio conformado por las empresas Bulk Express Transport Inc, y Recolectora Alajuelense de Basura S.A., ofrecieron en su oferta seis unidades recolectoras de desechos sólidos, las cuales son propiedad xx Xxxxx Investment S.A., quienes las alquilan a Recolectora Alajuelense de Basura S.A., mediante contrato suscrito el 11 de enero de 2006, en donde se dispone que se arriendan tales vehículos durante las 24 horas del día de todos los días del año; Xxxxx no será responsable por los costos relativos al funcionamiento, manejo conducción, mantenimiento y reparación, incluyendo los gastos de combustibles, aceites, peajes, alimentación, viáticos, salarios de los chóferes, impuestos, tasas, y cargas sociales; Xxxxx dispondrá de al menos dos unidades adicionales con las mismas características que las alquiladas a disposición de RABSA como respaldo para que se garantice la continuidad del servicio; el personal de RABSA no tendrá relación laboral con Xxxxx; las faltas graves podrían originar la terminación anticipada del contrato, no obstante los vehículos alquilados podrán seguir prestando el servicio; y el contrato puede por acuerdo de partes darse por terminado. (Ver folios 966 al 1008, y 1079 del Expediente Administrativo). 6) Que la firma Empresas Xxxxxxxx Ebi de Costa Rica S.A. ofreció el Relleno Sanitario Mecanizado de su propiedad denominado Parque de Tecnología Ambiental Uruka (ver folios 591 del Expediente Administrativo). 7) Que la Municipalidad de Alajuela determinó que la oferta para la línea dos de la empresa WPP Continental de Costa Rica S.A., no cumple con los requisitos técnicos exigidos, por cuanto el proyecto Los Pinos no cuenta con permiso sanitario de funcionamiento. Para la línea uno la adjudicataria recibió una calificación final de 94.18 puntos dentro del cantón central de Alajuela y una de 91.08 fuera del cantón central de Alajuela, y la apelante una de 55.71 dentro del cantón central de Alajuela y de 45.95 fuera del cantón central de Alajuela, y para su alternativa una calificación final de 74.27. Para la línea dos la adjudicataria obtuvo una calificación final de 97.5 puntos (Precio = 65, Experiencia = 7.5, Ubicación Geográfica = 25), y la apelante una calificación final de 67 puntos (Precio = 52, Experiencia = 10, Ubicación Geográfica = 5). (Ver folios 1627, 1628 y 1630 del Expediente Administrativo). 8) Que mediante escrito presentado ante la Municipalidad de Alajuela el 9 xx xxxx de 2006, WPP Continental de Costa Rica S.A., interpuso un recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante en contra del Acuerdo DR-600-SM-06, contemplado dentro del Capítulo VII, Artículo I, inciso 1.6, del Acta 17-06, del 25 xx xxxxx de 2006, entre otras cosas por contravenir el deber de información previa, el dictamen previo de Comisión, y de la imposibilidad de los actuales Regidores para ratificar un acuerdo del Concejo Municipal anterior. (Ver folios A108 al A112 del Expediente de Apelación). 9) Que la Municipalidad de Alajuela mediante oficio 1088-RDS-2006 del 6 xx xxxxx de 2006, suscrito por el ingeniero Xxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, Coordinador Actividad Recolección de Desechos Sólidos, hacer ver que en oficio Prov-3082 del 8 de setiembre de 2005, suscrito por el licenciado Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxx, Jefe del Departamento de Proveeduría de la Municipalidad de San Xxxx, se hace constar que revisados los términos del contrato suscrito entre la Municipalidad de San Xxxx, y Xxxxxxxx Xxx xx Xxxxx Rica S.A., no se contempla como una obligación contractual el hecho de que la empresa reciba para ser tratada basura solamente del cantón central de San Xxxx, pues tal aseveración resulta de la interpretación que se hace del considerando tercero de la R-149-2001 suscrita por la Ministra de Ambiente y Energía, que entre otras cosas menciona “En el relleno sanitario que nos ocupa, este será utilizado únicamente por la Municipalidad de San Xxxx”. Al respecto, en R-318-2005-MINAE el ingeniero Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx, Ministro de Ambiente, anuló parcialmente la R-149-2001 donde se indica “En el relleno sanitario que nos ocupa, este será utilizado únicamente por la Municipalidad de San Xxxx...”, para que en su lugar se lea: “En el relleno sanitario que nos ocupa, este será utilizado prioritariamente por la Municipalidad de San Xxxx.” Finalmente, mediante resolución 2005-16035 (Expediente 05-04675-0007-CO) la Sala Constitucional no observa que la recepción de desechos de otros cantones en ese Relleno Sanitario Uruka lesione el derecho al ambiente o la salud de los habitantes por cuanto se desprende del Informe del SETENA, así como del MINAE, que tal relleno sanitario tiene la capacidad necesaria para recibir, tratar y disponer no solo los desechos provenientes del cantón central de Alajuela sino de otros Municipios, sin que ello afecte las proyecciones hechas para determinar su vida útil, ni que cause lesión alguna a la salud o al medio ambiente. (ver folios E3 al E30 del Expediente de Apelación). -------------
II.-Sobre la admisibilidad del recurso: De previo a admitir un recurso de apelación por el fondo, es menester verificar que la apelante cuente con la suficiente legitimación para pretender que se anule el acto de adjudicación dictado. 1) Línea 1: El artículo 86 de la Ley de Contratación Administrativa dispone un plazo de admisibilidad de los recursos de apelación xx xxxx días en el cual la Contraloría General, o bien, determina su rechazo de plano por inadmisible o por improcedencia manifiesta, en este último sentido se orienta también el artículo 95 del Reglamento General de Contratación Administrativa; todo ello con el propósito de evitar el entorpecimiento indebido de la actividad administrativa. Así entonces, ese numeral estableció una doble obligación al realizar el análisis de las gestiones interpuestas, distinguiendo dos supuestos que serían la inadmisibilidad y la improcedencia manifiesta. Ahora bien, las gestiones recursivas pueden resultar inadmisibles entre otros casos, cuando de la lectura de los argumentos de la apelante y de la revisión del expediente administrativo pueda desprenderse que no le asiste razón en el fondo de lo reclamado, de tal suerte que pueda determinarse que su recurso no podría ser declarado con lugar en la resolución final sin perjuicio de que ostente la “legitimación” para recurrir. De tal manera que, el análisis de la fase de admisibilidad no se agota o limita a la improcedencia manifiesta, sino que, en los casos de la inadmisibilidad de los recursos se realiza justamente, una revisión de los alegatos, prueba ofrecida y del expediente administrativo (cartel, ofertas, recomendación para adjudicación, entre otros); rechazando por inadmisibles, entre otros, aquellos supuestos en que la Contraloría General determine que la recurrente no llevaría razón en el fondo de sus alegatos aún cuando se procediera a tramitar el recurso (véase en ese sentido la resolución R-DAGJ-453-2003); esto implica incluso que se pueda superar el análisis de improcedencia manifiesta por falta de legitimación previsto por el artículo 95.1 del Reglamento General de Contratación Administrativa, pues bien puede ocurrir que la recurrente la ostente y aun así su recurso sea inadmisible. Volviendo al caso concreto, tenemos que la apelante aduce con respecto a la línea uno, que la oferta del Consorcio adjudicatario debió de ser excluida, por cuanto los seis vehículos ofrecidos son propiedad xx Xxxxx Investment S.A., con quien firmaron un contrato de arrendamiento, lo que significa que se está produciendo una subcontratación del 100%, lo que dobla el máximo porcentaje permitido del 50%; además de que no es una prestación especializada, pues la misma RABSA ha efectuado este servicio y no es una actividad subsidiaria sino es el objeto principal de la contratación para lo cual ha ofrecido. Agregan que el referido contrato de arrendamiento prevé la posibilidad de terminación anticipada, lo cual lo vuelve más riesgoso para la Administración. Sobre el particular, tenemos que efectivamente los seis vehículos ofrecidos por el Consorcio son propiedad xx Xxxxx Investment S.A. No obstante, del contrato de arrendamiento de esos seis vehículos suscrito entre Xxxxx Investment S.A. y Recolectora Alajuelense de Basura S.A., el 11 de enero de 2006, se desprende claramente que se alquilan durante las 24 horas del día de todos los días del año; que Xxxxx no será responsable por los costos relativos al funcionamiento, manejo conducción, mantenimiento y reparación, incluyendo los gastos de combustibles, aceites, peajes, alimentación, viáticos, salarios de los choferes, impuestos, tasas, y cargas sociales; que Xxxxx dispondrá de al menos dos unidades adicionales con las mismas características que las alquiladas a disposición de RABSA como respaldo para que se garantice la continuidad del servicio; que el personal de RABSA no tendrá relación laboral con Xxxxx; de que las faltas graves podrían originar la terminación anticipada del contrato, no obstante los vehículos alquilados podrán seguir prestando el servicio; y de que el contrato puede por acuerdo de partes darse por terminado. (ver hecho probado 5). Como puede observarse, Xxxxx no es una empresa subcontratada por el Consorcio para la recolección y transporte de los desechos sólidos, simplemente el Consorcio arrienda los seis vehículos para prestar ellos directamente el servicio de recolección y transporte de desechos sólidos. En otras palabras, si bien es cierto existe el contrato de arrendamiento de marras, éste se limita al alquiler de los vehículos para el transporte de los desechos sólidos, en tanto la contratación promovida por la Municipalidad de Alajuela no es un contrato de alquiler de maquinaria, sino que ese es un medio para la prestación de los servicios de recolección, transporte y disposición final de los desechos, por ende, el objeto de la presente licitación no es un arrendamiento de vehículos. A mayor abundamiento, -como ya se consignó líneas atrás- es claro que del referido contrato se desprende que no será responsabilidad xx Xxxxx los costos relativos al funcionamiento, manejo conducción, mantenimiento y reparación de los mismos, incluyendo los gastos de combustibles, aceites, peajes, alimentación, viáticos, salarios de chóferes, ayudantes o chóferes sustitutos, impuestos, tasas y cargas sociales; además no existe relación laboral alguna entre el personal encargado de la operatividad del servicio de recolección y Xxxxx, y según los componentes del precio establecidos para la disposición de los desechos sólidos en el Relleno Sanitario Uruka, el alquiler de equipos solo representa una incidencia del 17.34% dentro del componente precio unitario, es decir, sobre los US $16.50 por tonelada métrica recolectada. (Ver oficio 1088-RDS-2006 del 6 xx xxxxx de la Municipalidad de Alajuela). En cuanto a la posibilidad de terminación anticipada de este contrato, no hay tal riesgo para la Administración, ya que establece que Xxxxx en estos casos respetará la continuidad del servicio público y permitirá que los vehículos alquilados podrán estar prestando servicios a través de contratos administrativos con entidades de derecho público. (ver hecho probado 5). En virtud de lo cual, ha hecho bien la Administración en adjudicar la línea uno al Consorcio Bulk Rabsa, por ser la oferta de mayor calificación, superando ampliamente a la apelante. (ver hecho probado 7). Así las cosas, a la apelante no le asiste razón en el fondo de lo reclamado y, con ello, no superaría la plica mejor calificada en la línea uno. En consecuencia, el recurso en cuanto a la línea uno debe rechazarse de plano. 2) Línea 2: En el caso concreto, la Municipalidad de Alajuela descalificó la oferta de la apelante para la línea dos, por estimar que no cumple con los requisitos técnicos exigidos, por cuanto el proyecto Los Pinos no cuenta con permiso sanitario de funcionamiento. (ver hechos probados 2 y 7). Por su parte, la apelante aduce que ese hecho no es cierto, toda vez que ofrecieron el Relleno Sanitario Regional en Xxxxxxx de Cartago, y aportaron el respectivo permiso de funcionamiento 124-2001 expedido por el Ministerio de Salud, con una vigencia del 31 xx xxxx de 2001 al 31 xx xxxx de 2006. (ver hecho probado 4). Sobre ese punto, e independientemente de la polémica existente de si ese permiso es para funcionamiento de relleno sanitario, o para el cierre técnico del vertedero, y aún suponiendo que llevara razón la apelante en el sentido de que efectivamente se tratara de un permiso de funcionamiento para un relleno sanitario -vigente al día de la apertura de las ofertas- lo que resulta crucial y trascendente es que no logra acreditar su mejor derecho frente a la adjudicataria, tal y como a continuación se expone. Aduce la apelante que: i) La oferta de la adjudicataria de la línea dos Empresas Xxxxxxxx Ebi de Costa Rica S.A., debió de ser descalificada por cuanto ofreció el Relleno Sanitario Parque de Tecnología Ambiental Uruka, el cual está autorizado únicamente para recibir desechos sólidos de la Municipalidad de San Xxxx, sea es de uso exclusivo de esa Municipalidad. Lo anterior no resulta ser cierto, en virtud de que el Ministerio de Ambiente ha determinado que el referido relleno sanitario podrá ser utilizado prioritariamente por la Municipalidad de San Xxxx, lo que implica que no es de uso exclusivo de ese Municipio, sea está autorizado para recibir desechos sólidos de otros Gobiernos Municipales. Es más, la propia Sala Constitucional ha manifestado que la recepción de desechos de otros cantones en ese Relleno Sanitario Uruka no lesiona el derecho al ambiente o la salud de los habitantes, además de que tal relleno sanitario tiene la capacidad necesaria para recibir, tratar y disponer no solo los desechos provenientes del cantón central de Alajuela, sino de otros Municipios, sin que ello afecte las proyecciones hechas para determinar su vida útil, ni que cause lesión alguna a la salud o al medio ambiente. (ver hechos probados 6 y 9). Bajo ese orden de ideas, resulta viable concluir que la Municipalidad de San Xxxx tiene un uso prioritario pero no exclusivo de ese Relleno Sanitario Uruka. ii) La Municipalidad de Alajuela le reconoció indebidamente siete años de experiencia a la adjudicataria, en vista de que le acreditó experiencia de las otras empresas que forman parte del grupo canadiense, lo que resulta improcedente por ser Xxxxxxxx Ebi xx Xxxxx Rica S.A la oferente y no esas otras empresas. Recordamos que este rubro de la experiencia concedía una puntuación máxima de 10 puntos (ver hecho probado 2), la cual obtuvo la apelante, y la adjudicataria 7.5 puntos. En el escenario que llevara razón la apelante y se restaran esos 7.5 puntos de la calificación final a la adjudicataria, arrojaría 90 puntos en lugar de 97.5 puntos y aún así seguiría siendo superior a la de la apelante que obtuvo apenas 67 puntos. (ver hecho probado 7). iii) Los sistemas de evaluación definidos por el cartel para las líneas uno y dos no tienen justificación alguna. Sobre este punto, resulta necesario acreditar que la empresa apelante en su oportunidad objetó tales cláusulas, y esta Contraloría General mediante R-DAGJ-844-2005, en relación con estos factores de evaluación, concretamente los que evaluaban el equipo de recolección y transporte a utilizar, se consideraron válidas las razones dadas por la Municipalidad de Alajuela para justificarlos, sea demostraron que era un mecanismo razonable y equitativo, y no en desequilibrio para los distintos oferentes, en consecuencia, se declaró sin lugar el recurso de objeción en ese punto. (ver hecho probado 3). iv) El acto de adjudicación se encuentra viciado de nulidad, por cuanto el Concejo Municipal de Alajuela obvió el dictamen previo de Comisión, además de que no podían ratificar un acuerdo del Concejo Municipal anterior. La competencia para resolver sobre estos puntos la tiene la Municipalidad de Alajuela y no propiamente esta Contraloría General, en todo caso por esos mismos motivos la apelante interpuso el 0 xx xxxx xx 0000 xxxx xx Xxxxxxxxxxxxx xx Xxxxxxxx un recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante en contra del Acuerdo DR-600-SM-06, contemplado dentro del Capítulo VII, Artículo I, inciso 1.6, del Acta No. 17-06, del 25 xx xxxxx de 2006, por lo que deberán atenerse a lo que allí se resuelva. (ver hecho probado 9). Bajo ese panorama, es viable concluir que la apelante al no acreditar su aptitud para resultar adjudicataria de la línea dos, carece de la debida legitimación para interponer el presente recurso, sea no podría resultar readjudicataria, por lo que el mismo debe rechazarse de plano en cuanto a esa línea dos.-------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política; 28, 30, 34 y 37, inciso 3), de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; 4, 5, 85 y 86 de la Ley de Contratación Administrativa; 4, 5, 90 y 95.1 del Reglamento General de Contratación Administrativa, y la jurisprudencia citada, se resuelve: 1) Rechazar de plano, el recurso de apelación interpuesto por la sociedad anónima WPP Continental de Costa Rica S.A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación por Registro 06-2005, promovida por la Municipalidad de Alajuela, para la contratación de servicios de recolección, transporte y disposición de desechos sólidos, acto recaído en su línea 1 en favor del Consorcio Bulk Rabsa S.A., por un monto de US $16.50 la tonelada métrica, y en su línea 2 a favor de la firma Empresas Xxxxxxxx Ebi xx Xxxxx Rica S.A., por un monto de US $15 la tonelada métrica. 2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa.---------
NOTIFIQUESE-----------------------------------------------------------------------------------------
Lic. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxx.
Gerente de División
Lic. Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx Lic. Xxxxx Xxxx Xxxxxxxx
Gerente Asociado Gerente Asociado
OCU:mst
Estudio y redacción: Lic. Xxxxx Xxxxxx Xxxxx
NI: 00000
XX: 7255 (DCA-1592)
G-2006003007-1