POLICIA, CONTRATO SOCIAL Y DEMOCRACIA

Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

2012

INDICE

INTRODUCCIÓN………………………………………………...... 2

PRÓLOGO………………………………………………………….. 4

CAPÍTULO I

EL CONTRATO SOCIAL

El Contrato Social ………………………………………………….. 8

Xxxxxx Xxxxxx, El Leviatán……………………………………… 11

El Contrato Social de Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx………………… 15

¿Qué es el pacto social?...................................................... 17

Las Cláusulas del Contrato Social…………………………......... 19

Los Principios y Roles……………………………………………... 21

El Soberano………………………………………………………….. 21

El derecho de vida y de muerte………………………………….... 22

La Ley como parte fundamental del pacto………………………. 22

CAPÍTULO II

LA CIENCIA POLÍTICA Y ALGUNOS DE SUS CONCEPTOS BÁSICOS

Los conceptos y definiciones…………………………………….. 27

Los Actores Políticos………...……………………………………. 28

La cultura Política……………………..……………………………. 29

La socialización política……………………………………………. 31

Los agentes de socialización política……………………………. 32

La cultura política y socialización en el Ecuador……………….. 33

El Poder..…………………………………………………………….. 34

CAPÌTULO III

TEORÍA DEL ESTADO

Estado Absoluto- El Pacto de Westfalia………………………. El Estado Liberal…………………………………………………..	38	42
El Estado en el Siglo XX…………………………………………..		43
Definición del Estado……….……………………………….		46
El Estado es la expresión del consenso nacional……………..		47
Debate actual………………………………………………………..		48

CAPÍTULO IV

EL GOBIERNO

Definición………………………………………………………….... 51

La función de gobierno……………………………………………. 52

Ejecución de la decisión fundamental...………………………… 54

El control político…………………………………………………… 54

La Legitimidad del Gobierno……………………………………… 56

CAPÍTULO V

TEORÍA DE LA INSTITUCIÓN

Definiciones……………………………………………………….... 59

Características de la Institución…………………………………… 62

Las Instituciones políticas e intereses públicos. ………………. 65

El problema de la desinstitucionalización……………………….. 67

La institucionalización de la Policía………………………………. 69

El uso de la fuerza legítima, monopolio estatal………………… 71

CAPÍTULO VI

FUNDAMENTOS SOBRE DEMOCRACIA

Modelos de Democracia……………………………………………	76
Modelo Liberal-protector……………………………………………	75
Modelo Democrático-participativo………………………………..	77
Modelo Pluralista-competitivo……………………………………..	79
Condiciones de la Democracia…..………………………............	80
Condiciones económicas…………………………………………..	80

Condiciones sociales……………………………………………..... 80

Condiciones político-culturales……………………………………. 81

Conceptos Clave y Mínimos de la Democracia…………………. 82

La propuesta de democratización

de la sociedad transnacional………………………………………. 83

CAPÍTULO VII

CRISIS HISTÓRICAS DE LA POLICÍA DEL ECUADOR

LA REVOLUCIÓN DE 1944……………………………………..... 88

La Opinión sobre la Policía………………………………………… 96

El 30 de Septiembre de 2010……………………………………… 97

La Disciplina…………………………………………………………. 100

La Opinión sobre la Policía, efectos inmediatos………………… 102

Doctrina de la Seguridad Nacional……………………………….. 105

La Guerra Fría………………………………………………………. 106

El nuevo orden mundial……………………………………………. 109

Impacto en la historia institucional de la Policía……………...... 111

CAPÍTULO VIII

LA POLICÍA EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA Y LA LEY

Una nueva institucionalidad……………………………………..... 114

La Policía Nacional…………………………………………………. 117

El rol político de la Policía…………………………………………. 119

La No deliberancia………………………………………………….. 120

La Ley de Seguridad Pública y del Estado……….……………… 122

El Concepto de seguridad integral……………………………….. 123

Una nueva visión de la seguridad ciudadana…………………… 126

CAPÍTULO IX

POLICIA, CONTRATO SOCIAL Y DEMOCRACIA

Cómo la Policía se involucra en el Contrato Social…………….. 131

La potestad para el uso de la fuerza……………………………… 133

Garantizar derechos y libertades, esencia contractualista…….. 134

La legitimidad de la Policía…………………………………………. 137

El Orden Constitucional desde la perspectiva

de la función policial……………………………………………....... 140

BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………… 144

INTRODUCCIÓN

n el desarrollo de la actividad policial se articulan diversos y amplios conocimientos, ciencias y disciplinas que, llevadas a la práctica, permiten ejercer potestades y prerrogativas que deben entenderse prioritariamente desde la óptica de lo público, al servicio

a la comunidad.

Estos conocimientos obtenidos principalmente de la teoría científica, cuando son debidamente conceptuados y aplicados, determinan la calidad en el servicio que otorga una institución y, en este caso, el ente policial. Ello a su vez incrementa la posibilidad de mejorar la imagen y credibilidad ciudadana en la institución, no existiendo otro mecanis- mo más eficaz de lograr estos propósitos, pero que al mismo tiempo demanda de un esfuerzo coordinado, fundamentado en una doctrina elaborada y de carácter general.

La presente obra pretende entregar los conocimientos teóricos fun- damentados en la ciencia política y planteada por diferentes autores de nivel internacional, aspectos que son confrontados con la realidad policial observada tanto en los procesos históricos como de la expe- riencia del autor, a fin de generar conciencia y racionalización sobre el rol institucional en el proceso político democrático del país, en el cumplimiento de su misión y sus tareas cotidianas.

Con estos conocimientos básicos los integrantes de la Policía Nacio- nal del Ecuador, a quienes va dirigido esencialmente este trabajo, po- drán contar con los conceptos y elementos fundamentales xx xxxxx- miento y accionar, complementarios a los tradicionales emanados de la norma y la ley, para profundizar en teorías sociales y de la política, desde una nueva visión académica y doctrinaria, que le imponen los retos de la estructura social y normativa dinámica propia de nuestros tiempos, que en nuestro país se manifiestan con singular énfasis.

En consecuencia, el objetivo fundamental del presente texto es pro- porcionar elementos como: conceptos, la teoría y un planteamiento para una nueva doctrina en el ámbito sociológico en la Policía Na- cional del Ecuador, complementario al procedimental, propio de las instituciones de orden y seguridad, que los posibiliten enfrentar los desafíos de los entornos actual y futuro, con base en una propuesta de legitimidad del servicio como fuente del capital social institucional.

Adicionalmente, el criterio, así como el pensamiento individual y del colectivo policial, respecto de su rol dentro del marco institucional del Estado, se fundamentan en los conocimientos teóricos y su racionali- zación objetiva, bajo los conceptos democráticos.

De este modo, en el policía ecuatoriano y alrededor de la institución quedará un marco mínimo o nulo para la influencia externa y sesgada, respecto de posicionamientos ideológicos, sectoriales u otros intere- ses de una determinada coyuntura social, política o económica que pretenda captar a nuestra organización, lo cual finalmente solo afectan a su desarrollo como parte del Estado y de la sociedad.

PRÓLOGO

a doctrina policial debe fundamentarse básicamente en los conceptos que regulan y xxxxxx su función institucional; como ente público necesariamente debemos partir de teorías

que se encuadran dentro de los fundamentos que rigen a la so- ciedad y al Estado, lo cual, además del Derecho Público, Derecho Administrativo, Derecho Constitucional, entre otros, podemos en- contrarlos esencialmente en los conocimientos postulados, tesis y propuestas de la Teoría y Ciencia Política.

Al referirse a Ciencia Política necesariamente se requiere recurrir a conceptos sobre ella que en la Academia se han desarrollado, así como a todos los contenidos más importantes que en nuestra materia interesan; de ahí que principalmente durante este tratado se revisará. ideas y definiciones íntimamente ligadas entre sí: el Estado, Gobierno, la Política, el Poder, Constitución y Contrato Social; adicionalmente y de forma particular, lo que se refiere a la Institución y la Democracia, entre otros.

Es, por tanto, fundamental que un policía y en especial en el Ecua- dor, dada nuestra historia y los hechos puntuales que han derivado en grandes crisis institucionales, pueda manejar adecuadamente aque- llos conceptos y teorías básicas que se encuentran detrás de la fun- ción policial, además del punto de vista tradicional del “respaldo legal” que todos tácitamente aceptamos conocer, pero que no necesaria-

mente ha podido superar las expectativas ciudadanas, para llegar a comprender el origen y las bases sociales y políticas de nuestra misión fundamental.

Se habla de conceptos y teorías básicas, puesto que comúnmente en afán de perfeccionamiento o especialización –como se ha visto, se orienta al área legal- olvidamos de dónde proviene nuestra función y existencia misma, como menciona Xxxxxxxx cuando relata el rol po- licial el Estado en los siglos XVII y XVIII, en que se refiere al “sentido general del término, debe ocuparse del vivir y el más que vivir, el vivir y el mejor vivir”1, dentro de un modelo urbano y de ordenamiento, como forma de hacer efectivo el ejercicio soberano del poder real.

No caben dudas de que en los actuales momentos, este puede ser un tema controversial, que podrá generar cuestionamientos diversos de varios sectores a la presente obra, señalando tal vez que nuestros policías efectivamente tienen los conocimientos teóricos y prácticos esenciales de la labor policial; no obstante, hemos podido experimen- tar que por lo general estos se circunscriben a los procedimientos operativos y administrativos, como también a la legislación o soporte normativo de la función policial.

Sin embargo, al observar los acontecimientos históricos así como la evolución social y política del país, es posible percatarse de una suerte de rezago en el avance y desarrollo generales en marcha, quedándo- nos bajo el sistema ortodoxo que obedeció a viejas estructuras socia- les, políticas y económicas, principalmente como legado de doctrinas militares, producto del bipolarismo hegemónico a partir de la Primera y Xxxxxxx Xxxxxx mundiales, en que se produjo el alineamiento de los países a sus respectivos líderes globales.

La propia realidad así lo estipula con la aprobación de la Constitución de la República del Ecuador en 2008, en donde se impone por volun-

tad popular democrática, un nuevo orden político, social y económi- co en el país. Dentro del orden político se entiende que la propuesta orienta en particular un nuevo orden institucional, dentro del cual la Policía Nacional tiene un capítulo importante en la norma suprema y, por tanto se entiende, su relevancia para el desarrollo de la nación.

Expresamente estos postulados los determina el Artículo 158 cuan- do señala: “Las servidoras y servidores de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional se formarán bajo los fundamentos de la democracia y de los derechos humanos, y respetarán la dignidad y los derechos de las personas sin discriminación alguna y con apego irrestricto al ordenamiento jurídico”.

Con la finalidad de cumplir estos propósitos, en la presente obra he considerado fundamental hacer una revisión histórica del ordenamien- to social y la forma cómo se ha buscado administrar el Estado hacia los particulares y viceversa, doctrina que proporciona la tesis del Con- trato Social, la cual básicamente determina que uno de los principales roles que le corresponden al Estado frente al ciudadano -a través de las instituciones- es el de otorgarle protección y seguridad para evitar el caos, para corregir el libre albedrío, el desorden social y los deseos humanos que señala Xxxxxx en su obra El Leviatán.

Es decir que, siendo enteramente adecuado ceñir nuestras funciones policiales y tareas a los preceptos legales, nuestra misión y existencia se ubican en un sentido amplio antes que restringido, más allá de la nor- ma jurídica, para enfocarse en un compromiso social esencial de ser- vicio, de entrega y conciencia representada por ese pacto –instrumen- talizado en parte por la Constitución de la República- que regula todas las relaciones para hacer una nación más sólida y con visión de futuro.

1 XXXXXXXX, Xxxxxx, Seguridad, Territorio, Población, Fondo de Cultura Económica de Argentina, Tercera reim- presión, 2009.

CAPÍTULO I

1. EL CONTRATO SOCIAL

omo la parte fundamental de nuestra propuesta en este caso, una de las tesis más importantes de la teoría política, respecto de la organización humana para la supervivencia como grupo,

se encuentra en el Contrato Social. Como la base de la existencia del Estado y su relación con los particulares se analizarán de manera teó- rica principios y principales postulados.

El ser humano es esencialmente social, no se puede concebir su desa- rrollo aislado y en soledad frente a sus semejantes; tal conducta solo puede ser explicada en casos excepcionales: alguien que vive en el ostracismo, sea un anacoreta o un ermitaño (personas que viven ais- ladas del mundo y de la gente), siendo precisamente estas conductas consideradas fuera de lo común al ser humano. Por tanto, todos los individuos se encuentran constantemente en contacto e interacción con los demás.

Pero en estas relaciones entre las personas aparecieron diferencias que, entre otros aspectos, se refieren a los ámbitos biológicos y psico- lógicos, que han dificultado el desarrollo de las sociedades menores o primitivas, hasta los conflictos políticos que experimentan nuestras sociedades modernas. Efectivamente dichas diferencias representa- das por los intereses individuales en cada conjunto social, particu- larmente en la lucha por el poder, han provocado divisiones, luchas, conflictos de todo tipo, hasta llegar a la guerra, donde se aniquilan unos a otros.

Los pensadores y filósofos tomaron esta realidad como uno de los aspectos más importantes que debía ser resuelto, a fin de evitar la destrucción de la humanidad, permanecer así habría provocado que prevalezca la ley del más fuerte y, en consecuencia, sería una lucha a muerte sin fin en todos los rincones del planeta.

Representación pictórica de guerras medievales Fuente: xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx

A partir de esas premisas, la idea es de organizar a las sociedades de modo que pudieran convivir pacíficamente, que de manera concerta- da pudieran llegar a consensos sobre sus destinos, el uso de los recur- sos, sus bienes culturales y alcanzar el futuro en armonía, fue dando origen a distintas formas de organización política de las sociedades, hasta el establecimiento de los reinados, principados, feudalismos, monarquías, entre otros hasta llegar a la creación el Estado como se lo ha revisado en líneas anteriores.

Pero una vez creado el Estado en el concepto como lo conocemos hoy, las relaciones entre el pueblo y el soberano, habían provocado desconcierto y decepción por parte de los gobernados al haberse ex- perimentado numerosos abusos por parte de quien había sido elegido como su regidor; hasta que surge una teoría que propone ejecutar un pacto entre pueblo y soberano para regular y definir los roles que a cada uno le competen, los derechos y obligaciones a cumplir y ejecu- tar por las partes, tendientes a lograr esa armonía tan deseada para la convivencia social.

El Contrato Social2 se conoce también como la Doctrina del Pacto So- cial o Tesis Contractualista. Fue propuesta en el Siglo XVII por varios filósofos y autores como respuesta a los conflictos sociales originados en la lucha por el poder. Ya en la Edad Media, como nos lo recuerda Xxxxxx Xxxxxx, se produjeron discusiones provocadas en la lucha por la preponderancia en el poder estatal y la Iglesia.

Luego apareció la idea del pacto, por medio del cual el pueblo trans- mite en poder al príncipe, con Xxxxxxxxxx y otros absolutistas, para llegar a la principal obra al respecto, en 1762, donde Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx plantea con su “Contrato Social”, una verdadera revolución ideológica en toda Europa y principalmente en Francia, al proponer un auténtico gobierno basado en el pueblo, con ideas de igualdad. Por ello se lo reconoce al pensador ginebrino, como uno de los fundadores de la democracia. Sus ideas servirían como premisas teóricas instru- mentalizadas en la revolución de 1789.

2 XXXXXXXX, Xxxx Xxxxxx, El Contrato Social o principios de derecho político, Editorial Xxxxxx, Xxxxxx, 0000.

1.1. Xxxxxx Xxxxxx, El Leviatán

Xxxxxx Xxxxxx 5 xx xxxxx de 1588 – 4 de diciembre de 1679 Fuente. xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx

Existieron otros modelos y propuestas de contrato social, especial- mente Xxxxxx, Xxxxx y Xxxxxx, llegando este último a proponer un Estado todopoderoso, un dios terrenal –el Leviatán3- con todos los poderes, sustentado en el pacto, el cual tiene como fundamento el control de la sociedad y de los hombres que por naturaleza, según Xxxxxx, tiende al libre albedrío: “la voluntad y la conducta humanas tienden siempre a la acción motivada por el deseo, el poder xxx xxx- bre reside en su capacidad de actuar y la adquisición del poder se convierte en una búsqueda permanente y dominada por la pasión”.

Por tanto, según Xxxxxx, el rey debe tener todas las facultades para imponer el orden deseado. Sin embargo, dadas las extraordinarias po- testades otorgadas al príncipe y al rey, se configuró lo que se conoce

3 XXXXXX, Xxxxxx, El Leviatán: o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil, Xxxxx xx Xxxxxxx Xxxxxxxxx, Xxxxxx X.X., 0000.

como Estado Absolutista4, alejándose, en cierto modo, del concepto democrático que sí lo plantea con xxxxxxxx Xxxxxxxx.

Según Xxxxxx la persona actúa de acuerdo con los impulsos que recibe del exterior, por lo que intentará, a toda xxxxx, evitar los estímulos que le resulten desagradables y conseguir todos los agradables posibles. El problema surge cuando estas fuentes de placer hay que compartirlas con otros humanos o, interfieren con sus deseos. Ello determina que cada ser humano esté en continua guerra con los demás.

Portada original de El Leviatán

Fuente: Libro “El Leviatán” de Xxxxxx Xxxxxx.

4 El título del libro publicado en 1651, hace referencia al monstruo bíblico Xxxxxxxx, que posee un poder descomunal. Xxxxxx establece su Doctrina de Derecho Moderno como la base de las sociedades y de los gobiernos legítimos. Se ha dicho que el trabajo xx Xxxxxx justifica filosóficamente la existencia del autoritarismo estatal, aunque finalmente justificó la eliminación del absolutismo.

Xxxxxx señala tres motivos básicos por los cuales hay conflictos en el Estado de Naturaleza: El primero, es la competición, que hace que el hombre invada para obtener algo; el segundo, la desconfianza para la seguridad y; el tercero, la gloria, para la reputación.

De estos conceptos se derivan las famosas “19 leyes de naturaleza hobbesianas”:

La primera señala que cada hombre debe procurar la paz hasta donde tenga esperanza de lograrla; y cuando no puede conseguirla, entonces puede buscar y usar todas las ventajas y ayudas de la guerra. En el caso de no conseguir la paz, según esta ley, surge el derecho natural a la libertad de cada hombre, que lo autoriza de usar su propio poder, según le plazca, para la preservación de su propia vida, y por lo tanto de hacer cualquier cosa que conciba como la más adecuada para alcanzar ese fin.

En la xxxxxxx xxx señala que: “Un hombre debe estar deseoso cuando otros lo están también, a fin de conseguir la paz y la defensa personal hasta donde le parezca necesario, de no hacer uso de su derecho a todo, y de contentarse con tanta libertad en su relación con los otros hombres, como la que él permitiría a los otros en su trato con él”.

El Contrato o Pacto Social para Hobbes, es desarrollado por los hom- bres como garantía de la seguridad individual y como forma de poner fin a los conflictos que por naturaleza generan estos intereses individuales. Así, a las pasiones naturales del hombre se oponen las leyes xxxxxxx, siendo a su vez leyes naturales.

El Estado que deriva del pacto según Xxxxxx es un poder organizado de forma común cuya función es “regentar” las cosas públicas y que se funda a partir de la suma de voluntades individuales libres que deciden actuar para adquirir ventajas comunes. Se produce una cesión de poder

por parte de los particulares para que la ejerza el Estado; por lo que su libertad se reduce a los espacios donde la ley no se pronuncia.

Cuando los individuos consideran que se han ocasionado perjuicios a su integridad corporal o a su libertad física, deciden rebelarse, puesto que el soberano no ha cumplido su parte del contrato social (defender la libertad de los individuos asegurando la paz).

En consecuencia, el pacto queda roto inmediatamente. Según estas propuestas, se deja un margen muy estrecho al libre albedrío y a la libertad individual.

En el segundo libro se refiere a la “causa final”: la auto imposición de los límites en los que viven en sociedad, como un instrumento para su propia preservación y para obtener una vida más tranquila; para librarse de la condición de constante guerra, que como se expresa anteriormente, es natural a las pasiones del hombre cuando no hay poder visible que las limite y controle castigando a aquellos que las lleven a cabo.

La teoría xx Xxxxxx es considerada absolutista debido a los exce- sivos poderes que concentra en el Estado. No es partidaria de la se- paración de poderes, sin embargo, mantiene ideas destacables del pensamiento progresista cuando señala que: “Es imposible que el rey sea rico, glorioso o poderoso, si su pueblo es pobre, sin aspiraciones, o demasiado débil a causa de la pobreza o la ignorancia, como para mantener una guerra contra sus enemigos”. Esto fundamentó y justifi- ca el modelo, aunque más en el ámbito tradicional de Monarquía, que de algún modo mantiene la xxxxxx xx Xxxxxx hasta hoy, Inglaterra.

1.2 El Contrato Social de Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx.

Xxxx X Xxxxxxxx, Ginebra, Suiza, 1712-Ermenonville, Francia, 1778 Fuente: xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx

Se atribuye a Xxxxxx Xxxxxx el haber planteado en primera instan- cia los pilares fundamentales del pacto social. No obstante, debido al excesivo poder que le otorga al Estado -el gran Leviatán- según hemos analizado, provocaron abusos de poder y otros problemas que pusieron en duda la legitimidad y validez del pacto; por lo que la tesis es perfeccionada un siglo después por J.J. Xxxxxxxx en su obra “El Contrato Social”.

Con la finalidad de fundamentar la propuesta de la presente obra, esto es de ubicar el rol policial dentro de esta teoría política, analizaremos los principales aspectos que propone la Tesis Contractualista, a fin de llevarlo al entendimiento de cómo sus premisas se constituyen en la piedra angular del ejercicio del poder estatal; y, en consecuencia, de la razón de ser de la institución policial dentro del pacto.

Portada original de El Contrato Social

Fuente: Libro “El Contrato Social o principios de derecho político”.

Xxxxxxxx comienza señalando la necesidad de encontrar una “fór- mula de administración legítima y permanente” de la sociedad y los hombres que la conforman, en respuesta básicamente a los abusos de los príncipes, xxxxx, señores feudales o jefes de Estado, lo cual pudo comprobar durante sus peregrinajes de juventud al viajar por Europa, muchas veces como vagabundo, pero cercano a la gente, a su reali- dad, sus necesidades y problemas así como sus virtudes5.

Tal situación, lógicamente deberá desarrollare dentro de un Estado libre, dado que el hombre nace libre, pero no obstante siempre se encuentra bajo el poder de otro u otros, a lo que llama “vivir entre ca- denas”. Si bien reconoce que un pueblo siempre está obligado a obe-

5 Este aspecto de la xxxx xx Xxxxxxxx posibilitó que su tesis tenga mayor y un profundo valor social, a su vez un conocimiento empírico que la legitimó y alcanzó un gran aceptación en su época y hasta nuestros días.

decer, así mismo recalca que cuando se le arrebata la libertad tiende a recuperarla para lo cual debe mantener un orden social pues tiene de- recho a la libertad que aunque deviene de su propia naturaleza, debe fundarse en convenciones.

El Contrato Social según Xxxxxxxx, en concordancia con las ideas xx Xxxxxx, surge de la propia familia en las sociedades primitivas, en las que el padre rige y exige obediencia de sus hijos por un tiempo, hasta que éstos obtienen su independencia; mientras tanto el jefe del hogar representa al soberano y los hijos al pueblo dentro de una relación en la que se cumplen roles perfectamente definidos, el primero procura cuidado y sustento, mientras que los segundos obediencia y respeto.

Bajo esta premisa antropológica social de la familia continúa Rous- seau al referirse al “derecho del más fuerte”, señalando que “El más fuerte no lo es jamás bastante para ser siempre el amo o señor, si no transforma su fuerza en derecho y la obediencia en deber”. Por ello se constituye en un principio fundamental de la Política y el Derecho, hasta hoy vigente y esencia del pacto social. Pero se debe aclarar que no es de la fuerza de quien deriva el derecho, sino de los poderes legítimos a quienes estamos obligados a obedecer.

1.2.1 ¿Qué es el Pacto Social?

Este concepto ha permanecido vigente desde la publicación del Con- trato Social xx Xxxxxxxx, no obstante ha sido objeto de múltiples crí- ticas desde su aparición hasta nuestros días; en especial debido a su equivocada interpretación y, hasta cierto punto, relativa aplicación práctica derivada del interés del gobernante, quien termina convirtién- dose en el príncipe o en ese gran Leviatán que excede sus potestades en su rol dentro del pacto.

Sin entrar a analizar las críticas que dependiendo del status quo histó- rico, puedan contradecir los postulados del pacto social, es necesario

resaltar los aspectos fundamentales de esta teoría que representan la real razón de ser de la existencia del Estado, sus instituciones y el rol que le competen frente al ciudadano, a la sociedad como la otra parte del contrato.

De este modo, Xxxxxxxx plantea la necesidad de recurrir o retroceder a una convención primitiva por la cual los pueblos -que son anteriores- eligen a un rey al que deben obedecer, como resultado de la conven- ción surgida de esa voluntad o deliberación pública de elegirlo, que fue en ese acto, unánime. Entonces, el pacto social surge como una necesidad de superar los obstáculos que se le presentan al hombre y la colectividad en su estado natural, porque aquellos los superan y amenazan su existencia.

El hombre en su naturaleza es débil frente a todo tipo de amenazas del entorno y de sí mismo. Como los hombres no pueden engendrar fuerzas nuevas, sino solo unir las que poseen, “no tienen otro medio de conservación que el de formar por agregación una suma de fuer- zas capaz de sobrepujar la resistencia”, un convenio que le permita concertadamente unir las fuerzas individuales y actuar como conjunto frente a las amenazas y necesidades frente a las cuales la persona, por separado, no podría actuar.

De este modo, el Contrato Social supone la solución al problema de la debilidad del hombre individual, de la desorganización y el cuestiona- miento de la obediencia a quien hace mal uso del poder; puesto que a partir de la propuesta roussoniana se constituye en una “forma de asociación que defienda y proteja con la fuerza común la persona y los bienes de cada asociado, y por la cual, cada uno, uniéndose a todos, no obedezca, sino a sí mismo y permanezca tan libre como antes”

1.2.2 Las Cláusulas del Contrato Social.

Hasta aquí, las propuestas xx Xxxxxxxx no se distanciaban en gran medida de las ideas hobbesianas; el nuevo aporte surge al tomar la idea de un verdadero contrato que se rige según los principios del De- recho, en el cual las partes están obligadas a respetar sus cláusulas.

De modo que, si estas cláusulas llegan a ser violadas, se generan efec- tos no deseados por las partes, pero en este caso, al tratarse de una convención y no un documento formal (aunque hoy se asume que está representado por las Constituciones) las cláusulas están determinadas por la naturaleza del acto, lo que devendría en recuperar los derechos individuales y la libertad natural del individuo al romperse el pacto.

Pero lo más importante de la Tesis Contractualista es que supone que las cláusulas se reducen a una sola: “la enajenación total de cada asociado con todos sus derechos a la comunidad entera, porque, primeramente, dándose por completo cada uno de los asociados, la condición es igual para todos; y, siendo igual ninguno tiene interés en hacerla onerosa para los demás”.

La esencia del pacto se encuentra en esta cláusula, dado que se con- forma la sociedad igualitaria perfecta, debido a que al darse la enaje- nación sin reservas, lo que incluye la propia persona con sus derechos individuales, nadie puede reclamar nada porque no lo tiene y se pierde el estado natural pasando al estado social. En el caso de que alguien no enajenara todo y se quedara con algo para sí (en especial algunos derechos), este podría reclamar y convertirse en su propio juez y de todos los otros que no tienen esos derechos, lo cual convertiría a esa sociedad según Xxxxxxxx en tiránica o inútil.

Esto porque si alguien se da a todos, no se da a nadie y de esto resulta que no existirá alguien sobre el cual no se adquiera el mismo derecho que se cede; por tanto, se gana la equivalencia a todo lo que se pierde y mayor fuerza para conservar lo que se tiene.

Según este razonamiento lógico: al ejecutarse el pacto social, el filóso- fo ginebrino planteó la definición el Contrato Social, a lo que estimo se constituye en una acepción pragmática de la democracia: “cada uno pone en común su persona y todo su poder bajo la suprema dirección de la voluntad general, y cada miembro es considerado como parte indivisible del todo”.

Las ideas democráticas xx Xxxxxxxx se acentúan en su obra, a más de lo analizado anteriormente, cuando le da a su teoría significacio- nes dogmáticas propias como la de igualdad entre las personas si bien cediendo derechos, haciéndose más fuerte en el colectivo, cuando en- cuentra la forma de asamblea y persona pública que en conjunto dan origen a la república o cuerpo político hoy el Estado; a su vez los aso- ciados colectivamente toman el nombre de pueblo y particularmente ciudadanos como partícipes e la autoridad soberana; conceptos sin los que no sería posible comprender las bases fundamentales de la Democracia.

Estos son los postulados básicos del Contrato Social; no obstante, para comprender de mejor manera la propuesta de esta tesis, en par- ticular sobre su influencia y decisiva interpretación en la presente pro- puesta, vale decir, su valor como fundamento de la función policial como parte del Estado, es necesario revisar respecto de los roles es- pecíficos que corresponden a las partes.

En esto es necesario determinar cuáles han de ser las guías y prin- cipios que orientarán su papel fundamental para dar forma a la con- vención, para llevar adecuadamente esas relaciones armoniosas que finalmente permitan a las sociedades subsistir y desarrollarse, y dentro de lo cual evidentemente el rol policial adquiere un valor importante, más aun, en nuestros tiempos en que los problemas de inseguridad y legitimidad institucional ocupan un lugar especial en la preocupación de los ciudadanos.

a. Los principios y roles.

Son varios los principios y roles que establece el Contrato Social para alcanzar los propósitos antes mencionados; no siendo este tra- tado una obra de ciencia política, hemos de considerar aquellos que se requiere conocer y son de aplicación práctica en la comprensión de la función policial dentro del contexto social ecuatoriano.

b. El Soberano.

Se refiere al ente formado por los particulares que unen sus volun- tades y que genera derechos colectivos. Aquí el soberano no es la persona elegida para gobernar, como es comúnmente definido quien triunfa en una contienda electoral, sino que es el propio inte- rés común, el cuerpo político resultante del pacto, cuya legitimidad lo configura definitivamente. El soberano y los súbditos son uno solo, no se puede ofender a uno de los miembros xxx xxxxxxxx sin atacar a la colectividad, y tampoco ofender al cuerpo (el soberano) sin que sus miembros se resientan, por lo tanto las dos partes con- tratantes al manifestar deber e interés comunes; están obligados a ayudarse mutuamente.

Pero puede ocurrir que la voluntad de un individuo sea distinta a la xxx xxxxxxxx o interés común, pasando a conformar una oposición abierta que -por principio del pacto- al progresar puede generar injusticias que finalmente llevarán a la “ruina del cuerpo político”.

De este concepto se deriva la Soberanía como una manera de ejer- cer la voluntad general, los deberes y derechos del cuerpo político formado en el contrato. Sin embargo, las fuerzas que genera la vo- luntad general, a través del Estado, solo pueden ser ejercidas con fines de su institución, vale decir, el bien común. Por lo tanto, la so- beranía es inalienable e indivisible, no se puede enajenar ni delegar.

c. El derecho de vida y de muerte.

Este principio-derecho explica un efecto esencial del contrato dado que implica la entrega máxima por el bien común y la existencia misma del Estado.

Se trata de que los particulares tienen el derecho de arriesgar su vida para conservarla -que es finalidad del contrato social-, siendo además siempre una posibilidad ante riesgos existentes la pérdida de vidas. No obstante, el Estado puede exigir a los particulares la muerte en beneficio de los demás, como cuando se ejecuta la pena de muerte por algún delito, al haberse declarado a sí mismo como rebelde y traidor a la patria; o en el caso de la defensa del Estado, al ir los particulares a la guerra, con una clara predisposición y alta probabilidad de morir por aquel.

d. La ley como parte fundamental del pacto.

El Pacto Social ha dado vida y existencia de esta manera al cuerpo político, al hablarse de un cuerpo este debe moverse y expresar vo- luntad, lo cual solo puede manifestarse a través de la ley. Xxxxxxxx afirma que, en tanto la justicia proviene de Dios, los seres huma- nos, al recibirla como un acto dado, no necesitaríamos gobierno ni leyes, pues todo estaría predeterminado por la xxx xxxxxx. Por tanto, se requiere de convenciones y leyes que unan y relacionen los de- xxxxx para orientar la justicia hacia sus fines, una justicia universal emanada de la razón.

La libertad es un asunto esencial, por medio del cual Xxxx-Xxxxxxx Xxxxxxxx inicia sus paradojas para dar respuesta a la identifica- ción de la voluntad individual (el libre albedrío) con la voluntad ge- neral. La libertad individual que emana de la voluntad general es el de ser libre.

Pero la libertad no es sinónimo de ausencia de restricciones, es me- jor el ejercicio de imponerse las propias reglas. Tampoco es escoger entre ser libre o estar sometido a la ley. Entonces, la ley existe para permitir la libertad. “Las leyes no son otra cosa que las condiciones de la asociación civil. El pueblo sometido a las leyes debe ser el autor de las mismas”.

Un Estado donde rigen las leyes es lo que se denomina República, sin considerar su forma de administración, porque es la única mane- ra de que gobierne el interés público y, la cosa pública tenga alguna significación. Por ello dice Xxxxxxxx que todo gobierno legítimo es republicano.

El interés público no necesariamente está definido o manifestado por alguien en particular. A menudo el pueblo afirma que busca su bienes- tar, aquello que le conviene o favorece, pero no siempre puede definir- lo con exactitud; para ello recurre a personajes desde su interior, que poseen las luces para aclarar el camino.

De allí se va conformando el modelo de elección de aquellos indivi- duos conductores, capaces de poder identificar los aspectos que bus- ca el pueblo, que deben ser esclarecidos para identificar esa voluntad común del cuerpo social. Es el legislador un ser de inteligencia supe- rior, un hombre extraordinario de Estado que dicta leyes interpretando y conteniendo la voluntad general.

Sin embargo, aclara el genio ginebrino que el legislador no tiene nin- gún derecho legislativo; su autoridad es nula, pues solo ha interpreta- do la voluntad general por encargo del mismo pueblo; esta voluntad tiene la potestad de obligar a los particulares aun cuando es sabido que la voluntad de estos no estará conforme con aquella.

La autoridad soberana se sostiene, entonces, con la fuerza que le otor- ga su poder legislativo, en este caso, entendido como potestad de legislar, mas no como la función del Estado, como conocemos hoy en día. Entonces, la fuerza legislativa se expresa a través de la ley, que a su vez constituye acto auténtico de la voluntad general.

En adelante, a modo de continuación de la historia política contempo- xxxxx, nos referiremos a cómo la Tesis Contractualista transversaliza nuestra propuesta respecto de la visión estatal, constitucional, insti- tucional y democrática, dentro el rol que cumple la Policía Nacional como parte del pacto y, que es preciso comprender para situarla en el contexto y lugar que realmente ocupa dentro del país y su desarrollo social.

CAPÍTULO II

2. LA CIENCIA POLÍTICA, ALGUNOS DE SUS CONCEPTOS BÁSICOS

l hablar sobre política en el Ecuador y en muchos países del mundo, se generan diversas sensaciones encontradas, parti- cularmente debido al desencanto que han experimentado los pueblos ante desaciertos de las administraciones de los Estados, pro- cesos en los cuales se ha relacionado a la política únicamente con la actividad que realizan ciertos actores o personas determinadas, pero

que solamente forman parte del concierto político.

Más todavía, en esta obra dirigida en gran medida a miembros de una institución del Estado como la Policía Nacional, pudiera parecer que se intenta producir pensamiento político, específicamente desde la orientación participativa o partidista, lo cual está fuera de su obje- tivo; durante los siguientes capítulos se dejará aquello plenamente clarificado.

Precisamente, por propia experiencia del autor de esta obra, al ha- ber recibido formación académica en un país extranjero, ha podido evidenciar que estos temas se encuentran plenamente insertos en la formación de los Oficiales y Personal de la institución policial del país6, sin que hayan existido cuestionamientos o algún tipo de oposición al respecto. Al abordar estos temas, se trata de llegar a formar el criterio político que, si bien corresponde a las instancias de decisión insti-

6 Se ha tomado el caso de Chile por tener una historia y cultura semejante a la nuestra, antes que con otros países más desarrollados en los cuales el nivel de cultura política e institucional es aún más avanzado, como el caso de Europa y otros continentes.

tucional en nuestro caso, se pretende contribuir al respecto creando una cultura política propia, bajo las doctrinas conocidas y de mayor difusión en este asunto a nivel internacional.

2.1 Los conceptos y definiciones

Una vez señalado lo anterior y, según los propósitos de este tratado, debemos referirnos con propiedad a la Ciencia Política, en especial a lo que Xxxxxxx Xxxxx llama la “doble cara de la política”, como rela- ciones de poderes y como gobierno. En este caso entenderemos a la política como el fenómeno que “crea y condiciona todos los aspectos de nuestra vida y, está en el centro del desarrollo de los problemas de la sociedad y de los modos colectivos de su resolución”.

Por lo tanto, la política trata del poder, de las fuerzas que influyen y reflejan su distribución y empleo; trata del efecto de esto sobre el empleo y la distribución de los recursos, de la capacidad de transfor- mación de los agentes sociales, los organismos y las instituciones7.

En cuanto se refiere a la política como gobierno, esta dice relación con el conjunto de instituciones públicas y políticas. Los poderes públicos del Estado, los partidos políticos, las instituciones políticas internacio- nales o los gobiernos de otros Estados son protagonistas, influyen o contribuyen, en mayor o menor grado, a la formación de los procesos decisionales y a la adopción de decisiones políticas que vinculan al conjunto de la sociedad civil.

7 Xxxxxxx Xxxxx, Xxxxxx, Manual Ciencia Política, Editorial Tecnos, Madrid, 1999., p.19-29.

2.2 Los actores políticos.

Es necesario revisar algunos conceptos propios de la Ciencia Política, que nos servirán para tener una mejor comprensión del rol que cum- plen los ciudadanos, las instituciones y, en general, los componentes del Estado –Nación, entendido como el conjunto de las partes inte- gradas en el Contrato Social.

Según señala Xxxxxxx Xxxxx, citando x Xxxxxx, toda persona tiene la opción de ser un actor político y, solo la persona es el sujeto real de la política, pero la persona interactúa en el marco de las instituciones, sean: la familia, la empresa, el mercado, la universidad o cualquier otra. Vale decir que toda persona está dentro de la política en cuanto a ser social, pero ello no necesariamente significa que sea un actor de la política.

Al definir a los actores políticos públicos, Xxxxxxx Xxxxx señala que esto son las “personas que dirigen o actúan dentro de las instituciones porque están investidos de autoridad para defender o tomar decisio- nes de gobierno en el marco y límites de sus funciones establecidas por la ley”. En consecuencia, el Presidente de la República, el líder de la oposición parlamentaria, un magistrado del Tribunal Constitu- cional, un alto cargo la administración, un senador, un alcalde, etc., constituyen ejemplos de personas que actúan en la política con unas atribuciones explícitas y públicas.

Analizado de este modo se entiende y nos debe quedar muy claro, que la mayoría de los ciudadanos son receptores de la política que otros hacen, pero nunca pierden la opción de implicarse en uno u otro nivel; la participación política se produce cuando existen esas relaciones de poder en los ámbitos institucionales de realización social, profesional y cívica.

Al ser todos los ciudadanos integrantes del Estado como organización social, su implicación política queda relegada al hecho de pertenecer

a la sociedad civil con unos valores y una cultura política determinada. Cuando se trata de defender sus ideas se entra en la actividad política a través de los partidos, organizaciones, movimientos sociales u otras formas de participación e implicación, hasta llegar al ejercicio profe- sional de la política.

En este aspecto, convendría señalar si nuestra institución, nuestros directivos o todos sus integrantes, son actores políticos y cuál su nivel de participación siendo parte del Estado y como ciudadanos. Sobre esto se hará un breve análisis más adelante.

2.3 La Cultura Política.

Es de suma importancia entender este aspecto desde el punto de vista práctico y epistemológico, pues a pesar estar presente en la realidad nacional, ha sido muy poco analizado y, menos todavía, sujeto de me- dición en nuestra sociedad.

Según la fórmula clásica xx Xxxxxx y Verba8, la Cultura Política se explica por dos dimensiones: las percepciones subjetivas de la polí- tica; y, la dimensión colectiva. Al hablar de subjetividad se refiere a la “manifestación, en forma conjunta de las dimensiones psicológicas y subjetivas e la política”, es decir que no se trata de identificar como cultura política a las estructuras formales o informales como son los gobiernos, los partidos o los grupos de presión y las interrelaciones entre ellos, sino lo que la gente piensa, cree y siente sobre estas es- tructuras.

Xxxxxxx se refiere a lo que sucede dentro el mundo de la política, sino de lo que la gente piensa, cree y siente de lo que sucede o de- bería suceder en este ámbito. Lo importante que resulta de estas percepciones subjetivas, es que subyacen al comportamiento de los

8 Magre, J, Xxxxxxxx, E, La Cultura Política, en Manual de Ciencia Política xx Xxxxxxx Xxxxx, Idem. , P. 263-273.

individuos y se manifiesta a través de supuestos o normas que guían su comportamiento en el sistema político, lo que finalmente se expre- sa en actitudes.

Las actitudes, por lo general son precedidas por esquemas mentales, predisposiciones u orientaciones, un modelo psicológico de estímulo- respuesta que funciona con base en las experiencias y el conocimien- to previo del individuo.

En cuanto a la dimensión colectiva de la cultura política, se refiere una nación, más que a las orientaciones que el individuo tiene como tal, a la distribución de las pautas de orientación hacia objetivos políticos entre los miembros de esa nación. Confluyen entonces orientaciones comunes o mayoritarias en la comunidad.

Finalmente se entiende que la cultura política permitirá a través de estas orientaciones, la internalización del sistema por parte de los in- dividuos de la comunidad y al mismo tiempo le da sentido al compor- tamiento individual y colectivo.

2.3.1 La Cultura Política es susceptible de medición.

En primera instancia debemos reconocer que se trata de una realidad social, en este caso estudiada por la Ciencia Política y, por tanto, forma parte de un sistema, el cual debe ser explicado para su comprensión y validación. En este contexto, cuando se estudia la cultura política debe necesariamente medirse para establecer: categorías, dimensio- nes de análisis, variables, indicadores y otros aspectos que permitan primero identificarla como fenómeno propio y, luego determinar nive- les o grados en los que se manifiesta en el conjunto social estudiado.

Generalmente se identifican las categorías de medición por orienta- ciones, como:

a. Orientaciones hacia el sistema político en general. Hacia el régimen

Hacia la comunidad política. La confianza interpersonal.

b. Orientaciones relativas al propio papel en la política.

El interés político subjetivo (de las personas por la política) La eficacia política subjetiva (la influencia real)

La movilización cognitiva (niveles educativos, información, etc)

c. Orientaciones hacia el proceso de entrada. Inclinación a participar

La dimensión izquierda-derecha (tensiones)

d. Orientaciones hacia el proceso de salida. La confianza en el gobierno.

Según el nivel alcanzado en estas orientaciones, se califica el grado de cultura política de una sociedad, un conglomerado específico o un país, a fin de conocer hacia dónde se proyectan sus aspiraciones de desarrollo político en sus relaciones con el Estado.

2.4 La socialización política.

Como parte de la socialización general, Xxxxx y Xxxxxxxx se refieren al desarrollo de ciertas actitudes, el origen de ciertos comportamientos y la predisposición a desempeñar determinado rol político y, engloba tanto a los mecanismos a través de los cuales la sociedad transmite las orientaciones específicamente políticas, conocimientos, actitudes, normas y valores de generación en generación, como la formación de

una personalidad política por parte de los individuos. En este aspecto se hace una analogía con los procesos de aprendizaje común para otros aspectos de la convivencia humana.

2.5 Los agentes de socialización política.

La socialización en este caso se entiende como un aprendizaje en la sociedad, lo cual se produce a través de la exposición a enseñanzas así como a las experiencias propias de cada persona. Por tanto, los principales agentes de socialización son:\

a) La familia.- Considerada un agente decisivo, ya que implica la formación de la persona desde niño, los modelos que le pre- sentan los padres respecto de las formas de pensar sobre sí mismo y los demás, su manera de relacionarse, su idea de la autoridad, entre ortos aspectos.

b) La escuela.- De gran influencia, ya que muestra al individuo las relaciones de poder en la sociedad, los contenidos educa- tivos en los distintos niveles, son fundamentales respecto de la visión del mundo social.

c) Los medios de comunicación.- De impacto socializador limi- tado cuando compiten con los anteriores; no obstante, elevan el conocimiento político de las poblaciones, otorgando mayor autonomía de juicio político a los ciudadanos. Se ha demos- trado que fuertes consumidores de noticiarios demuestran mayor independencia en sus orientaciones políticas; sin em- bargo, el aprendizaje político de estas personas parece aso- ciado al escepticismo y desconfianza del sistema político.

2.6 La Cultura Política y socialización en el Ecuador.

En nuestro país se realizan sondeos de medición respecto de algunas de las orientaciones antes citadas, particularmente a través de en- cuestas de opinión; no obstante, no existen estudios concretos -en- tiéndase investigaciones científicas- respecto de la cultura política ecuatoriana, la cual debe ser claramente definida en el transcurso del tiempo y los acontecimientos puntuales, acerca de lo cual nuestra his- toria es muy rica.

La Cultura Política así como el rol de los agentes de socialización, deben ser plenamente definidos y medidos, de modo que sea posible relacionarlos con los hechos, para una vez contrastados entre sí se pueda conocer lo que la gente piensa, cree y siente sobre las estruc- turas políticas, así como de lo que piensa, cree y siente de lo que sucede o debería suceder en este ámbito, dentro de otros aspectos relativos a las orientaciones subjetivas y colectivas.

Básicamente, se debe tratar de comprender el grado de madurez que la sociedad tiene como parte del pacto que se ha planteado con el Estado y sus gobernantes, o con los actores políticos públicos y entre sí mis- mos; a fin de proponer mejores alternativas de relacionamiento y reso- lución de los conflictos, los cuales han sido numerosos y muy graves en muchos casos, generando inestabilidad política durante mucho tiempo.

Deberíamos conocer con exactitud, por ejemplo, qué agente socia- lizador define en mayor medida la cultura política ecuatoriana; cuál es el escenario del debate político: la calle, la Academia, entre otros aspectos que, implementados a través de metodologías y estrategias elaboradas, posibiliten alcanzar consensos entre todos los actores, las instituciones y los componentes de nuestra sociedad.

2.7 El Poder

De una gran cantidad de acepciones, la más atinente a nuestro estu- dio, es la directamente relacionada a la política, la cual implica relacio- nes sociales en las cuales, como mínimo, una de las partes pretende resolver un problema mediante el recurso al poder (o busca alterar el contenido de las relaciones de poder como anticipación de futuras soluciones), un poder que se traduce en control sobre los medios de coerción física, de vida y bienestar o de interpretación de la identidad9.

En nuestro caso, desde la Tesis Contractualista, está claramente de- finido el poder como la delegación que entregan los particulares al Estado, a fin de que haga efectiva la voluntad general en su nombre.

9 Xxxx, Xxxxx, Poder, legitimidad y dominación, en Teoría Política: poder, moral, democracia, Alianza Editorial, Santiago de Chile, 207

CAPÌTULO III

3. TEORÍA DEL ESTADO.

ebiendo haber incluido este tema como parte del capítulo an- terior, dentro de los conceptos de la teoría política, es impor- tante tratar en un capítulo específico sobre la figura del Estado,

debido a que se trata de una forma de organización muy antigua que permanece en el tiempo y se ha constituido en la mayormente adop- tada en el planeta.

El significado y papel del Estado en el desarrollo de la vida de la hu- manidad han sido objeto de controversias desde muchos siglos atrás, incluso hoy en día se encuentra en debate su efectividad como forma de organización, especialmente desde la perspectiva el cumplimiento de su rol como parte el pacto social, dentro de lo cual se ha llegado a afirmar que ya no existiría otra forma de organización y, sería “el fin de la historia” en este aspecto, como veremos más adelante.

Como en los demás casos y en adelante se analizan conceptos plan- teados por diversos autores al respecto, encontrando que, por lo ge- neral, el término se usa para referirse a una comunidad política, organi- zada bajo la concepción inicial xx Xxxxxxxxxx en “El Príncipe”, donde si bien no lo define como Estado, se refiere a aquel como forma de gobierno que -más adelante en el texto- asume el término cuando ha- bla de un país determinado: “Todas las formas de gobierno y todos los territorios en los que han sido dominados los hombres han ejercido su autoridad por medio de una república o de un principado”10.

10 Xxxxxxxxxx, Xxxxxxx, El Príncipe, Editorial Bedout, Bogotá, 1986, p.7

Xxxxxxx Xxxxxxxxxx, (Xxxxxxxxx, 0 xx xxxx xx 0000 - 00 xx xxxxx xx 0000) Xxxxxx: xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx

Según escribe Xxxxx Xxxxxx, la palabra status era empleada como si- nónimo de “forma de dominio”, evocando la expresión latina status rei publicae para referirse a la “situación o estado de la comunidad polí- tica”. Luego en Europa se usaba para identificar la estructura política dominante en un determinado territorio.

Los conceptos de Xxxxxxxxxx, Bodín y Hobbes, grandes exponentes de la doctrina política, especialmente en el periodo del Renacimiento, escenificaban un tipo de Estado en el cual debía existir un orden im- puesto por un poder soberano, representado por el príncipe, el rey o el gran Leviatán, único capaz de garantizar la armonía y cohesión en la comunidad atravesada por toda clase de diferencias y antagonismos.

Claramente, en la época que generaron sus teorías se requería un or- den frente al caos imperante y que significó un gran cambio de época que, no obstante, posteriormente y con la evolución de la humanidad

y los derechos de las personas, igualmente requeriría un nuevo giro en sus propuestas.

3.1 Estado Absoluto- El Pacto de Westfalia.

El Estado en su concepto básico como hoy lo conocemos11, vale decir la existencia de soberanía en un territorio delimitado y reconocido por los demás; surge después de los cruentos enfrentamientos en Europa conocidos como “La Guerra de los Treinta Años”, consecuencia de las diferencias existentes principalmente por la falta de delimitaciones territoriales, enemistades declaradas y en particular por el dominio de una región sobre otra fundamentada en su poder económico, militar o político que había generado desigualdades, injusticias y abusos de todo tipo como producto de la sociedades feudales y religiosas12.

La guerra fue librada en la Europa Central (principalmente Alemania) entre los años 1618 y 164813, en la que intervino la mayoría de las grandes potencias europeas de la época. La situación política y ad- ministrativa de los territorios era un verdadero caos, no existían deli- mitaciones claras y, estas no eran respetadas rigiendo muchas veces la ley de más fuerte, especialmente en el ámbito militar, por lo que el concepto de soberanía era muy relativo.

Las diferencias se habían profundizado en extremo, las luchas por los territorios, los recursos y el poder se volvieron insostenibles.

Los límites de los países en ese entonces en Europa se mostraban como se aprecia en la gráfica, dando la idea del nivel de atomización de las sociedades europeas en el siglo XVII.

11 Dado el propósito de la presente obra no se profundiza en las formas primitivas de Estado como forma de organización de la sociedad, que podemos encontrar desde los sistemas tribales, los feudalismos, los imperios, las monarquías, o las “polis” de la Xxxxxx antigua, como otras formas políticas conocidas e identificadas a lo largo de la historia.

12 CEA XXXXX, Xxxx, Clases de Ciencia Política, Academia de Ciencias Policiales de Carabineros de Xxxxx, Xxxxxxxx, 0000.

13 XXXXXX, XXXXXXXX (1988), La Guerra de los Treinta Años. Ed. Xxxxxxx Libros, Madrid, 2004.

División territorial de Europa antes de la Guerra de los 30 Años Fuente: xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx

Esta guerra marcará el futuro del conjunto de Europa en los siglos posteriores. Aunque inicialmente se trató de un conflicto religioso en- tre estados partidarios de la reforma y la contrarreforma dentro del propio Sacro Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx, la intervención paulatina de las distintas potencias europeas gradualmente convirtió el conflicto en una guerra general por toda Europa, por razones no necesariamente relacionadas con la religión: búsqueda de una situación de equilibrio político, alcanzar la hegemonía en el escenario europeo, enfrentamien- to con una potencia rival, etc.

Los daños y pérdidas humanas causados por la guerra fueron de tal magnitud que obligó a repensar las relaciones entre los países; se usa- xxx mercenarios de forma generalizada, se produjo una total devas- tación de territorios enteros que fueron esquilmados por los ejércitos

necesitados de suministros. Hambrunas y enfermedades diezmaron la población civil de los estados alemanes, y en menor medida, los de los Países Bajos e Italia, además de llevar a la bancarrota a muchas de las potencias implicadas. Aunque la guerra duró 30 años, los conflictos que la generaron siguieron sin resolverse durante mucho tiempo.

Las cifras más impactantes de las confrontaciones dan cuenta de que la población xxx Xxxxx Imperio se vio reducida en un 30 %; en Bran- xxxxxxx se llegó al 50%, y en otras regiones incluso a dos tercios. La población masculina en Alemania se redujo a la mitad. En los Países Checos la población cayó en un tercio a causa de la guerra, el hambre, las enfermedades y la expulsión masiva de checoslovacos protestan- tes. Solo los ejércitos suecos destruyeron durante la guerra 2.000 cas- tillos, 18.000 villas, y 1.500 pueblos en Alemania.

En el ámbito político, la Guerra de los Treinta Años reestructuró la dis- tribución de poder previa. La decadencia de España se hizo claramen- te visible. Mientras España estuvo ocupada con Francia durante el pe- riodo francés, Portugal declaró su independencia (había permanecido bajo dominio español desde que Xxxxxx XX tomó el control del país des- pués de que el rey portugués muriese sin dejar herederos). La familia Braganza se convirtió en la casta gobernante de Portugal. Francia fue vista a partir de entonces como el poder dominante en Europa.

Durante los últimos años de la Guerra de los Treinta Años, Suecia se vio envuelta en un conflicto con Dinamarca, entre 1643 y 1645, deno- minado la Guerra Xxxxxxxxxx. El resultado favorable a Suecia de este conflicto y la conclusión de la guerra en Europa por medio de la Paz de Westfalia ayudaron a establecer a la Suecia post-bélica como un gran poder en Europa.

La Guerra de los Treinta Años llegó a su final con la Paz de Westfalia y la Paz de los Pirineos, y supuso el punto culminante de la rivalidad entre Francia y los territorios de los Habsburgo (el Imperio español y el Sacro Imperio Romano-Germánico) por la hegemonía en Europa,

que conduciría en años posteriores a guerras nuevas entre ambas po- tencias.

Los edictos acordados durante la firma del Tratado de Westfalia fueron instrumentos para sentar los fundamentos de lo que hoy son consi- deradas como las ideas centrales de la Nación-Estado soberana. Se acordó que los ciudadanos de las respectivas naciones debían atener- se primero y con más importancia a las leyes y designios de sus res- pectivos gobiernos en lugar de a las leyes y designios de los poderes vecinos, ya fuesen religiosos o seculares.

De este modo, con el tratado se restableció el orden en territorio eu- ropeo, básicamente porque por la creciente certeza entre, otros as- pectos, respecto de las delimitaciones entre los territorios donde nace y habrá de regir el concepto de soberanía; de una estabilidad política que permitirá resolver los conflictos por otros medios distintos a la guerra; de poder elegir a los gobernantes sin injerencia extranjera y, de establecer precisamente sus propias leyes u ordenamiento jurídico que regirá las relaciones entre los ciudadanos y del Estado frente a sus pares en el concierto internacional14.

Desde entonces, la figura política Estado se convierte en el centro de las relaciones económicas, comerciales, sociales, culturales, militares, entre otras, para relacionar a la mayoría de los pueblos que adquieren una identidad definida y reconocida más tarde con la creación de los organismos mundiales y regionales alrededor del planeta.

3.2 El Estado Liberal.

Los excesos del Estado Absoluto crearon tantas resistencias en las masas sociales que empujaron a una nueva concepción ideológica

00 XXX XXXXX, Xxxx, op.cit.

de esta figura política. En este proceso resalta el movimiento de la Reforma Protestante en Inglaterra y países bajos en el siglo XVII, con el surgimiento de grupos inspirados en la autonomía de la conciencia individual frente a injerencias externas, así como a las arbitrarias deci- siones en los ámbitos económicos por parte del poder político.

Los resultados fueron las revoluciones americana y francesa, el naci- miento del Estado Liberal que como característica fundamental reco- noce la figura del ciudadano como sujeto protegido y participante de la vida política, bajo condiciones de igualdad frente a los demás en uso de derechos como la vida, la integridad física, libertad de concien- cia y la propiedad.

Caracterizan igualmente al Estado Liberal otros aspectos como la se- paración de poderes o funciones estatales; y, en el ámbito económi- co y social, lo que se conoce como Capitalismo Competitivo, la libre competencia xxx xxxxxxx para aumentar la riqueza disponible y distri- buirla de la mejor manera posible, donde el Estado es solo un guardián del funcionamiento el sistema, no interviene fijando precios x xxxxxx.

No obstante, esta visión de estado no considera las desigualdades de hecho con que se accede al intercambio mercantil y sus consecuen- cias negativas para una parte de la población, lo que para el sistema se consideran externalidades – la pobreza o la enfermedad-, para las cuales solo se toman paliativos como la caridad privada o la benefi- cencia religiosa, en definitiva inequidades que han servido de profun- das críticas al modelo dando surgimiento a nuevas formas políticas.

Sobre el mismo Estado Liberal, Xxxxxxx Xxxxxxxx se refiere en con- creto al modelo político filosófico de la democracia liberal -esta obra no pretende analizar filosofías políticas menos aun modelos o progra- mas de gobierno-, plantea que el Estado, per se, es la forma más per- fecta de organización social que ha creado el hombre, y al ser perfecta no existiría otra que pueda surgir como forma de organización de las relaciones entre los ciudadanos.

De este modo, proclama el fin de la historia desde el punto de vista hegeliano, esto es una historia que considera la experiencia e todos los pueblos en todos los tiempos, como un proceso único, evolutivo, coherente15. Por tanto, como organización social y política, el Estado es la forma perfecta y no existiría otra que lo reemplace.

Xxxxxxxx diferencia los derechos en la doctrina xx Xxxxx como un fin en sí mismos, su ejercicio busca satisfacer en el ser humano el reconocimiento de su posición y dignidad antes que sus riquezas y deseos de su alma. Esa búsqueda de reconocimiento ha motivado las grandes revoluciones durante la historia universal, materializado por la organización del Estado.

3.3 El Estado en el Siglo XX.

La evolución de la forma política estado continúa en la historia mun- dial; a la crisis del estado absoluto sigue la del modelo liberal, la cual se produce debido a las desigualdades entre los actores, originada principalmente ante la concentración de la propiedad y la influencia económica del capitalismo, que a su vez generaron grandes movi- miento sociales de protesta ante las crisis económicas, desempleo masivo, bajos salarios y marginación social.

Como consecuencia surgen durante el siglo XX: el Estado Socialista- Soviético, el Estado Nazi y finalmente el Estado Democrático-Liberal que se caracteriza entre otros aspectos por la “política de masas” que posibilita la participación de los ciudadanos en la actividad política abierta, antes reservada a un sector minoritario y privilegiado.

Este acceso de la población se generó según Xxxxxx, como producto entre otros aspectos de los avances en las comunicaciones, aumentos en las tasas de alfabetización y la concentración urbana de trabajado-

res asalariados, llegado a estructural un modelo de estado caracteri- zado esencialmente por:

a. La característica tradicional del estado anterior: una preocu- pación por constituir un poder político supremo y concentra- do en un territorio delimitado, que se imponga sobre todos los miembros de la comunidad;

b. La nueva concepción democrática: la idea de una capaci- dad política igualitaria y difusa que es ejercida por todos los miembros de la comunidad.

Se nota que existe contraste entre estas dos características, por un lado la superioridad del poder estatal y el igualitarismo; y por otro la concentración difusión. He aquí precisamente la dificultad en la prácti- ca política de los estados para poder equilibrar estas dos característi- cas del Estado Democrático, lo cual se constituye en el desafío de los pueblos y sus gobernantes.

En resumen Xxxxxx define el Estado Liberal Democrático, conocido también como o Estado social o Estado de Bienestar (welfare), el cual “junto con las libertades civiles heredadas del Estado Liberal, acepta una intervención popular en la conducción d los asuntos colectivos; el Estado Liberal se democratiza. Este modelo tiene como objetivo promover el crecimiento económico y asegurar mayores niveles de bienestar para toda la población; el estado liberal se socializa”16

3.4 DEFINICIÓN DEL ESTADO

Un policía de cualquier país debe tener muy en claro todo aquello que se relaciona con esta figura política pues, en todos sus procedimien- tos oficiales actúa en su nombre, en su representación.

15 XXXXXXXX, Xxxxxxx, El fin de la Historia y el último hombre, Mundimedia S.A., Panamá, 2006. 16 Xxxxxx, Xxxxx, op. cit.

Por ello es necesario observar que según la historia y evolución xxx- xxxxxxx, se encuentran ciertos elementos o factores comunes que ca- racterizan al Estado: se dice que es el poder institucionalizado y por tanto en la institución se encarna el poder, de aquí surge entonces su definición, la cual deriva a su vez en una extensión conceptual a partir de sus partes, esto es la idea del poder y la de institución17.

A eso es lo que Xxxxxxx se refiere cuando señala que “el Estado exis- te más porque es pensado” tanto por los gobernantes que ponen en ejecución su poder, como por los gobernados que ven en él la base del poder y el fundamento de las normas jurídicas en torno a las cuales se organiza la búsqueda del Bien común.

Por lo tanto, el Estado no es una realidad, substancia u objetividad, porque no se lo puede ver. El Estado se concibe, su formación requiere de elementos o condiciones como la nación, el territorio o lo gober- nantes, con quienes a menudo se lo confunde.

Por lo tanto, el Estado en un concepto, una representación cuando los individuos lo imaginan para explicar, justificar y utilizar el fenómeno del poder; y, esto a su vez se agrupa dentro de una serie de aparatos que conforman los servicios públicos, los mecanismos administrati- vos y todo un personal de gobernantes y agentes. Pero no es en este aparato estatal donde reside la esencia el Estado, ya que si fuese así, según Xxxxxxx, dicha organización podría servir al beneficio del poder no institucionalizado de un Jefe o gobernante que aplica su voluntad personal.

3.4.1 El Estado es la expresión del consenso nacional.

Debido a la naturaleza humana y social, se asume que constantemen- te en su interior existirán conflictos y discordias en sus relaciones, po- siciones contrarias que han llevado a grandes guerras internas e inclu-

17 Xxxxxxx, Xxxxxxx, Tratado de Ciencia Política, México D.F. UNAM, 1975.

so mundiales y que, seguramente, continuarán manifestándose en la historia bajo diferentes motivaciones o necesidades reales o creadas.

Coincidiendo con Xxxxxxxx, como la más densa, coherente y perfec- ta de todas las instituciones, le corresponde al Estado hacerse cargo del fin que persigue la sociedad en su conjunto, el coexistir pacífica- mente bajo condiciones de igualdad y orden indispensables; para ello se requiere que las partes se pongan de acuerdo en aterrizar la idea del pacto social, propósito inalcanzable si no se cuenta con consen- sos dentro de esta propia idea y fin del Estado.

Pero la propia naturaleza del Estado puede estar amenazada por múl- tiples actores o causas; esto se produce justamente cuando existen graves crisis en donde las posiciones contrarias amenazan la existen- cia de la sociedad misma.

Sin embargo, como menciona Xxxxxxx, se produce un fenómeno par- ticular al interior de la sociedad que se siente amenazada, el reagru- pamiento, el cual consiste en que al estallar el conflicto las personas se olvidan de sus ideologías y surge el nacionalismo: la supervivencia del Estado, llegando finalmente al consenso que aun cuando no es absoluto, permite diferenciar lo que es el Estado y el régimen político, porque carece de ideologías18 siendo de esta manera como se puede establecer finalmente el orden.

3.4.2 Debate actual

Como se ha mencionado esta forma política, al igual que muchas otras, ha entrado en crisis aún cuando todo el planeta se encuentra organizado como un sistema de estados, a partir de la descoloniza- ción de las posesiones europeas en África y Asia y Oceanía.

18 Existe un antiguo cuestionamiento respecto de la neutralidad del Estado, puesto que en todos los casos obedecen a una postura ejercida por el gobierno de turno, en este tratado nos referimos a los conceptos básicos su existencia, al deber ser de su naturaleza, lo que se ha llamado la “neutralidad relativa del Estado”, que abarca la idea de derecho por el cual se ejerce el poder, posibilitando garantizar una sociedad libre y su ejercicio.

La política, actualmente ya no gira únicamente en torno al Estado, esta se desarrolla en un ámbito más amplio en el que este constituye una pieza más, debe competir y colaborar con una nueva constelación de actores políticos a escala global, con organizaciones mundiales que agrupan estados, asociaciones o instituciones bajo diferentes fines, como la ONU, OTAN, FMI, OMC, entre otros, que también han entrado en crisis.

Adicionalmente a las mencionadas organizaciones, emergen otras nuevas de nivel regional que exigen un comportamiento alineado o común a los estados individuales, a saber, los BRIC (Brasil, Rusia, In- dia y China); en nivel regional el MERCOSUR, el ALBA, UNASUR; y últimamente en 2011 la CELAC (Comunidad de Estados Latinoameri- canos y Caribeños).

Finalmente y con fines didácticos podemos afirmar que el Estado, en sus diferentes modelos, contempla todo lo público, aquella parte del Contrato Social cuyo rol es hacer efectiva la voluntad general19, por tanto, incluye a toda la administración desde el Ejecutivo y los poderes establecidos en la Constitución, como también la estructura descentralizada. Vale decir, los gobiernos autónomos en todo el xxxxx- xxxxx nacional, aspecto que aunque pareciera asumido por todos los ciudadanos, aún tienen cabidas dudas y se confunde comúnmente al Estado exclusivamente con el Ejecutivo o incluso con los funcionarios de gobierno.

19 Se hace la aclaración ante la tendencia a concebir al Estado únicamente con el poder Ejecutivo y en el mejor de los casos con los poderes determinados por la Constitución, en nuestro caso el Legislativo, Judicial, Electoral y Control Ciudadano, sin tener en cuenta que otros Estados se reconoce además el poder Contralor como uno de los fundamentales en la doctrina de frenos y contrapesos.

CAPÍTULO IV

1. EL GOBIERNO

continuación, respecto de la figura del Estado, es una obligación académica y cívica tratar -aun brevemente- lo que la doctrina po- lítica refiere sobre el Gobierno; precisamente para dejar en claro

sus definiciones frente a lo que se ha analizado de la figura anterior.

Al igual que en los casos precedentes en esta ocasión nos limitaremos exclusivamente a los conceptos de la teoría política, dejando las defini- ciones etimológicas o de connotaciones distintas como las empresaria- les u otras similares, intentando abarcar aquello que bajo nuestra óptica y necesidad resulta aplicable objetivamente.

Partiendo de la Tesis Contractualista, la institución del gobierno no es un contrato, debido a que este emana de la voluntad general, la misma que no puede imponerse un superior al cual obedecer, el soberano -el pueblo- otorga al príncipe el derecho de ejercer el poder de la ley como principio de vida del cuerpo político.

La idea de gobierno ha estado presente tanto explícita como implícita- mente en todos los estudios sobre la política y el poder. Esta presencia obedece al hecho de que es impensable el ejercicio del poder y la ac- ción política si se carece de alguna estructura que pueda denominarse gobierno. Por esta razón éste ha sido, y continúa hoy siendo, el elemen- to constante en todos los sistemas políticos20.

20 XXXXX, L, XX XXXX, M, Política. Cuestiones y problemas, Ed. XXXXX, Santiago de Chile, 1994.

Durante siglos, numerosos pensadores han procurado determinar las características que adoptaron y adoptan los distintos gobiernos en el tiempo y el espacio. En virtud de tal pretensión han emergido, entre otras, cuestiones como los diferentes grados de legitimidad, eficien- cia, gobernabilidad, o responsabilización existente en las diversas for- mas de gobierno que se conocen.

4.1 Definición

En las definiciones de X. Xxxxx y Xx Xxxx, se refieren a “la acción de gobernar”, y gobernar es la administración, mando, la decisión, la guía, la definición del puerto al que debe arribar una nave. Sin embar- go, en la analogía xxx xxxxx si el gobierno es el timonel, el eje se coloca en los actores, o sea en la red de funcionarios que intervienen en el diseño y la ejecución de las políticas.

Elaborada la definición, se entiende al gobierno como “el lugar o ám- bito donde individuos e instituciones poseen autoridad para tomar de- cisiones, formular políticas públicas y conducir una sociedad”. De esta manera, el gobierno expresa una relación entre dos sujetos colectivos: los gobernantes y los gobernados.

Al mismo tiempo, el gobierno se encuentra relacionado de modo di- recto con otros tres conceptos: el poder, la legitimidad y la política. Por un lado, la relación entre gobernantes y gobernados existe sólo en la medida en que existe poder. Éste implica una triple relación entre el grupo que lo retiene, el que se encuentra sometido a él y las activida- des que giran alrededor de ambos.

A su vez, la autoridad de los gobernantes emana de la legitimidad de un gobierno, entendida como su capacidad para transformar la obe- diencia en adhesión voluntaria (Xxxxx).

El gobierno es el lugar donde se toman esas decisiones y a partir del cual se ejercen. El acuerdo en torno a que el gobierno es un espacio determinado, permite entenderlo como el centro desde el cual se ejer- ce el poder; y, desde la política, el gobierno es el espacio por excelen- cia donde se desarrolla esta actividad.

Los elementos identificados en la relación entre gobierno, legitimidad, poder y política han sido objeto de re conceptualizaciones por parte de perspectivas más modernas dentro de la ciencia política. Esencial- mente, la idea de gobierno asociada a instituciones y actores ha sido dejada de lado en favor de una concepción centrada exclusivamente en la acción de gobierno. La idea de gobierno identificado con órga- nos o estructuras determinadas, pone en duda el papel jerárquico que éste tiene en relación con otros actores.

Se aprecia que este concepto ha atravesado diferentes etapas, pasan- do de ser meras alusiones un tanto imprecisas hasta ser definiciones taxativas desde los más diversos enfoques.

4.2 La adopción de decisiones fundamentales o función de gobierno

Primero, queda claro que el Gobierno se refiere al modelo de orga- nización del poder constitucional que adopta un Estado, en función de la relación existente entre los diferentes poderes. Es el modo en que debe organizar las acciones y decisiones estatales que repre- sentan una elección política fundamental para la conformación de la sociedad, a través de las cuales se manifiesta el poder del Estado con autonomía y plenitud creadora21.

21 XXXXXX XXXXXX, Xxxxx, Estructura institucional el Estado, en Xxx Xxxxxx, Xxxxxx (editor), Manual de Ciencia Política, Editorial Xxxxxx, Madrid, 2001, p.194.

Estas decisiones establecen la dirección de la comunidad, son su go- bierno e integran la función gubernamental. Sea para satisfacer una exigencia social o para imprimir un cierto sentido al devenir de la co- munidad.

El poder político toma decisiones relevantes, de carácter normativo o no, que tienen como consecuencia la introducción de la materia afec- tada bajo el dominio del derecho, creando así un nuevo elemento de ordenamiento jurídico.

La forma primaria de la manifestación de esta función es la actuación del poder constituyente, la elaboración de una Constitución que tiene como finalidad normar el ejercicio del poder bajo una realidad política y jurídica que otorga el “orden básico” de la sociedad. Gobernar im- plica una serie de órdenes y reglas que se expresan en la ley, por eso una vez aprobada una Constitución la función gubernamental implica la capacidad y necesidad de hacer las leyes sin cuya facultad no se puede concebir la tarea de gobernar. Para el Estado la legislación se constituye en los medios más adecuados para:

• Definir las condiciones generales en el despliegue de la libertad de las personas y de los grupos; y,

• Constituirse en un instrumento de acción al servicio de determinados objetivos de organización social.

En consecuencia, la ley es una creación artificial que busca imponer una determinada dirección a las relaciones sociales, tanto de manera instrumental como funcional; vale decir que son el medio por el cual objetivamente se llevan a efecto las decisiones que sobre el ordena- miento social contienen los textos normativos; así como también cum- plen una función determinada de ordenar, de dirigir el comportamiento

general acordado, lo que se denomina el conjunto de decisiones polí- ticas fundamentales que requieren aplicarse y ejecutarse.

Esta es la función primaria de gobierno o gobernar, es decir adoptar esas decisiones fundamentales de orden social, que finalmente deben ser asumidas por el Gobierno y el Parlamento en la elaboración de las normas jurídicas, esto incluye además el poder constituyente e inclu- sive el electorado, como se ha demostrado en nuestro país a través de las consultas populares como la del 7 xx xxxx de 2011, en que se ha decidido sobre diversas cuestiones como principalmente se trató de la reforma del sistema judicial.

4.3 Ejecución de la decisión fundamental o función adminis- trativa.

Como explica Xxxxx Xxxxxx Xxxxxx, la función administrativa se re- fiere al despliegue del poder estatal, que siendo de menor intensidad que la adopción de la decisión política fundamental, deben ser realiza- das para dar sentido a sus fines. Esta ejecución corresponde a todos los actos de la Administración Pública, del Gobierno, resoluciones del Parlamento y la Función Judicial.

Además de las leyes, que en esencia son el medio para la ejecución, la mayor parte se trata de resoluciones públicas que amparadas en la ley trasladan las decisiones a la vida cotidiana de las relaciones sociales. Sobre este aspecto la Policía diariamente ejecuta acciones que se en- tienden como parte de esta función administrativa estatal.

4.4 El control político.

Se trata de una de las funciones de gobierno más controversiales en los últimos tiempos, debido más a las debilidades en la gestión públi- ca de las autoridades en los países, que al sistema de gobierno aún cuando se garantiza este sea democrático.

El control político tiene directa relación con la Teoría de los Frenos y Xxxxxxxxxxx, y como concepto surge de las propuestas de Xxx- xxxxxxxx que había observado los abusos de poder en su época, en que se desarrollaba su ejercicio bajo los modelos de El Príncipe y el Leviatán, por lo que concibió la necesidad de poner freno a dicho po- der supremo; su frase más conocida al respecto señala: “para que no pueda abusarse el poder es necesario que, por la disposición de las cosas, el poder limite el poder”.

Sobre este aspecto señala Xxxxxx, citando x Xxxxxxxxxxx, que para controlar de mejor manera al poder político, se debe asignar las di- ferentes funciones estatales a diversos titulares, que “si bien ejercen dicha función con plena autonomía y propia responsabilidad están obligados en último término a cooperar para qué sea posible una vo- luntad estatal válida”22

4.5 La legitimidad del gobierno.

Al tratar sobre el gobierno, necesariamente aparece en el debate el tema de la legitimidad. Ésta se convierte en un elemento ineludible a la hora de responder quién debe gobernar y a quién se le reconoce ese derecho.

El término legitimidad puede adoptar dos significados diferentes. Des- de un punto de vista genérico, es sinónimo de las nociones de justicia o razonabilidad. Otro, más propio de las disciplinas estrictamente po-

líticas, remite a la transformación de la obediencia en adhesión, en- tendiendo que el elemento esencial de la legitimidad es el consenso. Debe existir consentimiento de una gran parte de la ciudadanía para que los gobiernos puedan ejercer sus funciones sin recurrir para ello a la violencia, salvo en casos extremos.

Se ha estudiado a la legitimidad desde varias perspectivas, legales, xxxxxxx, entre otras; en este caso respecto de la política, está rela- cionada con la forma en que los gobernantes acceden al poder; los gobernados prestan obediencia al reconocer como legítimos los me- dios de acceso a los cargos de gobierno, por lo que aquí no interesa la naturaleza de los mecanismos, sino su aprobación o no por parte de la sociedad.

En segunda instancia, la legitimidad por resultados o de ejercicio se encuentra relacionada con la capacidad de tomar e implementar deci- siones, con el nivel de eficacia y eficiencia que un gobierno sea capaz de demostrar.

Dos aspectos centrales sustancian este tipo de legitimidad: en primer lugar, el grado de capacidad que un gobierno tenga para dar respues- tas satisfactorias a las demandas de la comunidad, y en segundo, el grado en que la sociedad perciba que no se violan sus valores básicos. El consenso reside en la identificación de los representados con sus representantes, y en tal sentido las decisiones adoptadas por estos úl- timos serán vistas como propias y consecuentemente legítimas. Esta dimensión supone aceptar el principio del gobierno representativo.

En resumen, la legitimidad se presenta como un concepto relativo que suele cambiar conforme lo hacen los distintos contextos históricos. Ideas o nociones diferentes acerca de la legitimidad pueden acarrear conflictos entre grupos heterogéneos o exacerbar los ya existentes. “Si la falta de legitimidad o la ausencia de consenso sobre aquello que es legítimo, tienden a romper los acuerdos, el gobierno funcionará peor, en tanto esos acuerdos no puedan lograrse o permanecer”23.

22 Xxxxxx, v., Xxxxx, op. cit, p. 199. 23 Xxxxx, L, Xx Xxxx, M, op cit.

CAPÍTULO V

5. TEORÍA DE LA INSTITUCIÓN

5.1 La importancia de su estudio

escendiendo en orden de importancia en las definiciones más importantes de la teoría política, según nuestro interés en este caso particular, corresponde revisar las partes más relevantes

de lo que la Academia ha establecido para tratar sobre la Institución.

En nuestro país y, en especial al interior de la Policía Nacional, perma- nentemente se hace alusión sobre este término, el cual engloba como veremos más adelante, diversos aspectos que deben ser adecuada- mente comprendidos y aplicados en la gestión institucional, a fin de cumplir con su propósito y que por lo general, al ser desconocidos por gran parte de directivos e integrantes de las mismas, pueden devenir administraciones deficientes y otros efectos no deseados por la co- munidad.

Es que una institución no solo es una agrupación de personas, una empresa u organización que se dedica a algo para satisfacer una ne- cesidad, su existencia emana del propio Contrato Social, como la for- ma instrumental del Estado para cumplir su rol frente a aquel.

En teoría política, este concepto ocupa un lugar preponderante en los actuales momentos y por lo tanto, es necesario que nuestra cultura política se alimente de la teoría para llegar a la praxis de la mejor ma-

nera posible y, en definitiva responder a las necesidades sociales que las instituciones deben subsanar.

5.2 La Institución, definiciones

Existen diversas teorías respecto de la institución como una forma en que el Estado organiza la actividad política, como señala Xxxxxx, este toma cuerpo a través de las instituciones como el parlamento, gobier- no, ejército, sistema escolar público, burocracia, tribunales de justicia, etc. Se refiere a institución al describir una serie de conductas que se ajustan a pautas o reglas permanentes que definen las posiciones que ocupan cada uno de los actores en sus relaciones recíprocas, cómo se accede a dichas posiciones, qué recursos y actividades están dis- ponibles y cuáles no están, etc24.

Un concepto más amplio según Burdeau25, refiere que la institución es una empresa al servicio de una idea, organizada de tal suerte que la idea, estando incorporada a la empresa, dispone de un poder y de una duración superiores a la de los individuos para quienes ella actúa.

Citando a X. Xxxxxxx y X. Xxxxxx una institución “es una idea de trabajo o de empresa que se realiza y que dura jurídicamente en un medio social”; “es el sujeto de derecho formado por la incorporación de una idea a una economía de vías y medios propios para asegurarle duración”, o “un organismo que tiene objetivos vitales y medios supe- riores en poder y en duración a la de los individuos que la componen”

Dentro de los conceptos de institución que señala Xxxxxx se refiere a que es posible institucionalizar una relación entre dos personas, cuan- do estas se encuentran repetidamente y se estabiliza dicha relación, es decir que no se trata de una actividad meramente circunstancial o

episódica; en esta relación el uno espera del otro un comportamiento determinado según establecidas previsiones.

Ya en el ámbito político, estas conductas esperadas en las relaciones se traducen en determinadas funciones de regulación social como la identificación de un conflicto, la discusión de las alternativas para re- gular el mismo, el reclutamiento de personal especializado, aplicación de sanciones y premios, entre otros. Las instituciones se van confor- mando cuando se definen pautas estables para desempeñar sus ta- reas como: organizar una asamblea, formación de una burocracia o de un tribunal, instauración de una alcaldía, una presidencia, etc.

Así la Institución se constituye en un conjunto de reglas formales e informales, sumados a esa “idea de trabajo” que señala Xxxxxxx, a las que deben acomodarse los diferentes actores individuales y colectivos quienes esperan un comportamiento definido unos de otros, con lo que se logra ciertas ventajas sociales en la administración del Estado:

• Con la adopción de pautas regulares se ahorra esfuerzo social, porque no hay que reinventar en cada ocasión los procedimientos, como es el caso de la justicia en que las leyes determinan procedimientos similares para los conflic- tos evitando recurrir a la violencia para solucionarlo mediante trámites ya realizados anteriormente.

• La institucionalización de las funciones disminuye los riesgos de la imprevisibilidad y la incertidumbre, así los miembros de la comunidad no quedan al arbitrio del funcionario de turno.

• Con la institución se distingue entre la persona y la función política que desempeña; se asegura la continuidad en el ejer- cicio; la existencia de una alcaldía o un tribunal no depende de la persona que ocupa el cargo, es permanente.

24 Xxxxxx, Xxxxx X, Ciencia Política, Una introducción, Editorial Xxxxx, S.A. Barcelona, 2004

25 Xxxxxxx, Xxxxxxx, op. cit.. p. 326.

Ahora las instituciones se han desarrollado bajo el principio de espe- cialización, en los ámbitos territorial y funcional. En el primero de los casos claramente se refiere a la jurisdicción y competencia que puede ser nacional, regional, provincial, entre otros. En cuanto a la función especializada parte desde aquellas de nivel de gobierno como el par- lamento al dictar leyes, los tribunales de justicia, administraciones, y en nuestro caso la seguridad ciudadana. En todo caso, respecto de la funcionalidad, esta debe estar determinada con exactitud en la Cons- titución de la República y las leyes.

Es entonces la Carta Magna la que contiene las reglas de juego institu- cionales, pues determinan qué elementos la componen, como actúan, con qué recursos cuentan, quién las gestiona; la relación con otras. Cómo resolver los conflictos entre ellas; y, en especial la posición del ciudadano frente a las instituciones:

a) Cómo participar en su funcionamiento efectivo;

b) Qué expectativas puede albergar respecto de su funcionamiento;

c) Como se protege de sus eventuales abusos; y

d) Cuáles son sus derechos y obligaciones ante las instituciones estatales.

Estas condiciones según agrega Xxxxxx, se dan dentro el estado liberal en que existe un acuerdo colectivo y explícito entre todos los miem- bros de la comunidad que legitima las normas a través de la Constitu- ción como texto legal fundamental.

Este es entonces el moderno Contrato Social, aquel en que los ciuda- danos y las instituciones deben sujetarse a un acuerdo –la Constitu- ción- si desean que sus actos sean aceptados por los demás actores; dichas condiciones se presentan dentro de un Estado de tradición liberal-democrática, en el cual una constitución se aprueba después

de un debate libre en el que participan ciudadanos, los partidos y las asociaciones que los encuadran.

El punto xx xxxxxxx de este debate es un acuerdo general sobre el principio xx xxxxxxx de la ley, que refleja la disposición de todos los actores –ciudadanos, titulares de funciones públicas- a someterse a las reglas del juego incluidas en esta “xxx xx xxxxx” o norma de carác- ter superior26.

5.3 Características de la Institución

Comúnmente en nuestro país se otorga la denominación de institución a organizaciones, agrupaciones o entidades según intereses de perso- nas que buscan lugar en distintos sectores sociales, de la economía u otros ámbitos de la vida nacional.

Si bien Xxxxxx señala que es posible incluso institucionalizar una rela- ción entre dos personas, cuando estas se encuentran repetidamente y se estabiliza dicha relación; cuando se trata de instituciones políticas se refiere a un ente de carácter público con determinadas caracterís- ticas que, según la matriz xx Xxxxxxxxxx, la diferencian de una orga- nización-

Principalmente se refiere a una idea permanente que por lo general se traduce en la misión específica, la cual siguen sus miembros estricta- mente como guía permanente de acción. Adicionalmente distingue a una institución por las siguientes características:

a) Adaptabilidad/Rigidez: La rigidez es más característica de las organizaciones jóvenes que de las antiguas. Pero éstas y sus procedimientos, no son necesariamente adaptables si han existido en un ambiente estático.

26 Xxxxxx, Xxxxx X, Idem.

Cómo se mide la adaptabilidad:

• Cronológica: a mayor tiempo de existencia de una organiza- ción o procedimiento, mayor es su nivel de institucionaliza- ción;

• Edad generacional: Mientras una organización tiene toda- vía su primer grupo de dirigentes, y un procedimiento siga siendo ejecutado por quienes los cumplieron inicialmente, su adaptabilidad es dudosa. En gran medida la edad generacio- nal se da en función de la edad cronológica. La brecha entre edad cronológica y edad generacional tiende a ser mayor en los primeros años de la historia de una organización que en los más avanzados de su trayectoria.

• Adaptabilidad funcional: Una organización capaz de adap- tarse a los cambios producidos en su ambiente y que ha logrado sobrevivir a uno o más de ellos en sus principales funciones, está más institucionalizada que otra que no pasó por esa experiencia. La adaptabilidad funcional da la medida cabal de una organización altamente desarrollada.

b) Complejidad/Simplicidad: Cuanto más compleja es una or- ganización, más elevado es su nivel institucional. Puede sig- nificar tanto la multiplicación de subunidades organizativas, en el plano jerárquico y funcional, como la diferenciación de varios tipos de esas subunidades. Así puede adaptarse mejor a la pérdida de cualquiera de ellos, en comparación con la que se fijó sólo uno.

Si las subunidades son multifuncionales, tienen mayor fuerza institucional, pero por el mismo motivo aportan menos flexi- bilidad a la organización total. El sistema político más simple es aquel que depende de un solo individuo, pero también es el menos estable.

c) Autonomía/Subordinación: La institucionalización puede ser evaluada también por la medida en que las organizaciones y procedimientos políticos existen con independencia de otros agrupamientos y métodos de conducta sociales.

La institucionalización política, en el sentido de la autonomía, significa el desarrollo de organizaciones y procedimientos políticos que no sean simples expresiones de los intereses de determinados grupos sociales. La autonomía es protegi- da por mecanismos que reducen y moderan el impacto de nuevos grupos.

Aquí es importante y necesario notar que la autonomía en este caso no es sinónimo o promueve convertir a las insti- tuciones en autorreferentes, como en el caso policial, dado que la institucionalidad política del poder de policía es pre- rrogativa del Estado en su conjunto, en particular del poder Ejecutivo de quien la Policía depende orgánicamente.

d) Coherencia/Desunión: Una organización efectiva requiere por lo menos un consenso sustancial en cuanto a los límites funcionales del grupo y acerca de los procedimientos para resolver las disputas que se suscitan dentro de ellos.

El consenso debe extenderse a todos los que desarrollan una actividad en el sistema. La autonomía se convierte en un medio para lograr la coherencia, y permite a la organiza- ción desarrollar un espíritu y un estilo que se convierten en las señales distintivas de su conducta. Se entiende entonces que en una institución establecida la desunión o disenso se transforma en su antítesis y conlleva a la desinstitucionaliza- ción acelerada.

5.4 Las Instituciones políticas e intereses públicos.

Al hablar de instituciones políticas, Xxxxxxxxxx se refiere a aquellas que conforman el Estado; por tanto, les atribuye dimensiones xxxx- les27 y estructurales. “Una sociedad en la que las instituciones sean débiles carece de la capacidad necesaria para contener el exceso de ambiciones personales y sectoriales. La política es un mundo hobbe- siano de competencia implacable entre distintas fuerzas sociales. El interés público ha sido tradicionalmente caracterizado en tres formas”:

a) Se lo identificó con valores y normas abstractas, sustanti- vos, ideales, tales como la ley natural, la justicia o la razón valedera;

b) Con el interés específico de determinado individuo, grupo, clase o mayoría;

c) Con el resultado de un proceso competitivo entre individuos (liberalismo clásico) o grupo.

Pero el interés público es el de las instituciones públicas. Es algo crea- do y engendrado por la institucionalización de las organizaciones de gobierno. Los intereses institucionales difieren de los correspondien- tes a los individuos que integran las instituciones. Los intereses indi- viduales que por lo general caracterizan a las organizaciones, son por fuerza, de corto alcance; los institucionales, se prolongan en el tiempo.

La función del gobierno es gobernar. Un gobierno débil, un gobierno que carece de autoridad, no puede cumplir esta función, y es inmo- ral en el mismo sentido en que lo son un juez corrompido, un solda- do cobarde o un maestro ignorante. En las sociedades complejas, la

base moral de las instituciones políticas se arraiga en las necesidades de los hombres. En las sociedades políticamente más avanzadas la lealtad a los agrupamientos sociales está subordinada a la fidelidad al Estado, en la cual se encuentra subsumida. Así, en una sociedad políticamente atrasada, carente de un sentido de comunidad política, se da por supuesto que cada dirigente, cada individuo, cada grupo, persigue sus propios objetivos materiales a corto plazo, sin considera- ción alguna por un interés público más amplio28.

Esto último, ha sido lamentablemente la tendencia de la realidad políti- ca durante la vida republicana del Ecuador; la inexistencia de estudios o investigaciones sociales específicas, no ha permitido en nuestro de- sarrollo establecer con cierta precisión una identidad cultural definida, pues se entiende que solamente de este modo se pueden identificar las estructuras antropológicas auténticas de nuestra realidad.

Podemos encontrar en el país tanto sociedades primitivas como or- gánicas –en la definición xx Xxxxxxxx-, conviviendo dentro del relati- vamente reducido territorio nacional; como consecuencia de la migra- ción interna de estos grupos humanos, se produce constantemente un choque cultural que genera divergencias, rechazo y exclusión res- pecto de los miembros de las etnias reconocidas. La institucionaliza- ción en consecuencia se vuelve incierta de modo que se dificultan los acuerdos, los consensos.

5.5 El problema de la desinstitucionalización

Las instituciones públicas poseen el poder que les otorga el Estado y la Ley, pero según señala Xxxxxxx este poder no es preexistente a ellas sino que las consagra como tales. Los jefes de las instituciones ejercen el poder, no como una prerrogativa personal, sino de la insti-

27 Como moral es además a lo se pude entender a X. Xxxxxxx cuando señala que la institución es una idea de trabajo que permanece con el tiempo.

28 Xxxxxxxxx, Xxxxxx, El orden político en las sociedades de cambio, Ed. Paidós Ibérica, S.A., Barcelona, España, 1997.

tución, la cual, si bien se gobierna por personas, estas no tienen su título y calidad si no es en la institución, a la que prestan sus facultades humanas.

Esta idea de la institución hace que las voluntades de los jefes sean una sola con la de la aquella, es decir, no existe dualidad. Precisamen- te de una errónea interpretación del poder institucional respecto de las prerrogativas personales del jefe, surge uno de los aspectos que provocan la desinstitucionalización.

A esto añade Xxxxxxxxxx que “el principal problema de la política es el atraso en el desarrollo de las instituciones políticas que deben respal- dar los cambios económicos y sociales”29.

Al definir a una Institución desde esta perspectiva, se refiere a que es un conjunto de pautas de conducta reiteradas, estables, apreciadas. Se diferencian de lo que es una simple agrupación, organizaciones o sociedades de personas, puesto que la institucionalización es el proceso por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y procedimientos. El nivel de institucionalización de cualquier sistema político se mide en consecuencia por la adaptabilidad, complejidad, autonomía y coherencia de sus organizaciones y procedimientos.

Xxxxxx Xxxxxxxxxx que el nivel de comunidad política se expresa por el correlato entre sus instituciones políticas y las fuerzas sociales que la integran. Al modernizase la sociedad se producen la multiplicación y diversificación de las fuerzas sociales; una comunidad política sim- ple puede tener únicamente una base étnica, religiosa u ocupacional, como sucede en algunas zonas de nuestro país, pero estas socieda- des tienen poca necesidad de instituciones políticas altamente desa- rrolladas. Poseen la unidad de la solidaridad mecánica de Durkheim30.

29 Xxxxxxxxxx, Xxxxxx, op cit.

30 Xxxxxx Xxxxxxxx, en “La división del trabajo social” (1893) sostiene que existen dos formas de sociedad -la “mecánica” y la “orgánica”- según la forma la forma en que se manifiestan la cohesión y la solidaridad. En la sociedad primitiva, la solidaridad es mecánica e idénticos valores son compartidos por todos, existiendo mínima división el trabajo social. Al crecer la población surge una sociedad más compleja, no hay interacción íntima y continua y pueden surgir conflictos de clases y consecuencias “·patológicas”.

Pero cuanto más compleja y heterogénea es la sociedad, el logro y mantenimiento de la comunidad política dependen en mayor medida del funcionamiento de las instituciones específicas.

En consecuencia, para alcanzar niveles de desarrollo político, una so- ciedad depende. en gran parte, del grado en que sus actores pertene- cen a una variedad de instituciones políticas y se identifican con ellas. En una sociedad más heterogénea y compleja como la nuestra, que contiene a su vez sociedades simples, ninguna fuerza social puede dominar, y la creación de comunidad se dificulta, por lo que es preciso crear instituciones políticas que posean cierta existencia independien- te de las fuerzas sociales que las originan.

Por lo tanto, el poder de cada grupo debe ejercerse por medio de las instituciones políticas, para hacer que la dominación de una fuerza so- cial resulte compatible con la de otras, dado que la complejidad de la sociedad implica la relación de individuos o grupos con algo que está fuera de su control o dominación.

Al hablar de sociedad compleja y heterogénea, fácilmente podemos situar la realidad de la mayoría de los países modernos. En el caso del Ecuador, tenemos que dada su característica de interculturalidad con la presencia de una gran variedad de etnias dentro de un territorio relativamente pequeño, conviven sociedades primitivas dentro de la orgánica, con modelos y cosmovisiones diversas, lo que convierten a nuestro país en una sociedad extremadamente heterogénea; y, por tanto de difícil institucionalización.

Cuando se pierde la idea de trabajo, que es permanente a la institución; si los líderes administran bajo sus prerrogativas personales; cuando los grupos dentro de la sociedad no llegan a acuerdos y recurren a las insti- tuciones establecidas, estas entrarán en un proceso de desinstituciona- lización que será muy difícil solucionar, ya que se pierde la credibilidad en el sistema.

De aquí se derivan graves consecuencias sociales, como por ejemplo, en el campo de la justicia, cuando los particulares acuden a soluciones extra-institucionales para resolver sus conflictos -justicia por mano pro- pia- volviendo a una etapa primitiva que afecta todos los órdenes del desarrollo de un país.

5.6 La institucionalización de la Policía

No queda duda, según lo analizado, que la Policía Nacional del Ecuador cumple a cabalidad con los requisitos identificados por los diferentes autores para ser una institución. En este contexto, al ser una institución fundamental del Estado, debe orientar sus estrategias y acciones con- siderando los niveles de heterogeneidad de la sociedad ecuatoriana.

El aspecto que nos preocupa resulta de cómo es comprendida dicha ins- titucionalización, tanto desde el interior, como por parte de las mismas autoridades y, en especial, de la ciudadanía ecuatoriana, quienes espe- ran una respuesta de la Policía según los postulados contractualistas.

Dado que no existen luces claras que señalan el camino por el que nuestra sociedad se identifica a sí misma, desde el punto de vista an- tropológico y etnográfico, lo que finalmente deviene entre otros aspec- tos en su cultura política, se dificulta comprender los grados o niveles de institucionalización respecto de las estructuras políticas del Estado y de las normas.

En consecuencia, las respuestas esperadas como parte el pacto, pue- den ser equívocas, a pesar de que hayan sido planteadas metodológi- camente, bajo una planificación adecuada y expectativas fundadas en la experiencia, el buen juicio y la mejor predisposición para cumplir con las funciones encomendadas.

De ahí que nuestra institucionalidad depende, en gran medida, del gra- do (de desarrollo) que hayan alcanzado otros entes estatales, incluso

organismos e instituciones particulares como parte del conjunto Esta- do – Nación.

Esto no obsta a que la Policía pueda llevara adelante su proceso de desarrollo institucional bajo premisas claras establecidas tanto en la ley como en lo que se pretende proponer en la presente obra, esto es la tesis original roussoniana, la cual debe ser guía permanente en la respuesta, formando parte de nuestra vocación cotidiana de servicio, sin discriminar ideologías, formas de organización social o periodos administrativos de gobierno, lo que permitirá cubrir la brecha de co- nocimiento aún existente antes señalada, alcanzando a la vez grados altos de legitimidad.

5.7 El uso de la fuerza legítima, monopolio estatal

Uno de los problemas en la interpretación de la autonomía institucional de la Policía, respecto del poder político, surge del hecho de que su función de hacer efectivo el Derecho y por consiguiente la ley, haría que su actividad se enmarque únicamente bajo la tutela normativa. No obstante, según afirma Xxxxxxxx, esa autonomía es relativa dado que su misión surge de la potestad estatal, asignándole únicamente capa- cidades técnico-profesionales, sin ningún tipo de poder discrecional, asunto que se trata más adelante.

El hecho de portar armas, permitido constitucionalmente en las poli- cías del mundo, otorga fácticamente poder para ejercer coerción sobre los particulares, lo cual puede ser –no escasamente- mal interpretado por quienes individual o colectivamente en las instituciones armadas, pretenden utilizar los elementos que entrega el Estado para el cumpli- miento de su deber, en otros fines distintos a los establecidos por ley; por ello que es necesario revisar brevemente los fundamentos teóricos de esta potestad como una responsabilidad antes que un privilegio frente a la comunidad.

Esta característica armada proviene de la necesidad de ejercer la fuer- za para hacer cumplir la ley a quienes se apartan de la norma jurídica, La legitimación de las policías en el Estado de Derecho en Europa se inició en el siglo XIX, con la emergencia e imposición el Estado nacional, el cual se construyó sobre la noción de “seguridad” en dos dimensiones claramente definidas:

1. La seguridad respecto del enemigo externo, la cual el Estado debía proveer a través de la creación de los ejércitos nacio- nales; y,

2. La seguridad respecto del enemigo interno, que se debía ga- rantizar con la creación de las fuerzas nacionales de policía.

De estas necesidades estatales para proveer seguridad como parte del contrato social frente al cuerpo político, surge la potestad del po- der que se materializa en el monopolio del ejercicio de la fuerza por parte del Estado, como verdadera reserva absoluta de la ley, ya sea para defenderse del enemigo externo como del enemigo interno.

Esta potestad estatal obviamente resalta Xxxxxxxx, debe fundamentar su ejercicio en el marco de la legalidad, de donde la misión especial- mente de las fuerzas de policía es hacer respetar profesionalmente la ley, respetando la ley. Estas fuerzas policiales representan la autoridad del Estado quien, a través de sus estructuras políticas, en este caso de una institución establecida constitucionalmente, administra o gobierna dicha función, como parte fundamental del contrato social.

CAPÍTULO VI

6. FUNDAMENTOS SOBRE DEMOCRACIA.

s fundamental que todos quienes integren el sistema estatal, tanto aquellos que forman parte de las instituciones públicas como funcionarios de carrera31, así como las autoridades de

libre elección, tengan conocimientos claros sobre los conceptos políticos que analizamos en la presente obra, en particular sobre la democracia, que es la forma gobierno consagrada en nuestro país y la mayoría en el mundo.

Estos conceptos debidamente racionalizados por el servidor o servi- xxxx públicos, desde la primera autoridad hasta cada integrante de las instituciones que conforman el Estado, permitirán ejercer de mejor manera su función o servicio, configurando la esencia contractualista para alcanzar sus propósitos de orden y convivencia pacífica, supe- rando las diferencias o desigualdades propiamente humanas.

El concepto de democracia ha sido profundamente analizado a través de la historia y en particular en los últimos años. Un sinnúmero de obras, investigaciones y debates académicos, así como de opinión pública, dan cuenta de la importancia de sus alcances para el desarro- llo de los Estados y de la vida misma de las personas. Ha sido objeto de múltiples críticas especialmente en sus formas de aplicación prác-

00 Xx Xxxxxxxxxxxx xx xx Xxxxxxxxx xxx Xxxxxxx en el Art. 229 califica como servidoras o servidores públicos a todas las personas que en cualquier forma o a cualquier titulo trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad dentro del sector público.

xxxx; y, aun cuando se trata de un fenómeno muy antiguo, se vislumbra realmente que el debate sobre este tema continuará en el futuro.

En efecto, su nacimiento coinciden todos los autores, se produjo en la Grecia clásica, como modelo de democracia directa; luego se ubica su evolución en los siglos XIX y XX cuando se logra conquistar el sufragio universal para los ciudadanos, llegando finalmente a los regímenes democráticos xx xxxxx liberal, después de la caída xxx Xxxx de Berlín.

A continuación y, sin entrar en profundos análisis, como tampoco ha- cer críticas filosóficas o políticas a los modelos democráticos, se re- visará aspectos fundamentales que es necesario mantener presentes, para comprender sus bases y principios más importantes.

Para describir lo que se entiende por democracia, citaremos varios conceptos recabados por Xxx Xxxxxx, de la literatura internacional32:

a. Régimen en el que los ciudadanos se gobiernan a sí mismos (directamente o por medio de representantes) y poseen todos los recursos, derechos e instituciones necesarios para hacerlo.

b. Régimen político en el que existen responsabilidades de los gobernantes ante los gobernados, lo que se concreta en que estos últimos, a través de las elecciones y otras instituciones, ejercen control sobre aquellos.

c. Aquel sistema definido por el pluralismo, la competencia libre entre élites y la responsabilidad.

d. Aquel sistema que quizá no sirva para elegir a los mejores go- bernantes, pero si sirve para expulsar a los peores con costes sociales y humanos mínimos (si los comparamos con otros sistemas).

Según Xxxx la democracia es una institución que habilita criterios de justicia para acometer las relaciones de poder33, que más que “gobier- no del pueblo” como se le conoce comúnmente, se ha proyectado “como alternativa al gobierno de uno solo, ya fuera rey o tirano, sabio o virtuoso.

También, a modo de una específica caracterización antioligárquica, se ha postulado como régimen representativo de los estratos menos afortunados”, que es una forma de gobernar con el consentimiento de todos, estructurando una acción colectiva para atender las demandas de la mayoría. Por tanto, el gobierno democrático se asocia con el modelo liberal y, -esencialmente- configura la Doctrina Contractualista ya mencionada.

6.1 Modelos de Democracia

6.1.1 Liberal-protector.

Régimen que permite la protección de cada ciudadano respecto de la acción de otros individuos y de todos ellos respecto de la acción del Estado, con lo que se conseguirá el máximo de libertad para cada uno.

Se aprecia en este modelo una clara orientación contractualista, en la medida que es el individuo la base del Contrato Social que establece las reglas de convivencia o de justicia y, con su agregación, el funda- mento del orden público.

Para su implementación, el modelo debe asociarse a una serie de ins- tituciones básicas:

32 Xxx Xxxxxx, Xxxxxx (editor), Manual de Ciencia Política, Editorial Xxxxxx, Madrid, 2001, p.139-156 33 Xxxx, Xxxxx, op. cit. P. 179-180.

a) Los derechos civiles

b) La división de poderes

c) Las divisiones territoriales del poder

d) El control de la legalidad

e) El consentimiento de los gobernados

f) El control de los representantes

g) La representación en el Estado de los intereses de los ciuda- danos.

6.1.2 Modelo Democrático-participativo.

Con raíces en la democracia ateniense, en la Grecia clásica, en la que la Asamblea era el centro de la vida política, los ciudadanos partici- paban directamente, cumplían con funciones legislativas, ocupaban cargos ejecutivos, ejercían funciones judiciales en jurados populares (excepto los cargos de estrategos que requería elección), entre otros. La participación se ejercía bajo los principios de isonomía (igualdad política) y de isegoría (libertad para tomar la palabra en la Asamblea).

Entonces, la característica principal de este modelo es que además de la protección de los intereses individuales, del modelo liberal protector, en este se presenta la exigencia de la participación política ciudadana, a fin de:

• Garantizar el autogobierno colectivo

• Lograr crear una ciudadanía informada y comprometida con el bien público.

Necesariamente para ejecutar el modelo bajo estas premisas, deben crearse las instituciones adecuadas a tal fin, el cual se orienta a lograr una comunidad de personas que comparten decisivamente ciertos objetivos y aspiran a ejercitar y desarrollar en comunidad sus capaci- dades humanas, sin caer en el “individualismo competitivo, conflictivo y egoísta” que señala Xxx Xxxxxx, en referencia a otros modelos.

Caracterizan a este Modelo Participativo los siguientes rasgos:

a. La deliberación conjunta en la (s) esfera(s) pública(s).

b. Autodesarrollo individual a través de la participación.

c. Sufragio universal y uso ciudadano de las instituciones media- doras de participación (lecciones, partidos, sindicatos, grupos, corporaciones, etc., sirven xx xxxxxxx de comunicación entre las instituciones representativas y la opinión pública ciudadana)

d. Participación ciudadana en una sociedad civil densa y poblada de instituciones mediadoras

e. Democracia considerada como una forma de vida, no solo como un conjunto de instituciones.

Según señala Xxx Xxxxxx, el problema de este modelo radica en la di- ficultad práctica para asegurar esa participación política, con una ciu- dadanía comprometida con los valores democráticos y con los hábitos necesarios a la democracia entendida como autogobierno.

Coinciden los autores con el anterior sobre este tema, al señalar que para conseguir generar ese sentido público de comunidad, “es nece- sario promover la atenuación o eliminación de ciertas desigualdades sociales o económicas (de clase, género, raza, etc.)”, por lo que el mo- delo tiene rasgos afines a la propuesta del Estado Social, una propuesta en marcha en el Ecuador según la Constitución de la República (2008).

6.1.3 Modelo Pluralista-competitivo.

Surge como resultado de las críticas al modelo participativo, dado que ha sido muy complicado alcanzar las condiciones para desarrollarlo según sus principios. En tal sentido, para la propuesta Pluralista, la dirección real de la política debe estar en manos de minorías y élites plurales y se- lectas, existiendo siempre una división entre gobernantes y gobernados.

Los rasgos característicos del modelo son:

a. Ser un sistema para elegir élites adecuadamente preparadas y autorizar gobiernos (que no cumple objetivos xxxxxxx como los otros modelos).

b. El sistema de selección de élites consiste en la competencia en- tre dos o más grupos autoelegidos de políticos (partidos).

c. El papel de los votantes no es el de deliberar y decidir sobre cuestiones políticas y después elegir representantes que las pongan en práctica, más bien se trata de elegir a las personas que adoptarán de hecho esas decisiones.

Este modelo presenta a la democracia como un mecanismo xx xxxxxxx en que los políticos son los empresarios y los votantes, los consumido- res. El mercado político estaría definido por el pluralismo y la competi- ción, produciendo equilibrio entre la diversidad de intereses, así como la soberanía de los consumidores. Por ello, este modelo antes que demo- cracia ha sido denominado como Poliarquía.

6.2 Condiciones de la democracia.

Se refieren los autores a que este tipo de régimen político, como cual- quier otro, debe reunir condiciones económicas, sociales y/o culturales que lo hagan diferenciarse de aquellos y deben ser indispensables para el efecto.

6.2.1 Condiciones económicas.

Se trata de un aspecto muy controversial cuando se trata de evaluar el desarrollo económico con el tipo de régimen imperante en un país, puesto que existen múltiples ejemplos, donde las condiciones eco- nómicas pudieran no mejorar, a pesar de sus prácticas democráticas.

Al respecto, existen diversas propuestas sobre un mínimo de condi- ciones que deberían darse para el desarrollo de la democracia, lo que siempre se intenta, en todo caso, es determinar el nivel de riqueza de una nación en correlato directo con el nivel de democracia, no obstan- te, se habla de un umbral económico necesario, considerado mínimo:

a. Inexistencia de desigualdades extremas

b. Inexistencia de miseria generalizada.

6.2.2 Condiciones sociales.

Del mismo modo que con las condiciones económicas, la Ciencia Po- lítica señala que debe existir una relación específica entre lo social y la democracia; se consideran condiciones de carácter general, fun- damentadas en experiencias exclusivamente occidentales, pero que sirven como referencia universal:

1. Equilibrio entre monarquía y aristocracia terrateniente.

2. Un giro económico hacia formas económicas mercantiles y posteriormente hacia la industrialización.

3. Debilitamiento económico-político de la aristocracia terrate- niente en beneficio de otras clases (burgueses, campesinos, comerciantes, trabajadores, artesanos, etc.)

4. Ausencia de coalición entre aristocracia y burguesía, contra las clases campesinas o de trabajadores industriales.

A estas condiciones se agregan otras, productos de la historia y mo- vimientos sociales, como la existencia o no de unidad nacional, ame- nazas exteriores que impidan o no evoluciones pacíficas, estructura del Estado, tipo de cultura política particular, grado de secularización, experiencia histórica reciente, etc.

6.2.3 Condiciones político-culturales

Dado que la política está estrechamente ligada a los valores y creen- cias de la población -lo que constituye la definición de la cultura-, las definiciones de la democracia tienden, en mayor medida, a considerar las condiciones culturales como las más importantes. Según Xxxxxx Xxxx, estas son:

1. Creencia de la población en la legitimidad de las instituciones.

2. Mínima creencia en la eficacia del sistema para resolver los problemas.

3. Confianza entre los actores del sistema político.

4. Disponibilidad para la cooperación, el acuerdo y la negocia- ción, sin excluir por ello, el conflicto y la competición.

6.3 Conceptos clave y mínimos de la democracia

En consideración de que la democracia es una fórmula política para resolver la pluralidad humana, debe tener en cuenta una serie de as- pectos inherentes a la naturaleza del hombre, que pueden ser un obs- táculo para la convivencia en sociedad (intereses, valores, ideologías,

poder, riqueza, religiosidad, orientaciones sexuales, modos de vida, cultura, entre otros).

Por lo tanto, la democracia aspira, en primer término, respetar ese plu- ralismo y proponer la solución en comunidad. Para ello, es fundamen- tal, señala Xxx Xxxxxx la idea de tolerancia, en el sentido general, entre todos los individuos, pero en particular, de no considerar al adversario político como un enemigo al que es necesario destruir.

Un examen o análisis pormenorizado, propio de un tratado de cien- cia política, respecto de los contenidos de las condiciones o requisi- tos de la democracia, tomaría extensas páginas; podemos encontrar enunciados en diversas obras y muchos autores34; en este caso, se trata de establecer un denominador común a lo que se define como democracia. En tal sentido se citan sus elementos y conceptos clave, considerados mínimos para que se configure su existencia y, que se ponen a disposición del lector para su análisis:

1. El control sobre las decisiones gubernamentales ha de estar constitucionalmente conferido a cargos públicos elegidos.

2. Los cargos públicos han de ser adoptados en elecciones fre- cuentes y conducidas con ecuanimidad, siendo la coerción en estos procesos inexistente o mínima.

3. Prácticamente todos los adultos han de tener derecho a voto.

4. Prácticamente todos los adultos han de tener derecho a concu- rrir como candidatos a los cargos.

5. Los ciudadanos han de tener derecho a expresar sus opiniones políticas sin peligros a represalias.

6. Los ciudadanos han de tener acceso x xxxxxxx alternativas y plurales de información. Estas fuentes deben existir y estar pro- tegidas por la ley.

34 En su Manual de Ciencia Política, Xxxxxx xxx Xxxxxx cita a Xxxxxx Xxxx, P.C. Xxxxxxxxx y T.L. Xxxx, como quienes han propuesto estos “requisitos indispensables”.

7. Los ciudadanos han de tener derecho a formar asociaciones, partidos o grupos de presión independientes.

8. Los cargos públicos elegidos deben poder ejercer sus pode- res constitucionales sin interferencia u oposición invalidante por parte de otros cargos públicos no elegidos (poderes fácti- cos: militares, burocracias, etc.).

9. La politeia35 democrática ha de poder autogobernarse y ser capaz de actuar con una cierta independencia respecto de los constreñimientos impuestos desde el exterior (poderes neoco- loniales, etc.); es decir, debe tratarse de Politeia soberana.

6.4 La propuesta de democratización de la sociedad trans- nacional

Debido a los múltiples acontecimientos mundiales, en especial ante la existencia de países donde aún persisten modelos autocráticos o dictatoriales; y, dado que se considera el sistema democrático como la única y mejor manera política de garantizar los derechos y las liber- tades del ser humano; la sociedad internacional y la Academia han propuesto que este debe ser el tipo de régimen adoptado por todos los países del mundo y, a su vez, reunirlos en un sistema global del mismo tipo.

Un ejemplo de esta propuesta la ofrece Xxxxxxx00, uno de los princi- pales teóricos de la “gobernanza global” para cuya opinión, las nuevas esferas de poder contribuyen a contrarrestar el poder tradicional de los Estados y su pluralidad evita la potencial concentración en manos de un centro de poder mundial (lo que se vislumbra como una amena-

za); considera que se pueden identificar elementos democráticos que satisfacen las exigencias de representatividad y rendición de cuentas, aunque de forma distinta a como dispone el modelo tradicional de democracia.

Serían lo que este autor denomina sus “equivalentes funcionales”, a los que no cabe aplicar los mismos estándares de evaluación que a los que operan en el modelo de base territorial. En este sentido, las ONG en expansión desempeñarían la misma función crítica y de control que en el modelo tradicional los electores, el poder legislativo y la prensa37.

Las nuevas tecnologías, a su vez, contribuirían a forjar un público de- mocrático mediante la creación de redes de defensa de intereses, la transmisión de información alternativa y una labor de fiscalización a través de acciones diversas: protestas, campañas de desprestigio, presiones xxxxxxx, etc. De esta forma se construiría todo un sistema de constreñimientos que garantizaría el ejercicio de prácticas demo- cráticas suficientes para posibilitar un funcionamiento democrático del ámbito transnacional.

35 A más de su traducción o significado etimológico, se entiende como régimen, sistema o forma de gobierno, o incluso de la organización

estatal.

36 Xxxxxxxx, Xxxxxx, Democracia, virtud y propiedad (anteayer, ayer y hoy), en Teoría Política: Poder, moral, democracia, Alianza Editorial, Santiago de Chile, 2007.

37 Siempre y cuando estas no sean de algún modo manipuladas por Estados u organizaciones internacionales, de potencias que las financian o apoyan para defender sus intereses, lo cual pondría en duda su papel en este sentido.

CAPÍTULO VII

7. CRISIS HISTÓRICAS DE LA POLICÍA DEL ECUADOR

ste capítulo, dentro de una obra como la presente, aparente- mente podría tener poca cabida, pero precisamente ha sido la historia institucional de la Policía Nacional del Ecuador, lo

que hace necesario revisar los niveles de participación y efectos que han tenido los acontecimientos políticos en su desarrollo y evolución.

Resulta de particular importancia resaltar el hecho de que la Policía Nacional, en su época institucional a partir de 1938, ha sufrido una evolución profesional y vivencial muy particular. Existen varios hechos históricos durante ese periodo que pudieran ser analizados, a fin de comprender el estado actual al que hemos llegado como institución del Estado; no obstante nos referiremos a dos en particular que se plantea pueden haber marcado y marcarán su devenir hacia el futuro.

Haremos referencia a la Revolución del 28 xx Xxxx de 1944 y al 30 de septiembre de 2010, dado que en ambos sucesos se han dado las condiciones –aunque en el fondo distintas, en los efectos seme- jantes- para que se produzcan profundos cambios institucionales: en la primera, había nacido pocos años antes, bajo una doctrina emi- nentemente militar, al haber sido sus primeros directivos e integrantes miembros del ejército, y su denominación como “Carabineros”.

Los primeros años de función policial, por lo tanto, tenían un marcado sello militar que perduró apenas por 6 años, en que los cambios políti- cos del 28 xx Xxxx exigieron tomar un rumbo diferente al iniciado bajo la visión del entonces Presidente de la República, Gral. de Ejército Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx, en 1938.

Presidente de la República Gral. Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx: xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx

Adicionalmente y debido al impacto generado, se impone obligato- riamente analizar lo sucedido el 30 de septiembre de 2010, en que a los hechos en el Regimiento Quito, se suma un proceso avalado por el pueblo ecuatoriano desde el 2006, al haber elegido democrática- mente la propuesta política planteada por un sector aglutinado en el Movimiento Alianza País, la cual se consolida con la aprobación de la nueva Constitución de la República en 2008, que recoge la ideología del llamado Socialismo del siglo XXI, donde se determina una reforma institucional del país que, obviamente, alcanzará a la Policía Nacional.

Como se puede apreciar, estos procesos de reforma institucional de la Policía ecuatoriana, se han desarrollado alrededor de profundos

cambios, precisamente en el ámbito político, en los que aparece el concepto revolución, aunque con distintas connotaciones, como un manto que rodea el imaginario institucional y popular, a modo de “in- jerencia política”, pero que es preciso comprender desde la óptica de sus efectos en el devenir nacional38 y policial, para asumirlo como una consecuencia de acontecimientos que desbordan las capacidades or- ganizacionales y, que se tratará de explicar más adelante, al hacer el análisis general de los hechos.

Paradójicamente, en ambos casos se atribuyó a la Policía posiciones controversiales, según las opiniones históricas, que se ubicarían en contra de los intereses de la nación o el orden constitucional.

7.1 la revolución de 1944.

Existen pocas versiones fiables de lo ocurrido aquel aciago día del golpe militar que el 28 xx xxxx de 1944 puso fin al gobierno del Xx. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx xxx Xxx, quien había triunfado en las elecciones presidenciales de 1940. Sin pretender hacer un nuevo análisis político de los hechos, se analizarán las versiones que, a nuestro entender, aparecen más objetivas.

De dichos relatos, en primer lugar se recoge lo que publica Xxxxx Avi- lés Xxxx, Miembro de la Academia Nacional de Historia del Ecuador, en su “Enciclopedia del Ecuador” en 200439, debido a su prestigio como historiador, se le otorga especial importancia en esta oportunidad.

38 Al respecto, esta obra no busca explicar las razones que motivaron uno y otro suceso histórico, sino precisamente sus consecuencias y las características del entorno que de alguna manera impactaron en la Policía Nacional.

39 Xxxxx Xxxxxx Xxxx, La Revolución del 28 xx xxxx de 1944, xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx., 2004.

Presidente Constitucional Xxxxxx X. Xxxxxx el Río (Guayaquil, 27 de noviembre de 1893, 31 de octubre de 1969)

Fuente: xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx

El Xx. Xxxx Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxx, al conocer su derrota propició un mo- vimiento desestabilizador con el propósito de desconocer la elección, a la que calificó de fraudulenta.

Xxxxxxxxxx Xxxxxxxxxxxxxx Xxxx X. Xxxxxxx Xxxxxx (Xxxxx, 00 xx xxxxx de 1893–30 xx xxxxx de 1979)

Fuente: xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx

Adicionalmente y, considerando la importancia del evento, citamos los relatos sobre este hecho histórico, mencionados en el libro “Carabine- ros Punto xx Xxxxxxx”, por el Comandante General (s.p.) Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx00, egresado de la primera Promoción de Oficiales de la Policía Nacional del Ecuador, quien, aun cuando no había sido testigo directo de los acontecimientos del 28 xx xxxx en Guayaquil, se encontraba en funciones y, conocía a los protagonistas políticos, policías, militares y cronistas de la época.

Por tanto, su testimonio en particular, por ser policía de profesión, se considera relevante desde la óptica institucional, al haber sido formado bajo una doctrina nueva para esa época, especialmente en el cumpli- miento de las leyes y la Constitución de la República, como en su texto expresamente señala:

“La intervención de Carabineros en la trágica revuelta, constituye una de las epopeyas más extraordinarias de la vida policial, cumplida en apego a las normas constitucionales. Connotada actuación que resalta el valor, dignidad y heroísmo del policía ecuatoriano en el abnegado cumplimiento de sus deberes”

El autor recoge los relatos del licenciado Xxxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx00, historiador, diplomático y político ecuatoriano, así como del Capitán de Ejército Xxxxxxx Xxxx Xxxxxx, quien había prestado servicios en Gua- yaquil durante los sucesos del 28 xx xxxx de 1944.

Al perder las elecciones en 1940, buscando respaldo a sus afanes gol- pistas el Xx. Xxxxxxx Xxxxxx había involucrado en su intentona a varios miembros de los partidos políticos derrotados, la mayoría de ellos de tendencias izquierdistas y, a algunos militares miembros de la Escuela de Aviación.

Xxxxxxxxx entonces, como Encargado del Poder, el Xx. Xxxxxx X. Cór- dova, quien dispuso la inmediata captura del insurrecto, que luego de- bió abandonar el país.

40 XXXXX, Xxxxx, Carabineros punto de Xxxxxxx, Xxxxxxxx, XXXXXXX, Xxxxx, 0000.

41 Actualmente Secretario de la Academia Nacional de Historia del Ecuador,

A mediados de 1943, luego de que nuestro país sufriera la invasión peruana de 1941, que dio como consecuencia la firma del Protocolo de Río de Janeiro, un grupo de militares, en contubernio con grupos políticos conservadores, comunistas, socialistas y liberales disidentes, iniciaron una campaña en contra del presidente Xxxxxx del Río, a quien acusaron de ser el único responsable de la derrota que sufrieron las fuerzas militares ecuatorianas durante el conflicto con el Perú y de la firma del consecuente protocolo42.

Cuando en 1944 se empezó a tratar el asunto de las nuevas elecciones presidenciales, el Partido Liberal, aunque un poco debilitado por las lu- xxxx internas, propuso la candidatura del señor Xxxxxx Xxxxx Xxxxxxxx, Director Supremo de dicho partido y último presidente del Congreso Nacional.

Para enfrentar a esta candidatura, las fuerzas opositoras organizaron una coalición, a la que denominaron Alianza Democrática Ecuatoriana (ADE), la misma que agrupó a comunistas, socialistas, conservadores y disidentes del Partido Liberal. Esta coalición auspició la candidatura del Xx. Xxxx Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxx, que se encontraba -como fue siempre su costumbre- radicado fuera del país.

Los Miembros de este movimiento en el Puerto Principal eran: Dr. Xxxx- cisco Xxxxxxx Xxxxx, Xxxxx Xxxx, Xx. Xxxxxxx X. Xxxxxx, Xx. Xxxxx Xxxx- císimo Xxxxx, Xx. Xxxxxxx Xxxx, Xxxxx Xxxxx Xxxx, Xxxxxxx Xxxxxxxxxx y Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx.

Los gestores de A.D.E. en Quito fueron Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxx, Xx. Xxxxxx Xxxxx Xxxxxxxx, Xx. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx, Xxxx Xxxxx Plaza, Dr. Xx- xxxx Xxxxxx Xxxx, Xxxxxxx Xxxxxxx, Xxxx Xxxxxxxx, Xxxxxxxxx Xxxxx, Xxxxxx Xxx Xxxxx, Xx. Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxxxx, Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx, Xxxx Mal- xxxxxx Xxxxxxx y Xx. Xxxxxxx Xxxxxx. Rojos y azules entremezclados para la revolución.

Tratando de evitar que el país caiga una vez más en la anarquía, el go- bierno impidió el regreso al Ecuador del Xx. Xxxxxxx Xxxxxx por consi-

derarlo un agitador reaccionario, pues no podía olvidar que en 1935, siendo Presidente Constitucional de la República, se había proclamado dictador; había disuelto el Congreso, encarcelado a legisladores y aten- tado contra las leyes de la República.

Este hecho vino a exaltar más los ánimos de los enemigos del régimen y, precipitó el golpe militar para derrocar al Xx. Xxxxxx del Río, a quien faltaba muy poco tiempo para terminar su mandato constitucional. Por entonces, el Xx. Xxxxxxx Xxxxxx se trasladó a Colombia donde esperó que estalle la revuelta que se estaba gestando desde 1943.

7.1.1 El día de los hechos, 28 xx Xxxx

En efecto, continúa el relato que, cumpliendo con lo planificado desde el año anterior, el 00 xx xxxx xx 0000 -x las 10 de la noche- se sublevó la guarnición militar de Guayaquil, apresó a la oficialidad superior y xxx- xxxx a los principales agentes de seguridad del gobierno.

Portada de El Telégrafo del 29 xx xxxx de 1944.

Fuente: xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx

42 Xxxxx Xxxxxx Xxxx, op. cit.

Según relata el Gral. Sáenz43 en el Puerto Principal se hallaban acan- tonadas cuatro unidades del ejército, el Regimiento Guayaquil estaba conformado por 20 Oficiales y 500 hombres de tropa, constituidos en la Primera, Segunda y Tercera Compañías y el Grupo de Caballería. A ese contingente se había sumado un grupo de Carabineros de los des- tacamentos cercanos y otros 20 xx Xxxxxxx, al mando xxx Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxx, quien había sido uno de los primeros heridos, al iniciarse el ataque al cuartel.

Aprovechando el caos, no tardaron en aparecer los politiqueros de turno, que lograron reunir a un considerable número de anarquistas opositores al gobierno, a quienes los militares rebeldes entregaron armas para derrocar al régimen. Entonces, respaldados por tanques militares, soldados y civiles, atacaron el cuartel del Batallón de Ca- rabineros -xxxx al gobierno- ubicado en la calle Cuenca, entre Chile y Chimborazo.

El relato continúa señalando que se encontraba como primer Jefe de los Carabineros en Guayaquil un Xxxxxxx Xxxxxxx, militar retirado, que no había comandado las operaciones por encontrarse embriagado, por lo que le había sucedido el Comandante Xxxxxxxx Xxxxxx quien, al iniciarse los ataques había arengado a su personal “inculcándoles valor e indicándoles que moriría cumpliendo su sagrado juramento de defender el orden constitucional”.

Este valor policial se ve incrementado cuando, a pesar de conocer que habían sido abandonados -supieron que “el Comandante Xxxx- xxx abandonó su puesto y que el Presidente de la República se había asilado en una embajada- decidieron continuar hasta las últimas con- secuencias con la defensa del orden constituido.

Acosados por todos lados, señala el Gral. Xxxxx, los Carabineros se defendieron heroicamente combatiendo desde barricadas, techos y ventanas a fuerzas muy superiores en número y armas. Los militares

43 XXXXX, Xxxxx, op. cit.

rebeldes: el Batallón “Carchi”, Batallón de Ingenieros “Chimborazo”, Grupo de Artillería “Xxxxxxxx” y Grupo de Caballería “Xxxxxxx” emplea- xxx su arsenal disponible, incluidos tanques y un xxxxx xx xxxxxx que se había ubicado en el muelle de la calle Cuenca, desde donde bom- bardeaba el cuartel de Carabineros, pero “fue repelido valerosamente y puso en fuga a los marinos”.

Ante las acciones de defensa que lograban éxito en repeler el ata- que, las fuerzas revolucionarias han decidido armar a la población civil (unas 5 mil personas) para asediar a los Carabineros,

Los armados habían atacado el local donde funcionaba la Oficina de Investigaciones, ubicada en el boulevard 9 de Octubre, asesinando al subjefe y varios agentes. Delincuentes se habían plegado a los revo- lucionarios, dedicándose a asaltar y saquear las casas de los adeptos al gobierno.

Los ataques al cuartel -continúa el relato- prosiguieron durante la no- che y la madrugada; los policías habían logrado importantes bajas en los militares y civiles; pero obviamente, al no tener abastecimientos, las municiones se iban agotando, así como su resistencia física. Deci- didos a no rendirse, han resistido durante varias horas con encomiable y ejemplar valor, hasta que –ante la imposibilidad de vencerlos- los atacantes decidieron incendiar el edificio con sus defensores adentro.

En esos instantes, pasadas las 6 de la mañana el 29 xx xxxx y, ante la imposibilidad de defenderse, se produce la rendición del cuartel: el Comandante de los Carabineros, Xxxxxxxx Xxxxxx, había salido con las manos en alto, sosteniendo una ametralladora ZB, que luego arro- jaría al suelo en señal de rendición. Como respuesta: “una artera xxxx- ga xx xxxxx cegó la vida del valeroso oficial”.

A las 8 de la mañana, todo había concluido. De los 300 carabineros que defendían el cuartel, muy pocos han logrado sobrevivir: La mayo- ría había perdido la vida durante la refriega, “muchos heridos fueron

alcanzados por las llamas del incendio y murieron carbonizados, y los que intentaron escapar fueron vilmente asesinados”.

Se destacan los fallecidos: Teniente Coronel Xxxxxxxx Xxxxxx, Capitán Xxxxx Xxxxxx, Capitán Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, Capitán Xxxxxxx Xxxxxxxx, Capitán Xxxxxxx Xxxxxx y el Teniente Xxxxxx Xxxxxxx, a quienes debe- mos honrar y reconocer su legado de valor y principios del deber, todas las generaciones de policías del Ecuador.

Conociendo lo sucedido en Guayaquil, los pronunciamientos se habían multiplicado en diferentes ciudades del país, donde muchos actores po- líticos han hecho de las suyas aprovechando el ánimo revolucionario y propiciando crímenes horrendos como la masacre del Jefe de Seguri- dad de Riobamba, Cmdt. Xxxxxx Xxxxx Xxxxxxx y sus ayudantes.

Los Carabineros y el Alto Mando del Ejército le habían ofrecido al Pre- sidente de la República todo su respaldo, pero ante la gravedad de los hechos, el Xx. Xxxxxx del Río ha preferido renunciar “para evitar los horrores de una guerra civil”, cuando sólo faltaban tres meses para ter- minar su gobierno.

Debido a que la Asamblea nominada para dirigir el país, luego de los sucesos del 28 xx Xxxx, no satisfacía las expectativas de la organi- zación rebelde, se ha decidido entregar el poder al Xx. Xxxxxxx Xxxxxx, quien había llegado a Quito el 1 xx xxxxx de 1944. Se iniciaron entonces dos etapas de persecución y venganza política: la primera en contra del Xx. Xxxxxx del Río y de sus seguidores y, la otra, contra los socialistas y comunistas que habían luchado para llevarlo al Poder.

7.1.2 La opinión sobre la Policía

En ese contexto, se formó en el imaginario social y político, un sesgado criterio de que los Carabineros habían traicionado a los intereses del

pueblo, al defender al Presidente que avaló la firma del Protocolo de Río de Janeiro. Así ha permanecido esta situación a lo largo de los años en la historia.

Según los relatos aquí citados, la naciente institución de orden cum- plió con su misión de defender el orden constitucional, al mantener el apoyo y la defensa del presidente elegido democráticamente. Esa era su misión, para eso se habían formado y, por ello, muchos se inmola- xxx, llegando al sacrificio supremo, desgraciadamente sin que hayan recibido el reconocimiento histórico que merecen.

7.2 el 30 de Septiembre de 2010.

Como se ha aclarado en líneas anteriores, no se pretende hacer un análisis explicativo-causal de lo que motivó los hechos del llamado 30-S. Xxxxxxx pretendemos involucrarnos en la polémica que signifi- caría calificar si dichos sucesos constituyeron un golpe de Estado, una insurrección o delito específico, que se ha planteado por diferentes actores políticos y sociales nacionales y del extranjero, siendo final- mente un hecho abordado en el ámbito judicial.

En consecuencia y, debido a que se trata de un hecho reciente, no se van a relatar los acontecimientos al modo como se lo ha realizado de manera detallada con el 28 xx Xxxx de 1944. En su lugar, la idea de esta obra es analizar el grado de participación política que se le atribuye a la Policía Nacional, a modo de un actor que pretende influir en las decisiones nacionales, lo cual, según hemos analizado, no le corresponde como institución.

A fin de sustentar esta afirmación, la cual tiene sustento en la propia magnitud de los sucesos del 30-S, tanto en Quito como en otras ciu- dades del país, basta con apreciar la cantidad de elementos policiales que participaron en los mismos, las diferencias de opiniones que hasta

la fecha se mantienen, las cuales, en los meses anteriores al funesto 30 de septiembre, se expresaron a través de anónimos pasquines, co- rreos electrónicos y otros medios al interior de la institución.

Las imágenes y acontecimientos fueron ampliamente difundidos por los medios de comunicación, a toda la comunidad nacional e interna- cional, de modo que no se hace necesario evidenciar o citar fuentes específicas de lo que ocurrió aquel día, al menos mientras permanez- ca en la mente de quienes fueron testigos a través de esos medios, de dichas imágenes.

Asimismo, al observar la cantidad de miembros policiales procesa- dos y sancionados por haber participado en los hechos, no se conoce otro suceso institucional semejante que haya generado tal cantidad de consecuencias en el ámbito disciplinario:

GRADO	TOTAL
CORONEL	22
TENIENTE CORONEL	7
MAYOR	21
CAPITAN	16
TENIENTE	17
SUBTENIENTE	22
SUBOFICIAL MAYOR	2
SUBOFICIAL PRIMERO	9
SUBOFICIAL SEGUNDO	53
SARGENTO PRIMERO	32
SARGENTO SEGUNDO	61
CABO PRIMERO	135
CABO SEGUNDO	301
POLICIA NACIONAL	205
TOTAL	903

Fuente: IGPN

Las sanciones van de 24 horas a 12 días de arresto; adicionalmente, 24 miembros de la institución han sido dados de baja por mala con- ducta, calificada por los respectivos Consejos44.

Por tanto, podemos apreciar la medida del nivel de confusión, diver- gencias de opinión y posiciones al interior de una institución que, pre- cisamente, debe caracterizarse por la unidad de criterio y doctrina, pilares fundamentales sin los cuales se vuelve vulnerable y tiende a desaparecer.

Lo anterior resulta evidente, sin mencionar el hecho puntual de que, al dirigirse a los policías nuestra máxima autoridad, el Comandante Ge- neral, haya sido insultado, irrespetado y vejado45, habiéndose perdido por completo en esos momentos y durante la fatídica jornada, la disci- plina y la autoridad de la que estaba investido y a la cual precisamente debemos respeto, obediencia debida y consideración, independiente- mente de la persona que la ostenta, porque ese es justamente uno de nuestros principios profesionales.

Adicionalmente, en varias unidades y comandos provinciales se pro- dujeron desórdenes y desobediencia por parte del personal policial, lo cual fue evidenciado ampliamente a través de los medios de comuni- cación.

44 Este dato se registró al mes d septiembre de 2011, por lo que puede variar en incremento dada la cantidad de procesos pendientes en este caso.

45 Los sucesos fueron transmitidos en directo por los medios de comunicación televisada a nivel nacional, en cuyas imágenes claramente se pudo escuchar los gritos y expresiones de los policías que rodeaban al Comandante General en el Regimiento Quito No. 1.

El Comandante General recibe el rechazo de los policías en el Regimiento Quito.

Fuente: xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx

7.2.1 La Disciplina

Para dejar claro lo que se expone en las líneas precedentes, es nece- sario brevemente revisar el contexto que abarca el concepto de disci- plina, y analizar por el lector el modo en que esta estuvo ausente o fue violada en los hechos del 30 de Septiembre.

Existen diferentes conceptos de disciplina en diccionarios o enciclo- pedias, se diferencian un concepto general y otros distintos según la orientación específica; en nuestro caso, por tratarse de una institución de similares características y misión de las nuestras, acogemos la de- finición de disciplina adoptada por Carabineros de Chile en su doctrina institucional:

“El eje sobre el cual gira parte importante de la organización de Ca- rabineros es la disciplina de quienes la conformamos. Sin ella, cada cual podría actuar de manera independiente y/o arbitraria. Por eso, su mantenimiento es requisito indispensable para la estabilidad y el funcionamiento organizado de la Institución.

De acuerdo con ello, el régimen disciplinario busca conservar y man- tener el orden al interior de la Institución, señalando de manera clara y precisa las cualidades que los Carabineros debemos poseer y fomen- tar tras la unidad institucional y el efectivo cumplimiento del deber. La disciplina es la base de la efectividad operativa”46.

Un breve análisis nos deja ver que al quebrantarse o dejar de aplicarse la disciplina en la institución, las consecuencias serán muy graves, a saber:

a) Sus integrantes actúan de manera independiente y arbitraria.- Esto significa que se pierde la unidad, la autoridad y represen- tación pública que ejerce el Policía, su actuación deja de ser “a nombre” de la ley, por tanto prevalece el interés personal y el caos. Sin disciplina no existe representación de otros acto- res y peor de la propia institución, aunque pareciera legítimo no lo es.

b) Se pierde la estabilidad y el funcionamiento organizado de la Institución.- Sin estos atributos se vuelve permeable a toda la institución frente a cualquier amenaza o crisis. Sus actos no organizados no encuentran respuesta ciudadana.

c) Desaparece el orden al interior de la Institución.- No existe mando ni dirección, no hay acuerdos ni decisiones consen- suadas, por lo tanto, sus procesos y resultados que genera son precarios.

d) No existe claridad sobre la finalidad institucional.- Sus inte- grantes no tienen guía ni orientación para realizar su trabajo, por tanto es ineficaz en el cumplimiento de su misión.

46 Carabineros de Chile, Manual de Doctrina e Carabineros de Chile, Dirección de Educación, Santiago, 2010, p. 78.

En un momento determinado en el día de los hechos, gran cantidad del personal reaccionó como una “masa de acoso”, que señala Ca- xxxxx, grupos de personas que se reúnen rápidamente y persiguen una meta en la que se llega a matar a la víctima47, y que en este caso se evidenció con la gran cantidad de disparos xx xxxxx de fuego, falle- cidos y otras graves consecuencias que fueron de dominio público.

Es necesario reflexionar de modo crítico si en los sucesos del 30 de sep- tiembre de 2010, algunas de las consecuencias revisadas se han pro- ducido efectivamente y la forma cómo deben ser evitadas en el futuro.

7.2.2 La Opinión sobre la Policía, efectos inmediatos.

A pesar de que el número de policías involucrados en los hechos del 30-S representan una minoría frente al total de miembros policiales, la revuelta el Regimiento Quito No. 1 y otros cuarteles del país, dejó una innegable marca negativa en toda la institución.

El poco o casi nulo respaldo ciudadano, así como unas Fuerzas Ar- madas oficialmente definidas en su apoyo al Presidente de la Repú- blica y Gobierno Nacional; dejaron a la institución sin soporte frente a la opinión pública ni las autoridades: esa voluntad general se había manifestado enfáticamente, las pocas intervenciones y discursos de la oposición quedaban sin sustento y, por el contrario, también se su- xxxxx a las críticas de la mayoría, la cual aun cuando pudiera parecer que fue indiferente, no se manifestó a favor de la Policía de un modo que significara un apoyo importante o justificación a los hechos.

La argumentada motivación sustentada en reclamos por supuestos derechos afectados por la Ley el Servidor Público, aprobada en la vís- pera, perdió de manera rápida en la opinión pública, el espacio que pudo haber tenido en un principio y que podría haber atenuado las protestas iniciales y posteriores.

47 Xxxxxxx, Xxxxx, Masa y Poder, Alianza Editorial, Madrid, 2007, p. 51.

Se puede afirmar entonces, bajo el enfoque de los conceptos y teoría política revisados en el presente documento, que los sucesos del 30 de septiembre de 2010, pueden ser interpretados como un intento de participación política, de parte de un número considerable de miem- bros de la Policía Nacional, más no como una propuesta institucional, según el concepto de actor político público, que busca intervenir en las decisiones del Estado.

Como efecto de fondo de los hechos relatados, ha resultado, al menos en el mediano plazo, una pérdida de legitimidad ante la sociedad, de lo cual dieron cuenta varias encuestas de opinión que se realizaron en fechas posteriores al 30 de Septiembre y fueron de conocimiento público, dejando entrever la poca confianza en la Institución.

Aunque las condiciones y motivaciones han sido opuestas, cabe en gran medida equiparar estos hechos con los acontecimientos del 28 Mayo de 1994; la institución, una vez más, ha sido objeto de fuertes cuestionamientos políticos y ciudadanos.

No podemos dejar de analizar las consecuencias que se han derivado, para evitar mayores daños a la institucionalidad; el 28 xx Xxxx se defendió la Constitución y orden; en el 30 de Septiembre se acusó – aunque infundadamente a toda la Policía48- de atentar contra la Cons- titución y el orden. Los resultados parecen ser semejantes, al menos en cuanto a la opinión ciudadana y política, de fuerzas armadas y de los cambios en la institucionalidad que devienen de sucesos trascen- dentales como los analizados.

48 El Presidente de la República Xxxxxx Xxxxxx, ha reconocido públicamente que los causantes de los hechos del 30 de septiembre fueron un grupo de policías que no representan a toda la institución.

7.3 la doctrina de la Seguridad Nacional

Aún cuando no debería analizarse como una crisis institucional, dado que no se trata de acontecimientos particulares a la policía en un momento determinado; es importante revisar la manera cómo se desarrollaron las relaciones mundiales y regionales, especialmente en la post guerra du- rante la segunda mitad del siglo pasado y, que afectaron al planeta entero en sus formas de gobierno, modelos económicos, sociales, de organiza- ción institucional, entre otros aspectos que inevitablemente definieron los tipos xx xxxxx y formas del Estado y las naciones.

Como efecto inmediato de la xxxxxxx Xxxxxx Mundial, aunque antes de la misma ya se había producido el alineamiento hacia las dos potencias mundiales: Estados Unidos y la Unión Soviética; los países a cada lado del planeta acogieron las propuestas, ideologías y el modelo de su ban- dera en el bloque occidental, claramente definido por un modelo demo- crático liberal, denominado capitalista, en tanto que, el bloque oriental, bajo un modelo socialista.

Esta estructura es lo que se conoce como “mundo bipolar” y que dominó la política, la economía, ideología y tecnología hasta la disolución de la URSS y la caída xxx xxxx de Berlín en 1989.

Pero surgirá la pregunta, ¿en qué influyó este orden mundial a la Policía del Ecuador? Definitivamente en mucho, ya que determinó que al estar anclada a un modelo derivado básicamente de una filosofía opuesta al modelo soviético, debía obedecer a su antítesis liderada por el alinea- miento a occidente.

Los dos grandes bloques realizaron todos los esfuerzos políticos, econó- micos, tecnológicos y militares para imponer al otro su modelo, en ese intento se debía evitar a toda xxxxx que sus países alineados pudieran ser captados por el enemigo mundial. Para América, la mayor amenaza representada en el comunismo, era que otros países, después de Cuba, pasaran a formar parte de territorios o enclaves soviéticos en la región.

7.3.1 La Guerra Fría.

Este periodo de l a historia marcó profundamente la vida de los ha- bitantes de la tierra en el Siglo XX. La rápida invasión militar y el so- metimiento político de los países de Europa Oriental por parte de la Unión Soviética aceleró la reacción de los Estados Unidos contra el comunismo, lo que dio origen al nacimiento del “Estado de Seguridad Nacional” 49 en los Estados Unidos en 1947, la base de la Doctrina de Seguridad Nacional en Suramérica.

Ya en 1945 había surgido a este lado del planeta la idea de la “defensa colectiva del continente” en el Acta de Chapultepec. Luego, un año más tarde, con el “Plan Xxxxxx” se propuso la unificación militar con- tinental, consolidándose los acuerdos finalmente en el Tratado Intera- mericano de Asistencia Recíproca (TIAR), firmado en Río de Janeiro en 1947.

Con la creación de la OEA, en 1948, se sustentan los argumentos ju- rídico-políticos para llevar adelante las estrategias y acciones de de- fensa continental, lo cual incluía necesariamente la creación de otros organismos, entre los que se destaca el Colegio Interamericano de Defensa, orientado al entrenamiento militar de latinoamericanos en los Estados Unidos, así como a la transferencia de la concepción nor- teamericana de seguridad nacional a los ejércitos de la región.

Sin considerar a Europa occidental claramente definida hacia el mo- delo norteamericano; hacia nuestra América, dicha defensa se instru- mentalizó bajo lo que se denominó la “Doctrina de Seguridad Nacio- nal”; una macro estrategia hemisférica de defensa frente a la amenaza comunista, a la que se consideraba responsable de las guerras anti- coloniales y los procesos de cambio social del momento. Por lo tanto, se hacía necesario ejecutar una serie de políticas, medidas y acciones

49 Xxxx X., Xxxxxxxxx, La Seguridad Nacional a la deriva, Del Frente Nacional a la Posguerra Fría, Alfaomega Grupo Editor, S.A. México, 2002, p.2-19.

que impedirían la dominación hacia nuestro continente, a través de la aplicación del “concepto de Contención”.

Al tratarse básicamente de una estrategia de defensa, el concepto mili- tar predomina en esta doctrina, por tanto los países debieron organizar sus leyes, instituciones e incluso modelos económicos y sociales, con orientación a la defensa conjunta del continente y, necesariamente, bajo la propuesta del liderazgo estadounidense -la tutela hegemónica- justificado en la defensa de los Estados democráticos.

Luego de la Revolución Cubana en 1959, la amenaza comunista po- xxxxxx los esfuerzos hemisféricos para evitar su propagación en el continente; se crea el proyecto Alianza para el Progreso que planteaba dos ejes de acción: la lucha contra la pobreza y los programas am- pliados de contrainsurgencia contra la subversión, a través las Fuerzas Especiales del Ejército y la Oficina de Ayuda para la Seguridad Pública.

La estrategia militar de “contención” necesariamente debía involucrar a las policías de América Latina, lo que derivó en su organizaron con estructura y doctrina militar. La propia Constitución Política del Ecua- dor anterior señalaba que la Policía Nacional es una “fuerza auxiliar” de Fuerzas Armadas en el concepto de Fuerza Pública; y actualmente no pocas policías en la región dependen de los Ministerios de Defensa en sus respectivos países.

El desarrollo de las políticas y mecanismos de coordinación entre los países de la región americana, según esta doctrina, se ha canalizado como se ha señalado, a través de diferentes organismos multilaterales, en particular por la Organización de los Estados Americanos (OEA), compuesta por 34 países bajo un claro liderazgo y fuerte soporte fi- nanciero de los Estados Unidos.

Sus principales objetivos se encuentran plasmados en la Declaración de la organización, textualmente expresa que “trabaja para fortalecer la paz y seguridad, consolidar la democracia, promover los derechos

humanos, apoyar el desarrollo social y económico y promover el desa- rrollo sostenible en América. En su accionar busca construir relaciones más fuertes entre las naciones y los pueblos del hemisferio”50.

Sin embargo, en los últimos años del siglo XX y primeros el presente, estas doctrinas hegemónicas representadas en dichos organismos, van perdiendo paulatinamente su legitimidad y efectividad ante los cambios sociales, que resaltan el fortalecimiento de la sociedad civil y la integración de los pueblos frente a los conflictos que retardan los procesos de democratización.

Estos procesos, como resalta Xxxx Xxxxxxxx, en América Latina aún mantienen lastres doctrinarios como la desviación profesional y la politi- zación de las instituciones castrenses, ya que “aún no ha sido erradica- da la antigua bandera política militar de salvación nacional, producto del contraste entre la prolongada fragilidad de las democracias representa- tivas de América Latina y las supuestas virtudes de orden, organización, incorruptibilidad y eficacia de sus instituciones militares”.

A esto agrega el autor colombiano, refiriéndose siempre al contexto latinoamericano, que aún “existen sectores al interior de las Fuerzas Armadas que se consideran, de manera mesiánica, como las únicas instituciones llamadas a solucionar los problemas sociales”51.

7.4 Un nuevo orden mundial.

Precisamente como se ha analizado, la disolución de la Unión Xxxxx- tica junto con la caída xxx Xxxx de Berlín, pusieron fin a la Guerra Fría y al bipolarismo mundial dejando las puertas abiertas para un nuevo orden mundial.

50 xxxx://xxxxxxxxxx.xxxxx.xxx/xxxx/XXX .

51 Xxxx X. Xxxxxxxxx, Xxxx, p. 19.

El sistema internacional, particularmente tras estos hechos históricos, parece orientarse hacia la multipolaridad, en el que la distribución del poder se mide por la capacidad económica, poblacional y productiva, aunque de algún modo también esas características derivan en poder militar. De todas formas, el antiguo esquema dejó de existir, dando lugar a nuevas formas de organización estatal, tanto regional como coyuntu- ral, según los intereses comunes que comparten los Estados miembros, los cuales, además, deben redistribuir el poder hacia actores políticos no estatales, cediendo, de algún modo, el protagonismo estatal52

Entre estos nuevos organismos internacionales se encuentran los cita- dos anteriormente: BRIC (Brasil, Rusia, India y China), con una pobla- ción de más de 2.700 millones de habitantes, que en 2.010 generaron un Producto Interno Bruto (PIB) calculado de casi 10 Billones de dóla- res. Sus fuentes de ingresos son muy diversas, por lo que están aumen- tando progresivamente su influencia en campos diversos como la po- lítica, la tecnología, la industria, las comunicaciones, la ecología, etc.53

A la creación a nivel mundial de nuevas organizaciones como la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo), la APEC (Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico), que pudieran significar para- lelos con las tradicionales lideradas por las grandes potencias tradi- cionales; les suceden nuevas de nivel regional como las mencionadas anteriormente, entre otras: la Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América (ALBA), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR); y en 2011 la Comuni- dad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

Este nuevo orden mundial y regional, definitivamente, está dejando atrás los antiguos esquemas, la CELAC, con 33 países miembros, ex- cepto Estados Unidos y Canadá, pretende reemplazar a la OEA, con una nueva visión latinoamericana, básicamente en los ámbitos de la política y la economía.

Esta manifestación compartida por la región, deja entrever que no solo es una idea de unos pocos, sino que va más allá de antagonismos ideológicos, que bien pueden estar presentes en algunos de los man- datarios, mas su claro propósito se circunscribe bajo una identidad e ideología compartidas: el latinoamericanismo como propuesta al mun- do en el nuevo milenio.

Aún no podemos vaticinar si este nuevo orden mundial y regional resul- te beneficioso para nuestros países; sin embargo, no debemos dejar de reconocer que es el resultado de la historia política y social, que es una realidad que de todas maneras impactará en nuestro desarrollo, como Estado, como país y, en consecuencia, en la institucionalidad democrática, dentro de la cual, la Policía ocupa un rol de importancia incuestionable y no debe dejar de tener en consideración para su de- sarrollo alineado a esta realidad político-social.

7.5 Impacto en la historia institucional de la Policía.

Según se ha señalado anteriormente, aun cuando no hemos analizado todos aquellos sucesos que pudieron significar grandes cambios insti- tucionales históricos, lo revisado deja ver que los hechos afectaron de manera muy significativa nuestro desarrollo, nuestra propia identidad e incluso la inserción en la comunidad, que debería ser nuestro prin- cipal capital social.

Según esto, se puede suponer que nuestra evolución aún deberá ex- perimentar transformaciones y cambios importantes, para los cuales debemos estar plenamente preparados a fin de disminuir la incerti- dumbre y obtener los mayores beneficios, tanto para la institución como para la sociedad a quien finalmente debemos nuestra existencia.

52 Xxxxxx, Xxxxx, Los estudios de seguridad tras el fin de la Guerra Fría, Ed. CIDE, México, 2003, p.26.

53 xxxx://xxxxxxxxxxxxx.xxx/xx_xxxxx_xxxx_00.xxx x.

La historia global, la dinámica social y económica están en permanen- te evolución y cambio. Si bien las instituciones permanecen, deben adaptarse y continuar fundamentados en la necesidad que plantea la convivencia entre las personas bajo la figura del Estado y el contrato social.

Las crisis son una oportunidad de cambio para mejorar el pasado. Nuestro país ha experimentado numerosas crisis en su historia y, hoy estamos frente a un nuevo desafío que solo podremos solventar adop- tando una filosofía sencilla, pero que a la vez requerirá mucho esfuerzo y compromiso, lo que se propone en las páginas siguientes, independien- temente de las condiciones políticas, sociales o económicas que segu- ramente continuarán cambiando en el orden mundial, regional y local.

CAPÍTULO VIII

1. LA POLICÍA EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA Y LA LEY

8.1 Una nueva institucionalidad

onocemos desde nuestra formación policial, que la Consti- tución y la Ley son nuestra base de existencia jurídica en el Estado; la norma suprema ha variado en las últimas déca-

das de manera notable y tanto la ciudadanía en general como los miembros de la Policía, debemos tener presente en qué momento histórico nos encontramos desde el punto de vista institucional.

Precisamente son las condiciones constitucionales a que nos refería- mos anteriormente las que definen la misión y otros aspectos para desarrollar nuestras funciones; por ello analizaremos estas nuevas normativas vigentes que permiten ejercer la profesión policial en el Ecuador.

En esta ocasión no se analizará en detalle lo que las anteriores Consti- tuciones referían sobre la Policía Nacional, en su lugar nos concentra- remos en lo que actualmente establece la norma suprema y en la parte pertinente, aquello que anteriormente afectaba a nuestras funciones y propia naturaleza y que actualmente se pretende corregir.

8.2. La Constitución de 2008

En primer término es necesario anotar que la Constitución de 2008 tiene un carácter fundacional, pues partiendo de su denominación, dejó de llamarse “Constitución Política de la República”, eliminán- dose la palabra “política” para constituirse en ley suprema que crea una República, la “constituye”. Conforme a la división clásica de las Constituciones54 se estructura en dos partes: Parte Dogmática y Parte Orgánica; en la primera se establecen las definiciones axiológicas, es decir la orientación valórica plasmada principalmente en los derechos y garantías; y, la segunda determina la estructura del Estado, sus ins- tituciones sus características y funciones, que es en este punto de particular interés para la Policía Nacional

Iniciamos en términos generales, sin profundizar en todo su contenido y alcance, sino solamente en aquello que trata la presente obra, las ca- racterísticas originarias desde la tesis contractualista; observando lo que establece en la parte dogmática respecto del Estado ecuatoriano, en el Capítulo Primero, Artículo 1, sobre los Principios fundamentales señala:

“Art. 1.- El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada.

La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de participación directa previstas en la Constitución”.

Se observa aquí que el articulado constitucional y en especial el último párrafo, establece en forma y fondo el pacto social roussoniano, el cual radica en el pueblo (cuerpo político) al determinar que su voluntad general es la razón de ser del Estado, el cual la ejerce a través de la

54 Xxx Xxxxx, Xxxx, Derecho Constitucional chileno, Tomo I, Ed. Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile, 2002, p. 101.

administración pública.

En cuanto a la ley esta es la propia constitución puesto que contiene todos los derechos que debe garantizarlos como parte del contrato y que más adelante así lo señala:

Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado:

1. Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumen- tos internacionales, en particular la educación, la salud, la ali- mentación, la seguridad social y el agua para sus habitantes.

2. Garantizar y defender la soberanía nacional.

3. Fortalecer la unidad nacional en la diversidad.

4. Garantizar la ética laica como sustento del quehacer público y el ordenamiento jurídico.

5. Planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promo- ver el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir.

6. Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territo- rio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización.

7. Proteger el patrimonio natural y cultural del país.

8. Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura xx xxx, a la seguridad integral y a vivir en una sociedad democrática y libre de corrupción.

Respecto de este último numeral se refiere en particular a los con- ceptos de cultura xx xxx y seguridad integral, en donde la institución policial tiene un rol fundamental para conseguir los propósitos consti- tucionales asignados al Estado y que desde la tesis contractualista se constituyen en la voluntad general expresada anteriormente. Respecto de la seguridad integral nos referiremos más adelante a lo que estable- ce la Ley de Seguridad Pública y el Estado

8.2.1 La Policía Nacional

En la Parte Orgánica de la Constitución del Ecuador, dado su carácter fundacional antes señalado, el cual se materializa especialmente al redefinir las instituciones a través de su naturaleza, misión y funciones, según los postulados axiológicos consagrados en la parte dogmática; se determina la naturaleza de la Policía Nacional.

En primera instancia, se reconoce por adelantado su categoría de Ins- titución, en el Artículo 158: “Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional son instituciones de protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos”.

En el siguiente párrafo, expresamente aclara que “la protección inter- na y el mantenimiento del orden público son funciones privativas del Estado”. Vale decir que ejerce su potestad conforme a la delegación de la voluntad general en el sentido contractualista, entregando, acto seguido, la “responsabilidad” de su ejecución o cumplimiento a una de las instituciones creadas para el efecto: la Policía Nacional.

En el Artículo 163 señala que es una Institución Estatal de carácter civil; por tanto, es una dependencia del Estado y sus integrantes son servidores públicos.

El “carácter civil” adquiere una connotación particular que establece una clara diferencia con la doctrina y formación militar, asimilado de alguna manera en otras constituciones, bajo el concepto de “Fuerza Pública”. Este nuevo carácter policial radica en que la institución nace de la sociedad, sus miembros son ciudadanos y se forman para servir y proteger a los demás ciudadanos.

Este artículo establece, además, que la Policía Nacional es una institución:

• Armada,

• Técnica,

•Jerarquizada,

• Disciplinada,

• Profesional y

• Altamente especializada,

Cuya misión es atender:

• “La seguridad ciudadana” y

• “el orden público”, y

• “proteger”:

i. El libre ejercicio de los derechos y

ii. la seguridad de las personas

iii. dentro del territorio nacional.

Es importante mencionar que la Constitución el Ecuador le otorga especial importancia y dedicación a la Policía Nacional, debido a la claridad, como establece su misión y, en particular -como no lo hace con ninguna otra institución contemplada en toda la parte orgánica del texto constitucional-, puesto que llega a determinar explícitamente el cómo debe ser la formación de sus miembros, al señalar que los miembros de la Policía Nacional tendrán una formación basada en:

• Fundamentos de la democracia,

• Derechos humanos,

• Investigación especializada,

• Prevención,

• Control y prevención del delito y

• Utilización de medios de disuasión y conciliación como alternativas al uso de la fuerza.

En este caso, entonces, ya no se habla ni privilegia el uso progresivo de la fuerza y, evitar su uso será tarea imperativa.

Adicionalmente, el artículo 163 establece que para el “desarrollo de sus tareas” la Policía Nacional “coordinará sus funciones” (coordinar implica cooperar en todos los sentidos, incluso compartir acciones y responsabilidades) con los “diferentes niveles de gobiernos autóno- mos descentralizados” (gobiernos seccionales o provinciales; gobier- nos locales o municipios, juntas parroquiales en el área rural, comités barriales y otras organizaciones en el área urbana).

8.2.2 El rol político de la Policía.

La Constitución al, crear instituciones para ejercer el poder otorgado por la voluntad general, las cuales conforman el Estado democrático,

determina como hemos visto, cuáles serán las funciones cada una de ellas, para regular y delimitar las potestades públicas.

En este sentido, siendo instituciones políticas del modo explicado por Xxxxxxxxxx, la Policía Nacional, junto con Fuerzas Armadas, tienen un status especial derivado de las necesidades históricas y de propia su- pervivencia del Estado; dado que son organismos armados, ejercen el uso de la fuerza legítima y, como tal, siempre poseerán las capaci- dades -en caso de ser captadas por intereses políticos coyunturales-, de aplicar dicha fuerza a favor de esos sectores, partidos, potencias extranjeras u otros actores, dejando expuesta la razón de existir del contrato social, del Estado-Nación.

En consecuencia, esa capacidad de las instituciones armadas debe ser regulada y controlada de manera expresa y manifiesta en la Consti- tución, otorgando ese control al representante de la voluntad general. Para hacer efectiva esta intención la norma suprema primeramente, se asegura que los miembros de la Policía Nacional y de Fuerzas Arma- das deben tener formación en conceptos políticos en este caso como expresamente estipula el Art. 158:

• “…Bajo los fundamentos de la democracia y de los dere- chos humanos”, y adicionalmente,

• “respetarán la dignidad y los derechos de las personas sin discriminación alguna y con apego irrestricto al ordena- miento jurídico”.

Con lo cual, la interpretación al interior de la institución debe enmar- carse en la acepción de democracia, como elemento fundamental del rol político del Estado, en la tesis contractualista, mas no como el ini- cio de un activismo político, confundiendo roles, lo que podría derivar en efectos no deseados.

8.2.3 La No Deliberancia

Precisamente para evitar cualquier tipo de confusión o interpretación, en el Art. 159 se aclara lo que internacionalmente se ha establecido respecto el rol político de las instituciones armadas, para evitar su po- sicionamiento a favor o en contra de propuestas de personas o grupos de interés, que eventualmente podrían ser estas propias instituciones; la denominada no deliberancia:

“Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional serán obedientes y no de- liberantes, y cumplirán su misión con estricta sujeción al poder civil y a la Constitución”.

Al respecto, Carabineros de Chile, una de las más prestigiosas policías de Latinoamérica, ha definido en su doctrina la no deliberancia, tex- tualmente, de la siguiente manera: “Significa que como integrante de la “Fuerza Pública”, están impedidos como cuerpo, o en forma indivi- dual, de emitir o asumir actitudes de política contingente, reafirmando la absoluta prescindencia política.

Los Carabineros de Chile, según esta doctrina, no pueden adoptar actitudes políticas o someter su diario vivir y desarrollo profesional a posiciones o ideas partidistas, excepto aquellas materias o asuntos que guarden relación directa con su función específica y, que no impli- quen quebrar su organización jerárquica y disciplinaria”55

No debe existir duda, por tanto, de que esta imposición constitucio- nal es voluntad general. Esta voluntad se constituye en exigencia del pacto, de un compromiso asumido, lo cual, justamente, debe ser en- tendido a cabalidad por todos los integrantes de estas instituciones al momento de su formación. Vale decir que, esa condición se convierte en requisito sine qua non de la profesionalización del elemento policial, tanto como lo es de su propia misión específica.

55 Carabineros de Chile, Manual de Doctrina e Carabineros de Chile, Dirección de Educación, Santiago, 2010, p. 77.

Es posible que se manifiesten opiniones respecto de que la Policía, que como parte del Estado y de la función Ejecutiva, permanente- mente ejecuta acciones políticas relacionadas con su propia función consagrada en la Constitución; no obstante, debe quedar totalmente claro que la misma ley suprema le determina sus restricciones en este aspecto.

Se puede concluir aquí, entonces, que la Policía no debe ser, ni tratar de convertirse, en un actor político que participa de la política –aun cuando se le haya concedido el derecho al voto- desde el punto de vista de participación en las decisiones políticas.

De igual manera, no le corresponde convertirse en una institución que se atribuya actitudes mesiánicas en este ámbito, especialmente para resolver los problemas sociales, aun cuando existiese alguna justifica- ción para ello. Ese ha sido precisamente un rol erróneamente acep- tado por algunos sectores que, aún en las épocas actuales pudieran sostener y, como hemos analizado, fue el resultante de condiciones históricas del subdesarrollo político: la tutela hegemónica y el militaris- mo, ya superados en la mayoría de países del mundo y, en particular, de la región en donde se ha hecho presente durante el siglo pasado de manera notoria.

Por consiguiente, la Policía como institución, tiene claramente definido su rol político, que en esta obra se trata de resaltar, bajo la doctrina o tesis Contractualista, asunto que se profundiza con mayor detalle en los siguientes capítulos.

8.3 La Ley de Seguridad Pública y del Estado.

Como complemento jurídico a la naturaleza, funciones y rol constitu- cional de la Policía Nacional, el poder legislativo, el 15 de septiembre de 2009, expidió la Ley de Seguridad Pública y el Estado (LSPE), por

lo que es necesario revisar aquello que contiene Esta ley y que tiene relación con la institución.

En primera instancia, es relevante destacar que esta Ley deroga la antigua LEY DE SEGURIDAD NACIONAL, que como hemos analizado, fundamentaba sus normas, creaba instituciones y procedimientos con base en la Doctrina de Seguridad Nacional, conteniendo principios y los conceptos propios de la Guerra Fría y la lucha ideológica del siste- ma político hegemónico y bipolar.

8.3.1 El concepto de Seguridad Integral

En la nueva Ley resalta el desarrollo de un nuevo concepto de lo que el país entiende y asume por seguridad, en su Artículo 1 establece que:

La ley “tiene por objeto regular la seguridad integral del Estado de- mocrático de derechos y justicia y todos los habitantes del Ecuador, garantizando el orden público, la convivencia, la paz y el buen vivir, en el marco de sus derechos y deberes como personas naturales y jurídi- cas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos, asegurando la defensa nacional, previniendo los riesgos y amenazas de todo orden, a través del Sistema de Seguridad Pública y del Estado”.

El nuevo concepto expresado en esta Ley tiene un carácter holístico. Si bien en el enunciado del texto legal se refiere a la “Seguridad pública y del Estado”, la nueva acepción podría decirse que engloba las diversas definiciones planteadas en el ámbito académico e institucional, a sa- ber: la seguridad pública, seguridad ciudadana, seguridad multidimen- sional, seguridad humana, entre otros: conceptos debatidos actual- mente y sobre los cuales no se ha llegado a un consenso definitivo56.

56 Según el II Informe el Secretario General de la FLACSO 2006, la Declaración sobre Seguridad de la Conferencia Especial de la Organiza- ción de los Estados Americanos, realizada en México en el año 2003, reconoció los conceptos d seguridad multidimensional y seguridad humana, principalmente porque ponen el énfasis en los aspectos no militares de la seguridad y con ello colocan el debate medular en el eje democrático.

Esta tarea, bajo el nuevo concepto adoptado por el Ecuador, señala la ley, que se deberá cumplir a través del Sistema de Seguridad Pública y del Estado (Art. 3).

En cuanto dice relación con la Policía Nacional la LSPE, en el Título III Del sistema y de los órganos de seguridad pública, Capítulo II Del Sistema de Seguridad Pública y del Estado, en el Art. 6, referente a los órganos estatales de seguridad pública, de sus fines y composición, se define al Consejo de Seguridad Pública y del Estado, el cual estará conformado por:

1. Presidente o Presidenta Constitucional de la República, quien lo presidirá;

2. Vicepresidente o Vicepresidenta Constitucional de la Re- pública;

3. Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional;

4. Presidente o Presidenta de la Corte Nacional de Justicia;

5. Ministro o Ministra de Coordinación de Seguridad;

6. Ministro o Ministra de Defensa Nacional;

7. Ministro o Ministra de Gobierno, Policía y Cultos;

8. Ministro o Ministra de Relaciones Exteriores;

9. Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas;

10. Comandante General de la Policía.

Las funciones del Consejo de Seguridad Pública y del Estado, deter- minadas en el Art. 7 son:

a) Asesorar y recomendar al Presidente o Presidenta de la República sobre las políticas, planes y estrategias de Estado, y sobre sus procedimientos, en materia de se- guridad pública.

b) Recomendar al Presidente o Presidenta de la República la adopción de medidas de prevención e intervención en casos de acontecimientos graves o amenazas que afecten o puedan afectar la integridad de los habitantes y del Estado.

Según el concepto e integralidad esta Ley define que la misma tiene cuatro dimensiones:

a. La Defensa.

b. El Orden Público.

c. La Prevención.

d. Gestión de Riesgos.

De este modo, en el Capítulo III (De los órganos ejecutores), el Art. 11 señala que los órganos ejecutores del Sistema de Seguridad Pública y del Estado estarán a cargo de las acciones de defensa, orden público, prevención y gestión de riesgos, correspondiendo a la Policía Nacio- nal, según lo determina el literal b):

Del orden público: Ministerio de Gobierno, Policía y Cultos, y, Policía Nacional.- La protección interna, el mantenimiento y control del orden público tendrán como ente rector al Ministerio de Gobierno, Policía y Cultos. Corresponde a la Policía Nacional su ejecución, la que contri- xxxxx con los esfuerzos públicos, comunitarios y privados para lograr la seguridad ciudadana, la protección de los derechos, libertades y garantías de la ciudadanía.

Apoyará y ejecutará todas las acciones, en el ámbito de su responsa- bilidad constitucional, para proteger a los habitantes en situaciones de violencia, delincuencia común y crimen organizado. Coordinará su actuación con los órganos correspondientes de la función judicial.

La Policía Nacional desarrollará sus tareas de forma desconcen- trada a nivel local y regional, en estrecho apoyo y colaboración con los gobiernos autónomos descentralizados.

8.3.2 Una nueva visión de la seguridad ciudadana.

Adicionalmente, la LSPE asigna un Título en particular a funciones que tradicionalmente en el imaginario social, así como en la propia ley, han sido asignadas exclusivamente a la Policía Nacional y, por lo general, bajo una visión restrictiva, con un rol notoriamente de carácter reactivo. En esta nueva filosofía integral, desde el concepto de seguridad ciuda- dana, se entienden como atribuciones del Estado en su conjunto, pero siempre con un rol protagónico policial.

En su Título IV De la seguridad ciudadana, el Art. 23 determina que aquella es “una política de Estado, destinada a fortalecer y modernizar los mecanismos necesarios para garantizar los derechos humanos, en especial el derecho a una vida libre de violencia y criminalidad, la dismi- nución de los niveles de delincuencia, la protección de víctimas y el me- joramiento de la calidad de vida de todos los habitantes del Ecuador”.

Al abordar el aspecto preventivo, plantea como fin “lograr la solidari- dad y la reconstitución del tejido social, se orientará a la creación de adecuadas condiciones de prevención y control de la delincuencia; del crimen organizado; del secuestro, de la trata de personas; del contra- bando; del coyoterismo; del narcotráfico, tráfico xx xxxxx, tráfico de órganos y de cualquier otro tipo de delito; de la violencia social y, de la violación a los derechos humanos”.

Si bien se refiere a los dos ámbitos de prevención y control, por lo ge- neral, cuando se trata de una función que le corresponde al Estado y es responsabilidad de la Policía, en este caso, se entiende en el término genérico Control del Delito, a todas las actividades que debe ejecutar las institución con este fin.

Abundando en esta nueva doctrina de seguridad, dejando en el pasado las viejas ideas y aspectos relacionados con la Seguridad Nacional, este artículo entra en detalle al especificar la manera cómo han de conse- guirse los objetivos preventivos frente a la criminalidad. Explícitamente establece que:

“Se privilegiarán medidas preventivas y de servicio a la ciudadanía, re- gistro y acceso a información, la ejecución de programas ciudadanos de prevención del delito y de erradicación de violencia de cualquier tipo, me- jora de la relación entre la Policía y la comunidad, la provisión y medición de la calidad en cada uno de los servicios, mecanismos de vigilancia, auxilio y respuesta, equipamiento tecnológico que permita a las institu- ciones vigilar, controlar, auxiliar e investigar los eventos que se producen y que amenazan a la ciudadanía”

De este modo, el Sistema de Seguridad Pública y el Estado, a través de sus órganos ejecutores, entre los que la Policía Nacional ocupa un lugar preponderante; es el ente encargado de la política pública y la ejecu- ción de estrategias y acciones en materia de seguridad integral, según lo establece la Xxxxxxxxxxxx xx xx Xxx. 0., xxxxxx xx xx xxxxx xxxxxxxx xx xxxxxxxxx xxx Xxxxxxx.

La Policía Nacional al momento de la realización de la presente obra se encuentra en un proceso de reforma institucional, partiendo de la pro- puesta de una nueva normativa incluida en el Proyecto de Código Orgá- nico de Entidades de Seguridad Ciudadana, lo cual se inscribe dentro de la nueva institucionalidad que establece la Constitución de la República.

El proceso reformista deberá ser plenamente asumido por sus integran- tes, dejando atrás el temor al cambio, con el solo propósito de llevar adelante el progreso en beneficio del conjunto social, para crear nuevas bases y más sólidas para enfrentar los desafíos de la globalización y los grandes cambios que experimenta vertiginosamente el planeta, nuestro país y la región, fenómenos que cada vez se encuentra más presentes en las puertas de cada hogar y en donde nuestra labor es más apreciada, al ser garantes de las libertades y derechos ciudadanos.

CAPÍTULO IX

9. LA POLICIA EN EL CONTRATO SOCIAL Y LA DEMOCRACIA

inalmente hemos llegado a este punto que pudiera aparecer muy controversial para muchos, pero que analizado desde la Academia y la ciencia política, no debería generar temores tanto al interior como fuera de la institución respecto de que los

policías puedan tener opinión cierta en estos temas.

La propia institución, a través de sus directivos, debe asumir el desa- fío, básicamente de formar de manera objetiva el nuevo criterio político en sus miembros, de que sus procesos de formación, capacitación y especialización, puedan brindar los elementos más adecuados para alcanzar niveles óptimos de conocimiento, opinión, criterio y acción sobre estos aspectos fundamentales que son parte muy importante en el cumplimiento del rol institucional frente a la nación.

Obviamente que los procesos de formación y capacitación policiales deben contener aspectos relacionados con los procedimientos y nor- mativas respecto de su misión específica, no obstante, como hemos indicado y la propia Constitución lo exige, se ha abierto una nueva perspectiva en este aspecto y, en particular, sobre la democracia.

Ya se ha reconocido el voto voluntario para los miembros de Fuerzas Armadas y Policía en el Ecuador, lo cual es un avance democrático importante; no obstante, se requiere iniciar una nueva era de la cultura

política ecuatoriana, primeramente haciendo visibles a estos grupos importantes en la vida nacional, mediante su rol político específico, establecido en la Carta Magna. Es preciso y parte del objetivo de esta obra, determinar sus alcances teóricos y reales, a fin de contribuir a la construcción de un país con mayores niveles de homogeneidad social, política e institucional, básicamente a partir de la racionalización de las ideas y conceptos políticos expuestos aquí, que son básicos y obvia- mente deben ser profundizados permanentemente.

9.1 Cómo la Policía se involucra en el Contrato Social.

El Contrato Social, según las teorías analizadas, determina que uno de las principales roles que le corresponden al Estado frente al ciudada- no, es el de otorgarle protección, seguridad para evitar el caos, para corregir ese libre albedrío, el desorden social y los deseos humanos que señala Xxxxxx.

El Estado es una figura política que en los regímenes democráticos está instrumentalizada por instituciones, siendo estas las que hacen realidad los postulados contractualistas; la sociedad exige el cumplimiento de las responsabilidades estatales permanentemente, y aquel debe res- ponder a través de su gestión según las políticas públicas, estrategias y acciones propuestas para la resolución de los problemas sociales.

Como tales problemas se encuentran aquellos que dicen relación con todas las actividades e interacciones entre las personas y de estas con el Estado. Se destacan la distribución de la riqueza y manejo de los recursos, la salud, la educación, pero en especial la seguridad y el orden públicos, dado que para el desarrollo de todas aquellas activi- dades debe existir un orden por el cual las personas no se atropellen una a otras, impidiendo la “ley del más fuerte”. En consecuencia, le corresponde al Estado expedir normas que regulen las relaciones en todos esos ámbitos.

La Tesis Contractualista, por tanto, es el fundamento básico de la ac- ción policiva, desde el punto de vista de función e institucionalidad, que en nuestro país, conforme al presupuesto constitucional, corres- ponde a la Policía Nacional.

Como institución dependiente del Poder Ejecutivo, máximo represen- tante del Estado que debe y tiene como misión primaria, cumplir su parte del contrato social frente a la comunidad, la Policía ecuatoriana se organiza, a su vez, para enfrentar el desafío a nombre el Estado.

El presupuesto principal necesariamente emana de la existencia de un marco normativo, el cual, a su vez, se instrumentaliza a través de lo que se conoce como el Sistema de Justicia Criminal57, sistema que agrupa a las instituciones que otorgan eficacia al Derecho (Policía); administran Justicia (Tribunales o Juzgados, Fiscalía); y aseguran -po- sibilitando su rehabilitación- a los condenados (cárceles).

Respecto de la seguridad y la justicia, el Estado a través de su poder legislativo, expide leyes que establecen las tipologías delictuales y ha- ciendo uso del “ius puniendi” estatal58, debe determinar con claridad las respectivas sanciones y la manera cómo quienes las infringen, han de cumplir con su deuda a la sociedad propendiendo a su reinser- ción59.

En ese sentido, no existe otra manera de exigir a los particulares aca- tar con lo que la autoridad ordena, si no es a través del uso de la fuerza legítima que el Estado posee, a través de las potestades que le otorga el mandante, como parte del Contrato Social.

57 Los penalistas denominan Sistema de Justicia Xxxxx.

00 Xxxxxx Xxxxxx, Xxxxxx, Fundamentos del ius puniendi estatal, ensayo, Editorial-Gráficas SIGNO, S.A., Barcelona, España, 1998.

59 Al respecto existe extensa literatura sobre el abolicionismo penal y la “Nueva Penología”, aspectos que de algún modo ha sido insertos en nuestra legislación y la propia Constitución de la República, especialmente en lo relativo a la mínima intervención penal (Art. 195).

9.2 La potestad para el uso de la fuerza

En consecuencia, el Monopolio estatal para el uso de la fuerza legí- tima, le permite al Estado hacer que un particular, que luego de un debido proceso judicial y, habiendo sido encontrado responsable de una conducta que transgrede la xxx, xxxx “pagar” su deuda del modo determinado en la misma norma jurídica; es decir cumpla con una san- ción que se entiende ha sido aceptada previamente al expedirse la ley, y que puede ser de diversos órdenes desde por ejemplo una multa hasta la privación de la libertad según la gravedad de la infracción.

Las tareas policiales son, en grado sumo complejas, puesto que devie- nen de este antiguo ordenamiento social basado en un acuerdo políti- co entre sociedad y Estado. No obstante, estas tareas pueden parecer simples, desde la orientación conceptual, dado que emanan de una obligación plenamente respaldada por la ciencia, la ley y la razón.

Esta potestad y obligación estatal deberá permanecer en el tiempo vi- gente, de manera que se posibilite el cumplimiento de la ley. Los pro- cedimientos de su aplicación deben ser regulados convenientemente y claramente comprendidos como excepcionales, especialmente para evitar todo acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes60.

9.3 Garantizar derechos y libertades, esencia contractualista

La historia política e institucional del Ecuador, está llena de sucesos que han marcado a los actores políticos en las importantes decisiones para la vida y desarrollo del Estado, desde magnicidios concretos, en los inicios en la República, hasta deposiciones presidenciales frecuentes, en los últimos años.

60 A la existencia de códigos de ética profesional, procesos de instrucción y doctrina policial, se suman las leyes específicas que sancionan los excesos; la regulación principal a nivel internacional proviene del Código de Conducta para funcionario encargados de hacer cumplir la ley, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas (resolución 34/169, 17 de diciembre de 1979).

Esto ha provocado –como un efecto del grado de cultura política- un desencanto ciudadano, frente a la clase política, en particular, de los partidos conocidos desde la segunda mitad del siglo pasado. Aquello, a su vez, generó el interés de participar en las contiendas electorales a los llamados caudillos o “outsiders”, a organizaciones e incluso a las propias instituciones el Estado, como el caso de las Fuerzas Armadas o la Policía. Muchas de estas incursiones políticas con éxito en varios países de Latinoamérica y con los resultados conocidos a través de la historia.

Pero esa participación no solo ha sido desde el punto de vista electo- ral, la pasada época de regímenes militares y caudillistas, parece poco probable vuelva a emerger en el mediano plazo dentro del concierto latinoamericano; sin embargo las incursiones de actores, organizacio- nes e instituciones al margen del partidismo u organización política tradicional, puede ser incluso avalada por la propia masa electoral; la cual se mueve según sus objetivos sean cumplidos o no, llegando al poder con base en las movilizaciones de dichos sectores.

El orden político en un nuestro país innegablemente ha sido parte tan- to de la decisión que el Estado puede proponer, como parte de la dele- gación contractualista; y, en gran medida, impuesto por otros actores políticos que han participado con propia decisión en las regulaciones y ordenamiento según sus criterios, argumentando apoyo y represen- tación de la voluntad general.

Según la Tesis Contractualista, entonces, la Policía cumple un rol fundamental en el desarrollo del pacto, pues es garante efectivo del cumplimiento de sus cláusulas en representación de las potestades estatales. Si no fuese así, ¿cómo se entendería que al expedir una au- toridad un acto administrativo, una orden judicial o decreto que debe ser acatado por los particulares? ¿La obligación de cumplirlo quedara al arbitrio de quien la recibe?

Si bien la idea del contrato social supone que dicha obligación emana de la propia voluntad general, razón de ser de la democracia, la natura- xxxx humana permanece y no todos los asumen el compromiso que se entiende es consigo mismo y con los demás. Por tanto, siempre exis- tirá la necesidad de exigir por parte el Estado el cumplimiento de esa voluntad de la mayoría. Ahí es cuando las potestades públicas deben expresarse a través de la coerción –haciendo empleo del monopolio en el uso de la fuerza- para que todo vuelva a la normalidad.

Pero esa normalidad, llamada aquí Orden Público, Derechos Individua- les y Seguridad Ciudadana, debe necesariamente ser vigilada por una institución, como fin, en este caso para la Policía y, como medio, para el cuerpo político, para asegurar el compromiso contractualista y, la so- ciedad, en su esencia, no quede expuesta.

Para la Policía debe ser un fin, por cuanto, precisamente al ser una ins- titución establecida en la Constitución y la ley, como se ha visto, el ga- rantizar el orden público, proteger los derechos individuales y garantizar la seguridad ciudadana son: su razón de existir, su guía permanente, su misión; lo que no admite dudas ni interpretaciones sesgadas internas o externas y, por tanto son ajenas a momentos políticos, sociales, econó- micos, intereses o expectativas sectoriales.

Necesariamente, desde la Tesis Contractualista y la democracia, con- ceptos esencialmente políticos61, la Policía, al ser una institución que forma parte del Estado y del poder ejecutivo, tiene una misión y actuar político a través de todas las acciones que diariamente ejecuta.

Esto no significa de ningún modo que se convierta en un actor político, porque como ya se ha dejado claro, la institución política en el concep- to xx Xxxxxxxxxx y, según lo determina la Constitución, es el Ejecutivo. Dado que la Policía es una institución de ejecución y responsabilidad, de funciones específicas (Art. 158 y 163), con las restricciones expresas de obediencia y no deliberancia (Art. 159), no interviene en las deci-

61 El contenido conceptual y de definiciones que la Ciencia Política como tal le asigna cada uno de los aspectos propios desarrollados en este ámbito y que tienen un significado específico.

siones nacionales dentro de este ordenamiento, sino que, como se ha analizado y, es común en los países democráticos, es una institución sujeta al poder civil.

Se insiste, entonces, que es un error, tanto interno como externo, pen- sar que, como Institución pretendamos convertirnos en actor de las de- cisiones políticas del país; como ha sido un error de otras instituciones, aun cuando hayan logrado influir decisivamente en la historia del Ecua- dor, pero que la propia historia sabrá juzgar, dado que fueron actores precisamente de la inestabilidad política característica de la historia re- publicana nacional.

Dichos resultados no deben animarnos a imitar de ningún modo esas actuaciones pues, la estabilidad y solidez institucionales que en algún instante pudieran estar amenazadas, no dependerán de momentos po- líticos sino que van a depender del nivel de legitimidad institucional ante la ciudadanía; el pueblo será finalmente nuestro mejor evaluador y en el mejor de los casos el mejor defensor de nuestros derechos y necesi- dades, la experiencia histórica y comparada no deja dudas al respecto.

De aquí que nuestra posición política entendida desde la Tesis Con- tractualista y democrática, jamás puede manifestarse como un actor particular o público de la política –en este caso institucional- sino que dicha posición debe estar fundamentada y respaldada por la legitimi- dad, la cual proviene de otras fuentes distintas a la manifestación públi- ca específica, como la ocurrida en el 30 de septiembre de 2010, en que la confusión de estos principios llevó a una de las mayores crisis en la existencia profesional de la Policía del Ecuador.

9.4 La legitimidad de la Policía.

Siendo un tema complejo, se requiere analizar este tópico, que desde hace mucho tiempo ha sido tratado en las policías del mundo. Debido a que tradicionalmente se asume como una función coercitiva del Es-

xxxx, eminentemente represiva, tanto las policías como las personas se confunden permanentemente, respecto de la visión el uno respecto el otro.

El incremento en los niveles de denuncias por delitos, las acusaciones de corrupción generalizada, los desórdenes urbanos, las manifesta- ciones políticas y los conflictos sociales62, han sido causas que han deslegitimado a las policías en muchos países, lo cual produjo que las instituciones buscaran entre otros aspectos avances en la profesiona- lización, apoyo en tecnologías, reformas legales, etc.

A menudo los policías, al sentirse investidos de autoridad para vigilar el cumplimiento de la ley, olvidan su rol preventivo, por lo que en estas últimas décadas aparecieron las tácticas comunitarias63, que privile- gian la interacción con los ciudadanos, en vez de solo reaccionar ante los eventos. En el primero de los casos, el Modelo Reactivo ubicó a la policía como un ente represor que lo xxxxx del ciudadano; sumado a esto la doctrina de la Seguridad Nacional, antes analizada, que creó policías militarizados, se constituyeron en factores que no permitieron una adecuada relación con los particulares.

Superada la etapa, hoy considerada reduccionista de reacción frente al delito, las estrategias y modelos frente al problema de la seguridad, evolucionan primero en el Estado Neoliberal que, proponía una solu- ción estrictamente comunitaria, como parte de la retirada del Estado y que delegaba algunas de sus funciones a los particulares, ante la imposibilidad de brindar con efectividad los servicios.

Si bien el modelo comunitario de policía llegó un poco tarde a nuestra región y, en particular al Ecuador, los ciudadanos reconocieron que deben abandonar la pasividad frente a los problemas de su comuni- dad, para adoptar una posición activa de prevención del delito, en lo que se conoce como el Community Policing o Policiamiento de las Co-

62 XXXXXXX, Xxxxx, La Cultura del Control, Crimen y Orden Social en la sociedad contemporánea, Ed. Gedisa, Barcelona, 2005, p. 195.

63 XXXXX, Xxxxxx, Inseguridad, prevención y policía, FLACSO, Quito, 2008, p.105.

munidades, a través de su involucramiento para la defensa, dejando atrás el Modelo Welfarista o de bienestar en que era el Estado quien procuraba todos los servicios a los particulares, pero que en diversos temas, en particular la seguridad ciudadana, había dejado muchas du- das en cuanto a su efectividad de respuesta.

La evolución continúa en este aspecto durante los últimos años; el Es- tado Social emergente en muchos países de la región, hace pensar en un Neo Welfarismo, ante las propuestas ideológicas que relievan el rol estatal en las políticas públicas. En lo que respecta al problema de la prevención del delito, vuelve al debate la posibilidad de una “solución policial”, en dirección opuesta al resto de tendencias que apuntan a la multiplicación de actores y a la instalación de mecanismos de part- neship (asociación)64 que se aprecian en la táctica comunitaria clásica.

Independientemente del modelo de policía que se adopte, según las teorías y los conocimientos que viene desarrollando la Academia, el rol policial se orienta cada vez más a la prevención del delito, en cuyo propósito, al mismo tiempo, se desarrollan estrategias novedosas, uso de tecnologías y otros procedimientos que finalmente buscan legitimar el cumplimento de sus funciones o misión institucional.

En ese sentido, la legitimidad policial no pende del modelo o estra- tegias, sino de los resultados que alcanza en la prevención y la lucha contra el crimen. Ya en 1829 lo expresó Xxx Xxxxxx Xxxx en Inglaterra65, creador de la London Metropolitan Police (Policía Metropolitana de Londres), posiblemente el primer cuerpo de policía moderno y futuro Scotland Yard; dentro de sus famosos principios señaló que la Policía debe buscar “preservar el favor de los gobernados, no cultivando la opinión pública, sino constantemente demostrando un absoluto e im- parcial servicio a la sociedad”.

Por tanto, ese favor ciudadano, traducido al lenguaje actual: opinión, aceptación, confianza ciudadanas, que se resumen bajo el término le-

64 Xxxxx, Xxxxxx, Idem, p. 109

65 Valencia, Xxxx, Planeación Operativa Policial, Academia de Ciencias Policiales, Carabineros de Chile, 2004.

gitimidad, solo puede provenir de la calidad de servicio que la institu- ción entrega a la ciudadanía.

Una vez alcanzada la legitimidad como producto del servicio cotidiano, pensado bajo la tesis contractualista, ideado en la base constitucional, planificado como objetivo institucional permanente, se alcanzará un capital social propio, sólido e inalienable que deberá ser empoderado y protegido como parte del erario institucional.

No se puede pretender que la legitimidad provenga de publicidad

-dice Xxxxxx Xxxx- pues esta es etérea, momentánea, intrascenden- te. Tampoco se trata de la búsqueda de actitudes mesiánicas que no corresponden a una institución de las características de la Policía, aún cuando otras afines puedan mantener tal idea como parte de su rea- lidad histórica creada.

9.5 El Orden Constitucional desde la perspectiva de la fun- ción policial.- A modo de conclusión.

Aparentemente es un tema que no requiere mayor análisis; se asume regularmente que nuestros documentos y actividades oficiales incluyen el respeto a la Constitución y las Leyes; nuestro sagrado juramento de servicio, al ser dados el alta como profesionales policías, igualmente lo contempla explícitamente.

No obstante y, según lo revisado en la presente obra, han surgido acon- tecimientos en el país que sembraron dudas sobre si realmente existe conciencia real de la manera como el orden constitucional puede ser alterado y, que es preciso no volverlos a repetir, amén de nuevas crisis, de las cuales resulta nuestra legitimidad severamente afectada.

Por tanto, la idea fundamental es proporcionar a los compañeros po- licías, especialmente aquellos que no han tenido la oportunidad de

analizar con profundidad diversas teorías, autores y obras sobre estos temas, algunos elementos que les permitan identificar con mayor cla- ridad los conceptos de Estado, Gobierno, Institución y, en particular, del Contrato Social, a fin de evitar confusiones que pudieran generar desconocimiento e, incluso incertidumbre, sobre el rol fundamental de la Policía Nacional ante la sociedad y el Estado.

El Gobierno Nacional del Ecuador, elegido en el año 2006, con su propuesta política se ha legitimado democráticamente bajo un lema propio, en este caso, el de “Revolución Ciudadana”, se consolidó al aprobarse la Constitución de 2008, bajo lineamientos y un modelo filosófico-político socialista, lo cual es una realidad que es necesario reconocerla y dimensionarla66.

En tal virtud, según lo revisado desde la perspectiva contractualista, plenamente validada en el modelo democrático ecuatoriano, se cons- tituye en esa voluntad general que expresa Xxxxxxxx y que no puede entrar en cuestionamiento por parte de los particulares: entiéndase como individuos, instituciones públicas y privadas. Vale decir, el con- junto social que así conceptuado debe aceptar esta voluntad como tal y volver a definir un modelo filosófico distinto o acaso el propio actual, única y exclusivamente por la misma vía que se legitimó, esto es la vía democrática electoral.

Este es un ejemplo práctico y claro de que la voluntad general ha sido entregada a un gobierno que ejerce el poder soberano a través de la institucionalidad. Es entonces ese nuestro deber y no admite cuestio- namiento; aquello sería negarse a sí mismo.

Por ello, precisamente, una de las características impuestas por la Constitución –entiéndase también Contrato Social-, expresamente es

66 La inestabilidad política de las últimas décadas en el Ecuador es conocida a nivel mundial, con deposiciones presidenciales, graves enfrentamientos y otros acontecimientos que dejaron mayor incertidumbre social en el país que lo que se pretendía solucionar. Se debe reconocer, aunque podrían existir otras variables en la evolución de la cultura política ecuatoriana, que esta situación de inestabilidad no se ha producido en el presente periodo, al menos en los niveles de años anteriores, lo que evidenciaría un nivel aceptable de legitimidad, que le permite continuar con su propuesta política, social y económica.

nuestra no deliberancia y sujeción al poder civil (Artículo159), condi- ción política que, además, es incluida y aceptada en la mayoría de legislaciones democráticas del mundo moderno.

En consecuencia, como institución básica y permanente del Estado, que no es una simple organización que puede desaparecer. La Policía Nacional debe definir, como la mayoría de policías en el concierto in- ternacional así lo consiente, que el orden constitucional lo establecen, tanto los lineamientos de la Carta Magna, como los principios de la organización social fundamental, analizados en el presente tratado, dese la óptica contractualista.

Esto se traduce en un compromiso fundacional de la institución, tra- ducido en su misión, que debe guardar con el país, con la sociedad y con las propias autoridades, para cumplir con su rol de manera efectiva.

Aquello permitirá, a su vez, lograr niveles de legitimidad que blinden a la institución, frente a cualquier riesgo o amenaza a su existencia o sus derechos. sin necesidad de recurrir -pretendiendo ser un actor político-, a prácticas que, por el contrario, la desprestigian y generan incertidumbre, constituyéndose en afrenta ante las luchas, sacrificios y vocación que dejaron como legado nuestros héroes y todos quienes entregaron desinteresadamente todo, incluso sus vidas, por nuestra noble Policía Nacional del Ecuador.

Es entonces, a través del respecto al orden constitucional y, alcanzan- do un alto grado de legitimidad ante la sociedad ecuatoriana, la única manera asegurar el respaldo a nuestras acciones; de hacer una Insti- tución más respetada por todos los actores políticos, sociales y la co- munidad en su conjunto, independientemente del status quo político; de la forma de gobierno, de personalidades en el poder, de coyunturas o intereses particulares que solo deben afectar –positiva o negativa- mente- de modo eventual a nuestro desarrollo organizacional.

Por ello, es necesario adoptar una posición clara y firme, fundamenta- da en los postulados originarios contractualistas, con nuevos propósi- tos y visión, según lo planteado, para orientar con las nuevas genera- ciones una Policía eminentemente de servicio ciudadano, entregada a su deber hasta el más noble y superlativo sacrificio de entregar la vida, si fuere necesario, en cumplimiento de rol ante la comunidad, las personas sus derechos y libertades.

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