Referencia: Aprobada por el Consejo de la Sindicatura el 11‐04‐2019 a propuesta de la CTA de 11/03/2019
Referencia: Aprobada por el Consejo de la Sindicatura el 11‐04‐2019 a propuesta de la CTA de 11/03/2019
1. Introducción
2. Consideraciones generales sobre el fraccionamiento
3. Concepto de unidad operativa o funcional
4. Las necesidades a satisfacer
5. Contratación por lotes
6. Valor estimado de los contratos
7. Contratos sucesivos
8. Obras en distintas ubicaciones geográficas
9. Utilización de figuras contractuales diferentes
10. Agrupación de contratos
11. Importancia relativa y juicio profesional
12. Informe de auditoría Anexo 0 Xxxxxxxxx
Xxxxx 0 Criterios de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado
1. Introducción
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 00 xx xxxxxxx xx 0000 (XXXX), contiene algunos aspectos en la regulación del fraccionamiento1 (los artículos aplicables los detallamos en el anexo 1) que interesa analizar y, en la medida de los posible, aclarar mediante la presente guía. Para este análisis se han tenido en consideración los informes emitidos por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado (JCCAE), que resumimos en el anexo 2.
De acuerdo con la Guía sobre la importancia relativa en las fiscalizaciones de cumplimiento de legalidad (sección GPF‐OCEX 4320 del Manual de fiscalización de la Sindicatura de Comptes), se debe considerar una vulneración significativa de la LCSP cualquier acción cuya consecuencia sea el incumplimiento de los principios y objetivos generales de la contratación que contempla el artículo 1 de dicha Ley, en particular los de publicidad y concurrencia.
Este criterio es coherente con lo establecido en el artículo 99.2 de la LCSP2, que señala que “no podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.”
2. Consideraciones generales sobre el fraccionamiento
Las fiscalizaciones del área de contratación suelen incluir como riesgo de auditoría el fraccionamiento indebido del objeto del contrato, que comporta un incumplimiento de los principios generales de la contratación previstos en el artículo 1 de la LCSP, especialmente los de publicidad y concurrencia. En consonancia con este riesgo, uno de los objetivos de la fiscalización será detectar el fraude xx xxx tendente a evitar los preceptos que regulan los procedimientos de adjudicación previstos legalmente.
La prohibición de fraccionar el objeto de los contratos del sector público está dirigida
1 La LCSP mantiene los criterios introducidos por el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
2 Misma redacción que en el artículo 86.2 del anterior TRLCSP.
fundamentalmente a evitar que a través de ese procedimiento se eluda la aplicación de ciertas normas cuya exigibilidad depende del valor estimado del contrato.
No deberá considerarse vetado por la Ley el fraccionamiento del objeto del contrato en todos aquellos casos en que no origine alteración de las normas relativas a los procedimientos de adjudicación que deben aplicarse ni a las normas de publicidad. Esto quiere decir que si un contrato que se puede adjudicar mediante procedimiento abierto simplificado abreviado (“supersimplificado”) se divide en dos contratos que se licitan mediante dicho procedimiento no se estará ante un supuesto de fraccionamiento indebido de contrato y no habrá incumplimiento del artículo 99.2 de la LCSP. Tampoco habrá fraccionamiento indebido en aquellos casos en que, de acuerdo con lo previsto en el artículo
99.3 de la LCSP, se proceda a la división en lotes, en el bien entendido que en dichos casos se deben aplicar aquellas normas procedimentales y de publicidad que resulten del valor acumulado del conjunto.
De acuerdo con lo anteriormente señalado, hay supuestos en que el "objeto" del contrato puede dividirse o separarse sin dar lugar a un fraccionamiento indebido. Fuera de dichos supuestos, se considerará que existe un fraccionamiento que incumple el artículo 99.2 de la LCSP siempre que no se respete el concepto de unidad operativa o funcional que se comenta más adelante.
Dado que sólo se entiende que existe fraccionamiento indebido cuando se produzca un cambio o reducción en los requisitos exigidos para la contratación, las situaciones que entrañarán más riesgo de auditoría serán aquellas que estén en los umbrales3 cuantitativos que delimitan los siguientes tipos de procedimientos:
Obras | Concesión obras‐servicios | Suministro Servicios | |
Contratos menores | < 40.000 | ‐ | < 15.000 |
Procedimiento abierto simplificado | Igual o > 2.000.000 | ‐ | Igual o > 100.000 |
Procedimiento abierto supersimplificado | < 80.000 | ‐ | < 35.000 |
Contratos no XXXX | < 5.548.000 | < 5.548.000 | < 221.000 |
Contratos XXXX | Xxxxx o > 5.548.000 | Igual o > 5.548.000 | Igual o > 221.000 |
3. Concepto de unidad operativa o funcional
Uno de los aspectos fundamentales para determinar la existencia de fraccionamiento o no hace referencia a la aplicación a cada caso concreto del concepto de “unidad operativa o funcional”. Existirá una unidad operativa o funcional si los elementos son inseparables para el logro de una misma finalidad o si son imprescindibles para el correcto funcionamiento de aquello que se pretende conseguir mediante la celebración del contrato.
No se considerará que existe fraccionamiento indebido del contrato siempre que se trate de diversos objetos que no estén vinculados entre sí por la citada unidad operativa o funcional, de tal forma que la ejecución y explotación de una o varias de ellas no sea necesaria para la ejecución y explotación de cualquiera de las demás4, o aun cuando los objetos de dos o más contratos sean semejantes pero independientes entre sí.
Por el contrario, debe considerarse que existe fraccionamiento del contrato cuando las diversas partes de la prestación que se contraten por separado no sean susceptibles de aprovechamiento o utilización
3 LCSP y Orden HFP/1298/2017, de 26 de diciembre.
4 Informe 57/09 de la JCCAE.
por separado por constituir una unidad funcional u operativa entre ellas.
La aplicación de este concepto no será fácil en muchos casos y deberá analizarse e interpretarse aplicando el juicio profesional a la vista del contexto y de las circunstancias de cada caso.
Ejemplo (informe 30/12 JCCAE)
La defensa jurídica en juicio de una entidad debe efectuarse de forma conjunta, mediante la adjudicación de un solo contrato, teniendo en cuenta la cuantía global de todos los juicios que corresponda, si ello fuera posible, o si no, en atención al plazo de duración de ese servicio de defensa legal, para lo cual debe respetarse los principios de publicidad y libre concurrencia, por lo que aconseja la celebración de un único contrato de representación y defensa en juicio y no uno por cada juicio que se celebre.
4. Las necesidades a satisfacer
Uno de los elementos contractuales del contrato que debe tenerse en cuenta para determinar si existe fraccionamiento es la causa. Ha sido la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Canarias la que, en su Informe 1/2010, ha puesto el énfasis en “la causa contractual como uno de los elementos que delimitan cada contrato”, a efectos de concluir “que no existirá fraccionamiento fraudulento del objeto contractual cuando, tras haberse realizado un primer contrato, haya que volver a contratar con el mismo contratista la misma prestación debido a una necesidad nueva, no previsible en el momento de realizar el primer contrato”. Señala la referida Junta que, en tal caso, “los sujetos y el objeto contractuales son los mismos, pero la causa (finalidad o circunstancias que motivan su necesidad) es distinta, y esto determina que se trate de dos contratos distintos. De aquí la importancia de que, aun no siendo preceptivo, las mínimas formalidades de la contratación menor vayan acompañadas de una elemental memoria justificativa de su necesidad, que servirá para concretar la causa del contrato que, como elemento esencial del mismo, le diferenciará de otros en los que coincidan los sujetos y el objeto”.
5. Contratación por lotes
La LCSP ha introducido un cambio sustancial en la noción del fraccionamiento de los contratos al establecer como regla general la división de los contratos públicos en lotes. Esta contratación está regulada en los apartados 3 a 7 del artículo 99 de la LCSP, siendo algunos aspectos que nos interesa destacar los siguientes:
‐ Siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, deberá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, pudiéndose reservar lotes de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta.5
‐ No obstante lo anterior, el órgano de contratación podrá no dividir en lotes el objeto del contrato cuando existan motivos válidos, que deberán justificarse debidamente en el expediente, salvo en los casos de contratos de concesión de obras.
‐ Cuando se proceda a la división en lotes, las normas procedimentales y de publicidad que deben aplicarse en la adjudicación de cada lote o prestación diferenciada se determinarán en función del valor acumulado del conjunto, calculado según lo establecido en el artículo 101, salvo que se dé alguna de las excepciones a que se refieren los artículos 20.2, 21.2 y 22.2.
5 La disposición adicional cuarta contempla los porcentajes de reserva del derecho a participar en la adjudicación de determinados contratos o lotes a Centros Especiales de Empleo y a empresas de inserción, así como en el marco de programas de empleo protegido.
‐ En los contratos adjudicados por lotes, y salvo que se establezca otra previsión en el pliego que rija el contrato, cada lote constituirá un contrato, salvo en casos en que se presenten ofertas integradoras, en los que todas las ofertas constituirán un contrato.
6. Valor estimado de los contratos
El valor estimado de los contratos está regulado en el artículo 101 de la LCSP, a cuya lectura nos remitimos. En relación con el fraccionamiento, es importante que el apartado 4 establece que “La elección del método para calcular el valor estimado no podrá efectuarse con la intención de sustraer el contrato a la aplicación de las normas de adjudicación que correspondan”.
También nos interesa destacar que el apartado 5 requiere que “El método de cálculo aplicado por el órgano de contratación para calcular el valor estimado en todo caso deberá figurar en los pliegos de cláusulas administrativas particulares”.
7. Contratos sucesivos
En la sección MFSC 4810 se realizan diversas consideraciones respecto a la utilización de los contratos menores para atender necesidades de carácter recurrente, permanente y previsible. Cuando se analiza el posible caso de fraccionamiento de contratos sucesivos, que se renuevan periódicamente, con el mismo o similar objeto, debe tenerse en consideración lo establecido en el artículo 101.10 de la LCSP para calcular el precio estimado de los contratos:
“En los contratos de suministro o de servicios que tengan un carácter de periodicidad, o de contratos que se deban renovar en un período de tiempo determinado, se tomará como base para el cálculo del valor estimado del contrato alguna de las siguientes cantidades:
a) El valor real total de los contratos sucesivos similares adjudicados durante el ejercicio precedente o durante los doce meses previos, ajustado, cuando sea posible, en función de los cambios de cantidad o valor previstos para los doce meses posteriores al contrato inicial.
b) El valor estimado total de los contratos sucesivos adjudicados durante los doce meses siguientes a la primera entrega o en el transcurso del ejercicio, si este fuera superior a doce meses”.
Es decir, en estos casos para calcular el precio estimado, se computará la cifra que resulte superior de las señaladas en los apartados a) y b).
Ejemplo
La entidad ha contratado los servicios de un asesor contable por siete meses mediante un contrato menor. Posteriormente se hace un nuevo contrato menor de seis meses. Si en el cómputo de doce meses (como señala el artículo 101.10) el importe igualara o excediera los
15.000 euros, se trataría de un fraccionamiento indebido.
8. Obras en distintas ubicaciones geográficas
Las obras (especialmente las de obra nueva) en distintas ubicaciones geográficas pueden contratarse separadamente por considerar que, en general, no existe unidad funcional y por tanto, no se considerará fraccionamiento indebido.
Si existiera una unidad funcional en las obras podría, en su caso, fraccionarse tramitándola por lotes, de acuerdo con el artículo 99.3 de la LCSP.
Ejemplo
Se van a construir 10 colegios en la comunidad. Al no existir una unidad operativa o
funcional y ser capaces de explotación separada, contratan separadamente mediante 10 contratos de obra. Este proceder es correcto. También sería correcta su contratación por lotes individuales.
Ejemplo
Se va a construir una xxxxxxxxx xx 000 xx. Xx existir una unidad operativa o funcional se divide en tramos de 50 km y se tramita por lotes.
Con independencia de lo anterior, debería justificarse en el expediente la opción elegida sobre dividir o agregar, sus ventajas económicas, y que se ha perseguido una concurrencia efectiva.
9. Utilización de figuras contractuales diferentes
Debe tenerse presente lo establecido por el artículo 34.2 de la LCSP6:
“Solo podrán fusionarse prestaciones correspondientes a diferentes contratos en un contrato mixto cuando esas prestaciones se encuentren directamente vinculadas entre sí y mantengan relaciones de complementariedad que exijan su consideración y tratamiento como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de una determinada necesidad o a la consecución de un fin institucional propio del ente, organismo o entidad contratante.”
En general, si las partes del “objeto” son susceptibles de contratar mediante diferentes tipos de contrato, podrán contratarse separadamente (los artículos 12 a 18 de la LCSP establecen los siguientes tipos de contratos: de obras, de concesión de obras, de concesión de servicios, de suministros, de servicios y mixtos).
Ejemplo
Las diferentes prestaciones contempladas en un plan de actuación, aunque estén vinculadas entre sí, y la ejecución de las obras de instalación esté condicionada por las características del equipamiento a instalar, si desde el punto de vista práctico es posible la ejecución por separado de ambos y por su propia naturaleza son susceptibles de contratarse separadamente mediante figuras contractuales de distinta calificación jurídica, no hay razón ninguna para exigir su ejecución conjunta bajo la figura de un contrato mixto. (Informe 57/09 de la JCCA del Estado).
10. Agrupación de contratos
La finalidad de la Ley al regular el fraccionamiento no es agrupar artificialmente en un solo contrato varias prestaciones de distinta o idéntica naturaleza sino impedir el fraude xx xxx tendente a evitar la aplicación de los preceptos que regulan los procedimientos abierto o con negociación o las exigencias de publicidad.
Por tanto, no debe interpretarse el artículo 99.2 de la LCSP como una obligación de integrar en un solo contrato dos o más prestaciones aunque sean similares y puedan ejecutarse de forma conjunta, si entre ellas no existe un vínculo operativo y es perfectamente posible no sólo contratarlas por separado sino incluso su explotación en forma independiente.
Ejemplo
La comunidad autónoma ha tramitado en un solo lote el servicio de transporte mediante ambulancias, cuando en ejercicios anteriores se dividía en varios lotes clasificados por departamentos de salud, sin que conste justificación de los motivos que soportan el cambio
6 Misma redacción que el artículo 25.2 del anterior TRLCSP.
de criterio. La agrupación en un solo lote puede haber motivado que sólo se haya presentado una oferta, por lo que el sistema elegido podría haber minorado la efectividad del principio de concurrencia.
Ejemplo
La comunidad autónoma desea construir un laboratorio nuevo en todos los colegios de la misma y tramita un único “macrocontrato” por procedimiento abierto con ese objeto. En este caso se está produciendo la integración en un único contrato de varias prestaciones similares, entre las que no existe un vínculo operativo, que pueden explotarse independientemente y es perfectamente posible contratarlas por separado. Aplicando el juicio profesional del auditor habría que plantearse y estudiar, a la vista de las circunstancias presentes, si esa agrupación de objetos independientes en un solo contrato está desvirtuando la aplicación del principio de concurrencia al impedir en la práctica que contratistas capacitados para acometer las obras o suministros individuales puedan concurrir y presentar ofertas al macrocontrato por no tener la capacidad financiera u operativa suficiente para abarcar todo el conjunto de actuaciones. En estos ejemplos parecería más adecuada su contratación por lotes.
En los ejemplos anteriores, además, habría que analizar las razones que alega el órgano de contratación para justificar la falta de lotes.
Aunque el artículo 34.2 de la LCSP restringe la agregación o fusión de contratos de distinto tipo en uno mixto, una interpretación razonable de dicha norma puede aconsejar no agrupar en un solo contrato prestaciones diferenciadas, en especial cuando pudiera suponer una restricción de la competencia, y si se hiciera debe justificarse en el expediente.
Ejemplo
Una entidad contrata el seguro de vida de sus funcionarios, un seguro de incendios de los inmuebles, seguros de su parque móvil y un seguro de responsabilidad civil. En este caso hay habilitaciones administrativas diferentes para cada actividad y también hay empresas especializadas en cada ramo asegurador. Parece razonable y justificado que se puedan contratar separadamente. Además, se presume que cada empresa especializada puede presentar ofertas más competitivas. Su agrupación en un único expediente debería fundamentarse en el mismo. Con independencia de lo anterior, debería justificarse en el expediente la opción elegida sobre dividir o agregar, sus ventajas económicas, y que se ha perseguido una concurrencia efectiva.
En el caso de que se justificara la licitación conjunta, se debería tener en cuenta la regla general de contratar por lotes.
11. Importancia relativa y juicio profesional
Las normas técnicas de auditoría establecen que los auditores deben considerar el umbral de importancia relativa o materialidad durante todo el proceso de fiscalización. Determinar el umbral de importancia relativa, cuantitativa y cualitativamente, es una cuestión de juicio profesional, consistente en la determinación del límite máximo tolerable de incorrecciones que no se consideran relevantes a efectos de los resultados de la fiscalización, en función de los objetivos establecidos para la misma. Este principio tiene especial incidencia en las fiscalizaciones de cumplimiento de legalidad. La sección GPF‐OCEX 4320 detalla una serie de factores que se tendrán en cuenta al emplear el juicio profesional para determinar si el incumplimiento es significativo7. Entre estos factores podemos mencionar los
7 Véase el detalle completo de los factores en dicha Guía.
siguientes:
- La materialidad cuantitativa del incumplimiento.
Podría no ser razonable informar de un incumplimiento que se refiere a un importe reducido, salvo que sea recurrente.
- Los objetivos de la fiscalización.
Un incumplimiento de una norma puede no ser significativo a efectos de una auditoría financiera, pero puede serlo si es una auditoría de cumplimiento centrada en la norma incumplida.
- Las circunstancias y la naturaleza del incumplimiento.
- El grado de extensión/intensificación del incumplimiento.
No es lo mismo un incumplimiento aislado, que puede deberse a un error, que un incumplimiento sistemático y reiterado.
- Las causas o motivación tras el incumplimiento.
Un suceso accidental, un error, será tratado de forma diferente que un incumplimiento voluntario y deliberado.
- La claridad de la situación.
Por ejemplo, un caso jurídicamente discutible, sobre el que se mantienen posturas jurídicas discrepantes entre la entidad y el auditor o los servicios jurídicos del OCEX.
A pesar de que el objetivo de esta guía es proporcionar criterios orientativos para discernir aquellos casos en los que el contrato haya sido fraccionado de forma indebida y por tanto se haya producido un incumplimiento de la normativa, en la práctica se presentarán numerosos casos en los que no se podrá llegar a una conclusión indiscutible de una forma clara. En estos casos se deberá aplicar el juicio profesional del auditor teniendo en consideración el contexto y las circunstancias presentes.
Ejemplo
Una de las situaciones que puede darse de posible fraccionamiento de contratos son las se refieren a expedientes que debiendo/pudiendo tramitarse como “supersimplificados” se tramitan como contratos menores. La diferencia principal entre ambos procedimientos estriba en la exigencia para el primer caso de publicidad, que no se exige legalmente en los menores.
En aquellos casos en los que existan dudas razonables sobre si se ha producido o no fraccionamiento, se atenderá al hecho de si se han solicitado o no ofertas concurrentes mediante un anuncio en la Plataforma de Contratación del sector Público; si la respuesta es afirmativa, será un indicio favorable a la eliminación de la presunción de intencionalidad para la comisión de fraude xx xxx (que es el objetivo del artículo 99.2) y por tanto para considerar que no existe fraccionamiento indebido.
Ejemplo
Un procedimiento ordinario de auditoría consiste en revisar distintos listados contables, en los que se puede apreciar que determinados servicios o suministros por importes totales elevados han sido adjudicados, probablemente, mediante una serie de contratos menores, al mismo o a distintos adjudicatarios. Esta circunstancia representa únicamente un indicio de que se ha podido producir un fraccionamiento indebido, pero no es una evidencia que permita concluir en un sentido u otro. En estos casos se deberá seleccionar la muestra de operaciones que se considere oportuna y comprobar documentalmente si efectivamente se ha producido el fraccionamiento indebido, a la vista de las circunstancias concurrentes. Tras el examen y documentación de la evidencia y su comentario inmediato con los
gestores, se podrá concluir lo que corresponda.
Para llegar a una conclusión razonable, en el sentido de que en un supuesto concreto se ha incumplido el artículo 99.2 de la LCSP, será necesario:
‐ Examinar la evidencia documental disponible.
‐ Comentar los hechos con el responsable de contratación antes de finalizar el trabajo de campo.
‐ Documentar sucintamente sus comentarios.
‐ Consultar los servicios jurídicos de la Sindicatura, en su caso.
‐ Aplicar el juicio profesional.
12. Informe de auditoría
Tal como hemos indicado al inicio de esta guía, se considera que es una vulneración significativa de la LCSP cualquier acción cuya consecuencia sea el incumplimiento de los principios y objetivos generales de la contratación que contempla el artículo 1 de la LCSP, en particular los de publicidad y concurrencia.
En el apartado IV de GPF‐OCEX 4320 se establece de forma orientativa una clasificación de los incumplimientos que se hayan observado en la fiscalización de la contratación y sus efectos en los informes. Aplicando los criterios de dicha guía al fraccionamiento podremos encontrarnos en las siguientes situaciones:
‐ El fraccionamiento no es significativo. No afectará a la opinión. Si se considera necesario, podrá describirse en el apéndice del informe. En su caso, se valorará incluir una recomendación para mejorar la gestión de los contratos en este aspecto.
‐ El fraccionamiento es significativo, pero es aislado y no tiene carácter generalizado o sistemático, o puede ser debido a una interpretación controvertida de la norma. La opinión del informe será positiva con salvedades, describiéndose el incumplimiento en el apartado de fundamentos de la opinión. Si se considera necesario, se darán más detalles del incumplimiento en el apéndice del informe.
‐ El fraccionamiento es significativo, pero no es aislado y tiene carácter generalizado o sistemático. La opinión del informe será desfavorable, describiéndose el incumplimiento en el apartado de fundamentos de la opinión. Si se considera necesario, se darán más detalles del incumplimiento en el apéndice del informe.
Si resultara aplicable incluir un párrafo en el apartado del informe dedicado a los fundamentos de la opinión de la legalidad en la contratación, podrá utilizarse una redacción similar al siguiente ejemplo:
a) Hemos observado el fraccionamiento indebido de diversos contratos, que se han tramitado como menores, y que a la vista de las circunstancias concurrentes deberían haberse tramitado mediante otro procedimiento de adjudicación (abierto/abierto simplificado/abierto supersimplificado/negociado), por lo que no se han ajustado a los principios generales de la contratación que contempla el artículo 1 de la LCSP, en particular los de publicidad y concurrencia, ni a lo dispuesto en el artículo 99.2 de dicha Ley.
En el supuesto de que se observen indicios de responsabilidad contable o de actos delictivos, se aplicarán los procedimientos establecidos en GPF‐OCEX 1240 Responsabilidades del auditor en la fiscalización con respecto al fraude.
Anexo 1: Normativa
LCSP‐2017. Artículo 99. Objeto del contrato.
1. El objeto de los contratos del sector público deberá ser determinado. El mismo se podrá definir en atención a las necesidades o funcionalidades concretas que se pretenden satisfacer, sin cerrar el objeto del contrato a una solución única. En especial, se definirán de este modo en aquellos contratos en los que se estime que pueden incorporarse innovaciones tecnológicas, sociales o ambientales que mejoren la eficiencia y sostenibilidad de los bienes, obras o servicios que se contraten.
2. No podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.
3. Siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, deberá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, pudiéndose reservar lotes de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta.
No obstante lo anterior, el órgano de contratación podrá no dividir en lotes el objeto del contrato cuando existan motivos válidos, que deberán justificarse debidamente en el expediente, salvo en los casos de contratos de concesión de obras.
En todo caso se considerarán motivos válidos, a efectos de justificar la no división en lotes del objeto del contrato, los siguientes:
a) El hecho de que la división en lotes del objeto del contrato conllevase el riesgo de restringir injustificadamente la competencia. A los efectos de aplicar este criterio, el órgano de contratación deberá solicitar informe previo a la autoridad de defensa de la competencia correspondiente para que se pronuncie sobre la apreciación de dicha circunstancia.
b) El hecho de que, la realización independiente de las diversas prestaciones comprendidas en el objeto del contrato dificultara la correcta ejecución del mismo desde el punto de vista técnico; o bien que el riesgo para la correcta ejecución del contrato proceda de la naturaleza del objeto del mismo, al implicar la necesidad de coordinar la ejecución de las diferentes prestaciones, cuestión que podría verse imposibilitada por su división en lotes y ejecución por una pluralidad de contratistas diferentes. Ambos extremos deberán ser, en su caso, justificados debidamente en el expediente.
4. Cuando el órgano de contratación proceda a la división en lotes del objeto del contrato, este podrá introducir las siguientes limitaciones, justificándolas debidamente en el expediente:
a) Podrá limitar el número de lotes para los que un mismo candidato o licitador puede presentar oferta.
b) También podrá limitar el número de lotes que pueden adjudicarse a cada licitador.
Cuando el órgano de contratación considere oportuno introducir alguna de las dos limitaciones a que se refieren las letras a) y b) anteriores, así deberá indicarlo expresamente en el anuncio de licitación y en el pliego de cláusulas administrativas particulares.
Cuando se introduzca la limitación a que se refiere la letra b) anterior, además deberán incluirse en los pliegos de cláusulas administrativas particulares los criterios o normas que se aplicarán cuando, como consecuencia de la aplicación de los criterios de adjudicación, un licitador pueda resultar adjudicatario de un número de lotes que exceda el máximo indicado en el anuncio y en el pliego. Estos criterios o normas en todo caso deberán ser objetivos y no discriminatorios.
Salvo lo que disponga el pliego de cláusulas administrativas particulares, a efectos de las limitaciones previstas en las letras a) y b) anteriores, en las uniones de empresarios serán estas y no sus componentes las consideradas candidato o licitador.
Podrá reservar alguno o algunos de los lotes para Centros Especiales de Empleo o para empresas de inserción, o un porcentaje mínimo de reserva de la ejecución de estos contratos en el marco de programas de empleo protegido, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición adicional cuarta. Igualmente se podrán reservar lotes a favor de las entidades a que se refiere la Disposición adicional cuadragésima octava, en las condiciones establecidas en la citada disposición.
5. Cuando el órgano de contratación hubiera decidido proceder a la división en lotes del objeto del contrato y, además, permitir que pueda adjudicarse más de un lote al mismo licitador, aquel podrá adjudicar a una oferta
integradora, siempre y cuando se cumplan todos y cada uno de los requisitos siguientes:
a) Que esta posibilidad se hubiere establecido en el pliego que rija el contrato y se recoja en el anuncio de licitación. Dicha previsión deberá concretar la combinación o combinaciones que se admitirá, en su caso, así como la solvencia y capacidad exigida en cada una de ellas.
b) Que se trate de supuestos en que existan varios criterios de adjudicación.
c) Que previamente se lleve a cabo una evaluación comparativa para determinar si las ofertas presentadas por un licitador concreto para una combinación particular de lotes cumpliría mejor, en conjunto, los criterios de adjudicación establecidos en el pliego con respecto a dichos lotes, que las ofertas presentadas para los lotes separados de que se trate, considerados aisladamente.
d) Que los empresarios acrediten la solvencia económica, financiera y técnica correspondiente, o, en su caso, la clasificación, al conjunto de lotes por los que licite.
6. Cuando se proceda a la división en lotes, las normas procedimentales y de publicidad que deben aplicarse en la adjudicación de cada lote o prestación diferenciada se determinarán en función del valor acumulado del conjunto, calculado según lo establecido en el artículo 101, salvo que se dé alguna de las excepciones a que se refieren los artículos 20.2, 21.2 y 22.2.
7. En los contratos adjudicados por lotes, y salvo que se establezca otra previsión en el pliego que rija el contrato, cada lote constituirá un contrato, salvo en casos en que se presenten ofertas integradoras, en los que todas las ofertas constituirán un contrato
LCSP‐2017. Artículo 101. Valor estimado.
1. A todos los efectos previstos en esta Ley, el valor estimado de los contratos será determinado como sigue:
a) En el caso de los contratos de obras, suministros y servicios, el órgano de contratación tomará el importe total, sin incluir el Impuesto sobre el Valor Añadido, pagadero según sus estimaciones.
b) En el caso de los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios, el órgano de contratación tomará el importe neto de la cifra de negocios, sin incluir el Impuesto sobre el Valor Añadido, que según sus estimaciones, generará la empresa concesionaria durante la ejecución del mismo como contraprestación por las obras y los servicios objeto del contrato, así como de los suministros relacionados con estas obras y servicios.
2. En el cálculo del valor estimado deberán tenerse en cuenta, como mínimo, además de los costes derivados de la aplicación de las normativas laborales vigentes, otros costes que se deriven de la ejecución material de los servicios, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial. Asimismo deberán tenerse en cuenta:
a) Cualquier forma de opción eventual y las eventuales prórrogas del contrato.
b) Cuando se haya previsto abonar primas o efectuar pagos a los candidatos o licitadores, la cuantía de los mismos.
c) En el caso de que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 204, se haya previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el anuncio de licitación la posibilidad de que el contrato sea modificado, se considerará valor estimado del contrato el importe máximo que este pueda alcanzar, teniendo en cuenta la totalidad de las modificaciones al alza previstas.
En los contratos de servicios y de concesión de servicios en los que sea relevante la mano de obra, en la aplicación de la normativa laboral vigente a que se refiere el párrafo anterior se tendrán especialmente en cuenta los costes laborales derivados de los convenios colectivos sectoriales de aplicación.
3. Adicionalmente a lo previsto en el apartado anterior, en el cálculo del valor estimado de los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios se tendrán en cuenta, cuando proceda, los siguientes conceptos:
a) La renta procedente del pago de tasas y multas por los usuarios de las obras o servicios, distintas de las recaudadas en nombre del poder adjudicador.
b) Los pagos o ventajas financieras, cualquiera que sea su forma, concedidos al concesionario por el poder adjudicador o por cualquier otra autoridad pública, incluida la compensación por el cumplimiento de una obligación de servicio público y subvenciones a la inversión pública.
c) El valor de los subsidios o ventajas financieras, cualquiera que sea su forma, procedentes de terceros a
cambio de la ejecución de la concesión.
d) El precio de la venta de cualquier activo que forme parte de la concesión.
e) El valor de todos los suministros y servicios que el poder adjudicador ponga a disposición del concesionario, siempre que sean necesarios para la ejecución de las obras o la prestación de servicios.
4. La elección del método para calcular el valor estimado no podrá efectuarse con la intención de sustraer el contrato a la aplicación de las normas de adjudicación que correspondan.
5. El método de cálculo aplicado por el órgano de contratación para calcular el valor estimado en todo caso deberá figurar en los pliegos de cláusulas administrativas particulares.
6. Cuando un órgano de contratación esté compuesto por unidades funcionales separadas, se tendrá en cuenta el valor total estimado para todas las unidades funcionales individuales.
No obstante lo anterior, cuando una unidad funcional separada sea responsable de manera autónoma respecto de su contratación o de determinadas categorías de ella, los valores pueden estimarse al nivel de la unidad de que se trate.
En todo caso, se entenderá que se da la circunstancia aludida en el párrafo anterior cuando dicha unidad funcional separada cuente con financiación específica y con competencias respecto a la adjudicación del contrato.
7. La estimación deberá hacerse teniendo en cuenta los precios habituales en el mercado, y estar referida al momento del envío del anuncio de licitación o, en caso de que no se requiera un anuncio de este tipo, al momento en que el órgano de contratación inicie el procedimiento de adjudicación del contrato.
8. En los contratos de obras el cálculo del valor estimado debe tener en cuenta el importe de las mismas así como el valor total estimado de los suministros necesarios para su ejecución que hayan sido puestos a disposición del contratista por el órgano de contratación.
9. En los contratos de suministro que tengan por objeto el arrendamiento financiero, el arrendamiento o la venta a plazos de productos, el valor que se tomará como base para calcular el valor estimado del contrato será el siguiente:
a) En el caso de contratos de duración determinada, cuando su duración sea igual o inferior a doce meses, el valor total estimado para la duración del contrato; cuando su duración sea superior a doce meses, su valor total, incluido el importe estimado del valor residual.
b) En el caso de contratos cuya duración no se fije por referencia a un período de tiempo determinado, el valor mensual multiplicado por 48.
10. En los contratos de suministro o de servicios que tengan un carácter de periodicidad, o de contratos que se deban renovar en un período de tiempo determinado, se tomará como base para el cálculo del valor estimado del contrato alguna de las siguientes cantidades:
a) El valor real total de los contratos sucesivos similares adjudicados durante el ejercicio precedente o durante los doce meses previos, ajustado, cuando sea posible, en función de los cambios de cantidad o valor previstos para los doce meses posteriores al contrato inicial.
b) El valor estimado total de los contratos sucesivos adjudicados durante los doce meses siguientes a la primera entrega o en el transcurso del ejercicio, si este fuera superior a doce meses.
11. En los contratos de servicios, a los efectos del cálculo de su valor estimado, se tomarán como base, en su caso, las siguientes cantidades:
a) En los servicios de seguros, la prima pagadera y otras formas de remuneración.
b) En servicios bancarios y otros servicios financieros, los honorarios, las comisiones, los intereses y otras formas de remuneración.
c) En los contratos relativos a un proyecto, los honorarios, las comisiones pagaderas y otras formas de remuneración, así como las primas o contraprestaciones que, en su caso, se fijen para los participantes en el concurso.
d) En los contratos de servicios en que no se especifique un precio total, si tienen una duración determinada
igual o inferior a cuarenta y ocho meses, el valor total estimado correspondiente a toda su duración. Si la duración es superior a cuarenta y ocho meses o no se encuentra fijada por referencia a un período de tiempo cierto, el valor mensual multiplicado por 48.
12. Cuando la realización de una obra, la contratación de unos servicios o la obtención de unos suministros destinados a usos idénticos o similares pueda dar lugar a la adjudicación simultánea de contratos por lotes separados, se deberá tener en cuenta el valor global estimado de la totalidad de dichos lotes.
Igualmente, cuando una obra o un servicio propuestos puedan derivar en la adjudicación simultánea de contratos de concesión de obras o de concesión de servicios por lotes separados, deberá tenerse en cuenta el valor global estimado de todos los lotes.
13. Para los acuerdos marco y para los sistemas dinámicos de adquisición se tendrá en cuenta el valor máximo estimado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, del conjunto de contratos previstos durante la duración total del acuerdo marco o del sistema dinámico de adquisición.
14. En el procedimiento de asociación para la innovación se tendrá en cuenta el valor máximo estimado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, de las actividades de investigación y desarrollo que esté previsto que se realicen a lo largo de la duración total de la asociación, y de los suministros, servicios u obras que esté previsto que se ejecuten o adquieran al final de la asociación prevista.
Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones – Artículo 125
1. Los proyectos deberán referirse necesariamente a obras completas, entendiéndose por tales las susceptibles de ser entregadas al uso general o al servicio correspondiente, sin perjuicio de las ulteriores ampliaciones de que posteriormente puedan ser objeto y comprenderán todos y cada uno de los elementos que sean precisos para la utilización de la obra.
Anexo 2: Criterios de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado
• El fraccionamiento no estará permitido, con arreglo a la Ley, siempre que tenga como consecuencia evitar la aplicación de los procedimientos abierto o restringido o las normas que rigen la publicidad en el Diario Oficial de la Unión Europea. (Informe 69/08 de la JCCA del Estado)
La prohibición de fraccionar el objeto de los contratos del sector público está dirigida fundamentalmente a evitar que a través de ella se eluda la aplicación de ciertas normas cuya exigibilidad depende del valor estimado del contrato.
Ello significa que la finalidad última de la Ley no es agrupar artificialmente en un solo contrato varias prestaciones de distinta o idéntica naturaleza sino impedir el fraude xx xxx tendente a evitar la aplicación de los preceptos que regulan los procedimientos abierto o negociado o las exigencias de publicidad en el Diario Oficial de la Unión Europea. Por ello, no existe una obligación de integrar en un solo contrato dos o más prestaciones aunque sean similares y puedan ejecutarse de forma conjunta, si entre ellas no existe un vínculo operativo y es perfectamente posible no sólo contratarlas por separado sino incluso su explotación en forma independiente.
• Debe considerarse que existe fraccionamiento del objeto del contrato cuando las diversas partes de la prestación que se contraten por separado no sean susceptibles de aprovechamiento o utilización por separado por constituir una unidad funcional entre ellas. (Informe 69/08 de la JCCA del Estado)
El primer requisito que debe cumplirse para que pueda hablarse de fraccionamiento del contrato es que
exista una unidad operativa o sustancial entre las diferentes prestaciones (o partes de prestaciones).
La idea fundamental que debe regir la posibilidad o no de contratar separadamente prestaciones que guarden alguna relación entre sí deberá ser la idea de si constituyen una unidad operativa o funcional, es decir si son elementos inseparables para el logro de una misma finalidad o si son imprescindibles para correcto funcionamiento de aquello que se pretende conseguir mediante la celebración del contrato. Fuera de estos casos la contratación por separado de prestaciones que puedan guardar alguna relación entre sí no deberá ser considerada como fraccionamiento del contrato.
• Es posible la contratación por separado de prestaciones que tienen individualidad propia siempre que no se encuentren vinculadas entre sí por vínculos funcionales u operativos, de tal forma que la ejecución y explotación de una o varias de ellas no sea necesaria para la ejecución y explotación de cualquiera de las demás. (Informe 57/09, de la JCCA del Estado )
Se analiza la posibilidad de apreciar fraccionamiento del objeto del contrato en el supuesto de que se decidiera adjudicar por separado la instalación de cada uno de los “puntos limpios”, en distintos municipios, previstos en un plan provincial.
A este respecto se ha pronunciado ya en más de una ocasión la Junta Consultiva de Contratación Administrativa indicando en el dictamen 69/08 que “la prohibición de fraccionar el objeto de los contratos del sector público está dirigida fundamentalmente a evitar que a través de ella se eluda la aplicación de ciertas normas cuya exigibilidad depende del valor estimado del contrato”.
Ello significa que la finalidad última de la Ley no es agrupar artificialmente en un solo contrato varias prestaciones de distinta o idéntica naturaleza sino impedir el fraude xx xxx tendente a evitar la aplicación de los preceptos que regulan los procedimientos abierto o negociado o las exigencias de publicidad en el Diario Oficial de la Unión Europea.
De conformidad con el criterio de la Junta, es necesario distinguir entre las prestaciones que se configuran como unidades por su propia naturaleza, y aquellas otras que tienen su propia individualidad y que por razones de índole práctica se pueden agrupar para su adjudicación en un solo contrato pero que admiten, sin menoscabo alguno, su consideración por separado, de tal forma que la ejecución de cualquiera de ellas no está condicionada por la ejecución de ninguna de las demás ni individual ni conjuntamente consideradas.
Tal parece ser el caso analizado, pues la instalación de puntos limpios en diferentes localidades de la provincia no es tarea que sea obligado realizar de forma conjunta y simultánea en todas ellas, sino que es perfectamente admisible la posibilidad de que su instalación se efectúe en diferentes etapas e incluso por diferentes adjudicatarios.
• Las diferentes prestaciones contempladas en un plan de actuación, aunque estén vinculadas entre sí, si por su propia naturaleza son susceptibles de contratarse separadamente mediante figuras contractuales de distinta calificación jurídica no es necesario que sean objeto de un solo contrato de carácter mixto. (Informe 57/09, de la JCCA del Estado )
Aunque en un proyecto técnico de instalación se hayan contemplado conjuntamente las obras para instalar “puntos limpios” así como el equipamiento de los mismos, es posible que las dos actividades sean objeto de contratación por separado.
Partiendo de la idea de que tal tratamiento (la separación de instalación y equipamiento) sí es técnicamente posible, la Junta Consultiva no ve problema en que se separe a la hora de proceder a la contratación los diferentes objetos contemplados por ser dos prestaciones de distinta naturaleza, la primera de las cuales, la obra civil necesaria para la instalación sería objeto de un contrato de obras y la segunda de un contrato de suministro.
Es cierto que la ejecución de las obras de instalación estará condicionada por las características del equipamiento a instalar, pero no lo es menos que por tratarse de dos contratos de diferente naturaleza jurídica los que sirven de instrumento a la realización de ambas prestaciones, si desde el punto de vista práctico es posible la ejecución por separado de ambos no hay razón ninguna para exigir su ejecución conjunta bajo la figura de un contrato mixto.
Por ello, y siempre con la reserva de que técnicamente sea posible la separación, la Junta considera que es posible la contratación por separado de ambas prestaciones ello aunque hayan sido objeto de un solo proyecto técnico en el que se hayan valorado conjuntamente ambas.
• No deberá considerarse vetado por la Ley el fraccionamiento del objeto del contrato en todos aquellos casos en que no origine alteración de las normas relativas a los procedimientos de adjudicación que deben aplicarse ni a las normas de publicidad. (Informe 69/08 de la JCCA del Estado)
• Existe fraccionamiento del objeto de contrato siempre que se divida éste con la finalidad de eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación correspondiente, y ello, aunque se trate de varios objetos independientes, si entre ellos existe la necesaria unidad funcional u operativa. Correlativamente no existirá fraccionamiento siempre que se trate de diversos objetos que no estén vinculados entre sí por la citada unidad. (Informe 1/09 JCCA del Estado)
La consulta se refiere a si hay fraccionamiento del objeto del contrato en el caso de que se contrate de forma independiente la ejecución de varios proyectos de producción audiovisual de promoción de intereses provinciales, en el caso de que estos proyectos sean autónomos.
A este respecto, debe traerse x xxxxxxxx aquí lo manifestado en el informe 69/2009, de 31 xx xxxxx, en el que se señalaba que “la prohibición de fraccionar el objeto de los contratos del sector público está dirigida fundamentalmente a evitar que a través de ella se eluda la aplicación de ciertas normas cuya exigibilidad depende del valor estimado del contrato. Ello significa que la finalidad última de la Ley no es agrupar artificialmente en un solo contrato varias prestaciones de distinta o idéntica naturaleza sino impedir el fraude xx xxx tendente a evitar la aplicación de los preceptos que regulan los procedimientos abierto o negociado o las exigencias de publicidad en el Diario Oficial de la Unión Europea. Por ello, no debe interpretarse este precepto como una obligación de integrar en un solo contrato dos o más prestaciones aunque sean similares y puedan ejecutarse de forma conjunta, si entre ellas no existe un vínculo operativo y es perfectamente posible no sólo contratarlas por separado sino incluso su explotación en forma independiente. Es decir, el primer requisito que debe cumplirse para que pueda hablarse de fraccionamiento del contrato es que exista una unidad operativa o sustancial entre las diferentes prestaciones (o partes de prestaciones)”.
Sentado esto y, aceptando como punto xx xxxxxxx que los contratos a que se refiere la consulta tienen el carácter de autónomos o independientes entre sí, es decir que sus objetos no constituyen una unidad funcional u operativa, es evidente que aunque se trate de contratos con objetos de la misma naturaleza pueden ser contratados de forma independiente.
• Para la determinación de si existe o no fraccionamiento del objeto del contrato es irrelevante la existencia o no de vinculaciones accionariales o de otra índole entre los adjudicatarios de los contratos. (Informe 1/09 JCCA del Estado)
La cuestión objeto de consulta plantea si hay fraccionamiento del objeto del contrato si se contrata de forma
independiente la ejecución de publicidad institucional con distintos periódicos de prensa escrita pero que pertenezcan al mismo empresario o sociedad.
En el caso que se plantea, la realización de una campaña divulgativa, parece ser condición indispensable que ésta se realice a través de diferentes medios de comunicación con objeto de lograr la máxima difusión. En tales circunstancias, puede decirse que no existe fraccionamiento del objeto del contrato, si la campaña implica la celebración de contratos independientes con medios de comunicación diferentes. A este respecto, además, son irrelevantes las vinculaciones que puedan existir entre las sociedades propietarias de cada uno de ellos.
Cosa diferente sería si la contratación se llevara a cabo con la sociedad matriz del grupo pero dividiendo en contratos independientes la actividad correspondiente a cada uno de los medios.
En tal caso, podría hablarse de fraccionamiento si la actividad claramente estuviese concebida como única o las diversas actuaciones que la integrasen estuvieran vinculadas por vía de su unidad funcional, y se fraccionasen indebidamente.
• La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, con posterioridad a la entrada en vigor de la nueva LCSP, ha mantenido la doctrina que venía sosteniendo bajo la legalidad anterior.
Así, en el Informe 45/2018, declara lo siguiente:
“En cualquier caso, a los efectos de determinar si existe un fraccionamiento indebido del contrato, esta Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado ya ha declarado que es necesario tener en cuenta diversos aspectos. Un aspecto sobre el que hemos incidido con anterioridad es la existencia de una unidad funcional y de un vínculo operativo entre los diferentes contratos, lo que exigiría un tratamiento unitario de todos ellos, evitando un fraccionamiento artificioso del objeto del contrato que afectase al procedimiento de contratación o que se verificase con el simple objetivo de burlar los umbrales establecidos en la ley (informe 31/12, 15/2016, informe de 1 xx xxxxx de 2018, en el que aludimos a nuestro previo informe 1/09, entre otros). A ello hay que añadir, como elemento hermenéutico de relevancia la posibilidad de planificación del contrato, esto es, la previsibilidad de su realización en el marco de la oportuna programación de la contratación que la ley exige a los órganos de contratación. Estos dos elementos, junto con las demás circunstancias que definan y caractericen al contrato, son esenciales para poder determinar si, en cada caso concreto, existe un fraccionamiento indebido del contrato.”
Y en el Informe 39/2018, señala lo siguiente:
‐ “Como ya expusimos en nuestro informe de 1 xx xxxxx de 2018 el principio de no división fraudulenta del objeto del contrato previsto en el artículo 74.2 de la Ley de Contratos del Sector Público de 2007, posteriormente recogido en idénticos términos en el artículo 86.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y finalmente incorporado al artículo 99.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español
las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, ha sido objeto de análisis por esta Junta consultiva en diversos informes, más allá del mencionado informe 1/09. La conclusión que se deriva de todos ellos es la misma: existe un fraccionamiento indebido del objeto de contrato siempre que se divida éste con la finalidad de eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación correspondiente, y ello, aunque se trate de varios objetos independientes, si entre ellos existe la necesaria unidad funcional u operativa, operando este principio como un límite a la discrecionalidad del órgano de contratación.”
- “A este respecto, cabe traer x xxxxxxxx lo señalado por esta Junta Consultiva en el informe 12/15, de 6 xx xxxxx de 2016, en el que se señala lo siguiente: Esta Junta Consultiva considera que con carácter general le corresponde al órgano de contratación decidir si para dar satisfacción a varias necesidades tramita uno o varios expedientes de contratación. Esta discrecionalidad para configurar jurídicamente la licitación y contratación de dos o más prestaciones encuentra su límite en el principio de no división fraudulenta del objeto del contrato que establece el artículo 86.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. En este sentido es reiterada la doctrina de esta Junta Consultiva (informes nº 31/12, de 7 xx xxxx, 1/09, de 25 de septiembre, 16/09, de 31 xx xxxxx de 2009, 57/09, de 1 de febrero, 69/08, de 31 xx xxxxx, entre otros) en el sentido de que esta norma tiene por objeto tratar de evitar el fraude legal tendente a la elusión de la aplicación de ciertas normas en materia de publicidad y relativas a los procedimientos de adjudicación cuya exigibilidad depende del valor estimado del contrato. No es su finalidad, según esto,
obligar a agrupar en un solo contrato prestaciones distintas por el simple hecho de que compartan la misma naturaleza y puedan ejecutarse de forma conjunta, si son independientes entre sí y es perfectamente posible no solo contratarlas por separado sino incluso su explotación en forma también independiente. En realidad, el citado principio de no fragmentación fraudulenta del objeto del contrato solo operará cuando pueda hablarse de “fragmentación” como tal, esto es, según reiterada doctrina de esta Junta Consultiva (informe 31/12, entre otros), cuando entre las diferentes prestaciones que pretenden contratarse (o partes de éstas) exista un vínculo operativo. Cuando este sea el caso la discrecionalidad del órgano de contratación para tramitar una pluralidad de expedientes de contratación que culminen en una pluralidad de contratos se encontrará con el límite del citado principio que consagra el artículo 86.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.”