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PROYECTO DE USAID GOBERNABILIDAD MUNICIPAL ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO DEL ALCANCE DE LA DESCONCENTRACIÓN ABRIL, 2018 |
Número de Contrato: AID-519-TO-17-00001 Fecha de inicio y finalización del Proyecto: 00 xx xxxxxxxxxx xx 0000 xx 00 de septiembre de 2022 Enviado a: Xxxxx Xxxxxxx, COR, USAID/El Xxxxxxxx Enviado por: Xxxxxx X. Xxxxxxxx, Director (Chief of Party) Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal Correo: xxxxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx Teléfono: x000 0000 0000 Este documento Análisis y diagnóstico del alcance de la desconcentración es posible gracias al apoyo del Pueblo de los Estados Unidos de América, a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva The Xxxxx Xxxxxx Group, Inc. y no reflejan necesariamente los puntos de vista de USAID o del gobierno de los Estados Unidos. |
ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO DEL AVANCE DE LA DESCONCENTRACIÓN
Tabla de contenido
3.1 Selección de instituciones 10
3.2 Recopilación de información 10
3.2.2 Información secundaria 11
4. Antecedentes de los principales hitos del proceso de desconcentración y descentralización 11
4.1 Propuestas y estrategias políticamente más articuladas 11
4.2 Experiencias piloto de descentralización de servicios 17
5.1 Evolución de los conceptos de desconcentración y descentralización 21
5.2 Conceptualización de la terminología en las políticas públicas salvadoreñas 23
5.2.1 Política Nacional de Descentralización (2007) 23
5.2.2 Anteproyecto xx Xxx General de Descentralización de Competencias del Órgano Ejecutivo hacia los Municipios 24
5.2.3 Política Nacional de Descentralización (2010) 25
6. Etapas del proceso de descentralización y desconcentración 27
7. Hallazgos en las diferentes instituciones públicas entrevistadas 28
7.2.2 Normatividad para la descentralización 29
7.3.1 Servicios desconcentrados a la ciudadanía 31
7.3.2 Servicios desconcentrados a los municipios 31
7.3.3 Iniciativas descentralizadas 33
7.3.4 Seguimiento a la calidad de los servicios desconcentrados y descentralizados 34
7.3.5 Participación de las municipalidades 34
7.3.6 Retos y puntos de mejora 34
7.4 Estructura organizativa 35
7.4.1 Autoridades desconcentradas 35
7.4.2 Autoridades descentralizadas 36
7.5 Recurso e infraestructura 37
7.7 Inclusión social e integración de género 39
8. Conclusiones y recomendaciones 41
9. Bibliografía y fuentes de información 44
12.1 Lista de personas entrevistadas 45
12.3 Instructivo de orientación a la entrevista 51
Listado de acrónimos y siglas
ACDI Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional ACE Asociaciones Comunales para la Educación ADESCO Asociación de Desarrollo Comunal
AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AMUSDELI Asociación de Municipios de la Región Sur de La Libertad AMUVASAN Asociación de Municipios xxx Xxxxx de San Xxxxxx
ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada
BID Banco Interamericano de Desarrollo CDA Consejo Departamental de Alcaldes CND Comisión Nacional de Desarrollo CNR Centro Nacional de Registros
COAMSS Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Xxxxxxxx COMURES Corporación de Municipalidades de la República de El Xxxxxxxx CONADEL Comisión Nacional para el Desarrollo Local
CONADES Consejo Nacional de Desarrollo Territorial y Descentralización CONARA Comisión Nacional de Reconstrucción de Áreas
COSUDE Cooperación Suiza de Desarrollo
EDUCO (Programa de) Educación con Participación de la Comunidad FAES Fondos para Actividades Especiales
FIS Fondo de Inversión Social
FISDL Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local
FODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios FUSAL Fundación Salvadoreña para la Salud y el Desarrollo
GOES Gobierno de El Xxxxxxxx
GTZ Cooperación Técnica Alemana (por sus siglas en alemán) IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura ISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
JICA Agencia de Cooperación Internacional del Japón (por sus siglas en inglés) KfW Banco de Desarrollo Alemán
LCAM Ley de la Carrera Administrativa Municipal
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MIGOBDT Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial MINED Ministerio de Educación
MINSAL Ministerio de Salud MIPLAN Ministerio de Planificación
MEA (Programa) Municipalidades en Acción MGP Municipal Governance Project
MH Ministerio de Hacienda
MTPS Ministerio de Trabajo y Previsión Social MOP Ministerio de Obras Públicas
OIR Oficina de Información y Respuesta
OMS Organización Mundial de la Salud ONG Organización No Gubernamental
OPAMSS Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Xxxxxxxx XXXXXXXX Oficina de Planificación y Gestión Territorial
OPS Organización Panamericana de la Salud
OPVSA Oficina de Planificación xxx Xxxxx de San Xxxxxx PEC Proyectos Ejecutados por la Comunidad
PFGL Proyecto de Fortalecimiento de Gobiernos Locales PMA Programa Mundial de Alimentos
PNODT Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo RECODEL Red de Cooperantes para el Desarrollo Local SETEPLAN Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia SIBASI Sistema Básico de Salud
SRN Secretaría de Reconstrucción Nacional
SSDT Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. UNICEF Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia (por sus siglas en inglés)
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (por sus siglas en inglés)
VMOP Viceministerio de Obras Públicas
VMVDU Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
1. Resumen ejecutivo
El presente documento, Análisis y diagnóstico del alcance de la desconcentración, tiene como objetivo explorar el avance, las prácticas y las experiencias desarrolladas por instituciones y ministerios claves en el proceso de desconcentración y descentralización. Principalmente de aquellos ministerios e instituciones que participan en los Gabinetes de Gestión Departamental, GDD.
Para elaborarlo se utilizó una combinación de información primaria y secundaria, a través de métodos de investigación cualitativa, entrevistas a profundidad a informantes claves. El documento indica y analiza tanto la descentralización y la desconcentración, según expresa la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia, SETEPLAN, la desconcentración es la antesala a la descentralización, ambos elementos relacionados a la modernización del Estado. Se encontraron diferencias xx xxxxxxxxxx en el significado de los términos desconcentración y descentralización.
Por tal razón, el equipo de trabajo del Proyecto toma como conceptos xxxxxx los expuestos por algunos académicos (ver tabla 1) así:
▪ Concepto de desconcentración: “Una transferencia de funciones desde el gobierno
central a niveles inferiores de la administración central”.
▪ Concepto de descentralización: “El proceso mediante el cual se transfieren competencias, recursos y capacidad de decisión entre diferentes niveles de organización del gobierno nacional y desde este a otras entidades o a otros niveles de gobierno”.
El documento Diagnóstico del avance de la desconcentración analizó y trabajó en una línea de tiempo desde 1983 y hasta 2017, gracias a la cual podemos identificar los principales hitos sobre la descentralización y desconcentración, y podemos concluir que los temas han estado en la discusión de los tomadores de decisión del nivel central.
A continuación, se muestran algunos de los hitos más importantes en el proceso de desconcentración y descentralización de El Xxxxxxxx.
• Durante la administración del presidente Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxx, en 1987, se aprueban reformas al Código Municipal, las cuales contribuyeron al fortalecimiento de la autonomía y a la delimitación de competencias municipales.
• En 1998, se aprueba la Ley del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los municipios (FODES) durante la administración del presidente Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxx. Se da, así, lo que podría considerarse como uno de los primeros ejercicios de descentralización a nivel de transferencias, en este caso de recursos financieros de parte del gobierno central hacia los gobiernos locales.
• Bajo la administración Xxxxxxxx Xxx se integra la Comisión Nacional de Desarrollo (CND), en 1997, cuyo principal objetivo era articular una estrategia nacional con un enfoque de desarrollo territorial. Para el año siguiente, la CND presenta las Bases para el Plan de Nación.
• En 1998 surge la Red de Cooperantes para el Desarrollo Local (RECODEL)
• La Comisión Nacional para el Desarrollo Local (CONADEL) fue creada en 2004, a petición del presidente Xxxxx Xxxxxxx Xxxx y por decreto ejecutivo.
• Durante la administración Xxxx, en 2007, se aprueba y publica la Política nacional de descentralización.
Hacia el año 2009, la Presidencia de la República crea la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización (SSDT) y conforma el Consejo Nacional de Desarrollo Territorial y Descentralización (CONADES).
• El Plan quinquenal 2014-2019 de la administración Xxxxxxx Xxxxx menciona prioridades estrechamente relacionadas con la descentralización: Prioridad 9. La reforma estructural y funcional de la administración pública, la desconcentración y descentralización de la misma y la implementación de un pacto fiscal que garantice finanzas públicas sostenibles y favorezca el crecimiento económico, el desarrollo social y el fortalecimiento de la institucionalidad democrática.
• En 2017 se presenta a la Asamblea Legislativa el Anteproyecto xx xxx de descentralización, proceso liderado por la Secretaría Técnica de la Presidencia, actualmente denominada Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia.
Además, el análisis del diagnóstico sobre la desconcentración aborda en sus diferentes capítulos experiencias pilotos desarrolladas; la base conceptual de la descentralización, desconcentración y las propuestas de anteproyectos xx xxx. El documento recoge la propuesta de abordaje del proceso de descentralización y desconcentración desde la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (SETEPLAN). Finalmente, el documento plantea hallazgos, conclusiones y recomendaciones.
Entre los principales hallazgos, existe una confusión incluso en el manejo de los mismos términos “desconcentración” y “descentralización”. En ese sentido, algunas instituciones mencionan tener avances en descentralización, y ven como muy lejanos los procesos de desconcentración. Una contribución del Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal podrá ser el desarrollo de campañas de educación y comunicación ciudadanas sobre los conceptos relacionados. Por otra parte, se plantea que los ministerios y viceministerios líderes en los procesos de desconcentración y descentralización son:
▪ Ministerio de Educación, MINED.
▪ Ministerio de Salud, MINSAL.
▪ Ministerio de Seguridad y Justicia.
▪ Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, VMVDU.
▪ Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, MARN.
▪ y Viceministerio de Obras Públicas, VMOP.
Además, la existencia de experiencias en las asociaciones de municipios, de servicios desconcentrados o descentralizados, se da principalmente en:
▪ disposición final de los desechos sólidos;
▪ permisos de construcción y parcelación del control y uso del suelo;
▪ gestión de servicios empresariales y
▪ asociaciones de municipios que poseen ventanillas para la atención de salvadoreños retornados.
Las asociaciones de municipios son una plataforma adecuada para profundizar y avanzar en los procesos de desconcentración o descentralización de los servicios públicos.
2. Introducción
El presente documento, Análisis diagnóstico del alcance de la desconcentración, del Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal, se realizó en las principales instituciones y ministerios que participan en los Gabinetes de Gestión Departamental (GGD), así como en instituciones del gobierno central que han iniciado procesos de desconcentración, tales como: el Ministerio de Obras Públicas (MOP), a través del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU); el Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial (MIGOBDT); el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG); el Ministerio de Educación (MINED); el Ministerio de Salud (MINSAL); el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN); el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Municipal (ISDEM); y el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL): todas ellas instituciones que han avanzado en los procesos de desconcentración.
Antes de ahondar en el diagnóstico de la desconcentración, es importante exponer los xxxxxx conceptuales y su relación con los procesos de descentralización y desconcentración, mismos que El Xxxxxxxx ha abordado desde 1983 y hasta 2017.
Para fines del presente diagnóstico, el Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal comprende la descentralización como el proceso de transformación de la organización del Estado mediante el cual se transfieren competencias, recursos y poder de decisión del nivel central de gobierno al gobierno local, en la prestación de servicios a la población.
Por otra parte, la desconcentración se entiende como una territorialización de funciones, a través de la cual se acerca y articula la acción del ejecutivo en los territorios. Este proceso de territorialización el Proyecto lo considera como un requerimiento para sentar las bases del proceso de descentralización.
Partiendo de lo dicho anteriormente, el presente documento de diagnóstico analiza tanto los aspectos de desconcentración como de descentralización, en una forma relacionada y vinculante.
Para su elaboración, se utilizaron distintas técnicas de recolección y recopilación de información, las cuales fueron de tipo bibliográfico y entrevistas a funcionarios claves de las instituciones antes mencionadas.
Con la información generada a partir de las entrevistas, se establecieron hallazgos que permiten caracterizar los procesos de desconcentración en El Xxxxxxxx, a través de las distintas instituciones que participaron en el estudio.
Se identificaron limitantes para mover y empujar las diferentes iniciativas de anteproyectos xx xxx, así como proyecciones a futuro en las instituciones y experiencias exitosas. Además, las instituciones proporcionaron una serie de recomendaciones para el Proyecto.
El diagnóstico servirá para abrir espacios de diálogo e incidencia tanto a nivel nacional como departamental y regional, para el establecimiento de propuestas que se podrán hacer de manera mancomunada y la identificación de instituciones líderes, que contribuyan a la profundización de la desconcentración.
Es importante someter los resultados a la socialización y validación por parte de funcionarios y actores territoriales, para comparar y retroalimentar los resultados.
Este documento además podrá servir como base para el establecimiento de indicadores de seguimiento de los procesos desconcentrados o de los servicios prestados de manera asociada por parte de las mancomunidades.
Finalmente, el resultado deberá indicar el estado de los servicios desconcentrados sin llegar a establecer un grado de desconcentración de las instituciones, como el mencionado en la estrategia de descentralización y desconcentración de SETEPLAN (Secretaría Técnica de Planificación, 2007), de la cual se ha tomado información para algunos ministerios. Por otra parte, el sondeo apoyará para definir una institución “champion” que lidere otros procesos impulsados por el Proyecto en la ruta a la profundización de las capacidades para la desconcentración.
A continuación, se presenta la metodología utilizada en el Análisis y diagnóstico del alcance de la desconcentración.
3. Metodología
Para la elaboración del presente diagnóstico sobre la situación de los servicios desconcentrados, fue necesario seleccionar el tipo de información que se requería recolectar, información al alcance del público en general.
En el documento se presenta información primaria y secundaria. En cuanto a la información primaria: se recopiló a través de entrevistas a funcionarios con responsabilidades ejecutivas dentro de las instituciones, conocedoras de la operatividad y administración de los procesos que las instituciones desarrollan en territorio. Y en cuanto a la información secundaria: se retomaron estudios realizados por instituciones como la Secretaria Técnica y de Planificación de la Presidencia e informes existentes dentro del ámbito del Proyecto.
3.1 Selección de instituciones
La propuesta del Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal establece seis ministerios y dos instituciones como las principales contrapartes para las actividades a desarrollar en el Objetivo 2, respecto a la institucionalidad intermedia para la descentralización.
Estas instituciones son de las que presentan mayor participación en los Gabinetes de Gestión Departamental (GGD) de los territorios donde se trabajará.
Se trata del Ministerio de Obras Públicas, a través del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano; Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial; Ministerio de Agricultura y Ganadería; Ministerio de Educación; Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales: todas ellas como las instituciones de orden ministerial en las cuales se realizaría el sondeo de servicios; además, el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Municipal y el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local.
3.2 Recopilación de información
La información primaria suele presentar mayor dificultad para su recolección; por ello, se crearon herramientas que procurarán precisar el tipo, la cantidad y calidad de información que sería recopilada. Se anexa el cuestionario utilizado.
En primer lugar, con el objetivo de lograr el contenido más eficiente en relación con el tiempo previsto para la recolección de información primaria, se estableció el cuestionario de preguntas semiestructuradas con la técnica de entrevista a informantes claves, que denominamos guía de entrevista (ver anexo).
La guía de entrevista aborda temas de conceptualización sobre descentralización y sobre la desconcentración, marco normativo referente, los tipos de servicios y procesos desconcentrados, la estructura organizativa, el financiamiento, la inclusión social y el género, las proyecciones a futuro y, finalmente, una recolección de conclusiones, recomendaciones y comentarios al Proyecto por parte de los funcionarios. Estos temas generales luego han funcionado como la subdivisión de temas en el apartado de los hallazgos en este documento.
Se generó un Instructivo para la entrevista (ver anexos), paralelo a la misma guía misma, que ayuda a la realización de esta.
Para la recopilación y análisis de información existente, se seleccionaron diversas fuentes, en su mayoría a cargo de la SETEPLAN; luego, se efectuó un análisis dentro del Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal, en el contexto de la descentralización y la desconcentración.
Además, se retomaron elementos de la Propuesta de abordaje para Política Nacional de Descentralización, realizada por la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización en el periodo 2010-2014.
4. Antecedentes de los principales hitos del proceso de desconcentración y descentralización
Los antecedentes establecen una serie de hitos importantes que El Xxxxxxxx ha tenido en las últimas tres décadas sobre los procesos de desconcentración y descentralización.
Si bien la desconcentración y la descentralización forman parte de un proceso que aún no se ha concretado en El Xxxxxxxx, es posible identificar algunas iniciativas del período 1983-2017.
Estas iniciativas pueden clasificarse de acuerdo con su alcance, como a) propuestas y estrategias políticamente más articuladas, y b) experiencias piloto de descentralización de servicios (Xxxxxxx, 2017) (ver figura 1).
4.1 Propuestas y estrategias políticamente más articuladas
Se refiere a aquellas propuestas y estrategias que se convirtieron en instrumentos del gobierno central, cuya finalidad era impulsar procesos de descentralización. Muchas de estas sirvieron como base para el desarrollo de las experiencias piloto, pues generaron el marco normativo que las sustenta. Entre estos se pueden mencionar los siguientes (Xxxxxxx, 2017):
• En el año de 1983, durante la administración del presidente Xxxxxx Xxxxxx, se aprobó la reforma a la Constitución de la República, que amplía el tema de la autonomía municipal.
• La aprobación de la Ley de Creación del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal por parte de la Asamblea Legislativa en 1986 dio lugar a la creación de dicha institución (ISDEM), cuyo objetivo es fortalecer las capacidades de las municipalidades a través de asistencia técnica, administrativa, financiera y de planificación.
• Durante la administración del presidente Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxx, en el año 1987, se aprueban reformas al Código Municipal, las cuales contribuyeron al fortalecimiento de la autonomía y a la delimitación de competencias municipales.
• Con la aprobación de la Ley del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los municipios (FODES) en 1998, durante la administración del presidente Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxx, se da lugar a lo que podría considerarse como uno de los primeros ejercicios de descentralización a nivel de transferencias, en este caso de recursos financieros de parte del gobierno central hacia los gobiernos locales. Estas transferencias se han incrementado al 6 % de los ingresos corrientes del Presupuesto General de la Nación en 1998, al 7 % a partir del 2005, y al 8 % en 2014, mejorando las condiciones de los gobiernos locales para el proceso de descentralización.
• En 1989 se crea la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Xxxxxxxx (OPAMSS), como brazo técnico del Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Xxxxxxxx (COAMSS). Dicha oficina se define como un “ente técnico asesor que investiga, analiza y propone soluciones a la problemática que afecta el desarrollo urbano integral del Área Metropolitana de San Xxxxxxxx”. Su funcionamiento está respaldado por la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Xxxxxxxx y Municipios Aledaños, aprobada en 1993 por la Asamblea Legislativa.
• El Programa de Municipalidades en Acción (MEA), implementado durante los años 1987 a 1995, fue considerado como la mayor transferencia de recursos financieros hacia las municipalidades. Consistía en $150 millones, la mayoría provenientes de fondos USAID, con los cuales se ejecutaron 17,574 proyectos de infraestructura. Antes de la firma de los Acuerdos xx Xxx, estos fondos se manejaban desde la Comisión Nacional de Reconstrucción de Áreas (CONARA), que fue sustituida por la Secretaría de Reconstrucción Nacional (SRN) en febrero de 1992, siendo esta última la instancia que coordinaba la definición y ejecución de los proyectos con los gobiernos locales. En este contexto, se ejecutó un proyecto piloto de $10 millones, donde los concejos municipales fueron facultados para decidir sobre los proyectos que se ejecutarían en los municipios. En 1996, la SRN fue fusionada con el Fondo de Inversión Social (FIS) y se creó el Fondo de Inversión Social para
Desarrollo Local (FISDL), al cual se le delegó la implementación de la estrategia de desarrollo local.
La idea de la descentralización como política pública inició en 1991, animada por el Ministerio de Planificación (MIPLAN) y con la formulación de una Estrategia Global de Modernización del Sector Público, que formó parte del componente de apoyo y orientación para las medidas económicas y sociales del Plan General de Gobierno 1989-1994 de la administración del expresidente Xxxxxxx Xxxxxxxxx.
• Como resultado de los esfuerzos del año anterior, se presentó en 1992 un documento preliminar de la Estrategia de descentralización administrativa territorial, en la cual se desarrollaban los planteamientos básicos para la descentralización, tales como el traslado de funciones acompañado de recursos financieros a los organismos receptores; también, reagrupar, modernizar y reordenar las instituciones del gobierno central. Del mismo modo, se identificaban competencias susceptibles de ser trasladadas gradual, progresiva y concertadamente a las municipalidades. Planteó como alternativas la “desconcentración territorial de algunas instituciones del gobierno central, delegación de responsabilidades a organizaciones autónomas o privadas que funcionen fuera de la estructura burocrática; devolución de funciones del nivel central a las municipalidades; privatización de algunas actividades públicas destinadas a la provisión de bienes y servicios a la población”. Del mismo modo, la propuesta ampliaba la participación del sector privado en la oferta de servicios municipales.
• La estrategia de descentralización, denominada Propuesta de estrategia de descentralización y desarrollo municipal, se creó por decreto legislativo n.º 52 del 13 xx xxxx de 1993, durante la administración Xxxxxxxxx, estableciendo la comisión coordinadora del proceso de descentralización y desarrollo municipal, cuyas responsabilidades eran desplegar acciones a fin de lograr consensos y gestionar la aprobación de la estrategia. Dicha propuesta fue ampliamente difundida y consultada, pero no logró consolidarse; a pesar de ello, podría considerarse como la “primera propuesta más articulada”. Con esta propuesta se planteaba iniciar un proceso de descentralización experimental de dos años en 39 municipios de Usulután y Sonsonate, en los ámbitos de salud, educación, agua, caminos y administración territorial.
• Durante la administración Xxxxxxxx Xxx, en 1994, la Secretaría de Reconstrucción Nacional (SRN) realiza la Política de Desarrollo Socioeconómico Local y Estrategia Operativa, con la cual se da inicio a una nueva etapa en el proceso de descentralización, caracterizada por una proliferación de planteamientos, afirmándose y ejecutando experiencias de descentralización sectoriales. Partiendo del reconocimiento de la existencia de restricciones de capacidades en las municipalidades, se recomendó iniciar el proceso bajo condiciones de viabilidad, bajo costo y esfuerzo. En ese sentido, la política planteó apoyo técnico y administrativo para que los Consejos Departamentales de Alcaldes (CDA) tuvieran las capacidades para operativizar los procesos de descentralización,
administración, operación y supervisión en la entrega de los servicios públicos. Además, se planteó que los ministerios fueran los responsables de la provisión de servicios y las municipalidades las ejecutoras, localizando la recolección del impuesto predial en los CDA; pero la política no mencionaba la transferencia directa de competencias a las municipalidades. Los CDA se visualizaron como figuras idóneas para el proceso, que podrían convertirse en los Consejos Departamentales para el Desarrollo. Como fuentes de financiamiento para la política se sugirieron fondos de instituciones como el FISDL, el FODES y el impuesto predial; pensando en un crédito puente para iniciar la implementación. Sin embargo, la descentralización cedió lugar a otras transformaciones, algunas de ellas dentro de la política de modernización del Estado.
• Bajo la administración de Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxx se integra la Comisión Nacional de Desarrollo (CND) en 1997, cuyo principal objetivo era articular una estrategia nacional con un enfoque de desarrollo territorial. Para el año siguiente, la CND presenta las Bases para el Plan de Nación.
• En el año 1998 surge la Red de Cooperantes para el Desarrollo Local (RECODEL), integrada por 13 agencias internacionales de cooperación técnica y/o financiera, bilaterales y multilaterales que trabajan en los temas de descentralización y desarrollo local. Se trataba de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID), la Unión Europea, la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola (IICA), UNICEF, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Agencia de Cooperación para el Desarrollo (ACDI), la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA), la Cooperación Suiza para el Desarrollo (COSUDE), la Agencia Española de Cooperación Internacional del Desarrollo (AECID) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Esta red tenía tres grandes ejes de trabajo: 1) Crear una política y una xxx xxxxx de descentralización; 2) crear una política y xxx xxxxx de ordenamiento territorial, y facilitar la 3) institucionalidad para el desarrollo local. Entre sus propósitos estaba contribuir en temas sustantivos de desarrollo local y descentralización; construir alianzas estratégicas para el intercambio de experiencias y para la planificación y ejecución de programas y proyectos vinculados a la descentralización y el desarrollo local; contribuir a la construcción de una visión compartida de desarrollo local y descentralización con actores claves de gobiernos y sociedad civil. La propuesta Hacia la construcción del desarrollo local y la descentralización del Estado fue lanzada dos años más tarde, en el año 2000.
• En 1999, la CND presenta las acciones iniciales del Plan de Nación, que comprendía como primer eje integrador al “desarrollo regional y la descentralización”, que reiteraba la apuesta por la descentralización como factor consustancial al desarrollo regional. Planteaba que “la concentración de decisiones gubernamentales, actividades económicas y servicios públicos es incompatible con el desarrollo integral”, y señalaba la necesidad de pensar en nuevas formas de
asociatividad municipal para transferir con éxito recursos, capacidades y responsabilidades.
• En 2001, bajo la administración de Xxxxxxxxx Xxxxxx, se da inicio a la elaboración del Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PNODT).
• La Comisión Nacional para el Desarrollo Local (CONADEL) fue creada en 2004, a petición del presidente Xxxxx Xxxxxxx Xxxx y por decreto ejecutivo. Estaba coordinada por la comisionada presidencial para la gobernabilidad, Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx, y quedó integrada, además, por la Secretaría Técnica de la Presidencia, el Ministerio de Obras Públicas (MOP), el Ministerio de Hacienda (MH), el Centro Nacional de Registros (CNR), el FISDL, CND, ISDEM, la Corporación de Municipalidades de la República de El Xxxxxxxx (COMURES), COAMSS, todos los partidos políticos y la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP). Luego, el partido Frente Xxxxxxxxx Xxxxx (FMLN) se retiró.
• El Plan de Gobierno 2004-2009 de la administración Saca, País Seguro, contemplaba la Política Nacional de Descentralización, donde se planteó que “el desarrollo desde la base, desde las comunidades, es requisito fundamental para tener equidad en el goce de los beneficios del progreso nacional”, destacando en su plan de trabajo la profundización de la descentralización de los servicios públicos, apoyando y replicando aquellos procesos descentralizados que han sido exitosos y fortaleciendo las capacidades para desarrollarlos.
• Durante la administración Xxxx, en 2007, se aprueba y publica la Política Nacional de Descentralización, cuyo propósito era “proporcionar el marco de referencia político e instrumental para orientar el proceso de descentralización hacia el logro de sus objetivos, estableciendo las perspectivas, principios y lineamientos que sustenten los planes y programas de descentralización de las entidades gubernamentales y la participación de los actores institucionales”. En su objetivo general hacía referencia al fortalecimiento de las capacidades locales para impulsar el desarrollo, a través de la modernización los distintos niveles del Estado, mejoría de la infraestructura y cobertura de servicios básicos, incentivo a la inversión privada, promoción de la participación ciudadana y la reducción de la vulnerabilidad ambiental.
• Hacia 2009, la Presidencia de la República crea la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización (SSDT) y conforma el Consejo Nacional de Desarrollo Territorial y Descentralización (CONADES). Durante este período se abrieron muchos espacios de diálogo en torno a la descentralización y el desarrollo local, generando algunas propuestas que no llegaron a concretizarse. Con las transformaciones internas de las estructuras de gobierno del período 2014-2019, la SSDT desaparece y el tema del desarrollo territorial pasa a la cartera del Ministerio de Gobernación.
• El Plan Quinquenal 2010-2014 preveía implementar la Política de Desarrollo Territorial y Descentralización, la cual se regía por el “desarrollo con ordenamiento y descentralización, y con fortalecimiento de la acción ciudadana en la dimensión local; desarrollo con participación y democratización; coordinación interinstitucional y con la sociedad, así como concretar un acuerdo nacional que lleve a concurrir a distintos actores y sectores en la acción hacia y con el territorio para encarar conjuntamente sus prioridades”. Tenía como objetivos: 1) trazar la concepción y la ruta de procesos de desarrollo de los territorios, de la descentralización y desconcentración, del ordenamiento territorial y del financiamiento necesario; 2) definir la estructura de coordinación e impulsar la reorganización de las instituciones ligadas al desarrollo local; 3) analizar e impulsar la carrera administrativa municipal; y 4) coordinar acciones estratégicas para el territorio y con el territorio. En esta línea, el GOES decide impulsar un proceso de fortalecimiento institucional para las municipalidades a partir del año 2010, con fondos extraordinarios provenientes de un préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, implementando el Proyecto de Fortalecimiento de Gobiernos Locales (PFGL). En este marco, se formula la Propuesta de estrategia de descentralización, la cual contenía propuestas para una estrategia de descentralización del agua, salud y educación.
• Hacia 2013, el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través del Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo, desde la Dirección General de Cooperación para el Desarrollo, lanza la Estrategia nacional de cooperación descentralizada, cuyo objetivo principal es el de fortalecer las capacidades de los municipios en materia de cooperación, permitiendo al mismo tiempo visibilizar y reconocer el rol que juegan en la contribución al desarrollo territorial. La estrategia es una articulación entre el gobierno central y los gobiernos locales. En el proceso de formulación se incorporaron aportes de actores del gobierno central, como la Secretaría Técnica de la Presidencia, el ISDEM, el Ministerio de Gobernación y las gobernaciones; además, asociaciones de municipios como COAMSS, Asociación de Municipios del Norte xx Xxxxxxx, Asociación Intermunicipal del Xxxxx xx Xxxxxxx, Asociación de Municipios de la Región Sur de La Libertad, Asociación de Municipios Cayaguanca, Asociación de Municipios de Los Nonualcos y Asociación de Municipios Trifinio. Se contó además con la participación de COMURES.
• El Plan Quinquenal 2014-2019 de la administración del presidente Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx menciona tres prioridades estrechamente relacionadas con la descentralización:
- Prioridad 7. La reforma estructural y funcional del Estado, la consolidación del régimen democrático y el fortalecimiento del estado de derecho.
- Prioridad 9. La reforma estructural y funcional de la administración pública, la desconcentración y descentralización de esta y la implementación de un pacto fiscal que garantice finanzas públicas sostenibles y favorezca el crecimiento económico, el desarrollo social y el fortalecimiento de la institucionalidad democrática.
- Prioridad 10. La construcción de políticas de estado y la promoción de la participación social organizada en el proceso de formulación de las políticas públicas.
Para dar pasos definitivos en esta dirección, el GOES se comprometió a formular e impulsar una reforma del sector público, que incluirá la descentralización y desconcentración de los servicios que presta el gobierno.
• En 2017 se presenta a la Asamblea Legislativa el Anteproyecto xx Xxx de Descentralización, proceso liderado por la Secretaría Técnica de la Presidencia, actualmente denominada Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia.
4.2 Experiencias piloto de descentralización de servicios
Son las que se refieren a las experiencias relacionadas con la descentralización de servicios a la población, tales como educación, agua, gestión del territorio y salud; pero que no lograron consolidarse o sostenerse. Entre estas se pueden mencionar (Xxxxxxx, 2017):
• Durante la administración del presidente Xxxxxxx Xxxxxxxxx (1989-1994), el Ministerio de Educación (MINED) implementó el programa EDUCO a partir de 1991 (Xxxx, Xxxxxx, & xx Xxxxxx, 2004), como parte del cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo Económico y Social y la ratificación de la Convención de Derechos de la Niñez. Este programa tomó en cuenta los resultados de una investigación realizada por el MINED con la UNESCO, en la cual se reflejaban experiencias exitosas en servicios de educación manejados por las comunidades. Se trató, pues, de una descentralización funcional, en donde el MINED trasladaba funciones a las Asociaciones Comunales para la Educación (ACE) como entidades receptoras; con ellas se establecían contratos y estas se responsabilizaban de conducir y operar la gestión educativa en el nivel local. EDUCO se convirtió en parte fundamental de la estrategia para superar la crisis y los desafíos en el campo de la educación generados por 12 años xx xxxxxx civil. Duró 18 años y fue cerrado en el año 2009 en la administración del presidente Xxxxxxxx Xxxxx, cuando el actual presidente, Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx, fungía como ministro de Educación ad honórem.
• Durante la administración Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxx, en 1996, de acuerdo con las políticas de modernización del Estado y como una de las políticas propias de la autónoma Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), se formuló un proyecto piloto destinado a traspasar la administración del servicio de agua potable hacia un grupo de municipalidades asociadas, a través de una modalidad de descentralización conocida como delegación. Así se implementó el proyecto conocido como Tetralogía en el departamento de Usulután, donde estuvieron involucradas las municipalidades de Santiago de Xxxxx, Berlín, Alegría, Xxxxxxxx Xxxxx, California y Tecapán. Actualmente, la gestión del servicio es manejada nuevamente desde ANDA.
• Por su parte, también en 1996, se firmó un convenio entre el Ministerio de Salud (MINSAL) y la Fundación Salvadoreña para la Salud y el Desarrollo (FUSAL), por medio del cual esta última asumía la responsabilidad integral por la administración y la integración de su trabajo y el personal para la prestación de servicios de salud en todo el municipio de San Xxxxxx, del departamento de Sonsonate. Este modelo incluía la formación de un comité interinstitucional de coordinación que comprendía a todos los actores locales, tales como el alcalde, la iglesia, representantes del Ministerio de Agricultura, la Policía Nacional Civil, los educadores, otras cinco ONG y la Unidad de Salud local xxx XXXXXX. Esta fue catalogada por la Organización Panamericana de Salud (OPS) como una privatización a través de la concesión de servicios públicos.
• En 1999, en la administración del expresidente Xxxxxxxxx Xxxxxx, el Ministerio de Salud desarrolló dos experiencias de gestión municipal de servicios de salud en los municipios xx Xxxxxxx, Morazán, y en San Xxxx Xxxxx, La Libertad. El Ministerio organizó en su interior un subcomponente denominado “descentralización de la salud”, enmarcado en el proceso de modernización y reforma del sector salud. En esta línea, firmó un convenio con estos dos municipios, denominando Municipalización de la Salud a estas experiencias.
El MINSAL visualizaba la descentralización vía departamentalización, aunque en la práctica funcionaba como una desconcentración administrativa (existían los Sistemas Básicos de Salud, conocidos como SIBASI). Es de hacer notar que, previamente, el Ministerio contemplaba para su funcionamiento 4 grandes regiones (occidental, central, paracentral y oriental). El MINSAL señalaba que “la municipalización del servicio de salud es viable como culminación del proceso de descentralización iniciado con la creación de las direcciones departamentales de salud y la organización de los sistemas sanitarios”. Destacaba tres niveles de acción: el central como rector, normador y contralor; el departamental, responsable del monitoreo y evaluación de los servicios de salud (direcciones departamentales); y el local, como proveedor de servicios en atención a las personas y al ambiente, representado por los sistemas sanitarios, instancia operativa básica descentralizada. Estas instancias tenían autonomía en la gestión de sus recursos y respondían al nivel central por medio de un contrato de gestión anual, dirigido por un comité de gestión y coordinado por un gerente.
En el municipio xx Xxxxxxx solo se dio un nivel de coordinación entre las partes (Ministerio de Salud, gobierno local y una ONG); mientras que en San Xxxx Xxxxx se dio un proceso más avanzado: el Ministerio cedió la coordinación del servicio de salud y la municipalidad intervino directamente en el proceso administrativo. El gobierno local ejercía control global de las actividades del establecimiento de salud y el concejo municipal podía proveer insumos médicos y medicamentos. Se hacía gestión conjunta de recursos. La experiencia fue positiva durante varios años, pero no se replicó en otros municipios; a través de la implementación de la Reforma de Salud se modificó de nuevo la organización de los SIBASI, finalizando la iniciativa y ya no respetando los límites departamentales ni municipales.
• En 2000, durante la administración del expresidente Xxxx, el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) inició procesos de descentralización de la gestión del territorio hacia grupos de municipalidades asociadas. La primera iniciativa fue la Asociación de Municipios xxx Xxxxx de San Xxxxxx (AMUVASAN), donde se creó la primera Oficina de Planificación. Procesos similares han sido apoyados por el VMVDU en años posteriores, quedando en funcionamiento a la fecha: la Oficina de Planificación xxx Xxxxx de San Xxxxxx (OPVSA); la de los municipios de La Libertad (AMUSDELI); la Xxxxxxx xx Xxxxxxxxxxxxx x Xxxxxxx xxx Xxxxxxxxxx (XXXXXXXX) Xxx Xxxxxxxxx, xx Xx Xxx; la OPLAGEST Trifinio en Santa Xxx; y la OPLAGEST Cayaguanca en Chalatenango. Aunque esta se presenta como una oportunidad para demostrar que la gestión asociada es una herramienta eficaz para que los municipios ejerzan competencias de planificación y gestión de sus territorios de una manera más eficiente y descentralizada, estas oficinas en realidad se limitan a asumir responsabilidades sobre tramitología y permisos de construcción, ya que no cuentan con recursos del Viceministerio. Otras oficinas se encuentran en proceso de conformación en la actualidad.
A continuación, se presenta un cuadro sinóptico de los principales hitos del proceso de desconcentración y descentralización.
Figura 1. Propuestas y estrategias políticamente articuladas y experiencias piloto de descentralización de servicios en El Xxxxxxxx (1983-2017)
PFGL
PROPUESTAS Y ESTRATEGIAS POLÍTICAMENTE MÁS ARTICULADAS
Ley de creación del ISDEM
Creación de la Comisión Coordinadora del Proceso de Descentralización y Desarrollo Municipal
Política de Desarrollo Socio Económico Local y Estrategia Operativa
Comisión Nacional de
Creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo Local (CONADEL)
Política Nacional de
Reformas al Código Municipal
Programa MEA USAID Ley FODES
Creación de OPAMSS
Desarrollo
Bases para el Plan de Nación
Red de Cooperantes para el Desarrollo Local (RECODEL)
Descentralización
Anteproyecto xx Xxx de
Descentralización
Estrategia Nacional de Cooepración Descentralizada
Reconocimiento de la autonomía municipal en la Constitución
Estrategia Global de
Modernización del Sector Público
Acciones iniciales del Plan de Nación
Creación de la SSDT y CONADES
Estrategia de Descentralización Administrativa Territorial
Inicia la elaboración del PNODT
EXPERIENCIAS PILOTO DE DESCENTRALIZACIÓN DE SERVICIOS
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Programa EDUCO
Municipalización de la salud
Proyecto piloto de ANDA
Convenio MINSAL-FUSAL
Oficinas de Planificación de las asociaciones de municipios - VMVDU
5. Base conceptual
5.1 Evolución de los conceptos de desconcentración y descentralización
Como se muestra en la tabla 1, de conceptos, la mayoría de los autores definen la desconcentración como “una transferencia de funciones desde el gobierno central a niveles inferiores de la administración central”. En general, todas estas conceptualizaciones, aunque presentan diferencias en cuanto al alcance, hacen referencia al poder de decisión; siempre dentro de una misma institución u organización. Al respecto de esto último, autores como Palma y Xxxxxx hacen referencia al proceso de elección de las personas o funcionarios designados; es decir, no son elegidos por la población.
Por su parte, la descentralización hace referencia a la transferencia de cualquier forma de poder; con lo que puede asociarse entonces a tres sistemas, como lo distingue Xxx Xxxxxxxxxx en 1990: el político, administrativo y económico (Xxxxx, 2001).
Para Xxxxx (2001), desde un análisis semántico, “desconcentración” hace referencia a la dispersión territorial, motivo por el cual puede haber descentralización sin desconcentración, en lo que sería una descentralización política funcional como lo establece Xxxxxxx; así como puede haber desconcentración sin descentralización, en el caso de haber una simple transferencia de funciones de un organismo central a sus dependencias geográficamente dispersas. Esto puede, a su vez, relacionarse con lo que establece Xxxxxxxxxx, quien manifiesta que hay cuatro formas o grados de descentralización:
▪ desconcentración
▪ delegación
▪ devolución
▪ y privatización o regulación
Tabla 1. Conceptos de desconcentración y descentralización según distintos autores
Autor | Concepto de desconcentración | Concepto de descentralización |
Xxxxxxxxxx (1989) | “Redistribución de poder de decisión y de responsabilidades financieras y de administración entre varios niveles de gobierno central, hacia oficinas no localizadas en la capital”. | “La transferencia de responsabilidades de planificación, gerencia y recaudación y asignación de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a unidades territoriales”. |
Xxxxx y Xxxxxx (1989) | “Transferencia de competencias decisorias a funcionarios designados, manteniendo por este hecho el gobierno central el poder de revocatoria”. | “Transferencia a órganos electos de competencias sobre las que pueden decidir irrevocable y autónomamente”. |
Autor | Concepto de desconcentración | Concepto de descentralización |
Xxxxxxx (1990) | “Traspaso de poder de decisión a un nivel determinado dentro de una organización sectorial” | “Traspaso de poder de decisión a organismos con personalidad jurídica, presupuesto y normas de funcionamiento propios”. Distingue tres formas de descentralización: • Funcional: o “reconocimiento de competencias específicas o delimitadas a un solo sector de actividad” (incluida la privatización de empresas). • Territorial: o “traspaso de poder decisional a órganos cuyo ámbito de actuación o cuya jurisdicción está constituido por un territorio o localidad”, aclarando que tanto en este caso como el anterior los respectivos órganos mantienen dependencia jerárquica respecto al poder central. • Política: cuando el cuerpo descentralizado se genera mediante procesos electorales. |
Xxxxxxx (2004) | “Cesión de capacidad de decisión desde un nivel jerárquico dado a otro inferior dentro del mismo organismo, tratándose en consecuencia de una cuestión interna que no requiere sino la voluntad del nivel jerárquico superior”. | “Creación de un ente distinto de aquel del cual se va a transferir capacidad decisoria, y ello a su vez supone la concesión de personalidad jurídica propia, de recursos y de normas propias de funcionamiento”. |
Fuente: elaboración propia con base en (Xxxxxxx, 2004) y (Xxxxx, 2001).
5.2 Conceptualización de la terminología en las políticas públicas salvadoreñas
5.2.1 Política Nacional de Descentralización (2007)
Uno de los primeros instrumentos de política pública que en El Xxxxxxxx logra consolidar y establecer una línea de actuación en torno al tema, a pesar de no haber tenido una amplia vigencia, es la Política Nacional de Descentralización, publicada por la Secretaría Técnica de la Presidencia en el año 2007, durante la administración del expresidente Xxxx.
En ella se define la descentralización, retomando el concepto y enfoque expresado en la Política de Descentralización del año 2000, como “el proceso mediante el cual se transfieren competencias, recursos y capacidad de decisión entre diferentes niveles de organización del Gobierno Nacional y desde este a otras entidades o a otros niveles de Gobierno”. Del mismo modo, reconoce como modalidades de la descentralización a la desconcentración, la delegación territorial, así como tipos de descentralización la política, la administrativa y la fiscal (Secretaría Técnica de la Presidencia, 2007). Esto último en correspondencia con lo expuesto anteriormente en la evolución conceptual de los términos de desconcentración y descentralización.
En esta política se establecen los siguientes como principios básicos:
1. Subsidiariedad
2. Proximidad
3. Eficiencia y eficacia
4. Equidad fiscal
5. Gradualidad
6. Flexibilidad
7. Sostenibilidad
8. Transparencia
9. Coordinación y complementariedad entre los niveles del gobierno
10. Concurrencia y corresponsabilidad
11. Participación y control social
12. Competencias claramente definidas
Del mismo modo, el instrumento hace referencia a un marco institucional para la descentralización en el cual se ven involucrados los siguientes:
• Gobierno central: que incluye a todas las instituciones del Órgano Ejecutivo y las instituciones oficiales autónomas. Dentro de estas se distinguían:
- La Comisión Nacional de Desarrollo Local (CONADEL) como mecanismo de concertación entre los diferentes actores involucrados en los procesos de descentralización y desarrollo local (sector público y privado, organización de la población y organizaciones no gubernamentales).
- Entidades que realizan la transferencia de competencias y recursos, responsables de la planificación, ejecución y administración del proceso de descentralización.
- Entidades que no descentralizan directamente competencias o servicios, pero que manejan información, distintos tipos de recursos y servicios de apoyo para la descentralización, las cuales debían poner a disposición dichos elementos.
• Gobiernos locales: tanto en su calidad individual como en asociación, son los responsables directos de la implementación, puesta en marcha y operación eficiente de los servicios transferidos. Esto fortalecido con procesos de participación ciudadana, planificación y ejecución de inversiones.
• Organizaciones de la sociedad civil: entre las cuales se identifican las organizaciones de la población (ADESCO, Comités de Desarrollo Regional, entre otras), ONG e institutos y gremios, los cuales deben ejecutar un rol de participación en procesos de planificación, ejecución y administración de las acciones de desarrollo local.
• Entidades del sector privado: entre las cuales se encuentran las empresas privadas, las cuales, al igual que las organizaciones de la sociedad civil, deben participar en actividades de concertación con otros actores y la ejecución de acciones y medidas de descentralización.
El objeto de este anteproyecto xx xxx es “regular y promover de forma sistemática el proceso de descentralización para lograr un adecuado desarrollo del país, en forma progresiva y regulada, para transferir las competencias administrativas, económicas, políticas, sociales, ambientales y de gestión del territorio del Órgano Ejecutivo a los diferentes tipos de municipios en El Xxxxxxxx, ya sea en forma individual o asociada”.
De acuerdo con el documento de anteproyecto de dicha ley, los principios rectores de la misma son:
1. El reconocimiento y fortalecimiento de la autonomía municipal
2. El principio de subsidiariedad
3. El principio de concertación institucional
4. El principio de diversidad
5. El principio de suficiencia de recursos
En ella se conceptualiza a la descentralización como “el proceso administrativo mediante el cual se transfiere desde las instituciones públicas del Órgano Ejecutivo a los diferentes gobiernos locales la titularidad de la competencia, el poder de decisión sobre las mismas, las funciones y los recursos financieros para acercar los servicios con mayor calidad, eficiencia y eficacia a la población”.
Del mismo modo, se reconoce necesaria la gradualidad durante el proceso, generando inicialmente los conocimientos y capacidades necesarias para posteriormente trasladar, de forma gradual y progresiva, las competencias acordadas con los municipios –pudiendo tomarse en cuenta las asociaciones de municipios– y los recursos técnicos y financieros necesarios para el desarrollo de dichos procesos trasladados.
El instrumento plantea, además, las siguientes modalidades de la descentralización:
• Transferencia de competencias: donde se atribuye la totalidad de funciones propias del ejercicio competencial a quien recibe la transferencia. Se mantiene la libertad de gestión y ejecución de la competencia, de acuerdo con los lineamientos de la entidad rectora.
• Delegación de competencias: se transfiere el ejercicio de la competencia, condicionándolo al control por parte del órgano rector. En este caso, la institución titular de la competencia puede recuperarla en cualquier momento.
5.2.3 Política Nacional de Descentralización (2010)
En este documento se presenta una propuesta, generada por la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización y la Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República, en conjunto con varias entidades del Gobierno y la cooperación alemana y española, respondiendo a la apuesta estratégica 8 del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014.
En ella, se entiende la descentralización como “el proceso de transformación de la organización del Estado mediante el cual se transfieren competencias, recursos y poder de decisión del nivel central de gobierno a las municipalidades (e instancias intermedias y regionales), y al mismo tiempo se readecúa la estructura y funcionamiento de todos los niveles, para mejorar la gobernabilidad y la prestación de servicios a la población.
Además, el concepto de desconcentración se entiende como una territorialización de funciones, a través de la cual se acerca y articula la acción del Ejecutivo en los territorios. Este proceso de territorialización se considera como un requerimiento para sentar las bases del proceso de descentralización.
El alcance con el que se plantea el proceso de descentralización se basa en el principio de subsidiariedad.
¿Por qué se descentraliza?
La visión de desarrollo del país nos plantea acercar el Estado a los territorios y asegurar que estos sean sujetos del desarrollo nacional.
Esto se refleja en:
• Los municipios son la instancia más cercana a la población para conocer sus necesidades.
• Permite mayor participación de la ciudadanía en la decisión y contraloría de los servicios.
• Fortalece la democracia y la gobernabilidad.
• Sienta bases para el desarrollo nacional con participación de los territorios.
Principios rectores de la descentralización en El Xxxxxxxx:
• Reconocimiento de la autonomía local
1 El presente marco conceptual, se retoma literal de información provista por SETEPLAN como parte de su
presentación de “Estrategia de Descentralización y Desconcentración”
• Suficiencia de recursos
• Subsidiariedad
• Participación
• Diferenciación
• Solidaridad
Marco legal
Para avanzar en el proceso de descentralización de atribuciones, es necesario considerar al menos los siguientes pasos:
• Es necesario identificar las atribuciones a transferir a partir de un análisis de competencias. Planificación de la transferencia, tanto con la entidad que transfiere como con la que recibe.
• Costeo de la prestación del servicio. Esto considera desde el costo necesario para implementar la transferencia, así como el costeo de la prestación del servicio transferido.
• Generación de capacidades municipales de forma individual y asociada.
La desconcentración forma parte de las prioridades fijadas por el actual Gobierno, que se plantea estandarizar la estructuración territorial de las instituciones del Órgano Ejecutivo.
El Xxxxxxxx se organiza en torno a un modelo tradicional orientado a la prestación de servicios.
▪ Competencia. Es la capacidad de acción de una entidad pública en función de lo establecido por la Constitución de la República, leyes y reglamentos.
▪ Competencia exclusiva. Es aquella que se ejerce en forma privativa por una entidad pública, responsable según la Constitución y las leyes, cuya gestión puede ser compartida o delegada por la entidad responsable con otras instituciones o de otros niveles de gobierno.
▪ Competencia de gestión compartida. Es aquella que se ejerce por más de una entidad pública en planos distintos de responsabilidad y función de acuerdo con las leyes en aspectos de gestión y control; siendo la responsable de la competencia la que mantiene la titularidad.
▪ Competencia delegada. Es aquella que, por convenio previo y conforme a las leyes, la gestión de la competencia es delegada a un nivel de gobierno o a una entidad pública distinta de la titular, con la finalidad de que se gestione con mayor eficiencia y eficacia.
▪ Sector. Organismo administrativo mediante el cual el Estado cumple o hace cumplir la política o la voluntad expresada en las leyes del país.
▪ Atribución. Es el conjunto de funciones asignadas por las leyes y reglamentos a las entidades públicas y niveles de gobierno, mediante las cuales se otorga la potestad a la autoridad administrativa para la generación de productos y servicios.
▪ Facultad. Es un instrumento que permite a una entidad o nivel de gobierno el ejercicio de una competencia.
Son facultades:
• Rectoría: facultad de formular la política pública nacional a partir de un balance y análisis estratégico sectorial y territorial. La rectoría es responsable de la conducción del sector hacia los resultados estratégicos establecidos. Su ejercicio es privativo de la función pública.
• Planificación: facultad para establecer y articular políticas, estrategias, programas y proyectos, sectoriales y territoriales; dando coherencia a la actuación y complementariedad entre las entidades sectoriales y los diferentes niveles de gobierno.
• Regulación: facultad de emitir normas que reglamenten las operaciones de un sector o una materia determinada, con el objetivo de dirigir, modificar u orientar la conducta de los diferentes actores, para el adecuado y oportuno desarrollo y cumplimiento de la política pública y la prestación de los servicios.
• Control: facultad de comprobación, fiscalización supervisión y vigilancia ejercida con la finalidad de que las acciones emprendidas se ajusten a los objetivos, metas y el ordenamiento jurídico.
• Coordinación: facultad de armonizar y articular esfuerzos a nivel interinstitucional, así como entre niveles de gobierno, para cumplir con los objetivos y metas de desarrollo.
• Gestión: facultad para administrar, proveer, prestar, promover, ejecutar y financiar bienes y servicios públicos a través de políticas, planes, programas y proyectos. Puede ser ejercida de manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno.
• Evaluación: facultad de determinar, de manera sistemática y objetiva, la pertinencia, eficacia, eficiencia, efectividad e impacto de actividades, en relación con los objetivos programados y con base en un sistema de indicadores de gestión y resultados.
6. Etapas del proceso de descentralización y desconcentración
En entrevistas realizadas, a funcionarios de la Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia (SETEPLAN)2, mencionan que existen cuatro etapas importantes para sentar las bases de una verdadera descentralización o desconcentración. Es importante mencionar que la SETEPLAN identifica seis posibles ministerios que podrían ser candidatos para empujar la descentralización o desconcentración: el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Seguridad y Justicia, el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Ministerio de Obras Públicas.
A continuación, se presentan las etapas del proceso de descentralización y desconcentración propuestas por la SETEPLAN.
2 Entrevista a Xxxxxx Xxxxxx, Directora de Desarrollo y territorialización del Estado.
1. Xxxxx Xxxxxxxx
2. Diseño modelo de descentralización y desconcentración a impulsar
3. Análisis de la presencia institucional en el
territorio
4. Microplanificación de los servicios públicos
Fuente: SETEPLAN, 2017.
7. Hallazgos en las diferentes instituciones públicas entrevistadas
Las entrevistas a informantes claves de algunos de los ministerios que participan en los Gabinetes de Gestión Departamental arrojaron importantes elementos que se presentan como hallazgos en los aspectos conceptuales, normativos, legales y experiencias de servicios desconcentrados que los ministerios han desarrollado.
En este contexto, a medida que la investigación ha ido avanzando, toma claridad el amplio panorama que se plantea referente a los desafíos a superar para el avance y el establecimiento de más servicios desconcentrados, y el acercamiento de estos a la ciudadanía.
Si bien las competencias y los servicios son distintos en las instituciones, la estructura organizativa y la distribución de la infraestructura para los servicios desconcentrados es bastante similar, en cercana relación con la zonificación del país y con el objetivo de optimizar recursos en la búsqueda de mayor cobertura territorial.
Como un resultado inminente, dado el avance aún incipiente en el tema de desconcentración y descentralización en el país, el marco conceptual se encuentra aún en discusión y construcción, incluso al interior de las distintas instituciones. Por ejemplo, se ha detectado confusión incluso en el manejo de los mismos términos “desconcentración” y “descentralización”; en ese sentido, algunas instituciones mencionan tener avances en descentralización, y ven como muy lejanos los procesos de desconcentración.
La Secretaría Técnica y de Planificación, que es la principal institución que promueve la apropiación del tema en los ministerios, a través de la Dirección de Territorialización del Estado,
imparte diplomados para funcionarios de alto nivel en la búsqueda de la incorporación del contexto de territorialización en la agenda pública.
En cada institución existe una fuerte comprensión de la normatividad que determina las competencias internas y la naturaleza de los servicios a brindar. Sin embargo, posiblemente debido a la poca actividad en ruta a la desconcentración, se percibe poco conocimiento respecto a la normatividad que da pie a los procesos.
Previo a la determinación de la desconcentración de una competencia o servicio, todas las instituciones consideran más importante el hecho de que existan o se definan las competencias y los servicios que se van a brindar desde cada organismo. En ese sentido, todas las instituciones han considerado la ley orgánica propia como la principal herramienta normativa.
7.2.2 Normatividad para la descentralización
Son las instituciones con más experiencia en los temas desconcentrados o descentralizados las que poseen más claridad y dominan con detalle el marco normativo que da pie a estos procesos. Por ejemplo, el VMVDU reconoce como parte de su contexto normativo la Ley de Urbanismo y Construcción, el Código Municipal y la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial; pero, además, los acuerdos ministeriales 813 y 481 a partir de los cuales se generaron herramientas importantes, como la Guía para la planificación microrregional y municipal y la Guía para el montaje y funcionamiento de las oficinas de planificación territorial (OPLAGEST) (Xxxxxxxxx, 2018).
La base normativa de los procesos desconcentrados es la ampliación de la cobertura de los servicios que por naturaleza brindan las instituciones; se le identifica como la misma que da pie al funcionamiento normal de cada institución; en ese sentido es que se visualiza cada ley orgánica como la principal herramienta normativa. Sin embargo, los organismos también consideran otras legislaciones, que definen actividades principalmente de sus contrapartes o beneficiarias, y que también dan pie al trabajo descentralizado, como en el caso de ISDEM, que visualiza la Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios para establecer los servicios de registro y prestación de créditos municipales (Xxxxxxxxx, 2018); o MIGOBDT, que considera el Contrato Colectivo de Trabajo del MIGOBDT, en tanto que condiciona el contexto laboral de sus empleados en el territorio.
El panorama de servicios desconcentrados en los ministerios consultados es amplio, y están dirigidos no únicamente a la ciudadanía, sino además a las municipalidades en conceptos diversos como asistencia técnica, fortalecimiento institucional, gestión de la infraestructura municipal entre
otros. SETEPLAN ha evaluado a los Ministerios de Salud, Educación y Agricultura en relación con siete indicadores referidos al grado de desconcentración, y establece un coeficiente prestacional; se considera necesario ampliar a otros ministerios estos esfuerzos de diagnóstico.
En cuanto a servicios, es importante separar las instituciones que brindan servicios a la ciudadanía, y los que brindan servicio a los municipios. En este último caso, el Viceministerio de Obras Públicas y el ISDEM son quienes atienden específicamente a las municipalidades; FISDL tiene también trabajo directo con comunidades.
Tabla 2. Principales servicios desconcentrados en las instituciones entrevistadas
Institución | A quién atiende | Principales servicios desconcentrados |
• MIGOBDT | Ciudadanía | Correos |
Bomberos | ||
Creación de asambleas ciudadanas | ||
Imprenta | ||
• MOP-VMVDU | Ciudadanía | Tramitología para la regulación de usos del suelo |
• VMOP | Municipalidades | Reparación de caminos de orden municipal |
• MARN | Ciudadanía | Atención a la denuncia |
Información sobre los procesos de evaluación | ||
OIR | ||
• ISDEM | Municipalidades | Centro de formación de empleados municipales |
Venta de especies municipales | ||
Créditos a municipalidades | ||
Asistencia técnica a los municipios | ||
• FISDL | Ciudadanía y municipalidades | Municipalidades: infraestructura para el desarrollo social |
Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas.
7.3.1 Servicios desconcentrados a la ciudadanía
Los servicios de atención a la ciudadanía están desconcentrados en el Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial y en el Ministerio de Medio Ambiente; el primero opera desde las Gobernaciones Departamentales y los Centros de Gobierno a nivel departamental, o desde las oficinas de correos a nivel municipal; el segundo, Medio Ambiente, opera desde las sedes regionales de San Xxxxxx y Santa Xxx. Ambos ministerios poseen una cartilla tarifaria de los servicios que prestan. En Gobernación, el servicio de correos puede variar desde $0.11 hasta
$816, dependiendo del servicio que se solicite (Benavides, 2018). En el MARN, los servicios son variados, los más costosos son los que se refieren a la asesoría y la compra de productos en el tema de hidrología. La oferta técnica del MARN para prestadores de servicios (insumos para consultorías técnicas contratadas a escala territorial) son centralizados y brindados desde el Observatorio Ambiental (Baires, 2018).
7.3.2 Servicios desconcentrados a los municipios
El ISDEM y el VMOP brindan atención a las municipalidades, no a la ciudadanía. En el caso de VMOP, el servicio es de articulación con las alcaldías para el mantenimiento de caminos de competencia municipal, y opera desde planteles desconcentrados a nivel regional. Existen algunas asociaciones de municipios que han impulsado el mantenimiento de los caminos rurales, en alianza con el VMOP.
El VMOP ejecutó un proyecto piloto de descentralización en el servicio de mantenimiento de calles, a través de convenio con el Consejo Departamental de Alcaldes de Usulután. En esta iniciativa, se trasladó maquinaria hacia el departamento, siendo administrada por el CDA, que establecía la agenda de uso y proveía los fondos de ejecución y mantenimiento, cobrando tarifa preferencial para los municipios pertenecientes al CDA, pero ampliando el servicio afuera del departamento. El proyecto piloto no logró el mantenimiento adecuado de ese tipo de maquinaria, y fue clausurado cuando los equipos se deterioraron (Xxxxxxx, 2018).
ISDEM, por su parte, se concentra en el fortalecimiento municipal a través de asesoría técnica, venta de especies municipales, registro público, créditos financieros, y los Centros de Formación, que conforman el servicio desconcentrado que se pretende ampliar. Las regionales de ISDEM se encuentran en Santa Xxx y San Xxxxxx.
En la mayoría de los casos desconcentrados, no se maneja un presupuesto desglosado por servicio prestado en cada región o en cada departamento, sino que es administrado de manera centralizada desde San Xxxxxxxx. El VMVDU, en su Guía para el montaje y funcionamiento de una OPLAGEST clasifica cuatro niveles de oficinas territoriales según el alcance de sus actividades, y provee una sugerencia de los costos en cuanto a gastos mensuales de operación (de $9,305 a
$33,440) y el costo de montaje e inversión según el nivel ($32,660 a $136,480).
Tabla 3. Costos sugeridos para el montaje y operación de OPLAGEST
Nivel | Tipo | Funciones | Costos | ||
Gastos mensuales de operación | Costos de montaje / operación | Total | |||
• Xxxxx 0 | Administrativas | Cumplimiento de códigos de construcción; se garantizan los trámites de requisitos previos a proyectos; vigila y monitorea el complimiento de disposiciones. | $9,305.00 | $32,660.00 | $41,965.00 |
• Xxxxx 0 | Ejecutivas | Plan de ordenamiento desarrollado; cumple las funciones anteriores y además emite dictámenes técnicos; vela por las disposiciones del plan vigente; actualiza mapas de riesgos y amenaza; asesora en materia de sostenibilidad ambiental | $12,940.00 | $40,535.00 | $53,475.00 |
• Xxxxx 0 | Para el ordenamiento y desarrollo territorial | Alto nivel de autonomía. Brinda servicios anteriores y además aporta visión holística de desarrollo; da seguimiento a proyectos de carácter socioeconómico. | $19,510.00 | $76,185.00 | $95,695.00 |
• Xxxxx 0 | Agencia de desarrollo territorial | Sobresaliente capacidad para abordar el ordenamiento en todas las dimensiones. Gestiona, difunde y monitorea la planificación y el | $33,440.00 | $136,480.00 | $169,920.00 |
Nivel | Tipo | Funciones | Costos | ||
Gastos mensuales de operación | Costos de montaje / operación | Total | |||
desarrollo. Xxxx por la calidad de vida, la sostenibilidad y la competitividad. | |||||
Fuente: (Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, 2016).
Por su parte, ISDEM identifica el costo del montaje e implementación del Centro de Formación de Oriente, en un aproximado de $150,000, con aportes del 50% por parte de la institución y el resto como beneficio del Proyecto de Fortalecimiento de Gobiernos Locales (PFGL) (Xxxxxxxxx, 2018).
7.3.3 Iniciativas descentralizadas
Dos modalidades muy distintas se han visto como iniciativas de descentralización. FISDL, a través de fondos de KfW, desarrolla los Proyectos Ejecutados por la Comunidad (PEC), donde la participación de la población inicia desde el planteamiento de la problemática, la formulación de solución, y pasa por la administración de los fondos de todo el proyecto desde la comunidad, la contratación de los profesionales necesarios y la reinversión del excedente generado por el ahorro al administrar de manera local. Sin embargo, es importante anotar que la iniciativa es dependiente de la cooperación y no considera una continuidad de la mejora gradual de infraestructura de manera auto gestionada permanentemente en un territorio (Xxxxxx xx Xxxxxxx, 2018).
Por otro lado, las Oficinas de Planificación y Gestión del Territorio (OPLAGEST) conforman el impulso del VMVDU a la descentralización de servicios, y son, hoy por hoy, el mejor esfuerzo que existe, teniendo en cuenta el universo de instituciones involucradas en el sondeo.
Tabla 4. Principales servicios descentralizados en las instituciones entrevistadas
Institución | A quién atiende | Principales servicios desconcentrados |
• MOP-VMVDU | Ciudadanía | Tramitología para la regulación de usos del suelo y permisos de construcción. |
• FISDL | Ciudadanía y municipalidades | Proyectos Ejecutados por las Comunidades (PEC) |
Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas.
7.3.4 Seguimiento a la calidad de los servicios desconcentrados y descentralizados
En seguimiento a la medición de la calidad, se recurre, por ejemplo, a los datos recopilados por las oficinas de información y respuesta (OIR). MARN y FISDL contratan servicios de sondeos de satisfacción de ciudadanía respecto a los servicios; en ambos casos se manifiesta que hay evaluación positiva en materia de atención a la ciudadanía.
VMOP y MIGOBDT realizan el seguimiento a través de las jefaturas regionales, favoreciendo las responsabilidades desconcentradas; por su parte, el VMVDU no tiene control sobre un servicio descentralizado, ni existe un recurso legal para exigir auditoría a los municipios, por lo que la consulta al seguimiento deberá realizarse directamente a las OPLAGEST. Los únicos tiempos de respuesta normados son los que prestan las oficinas de información y respuesta de las diferentes instituciones de gobierno.
7.3.5 Participación de las municipalidades
La participación municipal en la decisión sobre los servicios prestados por las instituciones en ISDEM y FISDL es a nivel ejecutivo, ya que hay alcaldes que forman parte de los consejos directivos de ambas instituciones; es importante remarcar que son las únicas evaluadas de carácter autónomo y que brindan servicios primordialmente a las municipalidades.
A excepción del ejercicio de las OPLAGEST, donde la participación de los municipios es absoluta a través de su autonomía, el resto de las experiencias vinculan a las municipalidades en temas de coordinación, proyección y atención conjunta de la demanda ciudadana.
7.3.6 Retos y puntos de mejora
Las instituciones consultadas coinciden mayoritariamente en dos principales retos para el emprendimiento de los procesos desconcentrados o descentralizados. El primero referido a la carencia de fondos para las inversiones iniciales de estos procesos; y el segundo a la falta de información respecto a las ventajas que los mismos brindan.
Por otra parte, la falta de fondos impide, por ejemplo, al ISDEM la construcción del Centro de Formación de Occidente, como réplica del centro en oriente, que se considera un éxito. VMOP indica la necesidad de fondos para reestablecer de manera mejorada la iniciativa que se desarrolló con el CDA de Usulután. También se menciona la necesidad de recursos para la contratación de personal desconcentrado; al no existir una evaluación de costos de los servicios prestados centralizadamente, no se ha podido determinar un efecto positivo o negativo si los recursos centralizados fuesen destinados en la proporción según necesidad y de manera desconcentrada.
La mayoría de los funcionarios consultados son conscientes de que, si bien el tema no es incipiente, existe aún mucha desinformación respecto a la desconcentración y la descentralización, generando distintas reacciones:
• Falta de transparencia por parte de gobiernos locales para proveer información a favor de procesos de desconcentración, o escaso involucramiento en los mismos.
• Falta de conciencia para el fortalecimiento de las capacidades de personal en territorio o en gobiernos locales.
• Temor en los cambios administrativos, remoción de personal, retroceso en logros de derechos laborales.
• Negativa ante la aportación de contrapartidas locales.
• Prevalece la visión de proyecto sobre la visión de programa (se prioriza corto plazo sobre largo plazo)
• Temor a la falta de control sobre la corrupción.
En su mayoría, la autoridad desconcentrada cumple funciones administrativas y de representación para la coordinación interinstitucional, sin embargo, aparte de los casos descentralizados como las OPLAGEST, no existe la autoridad territorial para decisiones estratégicas o políticas (Xxxxxxxxx, 2018).
El trabajo desconcentrado de todas las instituciones está dividido en las cuatro zonas que conforman el país (oriente, occidente, central y paracentral), pero únicamente de manera operativa, lo administrativo se encuentra centralizado. Además, algunas de las instituciones no han logrado instalar una base desconcentrada en alguna región, o incluso han retrocedido en presencia, por ejemplo, el centro de formación de occidente de ISDEM es aún un proyecto (Xxxxxxxxx, 2018), y el MARN suprimió su oficina de la región paracentral debido a la falta de demanda de servicio (Baires, 2018).
El personal desglosado se obtuvo por parte de ISDEM, FISDL y MARN, que en totalidad sumaban 30 mujeres y 46 hombres, el VMOP mencionó que operan 594 empleados en los planteles, y que el 15% de los operarios son mujeres, previamente no trabajaban mujeres en esos cargos, pero las políticas de equidad de género han contribuido en ese factor.
A un nivel menor que el departamental, únicamente MARN tiene personal en las casetas de guarda parques de las áreas naturales protegidas, y MIGOBDT en los servicios de correo y los delegados de protección civil.
7.4.1 Autoridades desconcentradas
Los cargos máximos en las oficinas regionales son de gobernadores, coordinadores o jefes de zona o de servicio. En ninguno de los casos desconcentrados la máxima autoridad territorial tiene potestad para decidir sobre despidos o contratación de personal, si bien el cargo más alto es en el MIGOBDT a través de los gobernadores, que cumplen la representación política del Estado en territorio, deben seguir un proceso sobre decisiones estratégicas o en materia del personal, la toma de decisión es por parte del ministro (Benavides, 2018).
Para el tema de la elaboración presupuestaria, en la mayoría de casos las autoridades territoriales son tomadas en cuenta para la elaboración de un presupuesto y la planificación anual, a excepción de un par de casos en los que el presupuesto se considera tan bajo que se realiza de manera centralizada. La obligación en algunas oficinas desconcentradas es administrarlo y, en algunos casos llevar control. Decisiones de inversión o estratégicas respecto al presupuesto únicamente si están alineadas con la autoridad centralizada.
Frente a las municipalidades, las autoridades desconcentradas tienen diversos papeles, en su mayoría de coordinación para las actividades conjuntas, en el caso del MIGOBDT, el Gobernador es un articulador entre gobierno central y local; en caso del MARN, el coordinador regional puede representar a la ministra y tomar decisión con las municipalidades; sin embargo, los alcaldes suelen solicitar la presencia de la titular.
7.4.2 Autoridades descentralizadas
Las OPLAGEST son el brazo técnico de una asociación de municipios. Por lo general, la autoridad máxima de la asociación es la asamblea general, conformada por los alcaldes de la asociación y alguna otra representación política. Le sigue la junta directiva de las asociaciones de municipios, conformadas generalmente por alcaldes pertenecientes a la asociación, y con cargos definidos y distribuidos según estatutos.
Las oficinas técnicas en específico deben contar con una gerencia, encargada de la elaboración de la propuesta técnica e implementación presupuestaria, procurando garantizar los objetivos de la asociación.
Tabla 5. Tipos de jefaturas en los servicios desconcentrados y descentralizados de las instituciones entrevistadas
Institución | Tipo de jefatura | Competencias |
• VMVDU | Jefes de zona | No tiene autoridad para despido/contratación; solo es considerado para la ejecución presupuestaria, no en la planificación; puede tomar decisiones estratégicas solo si están en línea de la visión del superior. |
Consejo de alcaldes | Toman decisiones estratégicas sobre la prestación del servicio con base en las líneas de la rectoría titular. | |
• MIGOBDT | Gobernadores | Definen las líneas presupuestarias, articulan actores territoriales, no tienen autoridad para contratación o despido de personal. |
• VMOP | Jefes de plantel | Son considerados para la elaboración y llevan el control del presupuesto, no tienen autoridad para contratación o despido de personal. |
Institución | Tipo de jefatura | Competencias |
• MARN | Coordinadores | Son ejecutores del presupuesto, no tienen autoridad para contratación o despido de personal. |
• ISDEM | Coordinadores | Son considerados para la elaboración y llevan el control del presupuesto, no tienen autoridad para contratación o despido de personal. |
• FISDL | Jefes de zona | Son ejecutores del presupuesto, no tienen autoridad para contratación o despido de personal. |
Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas.
La desconcentración del trabajo de las instituciones suele estar regida por la zonificación de país del Ejecutivo en las zonas oriental, occidental, central y paracentral, y es en su mayoría de carácter operativo, no administrativo.
SETEPLAN ha modificado esta propuesta de distribución administrativa; sin embargo, implementar la propuesta significaría cambios fuertes respecto a disposición de los bienes inmuebles utilizados para operar. Muchos no son propiedad de las instituciones y están siendo utilizados a través de contratos de arrendamiento o convenios con otras instituciones. La mayoría de las instituciones ha manifestado tener complicaciones de recursos para el establecimiento de las oficinas desconcentradas.
Únicamente VMOP mantiene maquinaria pesada en el territorio, los demás organismos cuentan con vehículos de transporte para movilización de personal. El FISDL amplía el recurso de movilidad territorial a través de política interna de reconocimiento de kilometraje a los empleados que utilizan su vehículo personal. En el caso de las OPLAGEST, la situación es diversa, en algunos casos el ingreso permite la adquisición del equipo mínimo para la operatividad; la propiedad de vehículo de transporte no es de carácter obligatorio, pero sí necesario.
Tabla 6. Tipos de jefaturas en los servicios desconcentrados y descentralizados y propiedad de las oficinas, según institución.
Institución | Tipo de jefatura | Propiedad de las oficinas o locales. |
• VMVDU | Sedes regionales en San Xxxxxx y Santa Xxx | No es propia |
Institución | Tipo de jefatura | Propiedad de las oficinas o locales. |
OPLAGEST | Diverso, depende de cada mancomunidad; el inmueble suele pertenecer a una de las alcaldías asociadas | |
• MIGOBDT | Centros de Gobierno | Propiedad del Ministerio |
• VMOP | Plantel | Solo uno de los cuatro planteles es alquilado |
• MARN | Sede regional en San Xxxxxx y Santa Xxx | No es propiedad del Ministerio |
• ISDEM | Sede regional en San Xxxxxx y Santa Xxx | No es propiedad de la institución |
• FISDL | Regional en San Xxxxxx | No es propiedad de la institución |
Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas.
MIGOBDT, VMOP y las OPLAGEST funcionan de manera parcial en locales propios. Los locales de correos son alquilados en cada municipio; el plantel de Chalatenango del VMOP se utiliza bajo convenio, y los locales donde funcionan las OPLAGEST suelen pertenecer a una de las municipalidades, no a la asociación.
Sin embargo, el resto de las instituciones manifiesta carecer de un local propio en territorio y operar desde instalaciones pertenecientes a municipalidades o a otras organizaciones con las que se ha establecido convenio de cooperación. Al no existir propiedad o incluso un comodato a largo plazo, se tiene la limitante de inversión para la mejora de las condiciones del local. La falta de presupuesto es la causa común de esta falta de propiedad inmueble en territorio.
Todas las instituciones manifestaron tener cobertura de todos los servicios básicos en sus instalaciones (agua, luz, teléfono, internet y accesibilidad).
No se encontraron procesos desconcentrados que tuvieran algún grado de independencia financiera. Por lo general, las instituciones poseen desconcentrada la operatividad de sus procesos, procurando incrementar la cobertura territorial; sin embargo, administrativa y financieramente, son centralizadas.
En su mayoría, las instituciones consultadas manifestaron no contar con la elaboración de un presupuesto desglosado por unidad desconcentrada. Sí se lleva control del gasto en cada unidad, pero no es considerado de forma dividida en la planificación. ISDEM informó gastos en papelería y material de oficina de $2,636.25 para las oficinas de occidente y $2,041.27 para oriente. El
VMVDU publica una sugerencia de costos de montaje y gastos operativos mensuales para una OPLAGEST según el nivel de operatividad (ver Tabla 3).
Las coordinaciones territoriales del MARN y los jefes de zona de VMOP no poseen control del presupuesto; realizan una propuesta y una especie de seguimiento; el resto de instituciones manifiesta que la autoridad territorial posee control total del presupuesto como parte de sus responsabilidades, y toma de decisión si no hay afectación estratégica. Sin embargo, las ofertas, revisión de precios y las compras se realizan desde la sede central.
En su mayoría, lo recaudado de manera desconcentrada a través de los servicios a la ciudadanía entra a Fondos para Actividades Especiales (FAES), fondos que ingresan a escala territorial y que son administrados de manera centralizada.
Únicamente bajo el modelo de OPLAGEST los fondos por servicios son invertidos en la misma localidad donde han sido recaudados. El modelo varía según estatutos de cada mancomunidad: pueden ingresar a través de las municipalidades, y luego son dirigidos al funcionamiento de la oficina técnica (como es el caso de la Asociación de Municipios del Sur de La Libertad, AMUSDELI) o son cobrados por la OPLAGEST y, de ahí, se distribuyen a las alcaldías (Xxxxxxxxx, 2018).
7.7 Inclusión social e integración de género
Todas las instituciones promueven la participación ciudadana a través de la creación de distintos espacios para la organización social y la incidencia de la sociedad civil, principalmente los ministerios.
En caso de ISDEM y FISDL, dada su competencia de relación hacia las municipalidades y no hacia la ciudadanía, los espacios son menores, creados a través de experiencias con proyectos ejecutados con fondos provenientes de cooperación o préstamos; en el primer caso, ISDEM colaboró con la creación de las Instancias de Participación Ciudadana a través del PFGL; luego, el FISDL desarrolla una especie de descentralización a las comunidades a través de los proyectos PEC con fondos de KfW.
No existen Unidades de Género de forma desconcentrada; de hecho, en algunas instituciones la instalación de estas a nivel central es reciente. El MARN, por ejemplo, oficializó su unidad de género el día 8 xx xxxxx de este año, tras un proceso realizado por la comisión institucional de género, creada el año de 2017 (Baires, 2018). De alguna manera, los ministerios procuran incidir en la participación de mujeres de manera indirecta, a través de los proyectos que ejecutan, o con las unidades referentes en las municipalidades.
Todos los entrevistados mencionaron la Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación contra las Mujeres como la base normativa para la creación de políticas internas en las instituciones, que dan pie a las acciones que han permitido los avances, como la creación de comisiones, el establecimiento de requerimientos para la contratación de personal o para definir un mínimo de mujeres a incluir en los proyectos por parte de los contratistas, o incluso,
en el fomento de la participación en referentes de municipalidades, como las unidades ambientales o las delegaciones de protección civil.
En el caso de las mancomunidades, son los gobiernos locales quienes deciden sobre la implementación de medidas de equiparación en las oficinas técnicas.
Tabla 7 Acciones positivas en temas de género e inclusión social
Institución | Tipo de jefatura |
• VMVDU | En las asociaciones Los Nonualcos, Trifinio y Cayaguanca, se ha visualizado más trabajo en incorporación de los temas de inclusión y género. |
• MIGOBDT | Los mandatos a la creación de asambleas ciudadanas, donde se transversaliza la inclusión, género y juventud. El interés por la contratación de personal con discapacidad de manera articulada con el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, MTPS, y la capacitación constante de la Secretaría de Inclusión a directores y directoras. |
• VMOP | La incorporación de las características inclusivas en los diseños de infraestructura; creación de la Unidad de Género (centralizada), la condicionante de contratación de personal femenino a los contratistas |
• MARN | Creación de la Unidad de Género (centralizada), creación de procedimiento respecto al acoso sexual. |
• ISDEM | Se ha modificado los requerimientos para la contratación de personal, obligando a contratar personas con discapacidad. |
• FISDL | La creación de políticas y normativas al respecto. El lanzamiento de la nueva política de género. |
Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas.
Según las instituciones, son pocos los resultados concretos en los temas de juventud y personas adultas mayores, pero en los temas de género e inclusión social se puede observar avance. La Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación contra las Mujeres y la Ley de Equiparación de Oportunidades para Personas con Discapacidad han permitido acciones como el incremento de la contratación de personal con discapacidad en la plantilla administrativa, o el incremento de mujeres en el trabajo de campo. Además, se cuenta en algunas instituciones con procedimientos respecto al acoso sexual, capacitaciones por parte de la Secretaría de Inclusión Social, y se han generado políticas internas a favor de algunos sectores tradicionalmente marginados.
En el tema de planificación de las actividades a futuro para la prestación de servicios desconcentrados, se encuentran diferencias entre las instituciones que tienen algún avance en
desconcentración y delegación de los servicios descentralizados (suelen tener claridad en sus líneas de trabajo a futuro en ese sentido) y las que carecen o cuentan con poca experiencia que capitalizar e impulsar. La falta de visión a futuro en los temas desconcentrados suele ser atribuida a la falta de presupuesto, o en la complicación de profundizar en un tema poco conocido.
ISDEM, VMVDU y MIGOBDT tienen claridad en las actividades priorizadas para los procesos de desconcentración o descentralización. El Centro de Formación de Oriente es considerado una experiencia de éxito en la institución, por lo que se pretende ampliar en 2019 con la construcción de un centro similar en occidente. MIGOBDT buscará ampliar el trabajo de constitución de las Asambleas Ciudadanas y constituir asambleas a nivel distrital o cantonal; por su parte el VMVDU priorizará el aumento del número de municipios a los cuales ha sido trasladada la competencia de los permisos de uso del suelo y la planificación.
Por otro lado, se menciona que la política de austeridad no permite el aumento de plazas, y que eso dificultaría una proyección en temas de desconcentración; sin embargo, en su mayoría las instituciones manifiestan que no existe un presupuesto para la ejecución, sino que el trabajo desconcentrado –o a favor de la desconcentración/descentralización– es parte de la agenda laboral, por lo que el recurso necesario es únicamente el salario de los trabajadores actuales. Adicionalmente, contrario a la planificación para la ampliación del trabajo en territorio, se ha mencionado la necesidad de iniciar el proceso de cierre administrativo, de cara a las elecciones 2019.
8. Conclusiones y recomendaciones
1. Los ministerios identificados a liderar los procesos de desconcentración y descentralización, según la visión de SETEPLAN, son:
▪ Ministerio de Educación
▪ Ministerio de Salud
▪ Ministerio de Seguridad y Justicia
▪ Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
▪ Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Viceministerio de Obras Públicas
2. Existe una diversidad de conceptos entre las distintas instituciones consultadas respecto a los temas de desconcentración y descentralización, que generan confusión y debilidades conceptuales y de conocimiento para empujar la descentralización y desconcentración de los servicios públicos, oportunidad que podrá ser aprovechada por el Proyecto para el desarrollo de campañas educativas.
3. Los servicios prestados por las instituciones y su nivel de desconcentración o descentralización es muy variado, dependiendo principalmente en los objetivos institucionales y la visión para la prestación del servicio; por ejemplo, el VMVDU y MIGOBDT poseen un sentido de territorialización, siendo el primero el único organismo,
dentro de los consultados, que posee iniciativas cercanas a la descentralización en las que el servicio es competencia de la localidad, se genera y controla desde la autoridad territorial y los fondos generados no se transfieren a gobierno central.
4. De las seis instituciones consultadas, cuatro han coincidido en visualizar a las asociaciones de municipios como una oportunidad para el acercamiento de los servicios a la ciudadanía, y han sido enfáticos en recomendar al Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal concentrarse en el apoyo a estas organizaciones para impulsar los procesos de descentralización. Únicamente ISDEM y VMOP analizan aún una línea de apoyo del Proyecto a las mancomunidades; sin embargo, reconocen que sus instituciones no han destinado muchas actividades en el tema de la asociatividad.
5. En su mayoría, las instituciones coinciden en la falta del conocimiento de los funcionarios y algunas organizaciones laborales respecto al tema de la descentralización y la desconcentración, y se reconoce que la falta de esa concienciación y conceptualización, así como la poca experiencia en el tema, genera reacciones en contra a las iniciativas incipientes y se vuelve parte de los obstáculos a estos esfuerzos.
6. En el caso de las OPLAGEST, que funcionan de manera descentralizada, los fondos quedan en el territorio; sin embargo, es en dependencia de los estatutos de cada asociación cómo estos se administran para el impulso de la OPLAGEST y la reinversión en territorio.
7. Los mecanismos que promueven la inclusión y el enfoque de género son aún incipientes. Si bien se ha tenido preocupación por la creación de las herramientas como políticas internas y reglamentos, la implementación aún es incipiente; en las sedes centrales sí se visualiza la integración de personas con discapacidad como cumplimiento a la Ley de equiparación de oportunidades, o la creación de unidades de la mujer; sin embargo, de manera desconcentrada no se visualiza gran avance en estos esfuerzos. El VMOP y FISDL han logrado inferir y establecer por norma el diseño inclusivo en las obras de infraestructura que realizan, o en las condiciones de número de personal hombre y mujer para los contratistas de construcción.
8. Las instituciones coinciden en la visión que tienen del Proyecto como una oportunidad para el impulso a esfuerzos existentes a través de la articulación de instituciones gubernamentales y con otros proyectos de desarrollo, también se considera que el Proyecto puede ayudar a fortalecer a las asociaciones de municipios. A continuación, un listado de algunas sugerencias recogidas durante las entrevistas.
• Mancomunidades. Apoyo a las asociaciones de municipios a través del fortalecimiento de iniciativas de creación o de mejora de OPLAGEST. Búsqueda de temas críticos con potencialidad de retribución económica, visualizar la dinámica económica que trasciende los límites municipales.
• Articulación. Impulso de casos exitosos a través de la articulación con otros proyectos de cooperación. Vincular grandes líneas estratégicas entre programas de gobierno.
• Perfil técnico. Apoyo a la mejora continua de la capacidad técnica de los empleados públicos, fomentar la implementación de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal; LCAM y la carrera administrativa municipal.
• Diálogo político: las asociaciones de municipios son una oportunidad importante para establecer un diálogo entre diferentes actores territoriales en torno a la desconcentración y descentralización, y a los servicios públicos.
• Otras sugerencias. Fortalecer los procesos de acceso a la información; incidir en la creación de proyectos con potencial de inversión pública privada.
1. El presente informe es un sondeo del estado de desconcentración o descentralización de los servicios públicos que ha tenido un nivel de acceso a las instituciones en dependencia de la agenda priorizada por las mismas; además, es una fotografía instantánea perteneciente el primer semestre de ejecución del Proyecto. Se sugiere continuar y profundizar contenido de la información obtenida, incluir a los Ministerios de Salud, Educación y Cultura, quienes formaban parte del grupo inicial, pero a los cuales no se ha tenido acceso; y además, vincular a ministerios como Relaciones Exteriores, que presta el servicio de la ventanilla de atención a retornados, teniendo en cuenta que dentro de los municipios de primera fase, se encuentran Zacatecoluca y San Xxxxxx, que han recibido más de 3 mil y 10 mil retornados respectivamente.
2. El Proyecto podrá desarrollar una campaña educativa tanto con los municipios, asociaciones de municipios e instituciones, ministerios claves y SETEPLAN, que contribuya a la clarificación de conceptos, procesos, fases e importancia de la desconcentración y descentralización con un enfoque de servicios públicos con un impacto fuerte en la población.
3. En atención a la recomendación de la mayoría de las instituciones consultadas, el tema de las mancomunidades se visualiza como una línea de trabajo a retomar por parte del Proyecto. El VMVDU tiene mayor el avance de coordinación con las mancomunidades a través de la creación de las OPLAGEST; de estas, Los Nonualcos y AMUSDELI tienen cuatro de los 11 municipios de la primera fase: Zacatecoluca y Olocuilta en Los Nonualcos; Panchimalco y Zaragoza en AMUSDELI. Por otra parte, existe interés por la creación de OPLAGEST en la Asociación de Municipios de Chaparrastique, que incluye al municipio de San Xxxxxx.
4. Es importante incluir a las mancomunidades en la continuidad del sondeo; existen datos importantes administrativos, técnicos, de seguimiento y de inclusión a los que no se ha podido acceder debido a la independencia de la ejecución de las OPLAGEST, ya que, al no haber un marco normativo vinculante, no están en obligación de trasladar esa información a los ministerios una vez trasladada la competencia.
5. Las experiencias exitosas de mayor viabilidad para el Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal se visualizan en el fortalecimiento de las OPLAGEST, los servicios en línea del MARN, la capacitación a gobernadores y el impulso al servicio de formación de ISDEM en occidente.
6. Es recomendable explorar las competencias municipales, a medida de identificar si existen servicios prestados de manera centralizada cuya gestión pueda ser retornada a la localidad. Esto permite un engranaje entre territorio y gobierno central que coadyuva al interés por la transferencia de la gestión.
7. Será importante vincular gobernaciones y mancomunidades que no necesariamente estén consideradas en la primera fase del Proyecto para el traslado de conocimiento. Por ejemplo, al consultar a SETEPLAN, la Gobernación de Usulután se considera encaminada en el cambio de rol del gobernador como articulador de decisiones estratégicas en los territorios. Por otro lado, la OPAMSS puede trasladar conocimiento a las OPLAGEST no necesariamente incipientes, pero con el interés de mejorar en su servicio de tramitología para el uso del suelo.
9. Bibliografía y fuentes de información
Xxxxxxx, X. (2017). Principales hitos en el proceso de descentralización en El Xxxxxxxx. San Xxxxxxxx: Documento no publicado. Capacity Building Team Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal.
Anteproyecto de la Ley general de descentralización de competencias del Órgano Ejecutivo hacia los municipios (Asamblea Legislativa de la República de El Xxxxxxxx).
Xxxxxx, X. (8 xx xxxxx de 2018). Sondeo de procesos desconcentrados MARN. (X. Xxxxxx, & X. Xxxxx, Entrevistadores)
Xxxxxxxxx, X. (7 xx xxxxx de 2018). Sondeo de procesos desconcentrados MIGOBDT. (X. Xxxxxx, Entrevistador)
Xxxxxxx, X. (septiembre de 2004). Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente. Revista Xxxx, XXX (90), págs. 27-40.
Xxxxx, I. (2001). Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Santiago de Chile: CEPAL. Xxxxxxxxx, X. (1 xx xxxxx de 2018). Sondeo de procesos desconcentrados ISDEM. (X. Xxxxxx, &
X. Xxxxx, Entrevistadores)
Xxxxxxxxx, X. (5 xx xxxxx de 2018). Sondeo de procesos desconcentrados VMVDU. (X. Xxxxxx, & A. X. Xxxxx, Xxxxxxxxxxxxxxx)
Xxxx, X., Xxxxxx, X., & xx Xxxxxx, X. (xxxxx de 2004). EDUCO: un programa de educación administrado por la comunidad en las zonas rurales de El Xxxxxxxx (1991-2003). En breve(51).
Xxxxxx xx Xxxxxxx, M. (12 xx xxxxx de 2018). Sondeo de procesos desconcentrados FISDL. (X. Xxxxxx, Entrevistador)
Xxxxxxx, X. X. (5 xx xxxxx de 2018). Sondeo de procesos desconcentrados VMOP. (X. Xxxxxx, Entrevistador)
Secretaría Técnica de la Presidencia. (2007). Política nacional de descentralización. San Xxxxxxxx: Secretaría Técnica de la Presidencia.
Secretaría Técnica de Planificación. (2007). Estrategia de Descentralización y Desconcentración.
San Xxxxxxxx, El Xxxxxxxx.
Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización y Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República. (s.f.). Política Nacional de Descentralización. Propuesta de abordaje. San Xxxxxxxx: Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización y Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la Repúblic.
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. (2016). Caja de herramientas para: la guía de planificación micro regional y municipal y la guía para el montaje y funcionamiento de OPLAGEST. Obtenido de xxxx://xxxxxx.xxxxxxx0.xxx/xxxx/xxxx/#xx0
10. Índice de tablas
Tabla 1. Conceptos de desconcentración y descentralización según distintos autores 21
Tabla 2. Principales servicios desconcentrados en las instituciones entrevistadas 30
11. Índices de figuras
Figura 1. Propuestas y estrategias políticamente articuladas y experiencias piloto de descentralización de servicios en El Xxxxxxxx (1983-2017) 20
12. Anexos
12.1 Lista de personas entrevistadas
A continuación, se definieron los funcionarios a entrevistar según cada institución, a quienes se ha dirigido la solicitud de audiencia para el proceso:
1. Entrevista a funcionario sede central Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial (MIGOBDT) que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Xxx. Xxxxx Xxxxxxxxx, directora de Desarrollo Territorial
2. Entrevista a funcionario sede central Ministerio de Obras Públicas (MOP), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Ing. Xxxxxx Xxxxx Xxxxxxx, jefa de Gestión Social, ad honórem.
3. Entrevista a funcionario sede central Viceministerio de Vivienda y Desarrollo urbano (VVDU), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Arq. Xxxxx Xxxxxxxxx, director de Desarrollo Territorial, Urbanismo y Construcción.
4. Entrevista a funcionario sede central Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, que tiene conocimiento de los procesos desconcentrados actuales o proyectados. Xxxxxx Xxxxxxx, viceministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano.
5. Entrevista a funcionario sede central Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Xxxxx Xxxxxx, directora de Atención Ciudadana MARN.
6. Entrevista a funcionario en la sede central del Fondo Social de Inversión para el desarrollo local (FISDL) que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx xx Xxxxxxx, gerente general.
7. Entrevista a funcionario en la sede central de Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Lic. Xxxx Xxxxxxxxx, gerente general.
PROYECTO DE USAID GOBERNABILIDAD MUNICIPAL
GUÍA DE ENTREVISTA
Objetivo: Diagnosticar el alcance actual del proceso de desconcentración de los ministerios: MAG, MINSAL; MINED, VMVDU-MOP, MIGOBDT, MARN, FISDL E ISDEM.
La información recopilada en esta entrevista es útil para conocer la experiencia y avances que, desde el gobierno central de El Xxxxxxxx, ha realizado en los últimos años para identificar un ministerio líder en la desconcentración.
NOMBRE: | |
INSTITUCIÓN: | |
CARGO: | UNIDAD / DEPARTAMENTO: |
EMAIL: | TELÉFONO: |
LUGAR DE LA ENTREVISTA: | FECHA DE LA ENTREVISTA: |
Introducción a la entrevista: ¿Existen procesos de descentralización o desconcentración que se estén implementando en su institución? ¿cuáles?
X. XXXXX NORMATIVO
1.1 ¿Qué base normativa sustenta este proceso de desconcentración? Explique
Instrumentos | Enumere o enuncie |
Leyes de la República | |
Acuerdo Ministerial | |
Reglamentos Internos | |
Reglamentos especiales | |
Publicación en Diario Oficial |
II. SERVICIOS.
2.1 ¿Qué tipo de servicios desconcentrados en ejecución posee esta institución?
2.2 ¿Cuánto es el costo del servicio prestado en las unidades desconcentradas?
2.3 ¿Se cobra el servicio prestado a la población?
2.4 ¿Cuál es el seguimiento de la calidad y cobertura del servicio desconcentrado?
2.5 ¿Cuánto es el tiempo de respuesta de los servicios en días?
2.6 ¿Está normado el tiempo de respuesta de los servicios prestados a la población?
2.7 ¿Cómo participan los municipios o asociaciones de municipios en este proceso de desconcentración?
2.8 ¿Cuáles son los principales obstáculos que encuentra para la desconcentración de esos servicios?
III. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
3.1 ¿Posee las subdivisiones administrativas del ministerio que corresponden con los límites departamentales? SÍ NO. Explique
_
_
3.2 ¿Cuántas unidades desconcentradas posee su institución en el país? Indique el número de personal asignado:
N° | Ubicación de las unidades desconcentradas | Número de personal | |
Mujeres | Hombres | ||
1 | |||
2 | |||
3 | |||
4 | |||
5 | |||
3.3 ¿Trabaja personal básico a nivel municipal y por debajo de este (en el nivel cantonal, por ejemplo)?
3.4 ¿El personal que labora en estas unidades tiene conocimientos o ha sido capacitado en inclusión social y género, diversidad participación ciudadana?
3.5 ¿Tienen directores o coordinadores a nivel regional o departamental, o simplemente agentes o representantes?
3.6. En el primer caso, ¿qué papel tiene el director o coordinador en la contratación, despido y promociones de personal, y el establecimiento de prioridades presupuestarias y de inversión anuales?
3.7. ¿De qué manera interactúan los directores o coordinadores a nivel regional o departamental, o los agentes o representantes directamente con los gobiernos municipales? ¿En asesoría? ¿Regulación?
¿Coordinación? ¿Cómo cofundadores de las inversiones y operaciones?
IV. RECURSO E INFRAESTRUCTURA
4.1 ¿Existe equipo/maquinaria operando para implementar el proceso?
N° | Tipo de equipo | Cantidad |
1 | Maquinaria pesada | |
2 | Vehículo de transporte | |
3 | Computadora | |
4 | Escritorio, impresores, escritorio | |
5 | Otros |
4.2 ¿El local de la sede regional es propio del ministerio? ¿Alquilado o en comodato?
4.3 ¿Cuánto es el área (en m2) que posee la oficina desconcentrada para prestación del servicio?
4.4 ¿Posee la oficina desconcentrada servicios básicos?
Tipo de servicio | Sí | No |
Agua | ||
Energía eléctrica | ||
Teléfono | ||
Internet | ||
Acceso inmediato a vías de circulación vehicular | ||
Otros |
V. FINANZAS y PRESUPUESTO
5.1 ¿Cuánto es el monto anual asignado al servicio desconcentrado, en dólares?
5.2 ¿Cuál es el nivel de participación del director/coordinador regional, o los agentes o representantes en la elaboración del presupuesto?
5.3 ¿Posee el director regional o el director/coordinador regional, o los agentes o representantes, control sobre el gasto del presupuestario?
5.4 ¿Los ingresos por la venta de servicios públicos se asignan al presupuesto regional?
VI. INCLUSIÓN SOCIAL E INTEGRACIÓN DE GÉNERO
6.1 ¿Cómo promueve la participación ciudadana (mujeres, hombres, personas con discapacidad, jóvenes, diversidad, etc.) en la prestación de los servicios desconcentrados expuestos?
6.2 ¿Contempla la dimensión de género en el trabajo territorial que desarrolla a través de los servicios desconcentrados? (Atención a necesidades específicas de mujeres u hombres, eliminación de prácticas discriminatorias, reducción de brechas de género, superación de estereotipos de género). Explique.
6.3 Si su respuesta anterior fue afirmativa, ¿cuál es el marco normativo o de política pública en que sustenta su accionar en materia de género?
6.4 En los servicios desconcentrados que presta, ¿ha identificado y desarrolla algún tipo de acciones afirmativas o focalizadas a jóvenes, mujeres, personas con discapacidad u otro grupo? Explique.
VII. PROYECCIONES
7.1 ¿Cuáles son las principales prioridades de su institución en el tema de desconcentración?
7.2 ¿De cara a 2019, cuáles son las proyecciones a corto y mediano plazo, para avanzar en los procesos de desconcentración?
7.3 ¿Estas proyecciones se encuentran incorporadas en el presupuesto 2018?
7.4 ¿Cuáles son las experiencias más exitosas que se identifican en la institución?, ¿y se tiene interés en fortalecerlas?
VIII. RECOMENDACIONES Y COMENTARIOS
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12.3 Instructivo de orientación a la entrevista
PROYECTO DE USAID GOBERNABLIDAD MUNICIPAL
INSTRUCTIVO DE ORIENTACIÓN A LA ENTREVISTA
PROCESOS DE DESCONCENTRACIÓN DE COMPETENCIAS EN LOS MINISTERIOS
I. INTRODUCCIÓN
El Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal plantea en su Objetivo 2 fortalecer la capacidad de las entidades intermedias del Gobierno de El Xxxxxxxx (GOES) y de las asociaciones de municipios para profundizar en la descentralización y mejorar la coordinación interinstitucional. Uno de los resultados, para lograr este objetivo, será explorar la capacidad departamental de las entidades del GOES para profundizar en la desconcentración.
Como punto xx xxxxxxx para lograr este resultado, se explorará cómo opera y está organizado cada uno de los ministerios e instituciones públicas que integran los Gabinetes de Gestión Departamental a nivel subnacional, así como la receptividad que tienen a la desconcentración y delegación de competencias dentro de cada uno.
El análisis de esta información ayudará a firmar memorando de entendimiento (MOU), durante el año uno del Proyecto, con uno o dos ministerios miembros de los Gabinetes Departamentales que tengan mayor disposición a la coordinación intergubernamental y mejores perspectivas de desconcentración.
La guía tiene, por tanto, como objetivo recolectar información sobre el estado de los procesos y proyecciones a corto y mediano plazo en la desconcentración de competencias de los siguientes ministerios e instituciones públicas:
• Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial (MIGOBDT)
• Ministerio de Agricultura (MAG)
• Ministerio de Medio Ambiente y Recursos naturales (MARN)
• Ministerio de Obras Públicas (MOP), Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU)
• Ministerio de Salud (MINSAL)
• Ministerio de Educación (MINED)
• Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM)
• Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL)
II. METODOLOGÍA
La metodología consistirá en realizar entrevistas semiestructuradas. Para cada entrevista se recomienda que la fuente seleccionada sea la idónea para proporcionar la información que se requiere. Para lograr el objetivo de cada entrevista y evitar la improvisación, se proporcionan algunas sugerencias básicas a tomar en cuenta antes y durante la entrevista:
1. Solicitar con suficiente anticipación la entrevista y hacer seguimiento un día antes a la fecha y hora acordadas.
2. Estudiar el formulario de preguntas antes de llevar a cabo la entrevista.
3. Ser puntual en la hora de llegada e inicio de la entrevista.
4. Al inicio de la entrevista, presentarse o identificarse con la persona entrevistada.
5. Hacer del conocimiento a la persona entrevistada la confidencialidad de la información que proporcione.
6. Acordar, con cortesía, el tiempo disponible para la entrevista.
7. Explicar que se tomarán notas o solicitar autorización para grabar la entrevista.
8. Recordar el objetivo de la entrevista y delimitar su contexto.
9. Indicar la utilidad que la información brindada tendrá.
10. Iniciar el diálogo con una pregunta general para propiciar un clima de confianza para la realización de la entrevista.
III. DESARROLLAR LA ENTREVISTA SIGUIENDO LA GUÍA PROPORCIONADA:
• De ser posible, llevar completados los encabezados de la guía a utilizar con el entrevistado.
• Seguir la guía de entrevistas, pero aprovechar oportunidades de preguntas para profundizar en los temas, de acuerdo con el tipo de información que la persona entrevistada xxxx xxxxxxxxx.
• Anotar rápida y claramente las ideas principales, en especial datos específicos que se consideren relevantes de acuerdo con la pregunta (si usa grabadora, no distraerse, procurando dar fluidez al desarrollo de la entrevista).
• Repasar con el entrevistado las preguntas que no hayan quedado claras.
• Revisar las respuestas del entrevistado antes de dar como finalizada la entrevista.
• Al final de la entrevista, agradecer la disponibilidad y el tiempo brindado por el entrevistado, garantizándole la utilidad y el propósito de la información brindada.
IV. LISTA DE LOS INFORMANTES CLAVES
1. Entrevista a funcionario sede central Ministerio de Gobernación y Desarrollo Territorial (MIGOBDT), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Xxxxx Xxxxxxxxx, directora de Desarrollo Territorial.
2. Entrevista a funcionario en la sede central del Ministerio de Agricultura (MAG), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Xx. Xxxx Xxxxxx, viceministro de Agricultura.
3. Entrevista a funcionario en la sede central del Ministerio de Obras Públicas (MOP), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Ing. Xxxxxx Xxxxx Xxxxxxx, jefa de Gestión Social, ad honórem.
4. Entrevista a funcionario en la sede central del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo urbano (VVDU), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Arq. Xxxxx Xxxxxxxxx, director de Desarrollo Territorial, Urbanismo y Construcción.
5. Entrevista a funcionario en la sede central Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, que tiene conocimiento de los procesos desconcentrados actuales o proyectados. Xxxxxx Xxxxxxx, viceministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano.
6. Entrevista a funcionario en la sede central del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Xxxxx Xxxxxx, directora de Atención Ciudadana en el MARN.
7. Entrevista a funcionario la sede central del Ministerio de Educación (MINED), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx, director departamental San Xxxxxxxx.
8. Entrevista a funcionario en la sede central del Ministerio de Salud (MINSAL), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxx, colaborador técnico médico administrativo.
9. Entrevista a funcionario en la sede central de Fondo Social de Inversión para el desarrollo local (FISDL), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx xx Xxxxxxx, gerente general.
10. Entrevista a funcionario en la sede central de Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM), que tiene relación con los procesos de desconcentración actuales o proyectados. Lic. Xxxx Xxxxxxxxx, gerente general.