CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIO – Ley 1575 de 2012 – Convenio o contrato suscrito – Entidad estatal – Elementos
CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIO – Ley 1575 de 2012 – Convenio o contrato suscrito – Entidad estatal – Elementos
Los elementos del contrato o convenio dados por la ley 1575 de 2012 son: i) el objeto contractual: la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, actividades que están a cargo de instituciones bomberiles; y ii) las partes: un municipio, a cuyo cargo esta la prestación del servicio público esencial de atención integral del riesgo de incendio, y un cuerpo de bomberos voluntarios reconocido, que sea capaz de prestar el servicio y cumpla con la regulación propia de su actividad
CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIO – Convenio o contrato suscrito – Entidad estatal – Naturaleza jurídica – Contrato estatal
El convenio o contrato con el cuerpo de bomberos voluntarios es un contrato estatal, porque es un acto jurídico derivado del ejercicio de la autonomía de la voluntad de una entidad estatal, y se encuadra en lo que define el artículo 32 de la Ley 80 de 19934. Como contrato, es un requisito indispensable que se suscriba con una persona capaz, es decir, un cuerpo de bomberos voluntario que tenga capacidad legal de prestar el servicio dentro del espacio geográfico del municipio, so pena de que el contrato sea nulo
CUERPO DE BOMBEROS VOLUNTARIO – Convenio o contrato suscrito – Condiciones mínimas
No corresponde a las competencias de Colombia Compra Eficiente referirse a las condiciones mínimas que deben cumplir los cuerpos de bomberos voluntarios para realizar la mencionada contratación.
Bogotá D.C., 19/11/2019 Hora 17:44:12s
N° Radicado: 2201913000008606
Señor
Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx Xxxxxxx
Alcalde Municipal Xxxxxxxx, Cundinamarca
Radicación: Respuesta a consulta # 4201913000006918
Temas: Servicio Bomberil
Tipo de asunto consultado: Celebración de contrato o convenio con cuerpos de
bomberos voluntarios con domicilio diferente al municipio
Estimado alcalde,
La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente responde su petición del 7 de octubre de 2019, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 5 del artículo 3 y el numeral 8 del artículo 11 del Decreto 4170 de 2011.
Problema planteado
“Se otorgue concepto jurídico sobre la Viabilidad de poder celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos aledaños o cercanos a la jurisdicción municipal para la prestación del servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio”.
“[identificar] la modalidad contractual aplicable para la legalización del posible contrato y/o convenio, así como los requisitos o exigencias mínimas que deba acreditar la institución para la ejecución del eventual acto contractual”.
Dado que la Agencia Nacional de Contratación Publica en respuesta a consulta con radicado No. 4201714000005192 indicó: "(...) la prestación del servicio público esencial bomberil solo puede suscribirse con el cuerpo de bomberos voluntarios con jurisdicción en el municipio (…)”, ¿es posible suscribir convenio con un cuerpo de bomberos diferente, “teniendo en cuenta que el cuerpo de Bomberos Voluntarios del municipio en la actualidad carece de representante legal [?]”.
Consideraciones
La gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, constituyen un servicio público esencial a cargo del Estado. Este servicio se presta a través de instituciones Bomberiles, según lo regulado por la Ley 1575 de 2012 “Ley General de Bomberos de Colombia”.
La Subdirección de Gestión Contractual de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido a la aplicación de esta ley, en lo que corresponde a la contratación entre municipios y cuerpos de bomberos voluntarios. En la respuesta a la consulta No. 4201714000005192, con radicado de salida 2201713000006659 del 17 de noviembre de 2017, se respondió lasiguiente pregunta: “¿Qué tipo de contratos pueden celebrarse con los recursos de la sobretasa bomberil?
¿Cuál es el régimen aplicable?” se puso de presente:
LA RESPUESTA SE SUSTENTA EN LOS SIGUIENTES ARGUMENTOS:
La Ley 1575 de 2012 establece: “Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios. En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000 habitantes contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional de bomberos para asegurar la prestación de este servicio.”
Los aportes municipales para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos pueden tener origen en sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, impuesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana o predial, de acuerdo con la ley.
La Ley 1575 de 2012 - Ley General de Bomberos de Colombia, es una norma especial que regula los elementos esenciales de los contratos y/o convenios con el cuerpo de bomberos voluntarios para la prestación del servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio.
El Decreto 092 de 2017 sólo es aplicable a los convenios que desarrollan el artículo 355 de la Constitución Política, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y los regímenes legales que hagan expresa remisión a esa norma.
La norma especial Ley 1575 de 2012, no fue derogada por la expedición del Decreto 092 de 2017, por cuanto se refieren a materias diferentes.
Estas explicaciones sirvieron de sustento para que la Agencia respondiera:
Es obligación de los municipios celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios para la prestación del servicio público esencial de gestión integral del riesgo contra incendio, por lo cual los recursos de la sobretasa bomberil deben destinarse para financiar la actividad bomberil. La Ley 1575 de 2012 no establece una tipología contractual ni una Modalidad de Contratación específica.
Los contratos para la prestación del servicio público esencial bomberil sólo pueden suscribirse con el cuerpo de bomberos voluntarios con jurisdicción en el municipio y se rigen por la Ley 1575 de 2012, a este negocio jurídico no le aplica el artículo 355 de la Constitución ni tampoco el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, reglamentados por el Decreto 92 de 2017.
Colombia Compra Eficiente se permite recoger la respuesta y precisarla para un mejor entendimiento. En este punto es importante considerar que las respuestas a derechos de petición emitidas por esta Agencia no son vinculantes, por ello lo manifestado en la respuesta a la consulta 4201714000005192 no es una prohibición en ningún sentido, por el contrario, todos los conceptos tienen el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, por consiguiente, la respuesta citada constituye una opinión institucional que no es de obligatorio cumplimiento o ejecución.
Ahora bien, recopilando los fundamentos normativos del concepto, la Ley 1575 de 2012, artículo 3, inciso 4, establece que los municipios pueden cumplir la obligación de prestar el servicio esencial de gestión del riesgo contra incendios mediante: i) la constitución de cuerpos de bomberos oficiales o ii) la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios:
Artículo 3. Competencias del nivel nacional y territorial. El servicio público esencial se prestará con fundamento en los principios de subsidiariedad,coordinación y concurrencia, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 288 de la Constitución.
(…)
Es obligación de los distritos, con asiento en su respectiva jurisdicción y de los municipios la prestación del servicio público esencial a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos de bomberos voluntarios. En cumplimiento del principio de subsidiariedad, los municipios de menos de 20.000 habitantes contarán con el apoyo técnico del departamento y la financiación del fondo departamental y/o nacional de bomberos para asegurar la prestación de este servicio.
El texto de la norma no obliga a contratar con los bomberos voluntario, sino que faculta al municipio a hacerlo cuando no cuente con un cuerpo de bomberos oficiales, es más, la norma dispone que los municipios de menos de veinte mil habitantes cuentan con apoyo técnico del departamento, quien podrá asesorarlos con el fin de escoger la opción que mejor convenga entre constituir un cuerpo de bomberos oficial o contratar con uno voluntario.
Así mismo, la Ley 1575 de 2017 permite que los concejos establezcan sobretasas o recargos a los impuestos municipales, con el fin de financiar la actividad bomberil. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 37:
Artículo 37. Recursos por iniciativa de los entes territoriales. Los distritos, municipios y departamentos podrán aportar recursos para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, en los siguientes términos.
a) De los Municipios
Los concejos municipales y distritales, a iniciativa xxx xxxxxxx podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, impuesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana, predial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil. (…)
Los concejos también tienen competencia para exonerar a los cuerpos de bomberos del pago de los impuestos o estampillas que se requieran para la celebración de contratos o convenios, según lo determina el artículo 302.
De la interpretación armónica de las normas se entiende que los municipios tienen la obligación de prestar el servicio público bomberil, y para ello pueden celebrar contratos o convenios con cuerpos de bomberos voluntarios; el contrato o convenio el municipio se paga con los recursos de la sobretasa bomberil y en contraprestación el cuerpo de bomberos presta el servicio de gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos.
La Ley 1575 de 2012 no tiene otro artículo relacionado con el convenio o contrato con el cuerpo de bomberos voluntarios, sin embargo, ya están definidos los elementos esenciales de este este negocio jurídico, así que los municipios disponen de lineamientos para la contratación, y solo en caso de que la ley especial no regule algún aspecto deben recurrir a la normativa general de la contratación estatal.
Los elementos del contrato o convenio dados por la ley 1575 de 2012 son: i) el objeto contractual: la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, actividades que están a cargo de instituciones bomberiles; y ii) las partes: un municipio, a cuyo cargo esta la prestación del servicio público esencial de atención integral del riesgo de incendio, y un cuerpo de bomberos voluntarios reconocido, que sea capaz de prestar el servicio y cumpla con la regulación propia de su actividad3.
Además de estos elementos esenciales, según la Ley 1575 de 2012 los recursos recaudados para financiar la actividad bomberil deben destinarse exclusivamente al contrato o convenio. Sobre el tema, la Dirección Nacional de Bomberos de Colombia, entidad adscrita al Ministerio del Interior, creada por el artículo 5 de la Ley 1575, como ente de coordinación de las todas las instituciones bomberiles del país, ha manifestado, en la Circular del 25 xx xxxxx de 2016, que:
En este orden, esta Dirección se permite recordar que los ingresos recaudados por concepto de la Sobretasa Bomberil, deben destinarse únicamente a la financiación de la actividad Bomberil; y una vez recaudados, estos valores deberán transferirse al Cuerpo de Bomberos Voluntarios a través de un convenio de transferencia, para que este administre dichos recursos teniendo en cuenta las necesidades del servicio, en tanto que la prestación del servicio se efectúa directamente a través de los Cuerpos de Bomberos, (…)
El convenio o contrato con el cuerpo de bomberos voluntarios es un contrato estatal, porque es un acto jurídico derivado del ejercicio de la autonomía de la voluntad de una entidad estatal, y se encuadra en lo que define el artículo 32 de la Ley 80 de 19934. Como contrato, es un requisito indispensable que se suscriba con una persona capaz, es decir, un cuerpo de bomberos voluntario que tenga capacidad legal de prestar el servicio dentro del espacio geográfico del municipio, so pena de que el contrato sea nulo5.
La Ley 1575 de 2012, artículo 17, parágrafo, prohíbe que en un municipio exista más de un cuerpo de bomberos voluntario, por lo cual resulta lógico que el municipio contrate con la única institución bomberil que encuentra en su jurisdicción; pero a pesar de lo anterior, la ley no obliga a que la Administración contrate con el cuerpo de bomberos voluntario domiciliado en el mismo municipio.
Finalmente, la definición del contrato o convenio con el cuerpo de bomberos, como contrato estatal, no conduce, necesariamente, a que este negocio jurídico tenga un proceso de contratación idéntico a otro tipo de acuerdos de voluntades, por el contrario, al tener regulación especial en la Ley 1575 de 2012 debe cumplir los presupuestos que se encuentran en dicha norma, y adicionalmente solo requerirá constar por escrito, para cumplir la solemnidad propia de su naturaleza estatal6.
En efecto, la Ley 322 de 1996, articulo 97 disponía que los distritos, municipios y territorios indígenas debían contratar directamente con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, cuando no contaran con un cuerpo oficial. Esta norma se derogó con la Ley 1575 de 2012 y su texto no se trascribió, por el contrario, el artículo 3 de la Ley 1575 de 2012, no establece una modalidad de selección para el contratista. De lo anterior se entiende que queda derogada la posibilidad que los municipios contraten directamente el servicio de bomberil.
Consultada la exposición de motivos de la Ley 1575 de 20128, no se encuentra una justificación para dicha modificación, ni tampoco se encuentran los motivos que condujeron a que el legislador no determinara cual es la modalidad de selección para la contratación con cuerpos de bomberos voluntarios.
Dado que no existe una modalidad de selección establecida y que el convenio o contrato es celebrado por una entidad estatal, es necesario aplicar el articulo 2 de la Ley 1150 de 2007,9 que dispone que la escogencia del contratista se efectúa con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las reglas que el mismo artículo dicta. Por regla general la licitación pública es el procedimiento que debe usarse para la contratación de bomberos, pues la norma especial no dispone nada al respecto.
El convenio o contrato en referencia solo puede celebrarse con un cuerpo de bomberos voluntarios. En este sentido, producto del proceso de selección se celebrará un contrato con un cuerpo de bomberos voluntarios que tenga la capacidad legal de prestar el servicio dentro del territorio sin que sea obligatorio que se encuentre en la misma jurisdicción del municipio.
De conformidad con la competencia otorgada por el numeral 5 del artículo 3 y el numeral 8 del artículo 11 del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente tiene competencia para “absolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general” en temas contractuales; esto significa que no podemos pronunciarnos sobre los requisitos o exigencias mínimas que deben cumplir los cuerpos de bomberos voluntarios para prestar el servicio regulado en la Ley 1575 de 2012.
Respuestas
La Ley 1575 de 2012 no prohíbe a las Administraciones municipales celebrar de contratos o convenios con cuerpos de bomberos voluntarios domiciliados en municipios aledaños o cercanos.
No corresponde a las competencias de Colombia Compra Eficiente referirse a las condiciones mínimas que deben cumplir los cuerpos de bomberos voluntarios para realizar la mencionada contratación.
Las respuestas a derechos de petición emitidas por la Agencia Nacional de Contratación no constituyen prohibiciones o conceptos de obligatorio cumplimiento, por lo tanto, lo manifestado en respuesta a radicado 4201714000005192 no condiciona o restringe el cumplimiento de las obligaciones impuestas al municipio en la Ley 1575 de 2012.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Proyectó: Xxxxxx Xxxxx Xxxxxxxxxxx
1 Artículo 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”.
2 Ley 1575 de 2012: “Artículo 30. beneficios tributarios. A iniciativa del respectivo Alcalde, los Concejos Municipales y Distritales podrán establecer tarifas especiales o exonerar de gravámenes e impuestos distritales o municipales a los inmuebles destinados a dependencias, talleres y lugares de entrenamiento de los Cuerpos de Bomberos. Esos mismos predios no serán sujetos de impuestos o gravámenes por parte de la Nación.
“De igual manera, a iniciativa del respectivo Alcalde, los Concejos Municipales y Distritales podrán exonerar a los Cuerpos de Bomberos del pago del impuesto de Industria y Comercio, avisos y tableros, impuesto sobre vehículo automotor, valorización, al pago de estampillas, impuestos o contribuciones que se requieran para la celebración de contratos y/o convenios con los entes territoriales u otras entidades de carácter público o privado”.
3 Ley 1575 de 2012: “Artículo 17. Definición. Las instituciones organizadas para la prevención, atención y control de incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades inherentes a su actividad y la atención de incidentes con materiales peligrosos, se denominan Cuerpos de Bomberos.
“Parágrafo. A partir de la vigencia de la presente ley, ningún municipio podrá tener más de un (1) cuerpo de bomberos voluntario”.
“Artículo 18. Clases. Los Cuerpos de Bomberos son Oficiales, Voluntarios y Aeronáuticos, así: (…)
“b) Los Cuerpos de Bomberos Voluntarios: Son aquellos organizados como asociaciones sin ánimo de lucro, de utilidad común y con personería jurídica expedida por las secretarías de gobierno departamentales, organizadas para la prestación del servicio público para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, en los términos del artículo segundo de la presente ley y con certificado de cumplimiento expedido por la dirección Nacional de Bomberos”.
4 “Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)”.
5 Ley 80 de 1993: “Artículo 6. De la capacidad para contratar. Pueden celebrar contratos con las entidades estatales las personas consideradas legalmente capaces en las disposiciones vigentes”.
Código Civil: “Articulo 1741. La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas.
“Hay así mismo nulidad absoluta en los actos y contratos de personas absolutamente incapaces.
“Cualquiera otra especie de vicio produce nulidad relativa, y da derecho a la rescisión del acto o contrato”.
6 Ley 80 de 1993: “artículo 39. De la forma del contrato estatal. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública (…)”.
7 “Artículo 9. Los distritos, municipios y territorios indígenas que no cuenten con sus propios Cuerpos de Bomberos Oficiales, o cuando la cobertura de éstos no sea la adecuada, de acuerdo con los parámetros que fije la Junta Nacional de Bomberos de Colombia, deberán contratar directamente con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, que se organicen conforme a la presente Ley, la prestación total o parcial según sea el caso del servicio público a su cargo”.
8 Gaceta del Congreso No. 141 de 2011
9 “Artículo 2. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: (…)”.
