Contract
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X-XXX-000-0000
XXXXXXXXXXX XXXXXXX XX XX XXXXXXXXX. División de Contratación Administrativa. San Xxxx, a las catorce horas del siete xx xxxxx de dos mil seis.-----------------------
Recurso de Apelación interpuesto por la empresa DISTRIBUIDORA XXXXX S. A. en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA Nº 20055-75, promovida por el Banco Central xx Xxxxx Rica para la “Contratación del servicio de aseo y limpieza en el edificio principal y el plantel en Moravia del BCCR”, recaído aquél en favor de MULTINEGOCIOS INTERNACIONALES AMÉRICA S. A., por un monto total de ¢93.024.231.96.-------------------
RESULTANDO:
I.- Mediante escrito presentados en tiempo y forma ante la División de Asesoría y Gestión Jurídica, la firma DISTRIBUIDORA XXXXX S. A. manifestó su inconformidad con la adjudicación de este concurso según las siguientes razones: 1) Que posee interés legítimo dado que en el concurso participaron solo dos oferentes y su oferta cumple con todo lo solicitado en el pliego de condiciones siendo entonces una propuesta válida y elegible. De haberse calificado su oferta conforme a lo establecido en el pliego de condiciones, habría sido la ganadora porque su plica fue la de menor precio. 2) Alega también que la adjudicataria no se encontraba al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social al momento de la apertura. 3) Se aplicó incorrectamente el sistema de evaluación en tanto no se consideró en el precio total, la limpieza externa de las ventanas del edificio principal. Solicita la anulación del acto de adjudicación.---------------------------
II.- Este Órgano Contralor, mediante auto de las diez horas del dieciséis de febrero del presente año y de conformidad con lo preceptuado por los artículos 86 de la Ley de Contratación Administrativa 93 y 96 del Reglamento General de Contratación Administrativa, admitió para su trámite dicho recurso y le concedió al banco licitante y la adjudicataria, audiencia por cinco días hábiles para que se refirieran a los fundamentos de las impugnaciones planteadas y ofreciera la prueba que estimaran pertinente.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
III.-La Administración licitante y la adjudicataria contestaron en el plazo conferido la audiencia inicial.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
IV.- Mediante auto de las trece horas del veintisiete xx xxxxx del presente año, se concedió a las partes interesadas en este negocio la audiencia que establece el artículo 98 del Reglamento General de Contratación Administrativa para que formularan las conclusiones sobre el fondo del asunto. Todas las partes involucradas atendieron la audiencia conferida.-------------------------------------------
V.- En el presente proceso se han observado las prescripciones legales y reglamentarias pertinentes y esta resolución se dicta dentro del término reglamentario.-------------------------------------------------
CONSIDERANDO:
I.‑ SOBRE LOS HECHOS PROBADOS. Esta Contraloría General, para la resolución de este caso, ha tenido por demostrados los siguientes hechos de importancia: 1) Que el Banco Central xx Xxxxx Rica promovió la LICITACIÓN PÚBLICA Nº 20055-75 para la contratación del “Servicio de aseo y limpieza en el edificio principal y el plantel en Moravia” (véase el expediente administrativo). 2) Que participaron como oferentes XXXXX XX XXXXX RICA S. A., MULTINEGOCIOS INTERNACIONALES AMÉRICA S. A. (MUTIASA) y DISTRIBUIDORA XXXXX S. A (véanse las respectivas ofertas, en el expediente administrativo). 3) Que el concurso le fue adjudicado a MULTINEGOCIOS INTERNACIONALES AMÉRICA S. A. (MUTIASA) por un monto de ¢93.024.231.96 (véase publicación en La Gaceta N° 19 del 26 de enero de 2006.) 4) Que el cartel del concurso estableció en lo que interesa: a)“RENGLÓN ÚNICO: CONTRATACIÓN DEL SERVICIO DE ASEO Y LIMPIEZA EN EL EDIFICIO PRINCIPAL Y EL PLANTEL EN MORAVIA DEL BCCR (...) 1.2 OBJETIVO DEL CONCURSO: Contratar una empresa que realice el servicio de aseo y limpieza en el edificio principal y el plantel en Moravia ambos propiedad del BCCR, por un período de un año prorrogable por períodos iguales, hasta por un máximo de cinco años, para la atención de los siguientes edificios: Edificio Principal del BCCR, ubicado en San Xxxx, Xxxxxxx Xxxxxxx, Xxxxxx 0 x 0, Xxxxxxx xx Xxxxxxx, ubicado, 500 metros oeste del Colegio Xxxxxxx.” (véase folio 00119 del expediente administrativo). b) “4.10 PRECIO: 4.10.1 El oferente deberá presentar los precios unitarios y totales (colones ó dólares). Debiéndose indicar a la vez el monto de la oferta por mes por el servicio ofrecido en cada edificio por separado con el desglose de costos respectivos, y el monto total de la oferta para doce meses, tomando en cuenta lo indicado en el punto siguiente. 4.10.2 Debido a que el servicio de limpieza de los ventanales externos del edificio principal, requiere personal y equipo especializado. La empresa oferente deberá indicar el precio unitario por cada vez que realice el mismo, el cual no deberá estar incluido en el precio mensual a pagar, debido a que este servicio se realizará previa solicitud y aprobación del Administrador de la contratación y se cancelará por el trabajo realizado y recibido a satisfacción. Para efectos de estimación dentro del monto anual ofrecido se estimarán dos servicios de limpieza de ventanales externos al año.” (véase folio 00122 del expediente administrativo). c) “6.5 DESCRIPCIÓN GENERAL DEL SERVICIO. (...) 6.5.1 Limpieza xx xxxxxxx y ventanales. 6.5.1.1 Edificio Principal. (...) 5.5.1.1.2 (sic) La limpieza de la ventanería externa del primer piso al 9 noveno piso, se hará previa solicitud expresa del administrador de la contratación, con el contenido presupuestario aprobado. El Administrador de la contratación coordinará con el Adjudicatario lo referente a esta tarea, para efectos de cotización se estimará la realización de este servicio en forma semestral. Esta actividad deberá cotizarse en forma unitaria y separada del precio mensual ordinario, será cancelada también por separado, cada vez que dicho servicio sea realizado y recibido a satisfacción. El Banco a través del Administrador de la Contratación, se reserva el derecho de reprogramar las fechas, de aumentar o disminuir la frecuencia de esta actividad, según la necesidad institucional y los recursos presupuestarios disponibles para tal evento.” (véase folio 00128 del expediente administrativo). d) “7.7 DECLARACIÓN JURADA: La oferta deberá contener la siguiente declaración jurada del oferente, la que deberá incluir: (...) *Que se encuentra al día en el pago de las obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social (Artículo. 74.3 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S.)” (véase folio 00141 del expediente administrativo). e) “ANEXO No. 1 3. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN (...) 3.2 PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE OFERTAS: 3.2.1 ETAPA 1: EVALUACIÓN DE ASPECTOS TÉCNICOS DE LAS OFERTAS. 3.2.1.1. Todas las ofertas que cumplan con las condiciones legales y técnicas que sean objeto de posible adjudicación, podrán ser evaluadas en esta etapa. 3.2.1.2 En la evaluación técnica se calificará los siguientes factores: a-Experiencia en años del oferente; b- Experiencia en años del equipo de trabajadores indicado en la planilla de trabajo ofrecida que incluye tanto trabajadores permanentes como trabajadores sustitutos; y c- Capacitación de ese equipo de trabajadores. 3.2.1.3 Únicamente serán consideradas para la segunda fase de evaluación aquellas ofertas que obtengan una puntuación igual o superior a ochenta (80) puntos en la etapa 1 de evaluación técnica. El Banco se reserva el derecho de seleccionar la oferta que haya obtenido el mayor puntaje, en el caso de que ninguna de las ofertas alcance la nota mínima especificada, según el interés público e institucional. (...) 3.2.1 ETAPA 2: MONTO OFERTADO. 3.2.2.1 Las ofertas seleccionadas cuyos puntajes sean iguales o superiores a la nota mínima de 80 puntos en la fase 1, serán consideradas para evaluación en la fase 2. El Banco se reserva el derecho de seleccionar la oferta que haya obtenido el mayor puntaje, en el caso de que ninguna de las ofertas alcance la nota mínima especificada, según el interés público e institucional. 3.2.2.2. Esta fase, comprende únicamente la evaluación del factor precio, con base en el precio total ofertado para un período de un año. 3.2.2.3 La oferta con el menor precio total anual será la adjudicada...” (véanse folios 00148, 00150, 00151, 313 del expediente administrativo). 5) El oferente DISTRIBUIDORA XXXXX S. A. presentó oferta al concurso y en lo que interesa consignó: a) “Declaramos bajo la fe de juramento que al momento de presentar la factura para el pago, el contratista acompañará conjuntamente una certificación original de estar al día con el pago de las cuotas obrero patronales de la Caja Costarricense de Seguro Social con no más de un mes de emitida a la fecha de presentación. Declaramos bajo la fe de juramento que cumpliremos con lo establecido en la Directriz No. 34 del Poder Ejecutivo, publicada en La Gaceta N° 39 del 25 de febrero del 2002, con respecto al deber ineludible de cumplir con las obligaciones laborales y de seguridad social que rigen en el país. Declaramos que aceptamos con pleno sometimiento las condiciones y especificaciones del cartel y las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes (Art.49.2 R.G.C.A.). Declaramos bajo la fe de juramento Distribuidora Xxxxx S. A. entiende como deber ineludible (en caso de resultar adjudicatario) el cumplimiento estricto de las obligaciones laborales y de seguridad social, teniéndose su inobservancia como causal de incumplimiento del contrato.” (véase folio 337 del expediente administrativo). b) Cotizó un precio mensual de ¢7.878.013.00 y un precio anual de ¢94.536.156.00. Asimismo indicó que el costo de la limpieza externa xx xxxxxxx es de ¢500.000.00 por cada vez que se realice en forma completa. (véase folio 341 del expediente administrativo).c) A folio 342 del expediente administrativo aparece la certificación 655533, mediante el cual la Caja Costarricense de Seguro Social Sistema Centralizado de Recaudación Sucursal Oficinas Centrales certifica que Distribuidora Xxxxx S. A., cédula jurídica 0000000000 presenta un estado activo e indica expresamente que: “Revisados los registros por concepto de cuotas obreras, patronales, arreglos de pago, cheques debitados y otras facturas, el (los) patrono (s)/trabajador independiente abajo detallado (s) con cédula y razón social/nombre indicada se encuentra(n) al día. Dada en la Sucursal Oficinas Centrales al 07/OCT/2005. Este documento tiene validez hasta el 17/10/2005.”Xxxxx documento aparece firmado por Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx y refrendado por Xxxxx Xxxxx Xxxx. 6) EI oferente XXXXXXX presentó su oferta y en lo que interesa consignó: a) “DECLARACIONES BAJO JURAMENTO: (...) 2. Declaramos que estamos al día en las obligaciones relativas al pago de todo tipo de impuestos nacionales. Así como en el pago de las cuotas obrero patronal de la CCSS.” (véase folio 397 del expediente administrativo). b) En su oferta económica presentó el precio de la oferta original basada en los requisitos solicitados en el cartel (precio sin insumo) de la siguiente manera: “OFICINAS CENTRALES. Monto total por doce meses: ¢80.007.583.92, Monto Mensual ¢6.667.298.66; Plantel xx Xxxxxxx: Precio Total por doce meses ¢13.016.648.04, Monto Mensual ¢1.084.720.67; Precio por servicio de limpieza xx xxxxxxx externos del edificio central: Monto dos servicios al año ¢3.173.457.78, Monto por cada servicio ¢1.586.728.89 (véanse folios 407 y 409 del expediente administrativo). 7) De acuerdo con el acta de apertura, este acto se realizó a las 10:00 horas del 13 de octubre del 2005 (véase folio 325 del expediente administrativo). 8) Mediante oficio DSI-363-2005 del 26 de diciembre del 2005, el Departamento de Servicios Institucionales emitió su primer recomendación técnica y en lo que interesa indicó: “De conformidad con lo estipulado en el Cartel, la evaluación se realizó tomando en consideración dos fases: 1. Cuadro de evaluación técnico 2. Monto ofertado. Esta última fase se aplica siempre y cuando las ofertas presentadas obtengan un puntaje igual o superior a la nota mínima de 80 puntos en la fase 1. En los Anexos Nos. 1a y 1b se evalúan la fase 1. En el Anexo No. 2 se muestra el cuadro resumen de la evaluación, en donde Distribuidora Xxxxx S. A. obtiene un total de 90 puntos y la empresa Multinegocios Internacionales América S. A. obtiene 100 puntos. Como se puede observar ambas empresas superan los 80 puntos solicitados como mínimo en el Cartel, por lo que ambas empresas pasan a la fase 2. Como se puede observar en el anexo N° 2., sin considerar los insumos, la empresa Xxxxx S. A., presenta el precio más bajo de 95.5 millones contra 96.1 de la empresa Multinegocios Internacionales América S. A. Lo anterior conduce a que la empresa Xxxxx S. A. presenta el mejor precio y éste es razonable, de conformidad con el estudio xx xxxxxxx efectuado y se cuenta con el debido contenido presupuestario para esta contratación para el 2006. En lo que respecta a la razonabilidad del precio ofertado por la empresa Multinegocios Internacionales América S. A., el precio es considerado razonable, ya que se ajusta a precios cotizados en el mercado (ver DSI-224-2005 del 13 de julio del 2005). Si bien es cierto que se excede en ¢197.689.74 anuales, ello no es limitante para este centro de costo, ya que se puede solicitar una modificación presupuestaria a fin de dotar del contenido presupuestario necesario para atender esta contratación. Adicional a estos dos factores de evaluación se consideró en la evaluación lo solicitado en el correo de fecha 8 xx xxxxxx del 2005... Lo anterior se solicitó por recomendación de la Gerencia del Banco en cuanto a que este concurso contemple, por parte de la empresa adjudicataria, el suministro de todos los artículos necesarios para la prestación de este servicio. Únicamente la empresa Multinegocios América S. A. presentó una oferta alternativa considerando el aporte de los insumos para dar el servicio de aseo y limpieza (...) Proceso ofertado (sic) por Multinegocios Internacionales América S. A. ¢112.298.037.50 Presupuesto aprobado para el 2006 para atender este compromiso ¢113.407.577.000. Lo anterior conlleva a que se recomiende a la empresa Multinegocios América S. A., por cuanto satisface los requerimientos hechos en la oferta alternativa, los cuales responden a la necesidad y conveniencia institucional.” Respecto a lo anterior, mediante oficio DP-007-2005-1703 del 3 de enero de 2006 se solicitó modificar la recomendación de adjudicación a favor de la oferta alternativa presentada por la empresa Multinegocios Internacionales América S. A (véanse folios 1118 a 1120; folios 1127 y 1128 del expediente administrativo). 9) En la minuta visible a folios 1157 y 1158 del expediente administrativo, consta la discusión en cuanto a si el precio a considerar para la evaluación debía incluir el monto cotizado por la limpieza de los ventanales externos. En lo que interesa se indicó, a partir de punto 4.1 del cartel lo siguiente: “HECHOS: a) El servicio de limpieza de los ventanales debe entenderse como opcional e informativo ya que el Banco se reserva el derecho a utilizarlo cuando considere necesario. b) El objeto principal de esta contratación es el servicio de limpieza interno a los edificios del Banco Central, por lo que la limpieza de los ventanales se entiende como un servicio opcional a conveniencia del Banco. c) El objeto de solicitar la cotización del servicio de los ventanales es con la finalidad de tener la Institución la opción de conocer el precio, para eventualmente si lo considera necesario hacer uso de este servicio. CONCLUSIÓN. Debido al criterio externado entre los presentes, respecto a que no se debía considerar en la evaluación final de las ofertas la limpieza opcional de los ventanales, se consideró necesario y conveniente para ampliar nuestra posición hacer la consulta verbal al Lic. Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxx, funcionario de la Asesoría Jurídica del Banco y asesor de la Proveeduría en materia de Contratación Administrativa; quien concluyó que efectivamente no se debía considerar en el precio a evaluar, la limpieza de los ventanales. Procedemos de conformidad con lo acordado y solicitamos al Centro de Costo que evalué las ofertas sin considerar el precio correspondiente a la limpieza de los ventanales.” (véase folio 1158 del expediente administrativo). 10) Mediante el informe 84-2005, se emitió la recomendación de adjudicación del concurso que sirvió de base al acto final y en este puede verificarse que para la comparación de las ofertas se tomó como precios anuales totales: Distribuidora Xxxxx S. A.: Servicio de Aseo y Limpieza: ¢94.536.156.00 y MUTIASA por ese mismo concepto, un monto de ¢93.024.231.96. Se indica que el presupuesto 2006 para el concurso es de ¢96.000.000.00. En este documento se indica en lo que interesa: “7- Recomendación: De conformidad con el informe técnico antes citado, se recomienda adjudicar este concurso “Contratación del servicio de aseo y limpieza en el edificio principal y el plantel en Moravia del BCCR” a la empresa Multinegocios Internacionales América S. A. (oferta N° 2), ya que cumple con las condiciones generales y técnicas especificadas en el cartel y el monto cotizado es el de menor precio”. (véase folios 1160 a 1164 del expediente administrativo). ----------------------------------------
II.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL RECURRENTE: Resulta lo propio, de conformidad con lo que establece el artículo 95. 1 del Reglamento General de Contratación Administrativa y la reiterada jurisprudencia de esta Contraloría General, determinar, de previo al conocimiento de los alegatos de fondo incoados en el recurso, si el recurrente ostentan interés legítimo, actual, propio y directo para impugnar en esta vía. Es decir que resulta condición indispensable ante esta sede administrativa, demostrar el mejor derecho que recae sobre la oferta de quien suscribe la apelación de manera tal que se logre demostrar que puede efectivamente tener opciones para resultar readjudicataria del concurso. En ese sentido, tanto el artículo 85 de la Ley de Contratación Administrativa como el artículo 95.1 del Reglamento General de Contratación Administrativa regulan el tema de la legitimación. El artículo 95.1 antes citado, al tratar el tema de una de las razones por las que se puede considerar improcedente un recurso de apelación, establece que “... Cuando se interponga por una persona carente de interés legítimo, actual, propio y directo. En todo caso se entenderá que carece de legitimación el apelante que no resulte apto para resultar adjudicatario, ya sea porque su propuesta resulte inelegible o porque aún en caso de prosperar su recurso, no será válidamente beneficiado con una eventual adjudicación, de acuerdo con los parámetros de calificación que rigen el concurso. Debe entonces el apelante acreditar en el recurso su aptitud para resultar adjudicatario...” (resaltado y subrayado son agregados). En este asunto, en la fase preliminar de la etapa de apelación la Administración restó legitimación al apelante en función de supuestos problemas de morosidad en el pago de las cuotas obrero patronales al momento de la apertura del concurso. De esta forma, de previo a conocer cualquier argumento de fondo, es preciso referirse a este tema. La Administración, mediante oficio DP-155-2006, que hizo llegar a esta Contraloría General en fecha 10 de febrero del presente año, indica que el apelante se encontraba morosa con sus pagos a la Caja Costarricense de Seguro Social en la fecha del acto de apertura como al día de la presentación de dicho oficio. Para apoya su dicho presentó, un documento denominado “Consulta Morosidad Patronal” respecto a la firma Distribuidora Xxxxx S. A., cédula jurídica 0000000000, en la que se indica que tiene 2 cuotas morosas y el monto adeudado es de ¢2.497.300.00. Al pie del documento se indica como fecha 10/02/2006 (véase folio A-10 del expediente de apelación). Advertimos aquí que dicha manifestación se hizo de previo a la contestación de la audiencia inicial y en cambio al dar respuesta a dicha audiencia, la Administración expresamente admite que el apelante tiene legitimación para recurrir y respecto a la supuesta morosidad del recurrente señala que de acuerdo con varias consultas realizadas a través del SICERE, tanto la recurrente como la adjudicataria evidencian algún grado de morosidad durante el trámite del concurso. Sin embargo, ambas empresas demuestran encontrarse al día por concepto de cuotas obrero-patronales aportando certificaciones extendidas por la Caja Costarricense de Seguro Social a partir del 11 de enero para el apelante y a partir del 20 de enero en el caso del adjudicatario. La publicación del acto de adjudicación del concurso se produjo el día 26 de enero de 2006. Por su parte el adjudicatario únicamente solicitó gestionar la prueba correspondiente para verificar que el apelante estuviera al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social al día de la apertura del concurso. El apelante, en atención a lo expresamente le solicitó esta Contraloría General en la audiencia inicial, presentó las siguientes certificaciones emitidas por la Caja Costarricense de Seguro Social Sistema Centralizado de Recaudación, Sucursal Oficinas Centrales, a nombre de la empresa Distribuidora Xxxxx S. A., cédula jurídica 0000000000, en las que se indica que “Revisados los registros por concepto de cuotas obreras, patronales, arreglos de pago, cheques debitados y otras facturas, el (los) patrono (s)/trabajador independiente abajo detallado (s) con cédula y razón social/nombre indicada se encuentra (n) al día.” La certificación 701226 se dio el 11 de enero con validez al 16 de enero; la certificación 689074 se dio el 8 de diciembre de 2005 con validez al 16 de diciembre de 2005; la certificación 671493 se dio el 3 de noviembre de 2005 con validez al 18 de noviembre de 2005; la certificación 655538 se dio el 7 de octubre de 2005 con validez al 17 de octubre de 2005 y la certificación 717846 se dio el 13 de febrero de 2006 con validez al 00 xx xxxxxxx xx 0000 (xxxxxx folios B1 a B6 del expediente de apelación). Criterio para resolver: Ciertamente la normativa vigente, obliga a los concursantes en un proceso de contratación con el Estado a encontrarse al día en sus obligaciones laborales con la Caja Costarricense de Seguro Social. Como obligación correlativa derivada del precepto anterior, la Administración licitante debe hacer la correcta verificación en cuanto a este aspecto. Normalmente, con ese propósito en los carteles de los procedimientos se solicita a los oferentes rendir una declaración jurada respecto al pago oportuno de dichas obligaciones. En ese esquema, de igual forma lo que comúnmente se da es que quede para la etapa de ejecución contractual la verificación a través de certificaciones o presentación de planillas en cuanto al correcto y oportuno pago de las obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social. En el caso particular, el pliego del concurso dispuso la rendición de una declaración jurada indicando que el oferente se encontraba al día en el pago de dichas obligaciones (hecho probado N° 4d). Por vía jurisprudencial, se ha interpretado por un lado, que esa declaración se da teniendo como fecha incluida el día mismo de la apertura de ofertas. Por otro, también se ha admitido la subsanación de dicho documento. En la especie, la declaración rendida por el apelante en su oferta de manera efectiva no dice literalmente lo que el cartel solicitó, ni los términos de su afirmación permiten tener claro que al día de la apertura su empresa se encontraba al día en sus obligaciones con la Caja. Véase que se declara que al momento de presentar la factura para el pago, ésta se acompañará de la certificación que acredite su condición de no morosidad, también se declara que se cumplirá con la Directriz N° 34 del Poder Ejecutivo respecto al pago de obligaciones laborales; que aceptan el pleno sometimiento a las condiciones y especificaciones del cartel y las disposiciones legales y reglamentarias, así como que entienden como deber ineludible el cumplimiento de sus obligaciones laborales (hecho probado N° 5 a). Como vemos, expresamente no se dice que a esa fecha la empresa estaba al día en el pago de sus obligaciones con la Caja Costarricense de Seguro Social. Sin embargo, frente a esa precaria manifestación del oferente, no podemos obviar que incorporada en la misma oferta se encontraba la certificación 655533, emitida por el Sistema Centralizado de Recaudación, Sucursal Oficinas Centrales, el día 7 de octubre de 2005 y con validez hasta el día 17 de octubre de ese mismo año, en la que se indica que la empresa Distribuidora Xxxxx S. A., cédula jurídica 0000000000, se encontraba al día en el pago de sus obligaciones con esa entidad (hecho probado N° 5c). Para reforzar lo anterior, este Órgano Contralor solicitó a ambas partes las respectivas certificaciones para demostrar que tanto al momento de la apertura como a la fecha de presentación del recurso y de contestación a la audiencia inicial se encontraban al día en sus obligaciones con la Caja. Como señalamos líneas atrás, el recurrente aportó los documentos que acreditan en esos tres momentos procesales su condición formal con esa entidad aseguradora no presentaba problemas de morosidad. Lo mismo ha planteado la Administración diciendo inclusive que a la fecha de adjudicación también esta empresa se encontraba al día en el pago de esas obligaciones. Así las cosas, debemos entender que hay suficientes elementos probatorios para tener por cierto que al momento de la presentación de la oferta, el apelante se encontraba al día con la Caja Costarricense de Seguro Social según la certificación 655533 que este mismo ente emitió. Ese requisito formal que impone la normativa a los interesados en participar en un concurso público debe dimensionarse de manera tal que teniendo claro que el oferente como patrono no tenía problemas con aquella institución al momento de la apertura, lo que corresponde es verificar que el cumplimiento de dicha obligación se mantenga a lo largo de la ejecución contractual, obviamente sin perjuicio de una eventual verificación en la fase del recurso de apelación dado que efectivamente ésta es una obligación continua para el oferente a lo largo del proceso de contratación. En definitiva, para el caso concreto este Despacho concluye que al apelante no puede restársele legitimación por este motivo en tanto ha demostrado el cumplimiento de sus obligaciones patronales como corresponde.-------------------------
III.- EL FONDO DEL RECURSO: Acreditado en autos que el recurrente tiene legitimación para impugnar el acto que adjudicó este concurso corresponde analizar los argumentos desarrollados. Por su importancia y peso relativo para la decisión final se considera pertinente analizar en primer término el argumento relacionado con el supuesto vicio en el proceso de estudio y adjudicación. El apelante manifestó que existe un vicio en la actuación del banco licitante porque desatendió las reglas del propio concurso, con lo cual se violentaron los principios de legalidad y de seguridad jurídica. En el cartel se puede constatar que se trata de un ítem único cuyo objeto es la contratación de una empresa que realice el aseo y la limpieza de los edificios del banco en su sede principal y en el plantel xx Xxxxxxx. Al señalar el aseo y la limpieza, se refiere tanto a la parte interna como a la externa, puesto que no se hace ninguna distinción ni reserva. En el punto 4.10.2 sobre los precios, el cartel exigió a los oferentes indicar por separado el costo de la limpieza de los ventanales del edificio principal por cada vez que se llevara a cabo. El punto 6.4 y el punto 5.5.1.1.2 refuerzan el hecho de que se trata aquí de un objeto único y completo por el que se debía cotizar. Tampoco el cartel contempla la posibilidad de adjudicar el objeto a varios oferentes. Por esa razón, en su oferta establecieron una estructura de precios considerando el objeto como un todo y así se ofertó. Sin embargo, la Administración decidió en la fase de estudio de las ofertas, no adjudicar lo relativo a la limpieza de la ventanería exterior del edificio principal, con lo cual al comparar el precio de su oferta con el de la adjudicataria, una vez eliminado ese rubro, la oferta de su representada resulta con un precio superior. Es ahí en donde radica la inconformidad puesto que se considera que se están variando a posteriori las reglas de la licitación. Se estima que si el propósito del banco era adjudicar por separado cada una de las instalaciones debió licitar el objeto por líneas. Tampoco queda claro en qué términos quedó finalmente la adjudicación de la limpieza de los ventanales externos. La Administración señaló que la necesidad específica que pretende solucionar con el concurso, se refiere a la contratación de una empresa que le brinde en las mejores condiciones, el servicio de limpieza y aseo de sus instalaciones. No obstante, considerando que recientemente la fachada del edificio principal fue remodelada y que el plazo del contrato de limpieza anterior vencía a inicios de este año, se incluyó en la cláusula 5.5.1.1.1 del cartel el servicio de limpieza de la ventanería, solicitándose la cotización de ese servicio en forma unitaria y separada del precio mensual ordinario porque constituye una actividad independiente, no repetitiva y entendida como una actividad a realizarse a lo sumo dos veces al año. Por esa razón, se decidió adjudicar el concurso a la empresa MUTIASA en el tanto su cotización por el servicio de limpieza resultó ser la más conveniente a los intereses institucionales dado que la necesidad está enfocada a la contratación de los servicios de aseo y limpieza de las instalaciones del edificio principal y del plantel ubicado en Moravia. Alegan que, aun cuando la naturaleza de un servicio de limpieza y aseo de instalaciones se entiende como una actividad directamente relacionada, entre otros, con la limpieza de ventanas, en el caso particular señalan que no se puede entender así porque no se tarta de ese tipo de rutina de limpieza sino de un servicio con diferencias sustanciales por cuanto es una actividad a realizar a la intemperie, con mucho riesgo, que requiere equipo especial para trabajar a grandes alturas y que en consecuencia no puede interpretarse como parte esencial del servicio de limpieza y aseo de las instalaciones porque no puede concebirse uno sin el otro. El no haber dispuesto en el cartel renglones separados no significa que no se esté en presencia de dos servicios cuyas diferencias son sustanciales y en consideración a tal situación lo que interesa es escoger la oferta que de mejor forma satisfaga el interés institucional. Estiman que no es cierto que el precio del recurrente sea mejor porque resulta ser ¢425.197.00 más caros que los adjudicados. Desde su perspectiva resulta contrario al principio de eficiencia pretender que el Banco adjudique un servicio esencial a la empresa que lo cotizó más caro, solo por haber cotizado a un menor precio, un servicio accesorio cuya realización no se puede considerar prioritaria y cuyo valor está debidamente segregado en la estructura de costos. Por esa razón se solicitó la cotización por separado de ambos servicios. El adjudicatario señaló que no es cierto que el cartel haya contemplado un único renglón de cotización y de adjudicación, porque en realidad se trata de dos ítems, uno para el servicio principal y otro independiente del primero para un servicio opcional, los cuales se pidió cotizar por separado, lo que le permite a la Administración adjudicar uno u otro aunque el cartel no haya previsto tal posibilidad de adjudicación parcial. Sostienen que tampoco es cierto que el cartel no haya efectuado ningún tipo de distinción o reserva respecto a los servicios que conforman el objeto de la licitación, ya que de forma reiterada se incorporó una reserva con respecto a los servicios de limpieza externa de los ventanales del edificio principal, para el que no solo se pidió cotizar por separado sino además excluido de la cotización mensual de cada oferente, pues sería contratado previa solicitud y aprobación del Banco. Esto fue informado con claridad y transparencia a los participantes y en consecuencia esto hace que debía entenderse que ese servicio en particular no debía formar parte de la cotización principal. Por ello, en su criterio, no se cambió a posteriori las reglas de evaluación y en cambio, la valoración de las ofertas se hizo en apego al principio de igualdad. Criterio para resolver: En la especie, la Administración utiliza como base para la defensa de su razonamiento al principio de eficiencia. Sabemos que a partir de lo que la normativa dispone, dicho principio en sentido literal y teórico establece que “Los procedimientos de contratación administrativa persiguen seleccionar la oferta que más convenga a la satisfacción del interés general y al cumplimiento de los fines y cometidos de la administración. En todas las etapas de los procedimientos de contratación, prevalecerá el contenido sobre la forma...” (artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa). Dicho principio, tanto por jurisprudencia constitucional como por jurisprudencia administrativa se ha ido definiendo en sus alcances según las valoraciones de los casos de estudio. Sin embargo, no podemos perder de vista que al ser un enunciado general que propone “la selección de la oferta que más convenga a la satisfacción del interés público”, esa sola interpretación y definición en un caso particular puede verse de distinto modo. Para la Administración, el principio de eficiencia le impidió adjudicarle el concurso a un oferente con un precio más alto en un servicio que cataloga como accesorio al servicio esencial y desde su perspectiva lo procedente era adjudicar el precio más bajo en el verdadero servicio objeto del concurso. En otras palabras, tanto la Administración como el adjudicatario parten aquí de que hay dos servicios diferenciados en su contenido y en consecuencia en su cotización y entenderíamos con ello, en su adjudicación. Aunque la Administración señala que no hay dos renglones separados sí advierte que su pretensión era contratar un servicio principal —la limpieza y el aseo del edificio principal y del plantel xx Xxxxxxx— y eventualmente los servicios de limpieza de los ventanales externos del edificio principal. El adjudicatario va más allá y sostiene que en el concurso sí había dos renglones claramente establecidos y diferenciados que admitían incluso una adjudicación distinta. Para definir el punto central de la discusión traída a esta sede, debemos partir de letra del cartel como reglamento específico del concurso y fuente normativa primaria en el asunto. En primer término, éste expresamente señala que existe un “RENGLÓN ÚNICO” referido a la contratación del servicio de aseo y limpieza en el edificio principal y el plantel xx Xxxxxxx (hecho probado N° 4a). Importa aquí ver también la descripción general del servicio y ahí encontramos que incluido está la limpieza externa de los vidrios y ventanales del edificio principal (hecho probado N° 4c). No podemos obviar que en este apartado, específicamente en la cláusula 6.5.1.1 se dice que dicha limpieza se hará previa solicitud expresa del administrador del contrato y con el contenido presupuestario aprobado. Tampoco podemos omitir el hecho de que esa misma cláusula señaló que esa limpieza debía cotizarse separada del precio mensual ordinario y en forma unitaria, ni que en ella también se advirtió que dicho servicio sería cancelado por separado y cada vez que se hiciera efectivo (hecho probado N° 3c). Pero tampoco es posible obviar lo que dispone la cláusula 4.10 referida a la cotización del precio, que expresamente indicó en lo que interesa: “4.10.2 Debido a que el servicio de limpieza de los ventanales externos del edificio principal, requiere personal y equipo especializado. La empresa oferente deberá indicar el precio unitario por cada vez que realice el mismo, el cual no deberá estar incluido en el precio mensual a pagar, debido a que este servicio se realizará previa solicitud y aprobación del Administrador de la contratación y se cancelará por el trabajo realizado y recibido a satisfacción. Para efectos de estimación dentro del monto anual ofrecido se estimarán dos servicios de limpieza de ventanales externos al año.” (énfasis agregado, hecho probado N° 4b). De la lectura de esta cláusula, es posible llegar a dos conclusiones fundamentales. La primera, es que se solicitó cotizar en forma separada del precio mensual del servicio de limpieza ordinario, la limpieza de los ventanales externos. La segunda es que para efectos del monto total anual a cotizar, debían estimarse dos servicios de limpieza externa de los ventanales del edificio principal. Al armonizar esto con lo que dispone la cláusula 6.5.1.1.2, que señala que la cotización de esta limpieza externa debe hacerse en forma semestral, deberíamos entender que se solicita una cotización por semestre, es decir dos por año como expresamente lo requiere la cláusula 4.10.2 xxx xxxxxx. Pero aquí debemos ir todavía más allá, a la fórmula de evaluación que dispuso el cartel. Al analizar el sistema de calificación del concurso vemos que, luego de superada la nota mínima a obtener en la primera etapa de evaluación de la experiencia de la empresa, experiencia de los trabajadores y capacitación, en la segunda fase únicamente se valoraba el precio “con base en el precio total ofertado para un período de un año”. Dice el cartel también que la adjudicación recae en la oferta con el menor precio total anual. (hecho probado N° e). Siendo esto así, es nuestro criterio que lo que se desprende del cartel es que existe un renglón único del concurso cuyo objeto se definió en términos generales como de servicios de limpieza y aseo del edificio principal y del plantel xx Xxxxxxx. Lógicamente estos servicios comprenden diversas actividades, descritas todas en el pliego y unas de ellas más especializadas que otras. Dentro de ese cúmulo de actividades a contratar, se encontraba como parte del servicio, la limpieza externa de los ventanales del edificio principal. En relación con esta actividad concreta, la Administración advirtió que solo debía ser ejecutada previo señalamiento del contratista y siempre que se tuviera presupuesto para cancelarla. En consecuencia, solo sería pagada contra la efectiva prestación de dicho servicio en particular, no siendo parte integral del servicio ordinario a prestar. Sin embargo, de lo anterior no podemos desprender que para la comparación de las ofertas en este cartel debía hacerse una distinción de los servicios —principal y accesorio— como lo quiere hacer ahora la Administración, sencillamente porque el pliego no dio las condiciones para hacer una comparación en esa línea de razonamiento. Si esto fuera cierto, se habría especificado un sistema de evaluación que diferenciara la consideración de cada servicio por separado para adjudicar la oferta que presentara el mejor precio en cada caso. En cambio el cartel pidió separar la cotización mensual del servicio ordinario en el sentido de que en ella no debía incluirse la limpieza externa de los ventanales. Pero, expresamente indicó que en el precio anual sí debían cotizarse dos limpiezas externas de los vidrios. Si por demás, el cartel estableció que en la segunda etapa la comparación era de precios totales anuales y no mensuales, no entendemos cómo puede concluirse que la limpieza externa de los vidrios no debía ser considerada en ese precio total. Resaltamos aquí no solo que la letra del cartel, en nuestro criterio no da lugar a una interpretación distinta puesto que sus enunciados son claros: no hay dos renglones ni dos objetos diferentes, sino solamente uno integrado de diversas actividades. Una de estas actividades no se realizará mensualmente sino solo a pedido expreso de la Administración y solo será pagado al ser efectivamente prestado, pero sí debía ser cotizado en el precio anual con dos servicios. Esto para poder conocer el precio total de un renglón que sería adjudicado a un solo contratista. De otra forma, lleva razón el recurrente en el sentido de que no se sabría a quién se le adjudicó el servicio “accesorio” de limpieza de ventanales porque no se realizó una evaluación separada de ese rubro, puesto que el cartel ni siquiera contempló esa posibilidad. Esto nos lleva a un agravante de orden práctico. Si se considera únicamente el precio de lo que se ha denominado como el servicio ordinario o el servicio esencial, en efecto la adjudicataria presenta un precio más bajo porque en suma es igual a ¢93.024.231 (¢80.007.583.92 limpieza de las oficinas centrales + ¢13.016.648.04 limpieza del plantel xx Xxxxxxx), en contraposición al precio del apelante que es igual a ¢94.536.156.0 (hechos probados N° 5b y 6b). Sin embargo, no se compara en esa fórmula el precio de la limpieza externa de los ventanales y se adjudica sin considerar las diferencias existentes, en tanto el apelante cotizó ¢500.000.00 por cada vez (hecho probado N° 5b), es decir ¢1.000.000.00 por dos veces en un año y el adjudicatario cotizó ¢3.173.457.78 por dos servicios en un año (hecho probado N° 6b). Eso evidencia que, el precio del adjudicatario es más caro en esa actividad, lo que además significa que en el precio total considerando limpieza ordinaria y esta actividad eventual el precio del adjudicatario es ¢661.533.74 más oneroso que el del recurrente. Con ello nos cuestionamos en dónde reside la lógica, la legalidad y la eficiencia en adjudicar un precio total más caro comparativamente por un servicio integral de limpieza que incluya todas las actividades que se necesitan, incluidas dos limpiezas externas xx xxxxxxx en un año. En el escenario que defiende la Administración, ésta paga menos por el servicio ordinario, pero por el servicio “accesorio” que considera eventual, pagaría más. En un contrato cuyo plazo de ejecución máximo es de cinco años (cláusula 1.2 del cartel), es difícil imaginar que la limpieza externa de los vidrios no se llegará a requerir. Además de eso, en la delimitación de la necesidad desde las fases iniciales del concurso se consideró como parte del requerimiento la limpieza externa xx xxxxxxx y ventanales del edificio principal siempre estuvo considerada. Inclusive en un origen, vemos que dicha actividad se consideró necesaria ejecutarla al menos dos veces por semana (véase la justificación del procedimiento y especificaciones iniciales del servicio a folios 00006 y 00032 del expediente administrativo). Efectivamente esa necesidad específica se replanteó en el pliego y se definió como una actividad a ejecutar solo a pedido expreso de la Administración, lo que no significa que para la consideración y comparación de las ofertas no se haya establecido como necesario utilizar el parámetro de dos servicios al año en esta actividad. Con ello, aun cuando pueda afirmarse que en la comparación del precio del servicio ordinario hay un “ahorro” que hace más atractiva a la oferta del adjudicatario, lo cierto es que eso solo se cumple si no se opta por el servicio de limpieza externo de ventanales, con lo cual la necesidad de dicho servicio quedaría totalmente insatisfecha. En el otro contexto, al considerar el precio total incluido el servicio ordinario y el accesorio, se adjudica a la oferta que comparativamente presenta la mejor condición y que en este caso además, que se ajusta al monto presupuestado, que según el propio cuadro de recomendación es de ¢96.000.000.00 (hecho probado N° 10). Optando por esta alternativa, no solo se consideran para efectos de evaluación todos los servicios incluidos en la actividad integral que la Administración necesita para satisfacer su necesidad, sino que se garantiza que esa satisfacción se dará en relación con el mejor precio total considerado, de acuerdo con lo que el propio cartel estableció. Llama nuestra atención que, originalmente en este concurso esa fue la valoración y la fórmula utilizada para comparar los precios de las ofertas que llegaron a la segunda fase de calificación (hecho probado N° 8). No obstante, luego dicho razonamiento cambió al tenerse como opcional el servicio de limpieza externa de los ventanales entendiendo que no era propio incluirlo en el precio total a comparar (hecho probado N° 9). En ese cambio de criterio sin embargo, no hay una mención a lo que la propia cláusula de la cotización del precio anual estableció en relación con el precio del servicio de limpieza externa de los ventanales y con ello la conclusión a la que se llegó, se aparta desde nuestra perspectiva, tanto de lo dispuesto en el cartel como del fin último perseguido por esa Administración. El principio de eficiencia aquí debe asociarse a un principio de sana administración de los recursos públicos en donde la intención de ahorro no puede dejar desprotegida la debida satisfacción del interés público perseguido. La eficiencia en este caso debe medirse en función de la posibilidad de obtener por medio del pago de un precio razonable y comparativamente menor, la totalidad de servicios requeridos. Con la adjudicación a la oferta de la firma Distribuidora Xxxxx S. A., el Banco Central xx Xxxxx Rica se garantiza que con el monto presupuestado para un año podrá ejecutar tanto la limpieza ordinaria como la limpieza externa de los ventanales del edificio principal dos veces al año, como de hecho lo planteó en la fórmula de evaluación. Así las cosas, de acuerdo con lo dicho lo correcto es considerar en el precio anual total para la evaluación, el precio del servicio de limpieza externa de ventanales y con ello el recurso debe declararse con lugar en este extremo. Toda vez que por la fórmula de evaluación el adjudicatario es quien presenta un precio anual más bajo y una vez aceptado al argumento del recurrente, éste presenta una posición comparativa superior al ahora adjudicatario vemos innecesario referirnos al alegato que ataca la oferta de la empresa MUTIASA por supuesta morosidad en el pago de cuotas obrero patronales a la Caja Costarricense de Seguro Social en el momento de la apertura del concurso.---------------------------------------------------------------------------
POR TANTO:
De conformidad con lo expuesto y las disposiciones de los artículos 183, 184, 185 de la Constitución Política, 34 y 37, inciso 3), de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; 4, 33, 84, 85, 89 y 90 de la Ley de Contratación Administrativa; 4, 33, 56.3, 56.3.2, 56.4, 90, 91, 95.1, 99 y 100 del Reglamento General de Contratación Administrativa; SE RESUELVE: 1) DECLARAR CON LUGAR, el recurso de apelación interpuesto por DISTRIBUIDORA XXXXX S. A. en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA Nº 20055-75, promovida por el Banco Central xx Xxxxx Rica para la “Contratación del servicio de aseo y limpieza en el edificio principal y el plantel en Moravia del BCCR”, recaído aquél en favor de MULTINEGOCIOS INTERNACIONALES AMÉRICA S. A. acto que se anula. La Administración deberá proceder con la readjudicación del concurso según lo dicho supra. De conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica citada, la presente resolución no tiene ulterior recurso administrativo.--------------------------------------------------------------------------------------------
NOTIFÍQUESE.---------------------------------------------------------------------------------------------------
Lic. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxx
Gerente de División
Lic. Xxxxx X. Xxxxxxxx Xxxxxxx Lic. Xxxxx Xxxx Xxxxxxxx
Gerente Asociado Gerente Asociado
AMPS/mgs
NN: 05076 (DCA-0926-2006)
NI: 3801-2006, 3543-2006, 8475-2006, 8477-2006, 8211-2006, 5057-2006, 4985-2006,
4447-2006,3920-2006, 6811-2006, 8766-2006,
G: 2006001066-2