RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
MINISTERIO DE HACIENDA
Y FUNCIÓN PÚBLICA
Recurso nº 936/2017 C.A. Xxxxx Balears 57/2017 Resolución nº 991/2017
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid, a 27 de octubre de 2017
VISTO el recurso interpuesto por D. M. J. C. G., en nombre y representación de CESPA COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE SERVICIOS PUBLICOS AUXILIARES, S.A. (en adelante
CESPA), contra el acuerdo de adjudicación en el procedimiento de licitación del contrato para la concesiòn del “Servicio público de recogida domiciliaria de residuos del Ayuntamiento de Inca y su transporte”, Expte. SPO2016/000197, el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. El Ayuntamiento de Inca ha tramitado el procedimiento de licitación del contrato para la concesiòn del “Servicio público de recogida domiciliaria de residuos del Ayuntamiento de Inca y su transporte”, Expte. SPO2016/000197.
El valor estimado del contrato es de 14.708.815,12 euros, IVA excluido.
Se publicó la licitación del expediente referenciado en el Diario Oficial de la Unión Europea (XXX) en fecha 00 xx xxxxxxxxxx xx 0000 x xx xx Xxxxxxx Xxxxxxx xxx Xxxxxx xx 238 en fecha 1 de octubre de 2016.
Segundo. La licitación se ha llevado a cabo de conformidad con los trámites previstos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP en adelante), aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en las disposiciones de desarrollo de la Ley y, en cuanto no se encuentre derogado por ésta, por el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.
XXXX. XXXXXXX XXXXX 00, 0x XXXX. 00000 - XXXXXX
TEL: 00.000.00.00
FAX: 00.000.00.00
Xxxxxxxx_xxxxxxxx.xxxxxxxxx@xxxxxxx.xx
Tercero. Consta acreditado en el expediente que han presentado ofertas en el procedimiento las siguientes sociedades:
XXX XXXXX-AMER E HIJOS.
XXXXXXX XXXXXXX.
CESPA.
Cuarto. La mesa de contratación, en su sesión de día 22 xx xxxxx de 2017, acordó elevar al órgano de contratación, que es el pleno municipal, la aprobación de los informes técnicos emitidos, la declaración de que existe concordancia entre la oferta económica, el estudio económico y la relación de costes presentados por la UTE LUMSA-AMER E HIJOS y finalmente, al haber obtenido esta proposición la mayor puntuación del concurso, la designación de ésta como la más ventajosa para los intereses municipales.
El Pleno del Ayuntamiento de Inca, en sesión de 00 xx xxxxx xx 0000, xxxxxx aprobar la adjudicación del contrato de referencia a la UTE LUMSA-AMER E HIJOS.
El recurrente ha impugnado este acuerdo de adjudicación del Pleno del Ayuntamiento de Inca de 27 de julio de 2017.
Quinto. De acuerdo con lo previsto en el artículo 46.2 del TRLCSP se solicitó por el Tribunal al órgano de contratación la remisión del expediente, habiendo sido recibido éste acompañado del correspondiente informe.
Sexto. En fecha 25 de septiembre de 2017 por el Tribunal se dio traslado del recurso al resto de licitadores a fin de que pudieran formular alegaciones, habiéndolo verificado así el adjudicatario XXX XXXXX-AMER E HIJOS.
Séptimo. La Secretaria del Tribunal, por delegación del mismo, en fecha 29 de septiembre de 2017, ha resuelto mantener la suspensión del procedimiento de contratación, de conformidad con lo establecido en el artículo 45 del TRLCSP.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. El presente recurso se interpone ante este Tribunal, que es competente para resolverla de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41.3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) y en el Convenio suscrito al efecto entre la Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma de las Xxxxx Balears y publicado en el BOE el día 19 de diciembre de 2012.
Segundo. El recurso se interpone en la licitación de un contrato para la concesión del servicio público “de recogida domiciliaria de residuos del Ayuntamiento de Inca y su transporte”, Expte. SPO2016/000197, de servicios sujeto a regulación armonizada, por lo que el mismo es susceptible de impugnación mediante recurso especial en materia de contratación, de conformidad con el artículo 40.1 del TRLCSP.
En cuanto al acto recurrido objeto del recurso, éste es el acuerdo de adjudicación, susceptible de impugnación conforme al artículo 40.2.c) del TRCLSP.
Por todo ello, el objeto del recurso se ha configurado correctamente.
Tercero. La legitimación se regula en el Art. 42 TRLCSP, que señala que “Podrá interponer el correspondiente recurso especial en materia de contratación toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso”.
En el presente caso, la parte recurrente ha participado en el procedimiento de licitación y ha obtenido la segunda mejor puntuación por la mesa de contratación, por lo que dispone de legitimación al ser interesada en la revocación del acuerdo impugnado conforme al artículo 42 del TRLCSP.
Cuarto. El inicio del procedimiento y el plazo de interposición del recurso especial se regulan en el artículo 44 del TRLCSP, y se desarrolla en el artículo 19 del Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
Debe considerarse que, en el presente caso, la interposición del recurso se ha formulado dentro de plazo.
Quinto. En cuanto al fondo del asunto, la recurrente CESPA alega, fundamentalmente, que la oferta presentada por la UTE LUMSA-AMER E HIJOS incurre una serie de incumplimientos técnicos relevantes y que su valoración ha sido inadecuada, pues existe una presunta falta de coherencia entre la oferta económica y el estudio económico presentados por parte de la adjudicataria.
El Órgano de contratación, por las razones que se expresan en el informe emitido en virtud del Art. 46.2 TRLCSP, se opone al recurso presentado, como también lo hace la adjudicataria.
Sexto. En el primer motivo del recurso se alega que los medios materiales adscritos al servicio en la oferta presentada por la adjudicataria no cumplen con el sistema de amortización previsto en el contrato. Entiende la recurrente que los medios materiales deben amortizarse íntegramente durante la vida del contrato, para que cuando el mismo finalice, puedan revertir gratuitamente al Ayuntamiento. Analiza en este punto, de forma detallada, los medios ofertados por la adjudicataria.
El análisis de esta cuestión debe partir de la cláusula 2.4 del PPT
2.4. Inversiones en adquisición de maquinaria y tratamiento de las amortizaciones.
Los licitadores establecerán la vida útil de toda la maquinaria de la que prevean hacer uso en el nuevo contrato, tanto en cuanto a maquinaria y equipos que adquieran nuevos al inicio del contrato, como de maquinaria usada aportada por ellos.
A todos los efectos, los vehículos, la maquinaria y el resto de medios materiales de nueva adquisición se podrán amortizar hasta un periodo no superior a 8 años.
Los licitadores incluirán dentro del estudio económico una tabla de amortización el periodo de amortización previsto, las cuotas de amortización mensuales y la liquidación mensual de intereses.
En función de la disponibilidad presupuestaria del Ayuntamiento de Inca, este podrá decidir abonar parcialmente parte de la inversión efectuada por la empresa contratista a lo largo del contrato.
Como pone de manifiesto el órgano de contratación en su informe, la parte recurrente omite en su recurso, deliberadamente, el primer apartado de esta cláusula 2.4 PPT, de la que resulta que sí que es posible que los licitadores hagan uso de maquinaria no sólo nueva, sino también usada por ellos. Además, formulada consulta durante el periodo de licitación, por medio de informe del ingeniero municipal se indica que la maquinaria que no esté adscrita el 100% puede estarlo en régimen de alquiler, en cuyo caso, el coste del alquiler se debe imputar como si fuera amortización, tal y como se reconoce por la recurrente en el recurso.
Por tanto, la maquinaria ofertada puede ser nueva o usada. La nueva debe adscribirse al servicio al 100% y ser objeto de amortización en 8 años, la no adscrita al 100% puede ser en régimen de alquiler, y el coste de éste se considera amortización.
Por lo que los licitadores podían ofrecer maquinaria nueva y usada, a diferencia de lo que se sostiene de contrario. Mientras la nueva debe ser objeto de amortización, no ocurre lo mismo con la usada, como se desarrollará en los fundamentos siguientes.
Séptimo. A continuación, la recurrente analiza los medios materiales que forman parte de la oferta de la adjudicataria, y las presuntas irregularidades en las que ésta incurre.
A juicio de la recurrente, todos los casos de la oferta de la adjudicataria que expone en su recurso presentan como común denominador el incumplimiento de las prescripciones xxx xxxxxx en materia de amortización. En unos casos, tras el primer año, el título que el contratista ostenta sobre el vehículo cambia al pasar de tenerlo en propiedad a tenerlo alquilado, con el consiguiente obstáculo para su reversión. En otros, según la recurrente, en el estudio económico de la adjudicataria no se prevé ningún coste de amortización. La razón esgrimida por la UTE adjudicataria es que ya son propiedad de una de las empresas integrantes de la misma, y están completamente amortizados.
Para mayor claridad y siguiendo el esquema planteado por la recurrente, es posible sistematizar las irregularidades que se alegan por esta parte en dos grupos: aquéllas que se refieren a vehículos que sólo se amortizan el primer año, y pasan a régimen de alquiler el segundo y sucesivos, y aquéllas que el recurrente considera que deben ser vehículos nuevos, a amortizar al 100%, cuando en realidad no hay amortización.
En cuanto a los primeros, se trata de los camiones recolectores de carga lateral de 19m3 IVECO o similar, camión recolector compactador de carga posterior de 18,75 m3 de IVECO o similar, camión recolector compactador de carga posterior de 7 m3 IVECO DAILY o similar, y la furgoneta de inspección Renault Kangoo Combi o similar. En ningún momento el PPT prohíbe que el vehículo se amortice el primer año y pase a régimen de alquiler los sucesivos, pues son vehículos que no están adscritos al 100% a la contrata, de ahí que sea posible arrendarlos, aunque la adjudicataria en su oferta optara por amortizarlos el primer año, tratándose, por tanto, de una decisión empresarial.
Respecto de los segundos, según la recurrente deben ser vehículos nuevos y amortizarse por completo, cuando no hay, en realidad, amortización alguna en la oferta de la adjudicataria. Se trata de los vehículos siguientes: camión limpia contenedores de carga lateral IVECO o similar, camión limpia contenedores de carga posterior IVECO o similar y camión multivol IVECO o similar. Como se desprende del primer párrafo de la cláusula 2.4 PPT, no es necesario que los vehículos sean nuevos, pues puede tratarse de vehículos usados.
En cuanto a la falta de amortización de estos vehículos, la adjudicataria, a solicitud de la mesa, aclaró que se trataba de vehículos que ya eran propiedad de la UTE y que ya estaban amortizados, por lo que no había que imputar coste alguno en el estudio económico. Al respecto, se emitió informe jurídico de fecha de 20 xx xxxxx de 2017 por el Secretario Accidental del Ayuntamiento de Inca, el cual recuerda que esta práctica ha sido autorizada por la resolución 749/2016 de 23 de diciembre del TACRC, en un asunto en el que precisamente la ahora recurrente ofertó maquinaria ya amortizada.
La diferencia entre las ofertas económicas de recurrente y adjudicataria estriba en los menores costes de personal y de alquiler/amortización de maquinaria de la primera. Pero justamente esos costes son los que el informe técnico y la propia decisión de la mesa encuentran justificados; los primeros (personal), porque los costes de sustitución de vacaciones y demás bajas, se asumen dentro del convenio con la Fundación Integra; los segundos (maquinaria) porque CESPA pone a disposición del contrato maquinaria ya amortizada. A estos efectos la observación del informe sobre el recurso, del técnico municipal, de que uno de los equipos ya amortizados (camión cisterna) lo valora CESPA como mejora en la licitación de limpieza viaria, es irrelevante
para la apreciación sobre la justificación de la baja desproporcionada en la licitación sobre la que versa el presente recurso. Por lo demás, en contra de lo que se indica en ese informe, el coste de consumo de combustible, mantenimiento y reparaciones de maquinaria es similar en ambas ofertas, incluso algo más elevado en la de la recurrente, como se deduce de las cifras indicadas en párrafos anteriores.
En conclusión, la petición de justificación de la baja desproporcionada se ciñó a la oferta económica, sin referencia alguna a las mejoras propuestas. Por otra parte, al menos en las ofertas analizadas (adjudicataria y recurrente), las mejoras ofertadas no se consideran en el desglose de la oferta económica presentada. Por todo ello, el hecho de no haber imputado coste alguno para las mejoras en la justificación de su oferta por parte de CESPA, no debe interpretarse como un signo de deficiente ejecución del contrato. Todo ello sin perjuicio de que las mejoras valoradas y comprometidas por el licitador que resulte adjudicatario sean verificadas durante la vigencia del contrato, con las consecuencias previstas en la cláusula 13.3.1-bis del PCAP, transcrita en el antecedente tercero.
En el mismo sentido, puede citarse otro caso en que tampoco se habían contabilizado los costes de maquinaria por ser ya propiedad de la empresa ofertante, analizado por el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales en la Resolución 417/2016, de 27 xx xxxx:
Pero los argumentos aportados en la justificación de URBASER debieron ser tenidos en consideración, en particular los que se derivan de su situación como prestadora de servicios similares en la misma localidad, la disposición de medios ya amortizados y la posibilidad de atender con personal disponible y medios propios, los gastos de estructura y otros gastos generales del servicio.
A sensu contrario, se cita la Resolución núm. 220/2015, de 23 de diciembre, del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, núm. 220, de 23 de diciembre de 2015, que declara:
No es de recibo ofertar unas unidades de maquinaria nuevas, pero luego computar a efectos de determinar el coste del servicio, maquinaria amortizada, cuyo coste final en la
oferta de Althenia asciende a 23.824,75 euros, lo que no se corresponde con maquinaria de nueva adquisición.
A la vista de estas resoluciones hemos de concluir que la aportación de maquinaria en propiedad, ya amortizada, cuando el pliego no exige que sea nueva y que implica la no contabilización de costes por este concepto en el estudio económico, no vulnera el pliego de condiciones ni afecta negativamente la coherencia entre la oferta y el estudio económico. Como se indica en el informe técnico de 19 de septiembre de 2017, la valoración de los medios materiales propuestos para cada uno de los servicios se hacía no en atención a todos los medios nuevos ofertados, sino en atención a los subcriterios fijados en el pliego, como son:
-Adecuación e idoneidad de la maquinaria propuesta para cada uno de los servicios.
-Propuestas de medidas ambientales.
-Propuesta de diseño de la imagen de los vehículos.
-Descripción de los sistemas de pesaje e identificación de los contenedores.
-Propuesta de plan de mantenimiento de los vehículos y maquinaria adscrita al servicio.
Además, en este apartado, la diferencia de puntuación obtenida entre la adjudicataria y la recurrente fue de 0,04, insignificante si se tienen en cuenta el resto de puntos evaluables (un total de 100).
Por lo que la oferta presentada por la adjudicataria no incurre en ninguna causa de exclusión y es plenamente conforme con los pliegos, debiendo ser rechazado el recurso en este punto.
Octavo. A continuación, la recurrente alega irregularidades en relación con la oferta relativa a los contenedores de carga lateral en el barrio de Son Xxxxxx, pues considera que es contrario a los pliegos que la adjudicataria amortice el primer año estos contenedores y deje de hacerlo en los siete años siguientes. Según la recurrente, esta forma de actuar de la adjudicataria le permite lograr una serie de ahorros o ventajas
económicas indebidas que le ha permitido ofrecer una propuesta económica inferior a la real, y por consiguiente obtener una mayor puntuación.
El órgano de contratación reconoce, con base en el informe técnico municipal del estudio económico de 19 xx xxxxx de 2017 y en el informe jurídico, que la empresa adjudicataria no explica cómo se amortizan la totalidad de los contenedores, dado que se tiene que realizar una reposición anual obligada y se deben adquirir contenedores y sin embargo, este gasto no aparece contemplado en el estudio económico, como tampoco lo está el coste de eliminación de determinados contenedores subterráneos.
Sin embargo, como resulta de dichos informes, el importe de estas partidas que se dejan de contabilizar no tiene la entidad suficiente como para, a partir de esta omisión, excluir a la empresa licitadora dado el volumen total del contrato. Así lo ha establecido también el TACRC, en la resolución 417/2016 antes citada, en la que se dice que frente a incoherencias de poca entidad, no existe causa suficiente para excluir a la empresa, prevaleciendo el principio de adjudicación a la oferta más ventajosa.
En el presente caso estamos frente a una cuantía de escasa entidad atendiendo al importe total del contrato, tal como reconoce el ingeniero municipal. La cuantía anual de la no amortización de estos contenedores es de 20.209,02 €, por lo que la cantidad no incluida en el estudio econòmico por esos 7 años es de 141.463,14 €, lo que representa un 1,32% de la cantidad máxima total que pueda percibir el contratista durante todo el tiempo de vigencia de la concesión.
Por otra parte, la oferta económica no se encuentra en presunción de temeridad y, respecto de la siguiente clasificada, representa para la Administración un ahorro anual de 207.762,58 euros, que suponen 1.662.100,64 euros de ahorro durante toda la vigencia de la concesión (8 años). Considerando dichos argumentos y teniendo en cuenta también que estas desviaciones podrían entrar en el ámbito del principio de riesgo y xxxxxxx del contratista, se considera que esta cuestión no puede suponer la exclusión de la oferta.
Por tanto, el recurso debe ser también desestimado en este punto.
Noveno. En último lugar, se alega por la recurrente la falta de coherencia entre las frecuencias y jornadas de las recogidas, aportando un documento nº4, en el que se analizan, a modo de resumen, las divergencias.
Al respecto, debe rechazarse la existencia de incoherencia alguna, puesto que la oferta técnica de la UTE -en la tabla resumen de los servicios señalados, donde se determinan los medios humanos y materiales así como los porcentajes de jornada-, coincide plenamente con el estudio económico presentado por la misma.
Las diferencias que detalla la recurrente entre la "oferta técnica" y el "plan de servicio" provienen del estudio pormenorizado que hace la adjudicataria en su memoria técnica de cada uno de los servicios en el supuesto más desfavorable de la recogida, pero si se observa el plan de servicio, se comprueba que distribuye los recursos humanos y materiales tal y como lo hace en el estudio económico. Por parte del órgano de contratación se valoró que efectivamente el plan de servicio sí que coincidía con el estudio económico y que las frecuencias de recogida en todos los servicios coinciden en ambos documentos, además en ningún caso prevén frecuencias inferiores al PPT:
Por lo que el órgano de contratación no ha actuado de forma arbitraria, sino con respeto a la normativa aplicable, por lo que este motivo del recurso debe ser desestimado.
Por todo lo anterior,
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha, ACUERDA:
Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. M. J. C. G., en nombre y representación de CESPA COMPAÑÍA ESPAÑOLA DE SERVICIOS PUBLICOS
AUXILIARES, S.A. (en adelante CESPA), contra el acuerdo de adjudicación en el procedimiento de licitaciòn del contrato para la concesiòn del “Servicio público de recogida domiciliaria de residuos del Ayuntamiento de Inca y su transporte”, Expte. SPO2016/000197.
Segundo. Levantar la suspensión del procedimiento, conforme al Art. 47.4 TRLCSP.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el Art. 47.5 TRLCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia xx Xxxxx Balears, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente al de la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.1.k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.