Contract
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO - Contrato de derecho privado de la administración. Decreto Ley 222 de 1983 / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - Contrato de arrendamiento. Decreto Ley 222 de 1983 / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACION - Cláusula de caducidad. Jurisdicción contenciosa administrativa / JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Contrato de derecho privado de la administración. Cláusula de caducidad / CLAUSULA DE CADUCIDAD - Contrato de derecho privado de la administración. Jurisdicción contenciosa administrativa En el caso concreto las partes celebraron un contrato de arrendamiento el 17 xx xxxx de 1992, que se somete a las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 222 de 1983. El artículo 16 de esa normatividad, no incluyó al arrendamiento dentro de los denominados “contratos administrativos”, por lo cual ha sido considerado por la jurisprudencia como un contrato “de derecho privado de la Administración”. Esa disposición enlistó los contratos administrativos y estableció que “son contratos de derecho privado de la administración los demás, a menos que la ley especial disponga en sentido contrario, y en sus efectos estarán sujetos a las normas civiles, comerciales y laborales, según la naturaleza de los mismos, salvo en lo concerniente a la caducidad” (se subraya). Adicionalmente, la Ley 19 de 1982, con base en la cual se profirió el Decreto Ley 222 de 1983, reiteró la disposición transcrita y agregó que serían del conocimiento de la justicia contencioso administrativa los litigios surgidos de los contratos administrativos y de aquellos en los que se hubiese pactado la cláusula de caducidad (artículo 4). De las anteriores disposiciones se desprende que las partes bien podían incluir la cláusula de caducidad en los contratos de derecho privado de la administración y si ello ocurría, los litigios que se derivados de los mismos son conocidos por esta jurisdicción. De este modo, se concluye que en el contrato de arrendamiento celebrado las partes podían pactar válidamente la caducidad contractual, como en efecto ocurrió y el convenio quedó sometido a: i) las disposiciones del Decreto 222 de 1983 en lo que respecta a los efectos del contrato, las responsabilidades y la caducidad del mismo; ii) a las normas del Código Fiscal de Cundinamarca en lo relativo a su formación y a las cláusulas reguladas en él, conforme a los intereses del municipio y a las necesidades del servicio y iii) a las normas del derecho privado que regulan el contrato de arrendamiento, salvo en lo que tiene que ver con la caducidad. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 4 de diciembre de 2006 Exp. 15239 Consejero Ponente: Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx. Así mismo las sentencias del 20 xx xxxxx de 2005. Exp.22513 Consejero Ponente Xx. Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx y del 6 de julio del 2005, Exp.12249. Consejero Ponente Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx que a su vez reiteró los pronunciamientos del 15 de febrero de 1999, expediente 11194, del 26 de septiembre de 2002, expediente 12425 y del 29 de noviembre de 2004, expediente 20190. Sentencia del 4 de diciembre del 2006 Expediente 15.239 Consejero Ponente Xx. Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: XXXXXX XXXXXXXX XXXXXXX
Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01098-01(16707) Actor: XXXX XXXXXX XXXXXXX XX XXXXX Demandado: MUNICIPIO DEL COLEGIO Referencia: APELACION SENTENCIA CONTRATOS
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte
demandante contra la sentencia del 25 xx xxxxx de 1999, por medio de la cual el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera dispuso:
“PRIMERA. De oficio se declara probada la excepción de contrato no
cumplido.
SEGUNDA. Declárase la nulidad del acto administrativo por medio del cual se
declaró la caducidad del contrato de arrendamiento celebrado, el día 17 xx
xxxx de 1992, entre el Municipio de El Colegio y la señora Xxxxxx Xxxxxxx,
contenido en las resoluciones números 126 y 1359 de 1993.
TERCERA. Declárase el incumplimiento contractual de El Municipio de El
Colegio.
CUARTA. Deniéganse las demás súplicas de la demanda.
QUINTA. Sin condena en costas para el demandante.
SEXTA. Con condena en costas para el demandado” (fols.83 a 100 c. ppal).
I. ANTECEDENTES 1. La demanda.
Mediante escrito presentado el 22 xx xxxxx de 1995, la señora Xxxx Xxxxxx
Xxxxxxx xx Xxxxx demandó al municipio de El Colegio, en ejercicio acción de
controversias contractuales prevista en el artículo 87 del C.C.A, con el objeto de
que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
1.1. Pretensiones
“1.1. Es nula la resolución Nº 126 xx xxxxxx 27 de 1993 proferida por el
Alcalde Municipal de El Colegio (Cund), en cuanto declaró la caducidad
administrativa del contrato de arrendamiento celebrado entre el municipio de
El Colegio (Cund), y XXXX XXXXXX XXXXXXX XX XXXXX y ordenó practicar
la liquidación del contrato incluyendo en ella la cláusula penal pecuniaria a
cargo del contratista o de XXXXX XXXXXXX XXXXXXXXX R para hacerla
efectiva por jurisdicción coactiva, así como la restitución del inmueble.
1.2. Es nula la Resolución Administrativa Nº 1359 de octubre 10 de 1993,
proferida por el Alcalde Municipal de El Colegio (Cund), que revocó
parcialmente la mencionada en el numeral anterior.
1.3. Como consecuencia de la anterior decisión, se declare que el municipio
de EL Colegio (Cund), incumplió el contrato de arrendamiento celebrado con
XXXX XXXXXX XXXXXXX XX XXXXX, el día 17 xx xxxx de 1992, cuyo
inmueble es el local número 4 ubicado dentro de las instalaciones del terminal
de transportes.
1.4. Se condene al municipio de El Colegio (Cund) como arrendador, a
indemnizar al arrendatario XXXX XXXXXX XXXXXXX XX XXXXX con el pago
de la totalidad de los perjuicios de toda índole de que resultó posible,
perjuicios que conllevan la utilidad y el lucro cesante acumulados que se
establezcan dentro del proceso en relación al local objeto del contrato,
durante un término de setenta y dos (72) meses contados a partir del 17 xx
xxxx de 1992 sumas de dinero que se actualizarán con los IPC
correspondientes e intereses legales.
1.5. Las sumas liquidas ganarán intereses corrientes dentro de los seis (6)
meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia y moratorios del vencimiento
de ese término hasta el pago.
1.6. Para el cumplimiento del fallo se aplicarán los artículos 176, 177 y 178 del
X.X.X.” (xxxx. 0 x 0 x. xxxx).
1.2. Hechos
Como sustento de sus pretensiones, el demandante expuso los hechos que la
Sala sintetiza así:
.- El 17 xx xxxx de 1992 el municipio de El Colegio celebró un contrato de
arrendamiento con la señora Xxxx Xxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxx.
.- Mediante Resolución Nº 126 del 27 xx xxxxxx de 1993, se declaró la
caducidad administrativa del contrato, se ordenó practicar la liquidación del mismo
incluyendo la cláusula penal pecuniaria pactada y se dispuso la restitución del
inmueble.
.- A diferencia del municipio de El Colegio, que incumplió flagrantemente las
obligaciones emanadas del contrato, el contratista cumplió con todas las
prestaciones derivadas del mismo, razón por la cual no era viable declarar la
caducidad.
.- La declaratoria de caducidad le causó a la parte actora graves perjuicios
materiales en la medida en que dejó de percibir utilidades durante el término de
duración del contrato y durante la posible prórroga del mismo. Adicionalmente, el
demandante realizó una cuantiosa inversión en implementos y equipos con
destino al negocio que iba a funcionar en el local arrendado, lo cual se frustró en
su totalidad, por el abuso de poder de la administración.
.- El contratista interpuso recurso de reposición contra la Resolución Nº 126
de 1993 el cual se resolvió mediante acto administrativo Nº 1359 del 10 de octubre
de 1993, en el sentido de revocar las órdenes de liquidación del contrato con
inclusión de la cláusula penal y la efectividad de la misma por jurisdicción coactiva.
El 00 xx xxxxxxx xx 0000, xx xxxxxxxxxxxx se notificó personalmente de esta última
Resolución y, la restitución del inmueble se efectuó el 16 xx xxxxxx de 1994 (fols.
3 y 4 c.1).
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
La parte actora afirmó que, con las resoluciones impugnadas, la demandada
desconoció el literal f del artículo 62 del Decreto 222 de 1983 y el artículo 83 de la
Constitución.
Sostuvo que la causal que invocó el municipio para declarar la caducidad del
contrato se tornó inexistente por voluntad de la propia administración, pues así lo
indican las consideraciones de la Resolución Nº 1359 del 10 de octubre de 1993,
que de manera “injurídica e ilógica”, revocó parcialmente el acto administrativo que
declaró la caducidad.
Dijo que el Municipio de El Colegio debió revocar en su totalidad el acto
administrativo impugnado, en la medida en que aceptó todos los argumentos
jurídicos planteados en el recurso de reposición. No obstante dejó vigente la
declaratoria de caducidad del contrato.
Agregó que en el acto administrativo en mención, el municipio demandado
aceptó los errores que cometió, los cuales no tienen porque afectar al contratista
de buena fe (fols. 5 a 8 c. 1).
2. Actuación procesal en primera instancia.
2.1. Mediante auto del 10 de julio de 1995, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca dispuso la corrección de la demanda toda vez que el actor no
determinó la cuantía. Subsanado el defecto formal, la admitió por auto del 4 xx
xxxxxx de 1995, el cual fue notificado al demandado el 24 de octubre siguiente
(fols. 16 y 18 c. ppal).
2.2. El municipio de El Colegio contestó la demanda de manera
extemporánea mediante escrito en el que se opuso a las pretensiones, reconoció
como ciertos algunos hechos, negó la ocurrencia de otros y afirmó que no le
costaban los restantes.
Sostuvo:
“los actos administrativos por medio de los cuales se declaró la caducidad del
contrato de arrendamiento, descansan sobre la negación indefinida de que la
arrendataria no canceló los cánones de arrendamiento a que se había
obligado, pura y simplemente, como dice el contrato, incumplimiento que,
conforme a la ley y al contrato mismo, generó para la Administración el
ejercicio de su facultad exorbitante de declarar la caducidad y recuperar el
inmueble entregado en tenencia.
Son completamente ajenas a este caso las argumentaciones que plantea la
demanda” (fols. 31 y 32 c. ppal).
3. La sentencia recurrida.
Mediante sentencia del 25 xx xxxxx de 1999, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca declaró probada la excepción de contrato no cumplido, la nulidad
del acto mediante el cual se declaró la caducidad, el incumplimiento contractual
del municipio de El Colegio, negó las demás súplicas de la demanda y condenó en
costas al demandado.
Analizó las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso y afirmó que
como el contrato se celebró en vigencia del Decreto 222 de 1983, las partes
podían pactar cláusulas exorbitantes, como en efecto ocurrió.
Sostuvo que el municipio aplicó en forma indebida lo previsto en el literal f del
artículo 62 del Decreto 222, por lo que el acto impugnado adolece de nulidad.
Al efecto, consideró:
“Los supuestos de hecho que ameritan utilizar el poder exorbitante de
caducidad, salvo en casos especiales, tienen que partir de que la situación
causal imposibilite el ‘orden exacto del cumplimiento del contrato’ por alguna
causal legal o por otras, pactadas por las partes.
Respecto de las de previsión legal debe destacarse lo dicho anteriormente,
concerniente a la dificultad de dar orden exacto al cumplimiento del contrato.
En el caso bajo juicio es razonable que tal circunstancia no se dio, por cuanto
por la misma declaración de la Administración Contratante, contenida en la
resolución revocatoria parcial de la principal, era hecho cierto de que su
propia conducta, no haber dado apertura del Terminal de Transportes,
impedía el exacto cumplimiento del contrato por parte del contratista.
En efecto:
Si bien la administración dio la tenencia al arrendador, cuyo título fue el
mismo contrato, debe resaltarse que el objeto de éste no fue solo dar en
tenencia el inmueble al arrendatario, sino permitirle realizar la finalidad de la
misma, cual fue la destinación: juegos electrónicos.
A más de que el contratista no estaba en posibilidad de ejecutar su derecho
de tenedor con la finalidad aludida, hecho que por si solo conduce al fallador
a determinar que la caducidad no podía declararse, también ocurre que por
otro aspecto, punto de vista de la administración, tampoco podía utilizar la
cláusula exorbitante en comento.
No solo en derecho sino en justicia la Administración no podía caducar, por la
falta de pago del canon.
Formalmente, en apariencia, el canon se causaría por el arrendatario y en
favor del arrendador, a partir de la concreción de situación jurídica de
tenedor, Pero lo cierto es que esta tenencia era cualificada, tener la cosa
para la dedicación de juegos electrónicos en una terminal de Transportes.
Pero en realidad ello se imposibilitó porque las puertas de la Terminal
estaban cerradas para el público, y el acceso a los juegos estaba clausurado,
porque la finalidad de la obra pública no se había dado en ejecución.
Aún desde el punto de vista hipotético de que se tuviera que la falta de pago
de canon no era excusable, tampoco así la Administración podía caducar.
Se requeriría que del hecho de incumplimiento se derivaran consecuencias
que hicieran imposible la ejecución del contrato o se causaran perjuicio a la
Entidad Estatal, y ello no ocurrió”.
Afirmó que el arrendador incumplió su obligación de dar el inmueble en
tenencia cualificada o en estado de servir y que aunque tal situación era conocida
por los contratantes, esto no implicaba que hacia el futuro la administración no
estuviera obligada a dar en servicio el Terminal de Transporte, lugar en el que se
encontraba el inmueble arrendado.
Adicionalmente, declaró de oficio la excepción de contrato no cumplido:
mientras el municipio de El Colegio no diera al servicio el Terminal, no había
obligación del arrendatario de pagar el canon.
En lo que tiene que ver con el daño, dijo que el demandante tenía una
situación jurídicamente protegida en la ley y concretada en el contrato. Se refirió al
dictamen pericial con el que se pretende demostrar el monto de los perjuicios y
concluyó que: i) la utilidad que habría producido la actividad desplegada en el
inmueble arrendado, constituye un hecho incierto que no configura daño, ii) si el
demandante invoca como título el de arrendatario, no tiene derecho a cobrar el
valor de los cánones de arriendo porque de haber producido plenos efectos el
contrato, esta sería su prestación contractual y iii) que de haberse cumplido la
obligación total de dar en tenencia y de asegurar la finalidad del contrato
celebrado, los equipos por sí solos no hubieran producido.
Finalmente citó las disposiciones contenidas en los artículos 1990, 1991 y
1992 del Código Civil y con fundamento en ellas afirmó que la ley sanciona el
hecho de que las partes ya conocían desde antes el vicio de la cosa, entendido
como la falta de la posibilidad de ejecutar el arrendamiento mientras el Terminal
de Transportes entrara en servicio, no dándole derecho al arrendatario a la
indemnización de perjuicios. Por ello, sostuvo que si no había obligación del
arrendatario al pago del canon mientras la situación aludida persistiera, el
arrendador tampoco estaba obligado a indemnizar al contratista. Concluyó
entonces que el daño no se demostró y que, aún si se hubiera demostrado, no
habría lugar a indemnización (fols. 83 a 100 c. ppal).
4. Recurso de apelación.
4.1. La parte actora interpuso recurso en tiempo recurso de apelación contra
el fallo de primera instancia con el objeto de que se revoque en lo desfavorable y
se condene a la entidad demandada a la indemnización de perjuicios.
Sostuvo que los perjuicios se demostraron con el dictamen pericial que se
aportó al proceso y que no fue objetado por el demandado. Agregó que la
afirmación de que el contrato era inejecutable mientras no se diera al servicio la
obra pública, es equivocada, porque si éste no se pudo ejecutar fue por la culpa o
negligencia de la administración. Dijo que fue precisamente esa inejecución la que
generó el daño que debe ser resarcido.
Sostuvo finalmente que las normas del Código Civil que citó el a-quo
pertenecen a la órbita del derecho privado y que en manera alguna son aplicables
a las controversias administrativas contractuales que son del ámbito del derecho
público (fols. 102, 111 a 113 c.ppal).
5. Actuación en segunda instancia
5.1 El recurso de apelación se admitió1 mediante providencia del 3 de
septiembre de 1999 y por auto del 30 de septiembre de siguiente se dispuso el
traslado para alegatos finales. Dentro de este término las partes guardaron
silencio (fols. 105 y 107 c. ppal).
5.2 La Procuradora Novena Delegada en lo Contencioso, rindió su concepto
en la oportunidad legal, mediante escrito en el que solicitó confirmar la sentencia
de instancia.
Sostuvo que el incumplimiento del contratista respecto de su obligación de
pagar el canon obedeció a circunstancias imputables a la administración, por lo
que esta no debió haber declarado la caducidad del contrato. Agregó que no se
acreditó el daño alegado por el actor y sostuvo que el dictamen pericial que obra
en el proceso no es lo suficientemente claro. Finalmente precisó que al contrato de
arrendamiento celebrado entre las partes, si le son aplicables las normas del
Código Civil por expresa disposición del Decreto Ley 222 de 1983, por lo cual aún
en el evento de considerar probado el daño alegado, no hay lugar a indemnización
alguna comoquiera que el arrendatario conocía el vicio del inmueble objeto del
contrato (fols.111 a 122 c. ppal.).
5.3. La doctora Xxxxxx Xxxxxxxx xx Xxxxxxx, Consejera de Estado,
manifestó su impedimento para conocer de este proceso con fundamento en la
causal prevista en el numeral 2 del artículo 150 del C.P.C., toda vez que participó
en la discusión y aprobación de la sentencia de primera instancia.
Mediante auto del 00 xx xxxxxxx xx 0000, xx Xxxx aceptó el impedimento
manifestado al encontrar acreditada la causal xx xxx (fols. 127 y 130 c. ppal).
1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación mediante auto del 00 xx xxxx xx 0000 (xxx. 000 x. xxxx).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación
interpuesto por la parte actora, en proceso xx xxxxx instancia2, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 129 del C. C. A., modificado por el artículo 37 de la
Ley 446 de 1998.
El apelante cuestiona la sentencia de primera instancia, con el objeto de que
se condene al demandado a la indemnización de los perjuicios derivados de su
incumplimiento contractual y del acto mediante el cual declaró la caducidad del
contrato. Al efecto adujo, en síntesis, que como el incumplimiento es imputable a
la administración, esta debe cancelarle el valor de las inversiones que efectuó así
como el de las utilidades dejadas de percibir.
Procede la Sala a resolver la cuestión planteada que se circunscribe a la
existencia de los perjuicios derivados del incumplimiento del contrato por parte del
municipio demandado, previo el análisis de los hechos probados en el proceso.
En consideración a que el Juez de segunda instancia tiene limitada su
competencia al objeto querido por el impugnante, se impone precisar que en este
caso el actor, en su calidad de apelante único3, aspira obtener una decisión
favorable a la totalidad de sus pretensiones, a cuyo efecto cuestiona el fallo de
primera instancia en lo que le es desfavorable, es decir, en cuanto le negó la
indemnización de perjuicios.
Como quiera que los puntos relativos a la excepción de contrato no cumplido,
a la nulidad del acto que declaró la caducidad del contrato4 y al incumplimiento de
2 La pretensión mayor se formuló por concepto de lucro cesante por el monto de $28.800.000 que para la fecha de presentación de la demanda, 22 xx xxxxx de 1995, supera ampliamente la cuantía exigida por la ley para que el proceso sea xx xxxxx instancia, esto es, $ 9.610.000. 3 Al ser el actor apelante único, en virtud del principio de la no reformatio in pejus, el a-quem no puede hacer más gravosa su situación. Así lo ha expresado la Sala, entre otras, en sentencia del 2 xx xxxx de 2007, expediente 14464. 4 El a-quo acertó en declarar la nulidad del acto que decretó la caducidad del contrato, en consideración a que el objeto del mismo no fue solo dar en tenencia el inmueble al arrendatario, sino permitirle realizar la finalidad de la misma, cual fue la destinación: juegos electrónicos. El municipio demandado imposibilitó el desarrollo del objeto contractual e incumplió con sus obligaciones, en la media en que impidió al arrendatario realizar la finalidad de la tenencia del inmueble y, al no haber dado apertura al Terminal de Transportes, truncó el exacto cumplimiento del contrato por parte del contratista. Como quiera que éste último no estaba en posibilidad de ejecutar su derecho de tenedor con la finalidad aludida, la caducidad no podía declararse.
la entidad demandada, no fueron objeto de impugnación, el examen que efectuará
la Sala se circunscribe a la materia apelada, en cumplimiento de lo prescrito por el
artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, -precepto aplicable al presente
proceso por expresa remisión del artículo 267 del Código Contencioso
Administrativo-, en virtud del cual, el superior no puede hacer más gravosa la
situación del apelante único, ni enmendar la providencia en la parte que no fue
objeto del recurso.
1. Hechos probados.
De la valoración de los medios de prueba legal y oportunamente aportados
al proceso la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:
.- El 17 xx xxxx de 1992, el Alcalde del Municipio de El Colegio y la señora
Xxxx Xxxxxxx xx Xxxxx, celebraron un contrato de arrendamiento. De su contenido
se destacan las siguientes cláusulas:
“PRIMERA. - OBJETO.- El Municipio de El Colegio entrega en arrendamiento
un local que se identifica con el número 4 ubicado dentro de las instalaciones
del Terminal de Transportes alinderado conforme a los planos topográficos
que reposan en la Oficina de Planeación Municipal en la calle 5 con carrera 4,
Inmueble que forma parte del citado terminal cuyas dimensiones son 2.50
mts x 3.40 mts.
SEGUNDA. TÉRMINO. El término de duración del presente contrato será de
36 meses contados a partir de la entrega del inmueble, prorrogable por un
término igual.
TERCERO. PRECIO.- El canon de arrendamiento será la suma de
VEINTICINCO MIL PESOS ($25.000) que el Arrendatario se obliga a pagar
por mensualidades anticipadas dentro de los cinco primeros días de cada
mes en la Tesorería Municipal de El Colegio. Cada doce meses de ejecución
del contrato de arrendamiento bajo un mismo precio, el arrendador podrá
incrementar hasta la proporción indicada por el Gobierno Nacional conforme
al aumento en el costo de vida.
CUARTA.- DESTINACIÓN.- El bien arrendado será destinado para JUEGOS
ELECTRÓNICOS.
(…)
NOVENO.- CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA. A título de indemnización de
perjuicios en caso de declaratoria de caducidad o de incumplimiento del
contrato, señálese como cláusula penal pecuniaria la suma de VEINTICINCO
MIL PESOS ($25000) M/te.
DÉCIMA. El arrendador podrá declarar la caducidad del presente contrato si
el arrendatario incurriere en algunas de las causales previstas en el art. 62
del Decreto 222 de 1983 y 601 del Código Fiscal de Cundinamarca. Como
efectos propios de la declaratoria de caducidad será la terminación y
liquidación anticipada del contrato.
DÉCIMA PRIMERA. A este contrato se le aplican los principios de
terminación, modificación e interpretación contenidos en el Decreto 222 de
1983 y Código Fiscal de Cundinamarca.
DÉCIMA SEGUNDA. ENTREGA DEL INMUEBLE.- El inmueble se entrega el
día 18 xx xxxx de 19927 (sic). Declara el arrendatario recibir el inmueble y
sus instalaciones en buen estado de funcionamiento.
DÉCIMA TERCERA. - El inmueble entregado en arrendamiento hace parte
del terminal de transporte y como tal su uso y goce está sujeto al reglamento
interno de esta dependencia” (fols. 1 y 2 c.3).
.- El 27 xx xxxx de 1992, el Municipio de El Colegio concedió a la señora
Xxxx Xxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxx, la patente de funcionamiento del local Nº 4 del
Terminal de Transportes, hasta el 31 de diciembre de ese año (fol. 47 c. 3).
.- Mediante resolución Nº 126 del 27 xx xxxxxx de 1993, el Alcalde municipal
de El Colegio resolvió:
“ARTÍCULO PRIMERO.- Declarar la caducidad Administrativa del contrato de
arrendamiento del local Nº 04 del Terminal de Transportes de este Municipio,
suscrito con la señora XXXX XXXXXX XXXXXXX XX XXXXX, identificada con
la C.C. Nº 35.373.174 expedida en El Colegio, por los motivos expuestos en
esta providencia.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Practíquese la liquidación del contrato, incluyendo
en ella la cláusula penal pecuniaria a cargo de la señora XXXX XXXXXXX
XX XXXXX o del señor XXXXX XXXXXXX XXXXXXXXX X., de las
condiciones civiles conocidas, por la suma de VEINTICINCO MIL PESOS
($25.000) M/Cte.
ARTÍCULO TERCERO.- En firme la liquidación del contrato si no fuere
cancelada por las responsables dentro del término de cinco (5) días, se hará
efectiva por jurisdicción coactiva.
ARTÍCULO CUARTO.- Ejecutoriada esta Resolución, la restitución del
inmueble se hará por las autoridades de policía.
ARTÍCULO QUINTO. - Contra la presente resolución procede el recurso de
reposición dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su notificación
o de su publicación, conforme a lo establecido en el inciso tercero del Art. 247
de la Ordenanza Nº 033 de 1989 (Dic.29) de la Asamblea de Cundinamarca”
(fols. 3 y 4 c. 3)
Como sustento de esa Resolución, consideró:
“(…)
4. Que según informe escrito de la Tesorería Municipal de El Colegio, la
señora XXXX XXXXXX XXXXXXX XX XXXXX está en xxxx del pago de los
arrendamientos correspondientes a los meses de Septiembre a Diciembre de
1992 y Enero x Xxxxxx de 1993.
5. Que el arrendatario no ha cumplido con lo pactado en la cláusula
TERCERA, estando en xxxx con el pago de las mensualidades antes
mencionadas.
6. Que de conformidad con la cláusula DECIMA del contrato la xxxx en el
pago de los cánones correspondientes constituye causal suficiente para
declarar la caducidad del contrato y hacer exigible la CLAUSULA PENAL
PECUNIARIA, acordada en la suma de VEINTICINCO MIL PESOS ($
25.000)” (fol. 3 c.3).
.- La señora Xxxx Xxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxx, interpuso recurso de reposición
contra el acto administrativo antedicho, el cual fue resuelto mediante Resolución
Nº 1359 del 10 de octubre de 1993 en los siguientes términos:
“PRIMERO. REVOCAR en todas sus partes los artículos SEGUNDO Y
TERCERO de la Resolución Administrativa Nº 126 de 1993 (agosto 27) por
las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Sostener las demás determinaciones de la citada Resolución
impugnada” (fols. 17 a 20 c.3)
Como sustento de la anterior decisión, el Alcalde Municipal consideró:
“1.-El arrendatario recibió el local con pleno conocimiento de que la obra no
se encontraba terminada y sus servicios públicos estaban incompletos, con el
agravante de que no existe ningún compromiso en el contrato suscrito de
parte del Municipio de El Colegio, de entregar los locales con el Terminal de
Transportes funcionando ni fecha acordada para entregar en funcionamiento
el terminal de transportes. El señor Gobernador Xx. XXXXXX XXXXXXXXX
XXXXXXX visitó las instalaciones del terminal el año pasado y pudo constatar
personalmente que la obra estaba inconclusa.
(:..)
3.-El arrendatario recibió el local en obra negra, inconcluso, proyectadas las
instalaciones para el funcionamiento de un terminal de transportes, sin
permiso de funcionamiento expedido por la Junta Nacional de Terminales de
conformidad con el Decreto Nº 3157 de 1984.
Para la obtención de la licencia correspondiente se deben cumplir con los
requisitos establecidos en el Acuerdo 002 de 1985 de la Junta Nacional de
Terminales, previa evaluación técnica operacional tanto de las instalaciones
como de la ubicación, efectuada por una comisión del Instituto Nacional de
Transporte y Tránsito, cuya visita fue anunciada desde febrero del año en
curso y no se ha llevado a feliz término
4.- A sabiendas de los hechos expuestos, es decir con pleno conocimiento de
causa, suscribió el contrato de arrendamiento con el alcalde anterior,
haciendo suponer que buscaban causarle perjuicio al municipio con un
contrato imposible de cumplir”
Respecto de la entrada en funcionamiento del Terminal de Transportes,
explicó que el Alcalde anterior, mediante el Decreto Nº 037 del 9 xx xxxx de
1992, ordenó el traslado de las agencias de transporte al terminal, y que cuando él
asumió las funciones xx Xxxxxxx, los transportadores le manifestaron verbalmente
su oposición a ese Decreto porque atentaba contra sus intereses en la medida en
que las instalaciones del Terminal de Transportes estaban inconclusas y no
reunían los requisitos para poder funcionar.
Explicó que por lo anterior expidió el Decreto Nº 075 de 1995 que derogó el
Nº 037 de 1992, y dijo que con él no desconoció el objeto del contrato de
arrendamiento. Agregó que el Alcalde anterior contrató la construcción del terminal
sin la respectiva apropiación presupuestal, y que en forma apresurada suscribió
varios contratos de arrendamiento sobre unos locales que no estaban funcionando
ni podían funcionar hasta no tener licencia.
Dijo finalmente:
“Como en la resolución recurrida se ordena hacer efectiva la cláusula penal
pecuniaria y se ordena la liquidación del contrato, lo equitativo es revocar
estas determinaciones; pero como se hace necesario asumir el control total
de las instalaciones para adecuarlas a un verdadero terminal de transportes
terrestres y adelantar los trámites de su licencia, se mantendrán las demás
resoluciones del acto administrativo impugnado” (fols. 5 a 8 c.3).
.- El 5 de julio de 1996, se aportó al proceso el dictamen pericial que se
decretó con el objeto de determinar el valor de los perjuicios, particularmente i) el
rendimiento del local objeto del contrato durante el término estipulado de duración
y el de la prórroga, en condiciones normales de funcionamiento, teniendo en
cuenta su destinación, el valor del arrendamiento, la inversión realizada y su futura
expansión, ii) el lucro cesante y iii) la utilidad total proyectada, aplicando la tasa de
interés anual, actualizando los valores con el IPC. Los peritos llegaron a las
siguientes conclusiones:
“5.1. Que la arrendataria Doña XXXX XXXXXX XXXXXXX XX XXXXX,
canceló por lo menos los tres (3) primeros meses del canon de
arrendamiento, es decir, xx xxxx a julio de 1992.
5.2. Que existe una inconsistencia entre la constancia expedida el 10 xx
xxxx de 1996 por el Señor secretario de Gobierno de la Alcaldía Cívica de El
Colegio sobre la negación de no haber cancelado la Señora XXXX XXXXXX
XXXXXXX XX XXXXX, ningún canon de arrendamiento por el local Nr 4 del
Terminal de Transporte de El Colegio de Cundinamarca.
(:..)
5.5. Que la Señora XXXX XXXXXX XXXXXXX XX XXXXX, si abrió el local Nº
4 ubicada en la Terminal de Trasporte del Municipio de El Colegio, desde el
27 xx xxxx de 1993, de acuerdo a Patente de Funcionamiento expedida a su
nombre por la Alcaldía Especial del Municipio de El Colegio, para la
explotación de juegos electrónicos y Venta de Chance.
5.7. Que de acuerdo a las liquidaciones correspondientes, se obtuvieron los
siguientes resultados:
5.7.1. Valor correspondiente a cánones de arrendamientos $
1.143.750
5.7.2. Valor rendimientos por arriendos $
924.884
5.7.3. Intereses corrientes y xx xxxx sobre arriendos $
727.425
5.7.4. Rendimientos sobre inversión
(Arriendo de Maquinaria electrónica) $
910.073
5.7.5. Lucro cesante sobre ingresos por servicios $
28.224.000
TOTAL $
31.930.132
Dentro del presente valor se encuentra incluido el lucro cesante por todo
concepto.” (fols. 22 a 41 c.3).
.-Al proceso se aportó copia simple de los recibos de pago de los cánones de
arrendamiento correspondientes a los meses xx xxxx, junio y julio de 1992 y del
valor de la licencia de funcionamiento del local arrendado (copia simple fols. 45 y
46. c.3)
.- El 30 de octubre de 1997, en cumplimiento del despacho comisorio enviado
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juez Promiscuo Municipal de
El Colegio recibió la declaración de los señores Xxxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx y
Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx.
El primero afirmó ser comerciante de profesión, dijo que conoce a la señora
Xxxx Xxxxxx Xxxxxxx desde hace dieciocho años y que le consta que ella tuvo en
arriendo un local en el Terminal de Transportes de El Colegio. Sostuvo que
desconoce las razones por las cuales el Alcalde no puso en funcionamiento el
Terminal de Transportes pero que, en todo caso, éste exoneró a todos los
arrendatarios de los locales, del pago de los cánones de arrendamiento. Agregó
que de manera sorpresiva el Alcalde promovió contra los arrendatarios procesos
de lanzamiento, aduciendo que habían incurrido en xxxx. Sostuvo que en el local
de la señora Xxxxxxx xx Xxxxx, había unas vitrinas y aproximadamente 5
máquinas de juegos electrónicos y que ella siempre estuvo al tanto de su local
(fols. 80 y 81 c.3).
El señor Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx, afirmó que conoce a la demandante desde
hace treinta años. Sostuvo que aunque no vio el contrato que la demandante
celebró con el municipio de El Colegio, tiene conocimiento de que ella arrendó un
local en el Terminal de Transportes, pero “nunca tomó posesión de él porque el
Terminal no entró en funcionamiento” (fol. 83 c.3).
2. El contrato celebrado.
En el caso concreto las partes celebraron un contrato de arrendamiento el 17
xx xxxx de 1992, que se somete a las disposiciones contenidas en el Decreto Ley
222 de 1983.
El artículo 16 de esa normatividad, no incluyó al arrendamiento dentro de los
denominados “contratos administrativos”, por lo cual ha sido considerado por la
jurisprudencia como un contrato “de derecho privado de la Administración”5.
Esa disposición enlistó los contratos administrativos y estableció que “son
contratos de derecho privado de la administración los demás, a menos que la ley
especial disponga en sentido contrario, y en sus efectos estarán sujetos a las
normas civiles, comerciales y laborales, según la naturaleza de los mismos, salvo en
lo concerniente a la caducidad” 6(se subraya).
Adicionalmente, la Ley 19 de 1982, con base en la cual se profirió el Decreto
Ley 222 de 1983, reiteró la disposición transcrita y agregó que serían del
conocimiento de la justicia contencioso administrativa los litigios surgidos de los
contratos administrativos y de aquellos en los que se hubiese pactado la cláusula
de caducidad (artículo 4).
De las anteriores disposiciones se desprende que las partes bien podían
incluir la cláusula de caducidad en los contratos de derecho privado de la
administración y si ello ocurría, los litigios que se derivados de los mismos son
conocidos por esta jurisdicción.
La jurisprudencia de la Sala ha reconocido la facultad de los cocontratantes
de pactar la cláusula de caducidad en este tipo de contratos. Así, en sentencia del
20 xx xxxxx de 2005 consideró:
“(:..) Al contrato de arrendamiento no le eran extrañas las normas
relacionadas con las cláusulas exorbitantes y en especial la facultad
5 En este sentido se pronunció la Sección Tercera en sentencia del 4 de diciembre de 2006 Exp. 15239 Consejero Ponente: Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx. Así mismo las sentencias del 20 xx xxxxx de 2005. Exp.22513 Consejero Ponente Xx. Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx y del 6 de julio del 2005, Exp.12249. Consejero Ponente Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx que a su vez reiteró los pronunciamientos del 15 de febrero de 1999, expediente 11194, del 26 de septiembre de 2002, expediente 12425 y del 29 de noviembre de 2004, expediente 20190. 6 No obstante, el contrato de arrendamiento materia de estudio, es de aquéllos a los cuales les son aplicables las normas contenidas en el Decreto 222 de 1993 porque además de estar consagrado en el artículo 80, “De los distintos contratos”, los artículos 156 a 162, regularon algunos de sus aspectos y, particularmente en este contrato se pactó la cláusula de caducidad.
relacionada con el poder de la administración para declarar la caducidad del
contrato”7.
Posteriormente, en sentencia del 4 de diciembre de 2006, expresó:
“(:..)El mismo artículo 17, parágrafo único (del decreto 222 de 1983),
consagró que la justicia contencioso administrativa sería competente para
conocer aún de los litigios derivados de los contratos de derecho privado,
siempre y cuando en ellos se hubiere pactado cláusula de caducidad
Examinado el contrato de arrendamiento (:..) aportado al expediente en
fotocopia autenticada, (…) se advierte que las partes pactaron en la cláusula
No. 11, la facultad de la Administración para declarar la caducidad del
contrato por cualquiera de las causales establecidas en el artículo 62 del
Decreto 222 de 1983 y además, por el incumplimiento del arrendador de
alguna(s) de las obligaciones pactadas en el mismo.
Así las cosas, es claro que el contrato materia de controversia es un contrato
de derecho privado con cláusula de caducidad, cuyo conocimiento
corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según las
voces del Parágrafo del artículo 17 del Decreto-ley 222 de 1983, por lo tanto,
la Sala es competente para conocer del presente asunto”8.
De este modo, se concluye que en el contrato de arrendamiento celebrado
las partes podían pactar válidamente la caducidad contractual, como en efecto
ocurrió9 y el convenio quedó sometido a: i) las disposiciones del Decreto 222 de
1983 en lo que respecta a los efectos del contrato, las responsabilidades y la
caducidad del mismo; ii) a las normas del Código Fiscal de Cundinamarca10 en lo
7 Sentencia del 20 xx xxxxx de 2005, ya citada. 8 Sentencia del 4 de diciembre del 2006 Expediente 15.239 Consejero Ponente Xx. Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx. 9 “DÉCIMA. El arrendador podrá declarar la caducidad del presente contrato si el arrendatario incurriere en algunas de las causales previstas en el Art. 62 del Decreto 222 de 1983 y 601 del Código Fiscal de Cundinamarca. Como efectos propios de la declaratoria de caducidad será la terminación y liquidación anticipada del contrato”
10En la cláusula décima primera del contrato, las partes establecieron que a éste se le aplicarían “los principios de terminación, modificación e interpretación contenidos en el Decreto 222 de 1983 y el Código Fiscal de Cundinamarca” (se subraya).
relativo a su formación y a las cláusulas reguladas en él, conforme a los intereses
del municipio y a las necesidades del servicio11 y iii) a las normas del derecho
privado que regulan el contrato de arrendamiento, salvo en lo que tiene que ver
con la caducidad.
3. Análisis de la Sala Para determinar si en este caso el contratista tiene o no derecho a la
indemnización de los perjuicios12 que reclama en la apelación, cabe revisar
previamente la existencia del daño alegado por el actor, consistente en la
privación del derecho a explotar el bien arrendado de acuerdo con el objeto del
contrato.
De las pruebas que obran en el proceso se desprende que las partes
celebraron el contrato con pleno conocimiento de que el Terminal de Transportes
no estaba en funcionamiento, circunstancia de la que se derivó la imposibilidad de
usufructuar el bien. En efecto, el contrato se firmó el 17 xx xxxx de 1992, fecha
en la que la contratista no contaba con la licencia de funcionamiento del inmueble
y, adicionalmente, en la cláusula Décima Segunda del contrato, la demandante
declaró recibir el bien en “buen estado de funcionamiento”.
Por esta razón el actor mal puede alegar que esa circunstancia le causó un
daño en la medida en que él conocía de antemano las condiciones en las que se
encontraba el bien y además el contrato no se condicionó a la entrada en
funcionamiento de todo el terminal, razón por la cual se impone concluir que en
este caso no se lesionó derecho alguno del actor, no se configuró el daño y, en
consecuencia, no hay lugar a la indemnización de perjuicios13.
11 El artículo 5 de la Ley 19 de 1982, con fundamento en la cual se expidió el Decreto Ley 222 de 1983, dispuso: “ARTÍCULO 5º. En desarrollo de la autonomía de los departamentos y municipios sus normas fiscales podrán disponer sobre formación y adjudicación de los contratos que celebren y cláusulas de los mismos conforme a sus intereses y a las necesidades del servicio; pero las normas sobre tipos de contratos, clasificación, efectos, responsabilidad y terminación están reservadas a la ley; así como las de inhabilidades e incompatibilidades”. 12 El actor solicitó el pago de “la utilidad y el lucro cesante acumulados que se establezcan dentro del proceso en relación al local objeto del contrato, durante un término de setenta y dos (72) meses contados a partir del 17 xx xxxx de 1992, sumas de dinero que se actualizarán con los IPC correspondientes e intereses legales” 13 En todo caso, no sobra advertir que el demandante no acreditó, como era su deber, la existencia ni el valor de los perjuicios cuyo resarcimiento pretende. En efecto, se limitó a aportar copia simple de 3 recibos de pago de los cánones de arrendamiento correspondientes a los meses xx xxxx,
Recuérdese que la indemnización de perjuicios procede cuando se declara la
responsabilidad, en este caso contractual, y ante la ausencia de la prueba del
daño, la misma resulta improcedente. Por ende la Sala confirmará lo dispuesto por
el Tribunal en cuanto declaró el incumplimiento del contrato, declaración que, por
sí sola, no genera la obligación de indemnizar perjuicios.
4. Costas
La Sala revocará la condena en costas que el Tribunal impuso al
demandado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 55 de la ley 446 de
1998, modificatorio del artículo 171 del C.C.A., vigente para el presente caso por
ser una norma procesal de aplicación inmediata, que condiciona su imposición a la
prueba de una conducta abusiva o temeraria de la parte vencida, que no se
presentó en el subjudice.
Por todo lo anterior, se confirmará la Sentencia apelada y revocará la
condena en costas que impuso el a-quo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO. MODIFICAR el numeral sexto de la sentencia proferida el 25 xx xxxxx de 1999 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará
así:
“SEXTO. Sin condena en costas para el demandado”
junio y julio de 1992, y de un recibo de pago de la licencia de funcionamiento del inmueble arrendado. Esos documentos carecen de valor probatorio, de acuerdo con lo establecido en los artículos 254 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. En lo que tiene que ver con el dictamen pericial que se decretó a solicitud del demandante, con el objeto de probar los perjuicios y su monto, se advierte que el mismo no ofrece suficientes elementos de convicción, en la medida en que se limita a efectuar cálculos hipotéticos que se alejan de la certeza que debe tener el perjuicio para que pueda ser indemnizado. Adicionalmente, resulta contradictoria la afirmación de los peritos en el sentido de que el demandante tiene derecho a que se le pague el valor de los cánones correspondientes a los tres años que duró el contrato, porque como bien lo afirmó el a-quo, el pago de los cánones es, precisamente la obligación a cargo del arrendatario.
SEGUNDO. CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia proferida el 25 xx xxxxx de 1999 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO. Ejecutoriada esta decisión, DEVUÉLVASE al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
XXXX XXXXXX XXXXXX XXXXXXX XXXXXXXX XXXXXXX XXXXX
XXXXXXX XXX XXXXXX XXXXXX XXXXXXXX XXXXXXX