ANTECEDENTES

DICTAMEN Nº. 58/2001, de 11 xx xxxxx.*

Expediente relativo a resolución del contrato de servicio de transporte escolar corres- pondiente a la ruta que transcurre entre la localidad de Turleque y el Instituto de En- señanza Secundaria Xxxxxxxxxx xx Xxxxxxxxx, adjudicado a la empresa D.L., S.L.

ANTECEDENTES

Con fecha 18 de septiembre de 2000 se somete a la consideración del Consejo Consul- tivo la propuesta de resolución del contrato administrativo de servicios suscrito entre la Delegación Provincial de Educación en Toledo y la entidad D.L., S.L., cuyo objeto era el transporte escolar a realizar en la ruta 17, entre la localidad de Turleque y el Instituto de Enseñanza Secundaria Consaburum ubicado en Xxxxxxxxx.

Tal propuesta resolutoria se fundamenta en la causa prevista en el art. 111.h) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, relativa a “aquéllas que se establezcan expresamente en el contrato”, dado que la Administración considera que por parte de la empresa adjudicataria se han incumplido determinadas obligaciones impuestas en los Plie- gos rectores de la contratación, al comprobarse en una inspección realizada por la Guardia Civil, que el conductor del autobús controlado carecía de permiso de conducción y que el citado vehículo no había cumplimentado la Inspección Técnica preceptiva.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

La contratación administrativa es una especialidad típicamente superpuesta y sistemá- ticamente ligada a los principios informantes del régimen general de los contratos estable- cidos en el Código Civil, es decir, una variedad cualificada o modificada en ciertos aspec- tos por su innegable carácter público, participando en todo lo demás de los principios ge- nerales que rigen en la materia de contratación, especialidades características en función de la predominancia subjetiva de la Administración, por sus características de inmutabili- dad y los fines públicos a que tiende (Sentencia del Tribunal Supremo de lO de febrero de l997, Ar. l867).

Esta especial posición con que cuenta la Administración supone en la práctica que és- ta se halla investida de una serie de prerrogativas o facultades excepcionales que no son manifestación de un derecho subjetivo, sino una potestad atribuida por la Ley para atender a los intereses públicos, produciéndose su ejercicio no de manera automática sino cuando lo exija el interés público implícito en cada relación contractual, fundándose así en el servi- cio objetivo a los intereses generales que el artículo lO3 de la Constitución proclama de la actuación administrativa.

Entre tales facultades excepcionales, se encuentra la prerrogativa de acordar la reso- lución de los contratos y determinar los efectos de ésta, la cual se configura como medida

* Ponente: Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxx

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límite o última ratio que la Administración debe ejercitar cuando el interés público lo acon- seje, correspondiéndole valorar en cada caso, atendiendo las circunstancias concurrentes, la conveniencia que para dicho interés supondrá la declaración de la resolución o bien proseguir con la ejecución de la prestación contratada.

En el ámbito administrativo, en el que no cualquier incumplimiento de la Administra- ción o del contratista puede dar lugar a la resolución del contrato, no bastando para pro- ducir tal resultado que medie una simple voluntad rebelde, sino que es exigido por la Ley, según la interpretación mantenida por el Tribunal Supremo (entre otras, en sus Sentencias de l5 de julio de l988, Ar. 59O3 y de 0 xx xxxxx xx x000, Xx. 2994), que se trate del incum- plimiento de obligaciones contractuales “esenciales”.

“A los efectos de apreciar un incumplimiento bastante para la resolución lo determi- nante debe ser que afecte a la prestación principal del contrato y que se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de dicha prestación” (Sentencias de l de octubre de l999, Ar. 2OOO/l393).

CONSIDERACIONES I

El artículo 59.3.a) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, apli- cable al presente supuesto, dispone que “será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de [...] resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista”.

Por su parte, el artículo 26 del Real Decreto 390/1996, de 1 xx xxxxx, dictado en desa- rrollo parcial de la Ley de Contratos, establece en su apartado 1.c) como uno de los requisi- tos con que ha de contar el expediente de resolución del contrato, el informe del órgano consultivo si se da la circunstancia de que se oponga a la misma el contratista.

Los mencionados preceptos deben ser puestos en conexión con el artículo 54.9.c) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, modificada por Ley 4/2000, de 7 xx xxxxx, que determina que el Consejo Consulti- vo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades xx Xxxxxxxx-La Mancha que versen sobre interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista.

Es objeto del expediente sometido a consulta la resolución del contrato de servicio de transporte escolar correspondiente a la ruta que transcurre entre la localidad de Turleque y el Instituto de Enseñanza Secundaria xx Xxxxxxxxx (ambos municipios ubicados en la provin- cia xx Xxxxxx), por incumplimiento por parte del contratista de determinadas obligaciones derivadas del contrato.

Teniendo en cuenta que en el periodo de alegaciones concedido al efecto por la Conse- xxxxx instructora, la empresa adjudicataria ha manifestado su oposición expresa a la preten- sión de la Administración de resolver el contrato por las causas por ésta aducidas, procederá, en virtud de los artículos anteriormente citados, la intervención de este órgano consultivo en el procedimiento con carácter preceptivo.

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II

De forma previa al estudio de la causa de resolución alegada por la Consejería y del análisis de su concurrencia en el supuesto objeto de expediente, procede examinar el proce- dimiento sustanciado, a fin de comprobar si se ha dado cumplimiento a los trámites previs- tos en la normativa que le es de aplicación comprendida en los artículos 59 y 112 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el artículo 26 del Real Decreto 390/1996, de 1 xx xxxxx todavía vigente y, en general, en el Título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimien- to Administrativo Común, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero.

El mencionado artículo 59 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Adminis- traciones Públicas dispone en su apartado primero que el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de resolver los contratos administrativos y determinar los efectos de la resolu- ción, poniendo sus acuerdos fin a la vía administrativa y siendo inmediatamente ejecutivos.

En los apartados primero y tercero de dicho precepto se recogen como trámites esen- ciales para proceder a la resolución, la concesión de audiencia al contratista y el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respec- tiva en el caso de que se formule oposición por parte de aquél.

El artículo 112.1 del citado texto legal determina que la resolución del contrato “se acordará [...] de oficio o a instancia del contratista, en su caso, mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine”. A tal previsión de desarrollo reglamentario recogida igualmente en la anterior Ley 13/1995, de 18 xx xxxx, se dio cumplimiento con el artículo 26 del Real Decreto 390/1996, de 1 xx xxxxx, de desarrollo parcial de la misma, que, tal como se ha indicado anteriormente, continúa en vigor en la actualidad, el cual esta- blece los siguientes requisitos necesarios:

a) Audiencia al contratista por plazo xx xxxx días naturales, en el caso de propuesta de oficio.

b) Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los artículos 42 y 97 de la Ley, referentes a falta de constitución de la garantía definitiva y demora en el cumplimiento de los plazos respectivamente.

c) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comuni- dad Autónoma respectiva, cuando se formule oposición por parte del contratista.

A la vista de los mencionados preceptos habrá que entender como trámites necesarios en la sustanciación del procedimiento de resolución de contratos su iniciación mediante acuerdo adoptado por el órgano de contratación, tras el cual, y previos los actos de instruc- ción que se estimen precisos, entre los que necesariamente habrá de figurar el informe del Servicio de Régimen Jurídico, se otorgará audiencia al contratista por plazo xx xxxx días, debiendo formularse con posterioridad, a la vista del resultado de las actuaciones realizadas, la correspondiente propuesta de resolución, para concluir en el caso de que se haya produci- do oposición por el adjudicatario, con la solicitud del preceptivo dictamen al órgano consul- tivo, el cual posee carácter final, conforme a lo previsto en el artículo 40.3 de su Ley regula- xxxx.

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Como actuaciones previas a la incoación del procedimiento resolutorio, se solicitaron por el Jefe del Servicio de Régimen Jurídico sendos informes a la Comandancia de la Guar- dia Civil xx Xxxxxxxxxx y a la Delegación Provincial de Educación, con objeto de que se remitieran determinados datos relativos al vehículo afectado y a la ruta contratada. Si bien no consta en el expediente que se diera contestación expresa a tales requerimientos, se in- xxxxxxxx al mismo una relación de rutas de transporte escolar de la provincia entre las que se describe la adjudicada y una lista de los alumnos que han de ser beneficiarios del trans- porte, extremos éstos que pese a haber sido conocidos en fase previa al inicio del expediente propiamente dicho, han contribuido, conforme a lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley 30/1992, a la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución.

El expediente sometido a consulta comienza con el acuerdo de inicio adoptado con fe- cha 1 de febrero de 2001, por el Delegado Provincial de Educación en Toledo, como órgano de contratación, de conformidad con lo previsto en el artículo 3.2.d) de la Orden de la Con- sejería de Educación de fecha 30 de diciembre de 1999, por la que se delega en la Secretaría General Técnica y en las Delegaciones Provinciales competencias en materia de personal, autorización de gastos, contratación, subvenciones y autorizaciones. Tal procedimiento resolutorio se fundamentaba en la causa de resolución prevista en el artículo 111.h) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, relativa a “aquéllas que se establezcan expresamente en el contrato”.

Posteriormente, el Jefe del Servicio de Régimen Jurídico emitió informe favorable a la resolución del contrato, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 26.1.b) del Real Decreto 390/1996 anteriormente aludido.

Del acuerdo de incoación se dio debido traslado al contratista comunicándole igual- mente que, conforme a lo previsto en el artículo 113.4 la resolución podría dar lugar a la incautación de la garantía constituida en metálico y otorgándole, en virtud de lo establecido en el artículo 59.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos y 26 del Real Decreto de desarrollo de ésta tantas veces citados, un plazo de audiencia xx xxxx días, dentro del cual presentó escrito de alegaciones manifestando su oposición a la resolución que se pretende.

Por último y conforme a lo establecido en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el Jefe del Servicio de Régimen Jurídico formuló propuesta de reso- lución con fecha 8 xx xxxxx de 2001, en el sentido de resolver el contrato de servicio de transporte escolar para la ruta citada suscrito con la entidad D.L., S.L., destacando como fundamento de tal resolución la causa prevista en el artículo 111.h) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, con el efecto de incautar la garantía definitiva constituida, conforme a lo dispuesto en el artículo 113.4 de este último texto legal.

La circunstancia de que la propuesta en que se manifiesta la voluntad resolutoria de la Administración venga suscrita por el Jefe del Servicio de Régimen Jurídico no impide que la misma pueda ser tenida en cuenta por este Consejo, dado que su contenido ha de entenderse respaldado por el titular de la Consejería, quien con posterioridad a su firma ha tenido cono- cimiento de la misma al dar traslado de ella a este órgano junto con el resto de la documen- tación obrante en el expediente, solicitando su pronunciamiento sobre el asunto.

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Culmina el procedimiento con la aludida remisión y solicitud del preceptivo dictamen del Consejo Consultivo, a fin de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 54.9.c) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, mencionada y demás preceptos citados en la consideración primera.

A la vista de la tramitación descrita en la presente consideración, hay que concluir in- dicando la conformidad de la misma con el procedimiento previsto en los preceptos que lo regulan, procediendo iniciar el análisis de la aplicación de la causa de resolución alegada al supuesto objeto de expediente, no sin antes incidir, siquiera brevemente, en el significado de la potestad resolutoria que ostenta la Administración y en el alcance y límites de dicha cau- sa.

III

La contratación administrativa es una especialidad típicamente superpuesta y sistemá- ticamente ligada a los principios informantes del régimen general de los contratos estableci- dos en el Código Civil, es decir, una variedad cualificada o modificada en ciertos aspectos por su innegable carácter público, participando en todo lo demás de los principios generales que rigen en la materia de contratación, especialidades características en función de la pre- dominancia subjetiva de la Administración, por sus características de inmutabilidad y los fines públicos a que tiende (Sentencia del Tribunal Supremo de 00 xx xxxxxxx xx 0000, Xx. 1867).

Esta especial posición con que cuenta la Administración supone en la práctica que ésta se halla investida de una serie de prerrogativas o facultades excepcionales que no son mani- festación de un derecho subjetivo, sino una potestad atribuida por la Ley para atender a los intereses públicos, produciéndose su ejercicio no de manera automática sino cuando lo exija el interés público implícito en cada relación contractual, fundándose así en el servicio obje- tivo a los intereses generales que el artículo 103 de la Constitución proclama de la actuación administrativa.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 00 xx xxxxxxx xx 0000 (Xx. 1619) señala que “la supremacía de la Administración en el contrato está justificada, no para sí, sino para, por medio de ella, asegurar la realización de las obras contratadas y la presta- ción de los servicios. La primacía del fin del contrato respecto de su objeto y su inextricable conexión con el giro o tráfico de la Administración contratante definen la teleología de las prerrogativas administrativas en la contratación”.

Entre tales facultades excepcionales, recogidas en el artículo 59 del Real Decreto Le- gislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se encuentra la prerrogativa de acordar la reso- lución de los contratos y determinar los efectos de ésta.

Tal como ha manifestado este Consejo en anteriores ocasiones (entre otros muchos, en sus dictámenes 65/1999, de 21 de septiembre; 42/2000, de 00 xx xxxxx x 00/0000, xx 00 xx xxxxxxx) la resolución contractual se configura como medida límite o última ratio que la Administración debe ejercitar cuando el interés público lo aconseje, correspondiéndole valorar en cada caso, atendiendo a las circunstancias concurrentes, la conveniencia que para dicho interés supondrá la declaración de la resolución o bien proseguir con la ejecución de la prestación contratada.

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El sentido y funcionalidad de la resolución contractual encuentra cobertura legal en el Derecho común de obligaciones y contratos, en tanto que como ha señalado el Tribunal Supremo en Sentencia de 00 xx xxxxx xx 0000 (Xx. 2234), “los contratos administrativos no son sino una figura especial, con modulaciones características impuestas por su vinculación al cumplimiento de los intereses públicos de la institución contractual, siéndoles de aplica- ción en definitiva, salvando esas peculiaridades y características, las normas y principios de la dogmática del negocio jurídico, entre los que se encuentra la figura de la resolución con- tractual para el caso de su incumplimiento en las obligaciones recíprocas (artículo 1124 del Código Civil y preceptos concordantes) y la institución del resarcimiento de daños y perjui- cios a favor del acreedor, que no es sino una manifestación del principio del Derecho de obligaciones de que el deudor debe reparar las consecuencias nocivas producidas por causa de su incumplimiento culpable (artículo 1101 del Código Civil)...”.

Asimismo, en su Sentencia de 2 de septiembre de 1998, Ar. 3955, añade el Alto Tribu- nal que “en materia de resolución de los contratos administrativos la Jurisprudencia mantie- ne la aplicabilidad de los principios contenidos en el Código Civil, de suerte que también aquí la facultad de resolver se entiende implícita a favor de la parte que cumple y en contra de la que incumple sus obligaciones, con la consecuencia de que para que la acción de reso- lución proceda es preciso que la parte que la ejercite haya cumplido con las que le incum- xxx”.

El ejercicio de esta potestad resolutoria se encuentra reglado desde el punto de vista formal y material, de tal forma que sólo puede ser ejercida “mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine” (artículo 112.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas) y cuando concurran las causas definidas en la Ley.

El citado texto legal contempla en el artículo 111 una relación de las posibles causas de resolución aplicables a la generalidad de los contratos regulados en la norma, estableciendo en concreto las específicamente aplicables al contrato de consultoría, asistencia y servicios en el artículo 214.

Por su parte, el artículo 112 mencionado distingue las causas que originarán siempre la resolución (la declaración de quiebra, de concurso de acreedores, de insolvente o fallido en cualquier procedimiento), de aquellas otras en las que su declaración será potestativa para la parte a la que no le fuera imputable las circunstancias que dieren lugar a la misma, entre las que hay que entender integrada la que remite a lo pactado expresamente en el contrato, cau- sa ésta en la que la Consejería de Educación funda el presente expediente resolutorio al estimar que concurre el incumplimiento por el contratista de varias obligaciones reseñadas en los Pliegos rectores de la contratación, en los que igualmente se prevén las consecuencias resolutorias que dicho incumplimiento llevará aparejadas.

En el ámbito de la contratación civil, el Tribunal Supremo venía afirmando que no cualquier incumplimiento por las partes de sus obligaciones contractuales podría dar lugar al derecho de la otra a resolver el contrato.

Así, en su Xxxxxxxxx xx 0 xx xxxxxxxxx xx 0000 (Xx. 0000) xxxxxx que “si bien es cierto que la doctrina de esta Sala al interpretar el artículo 1124 del Código Civil en orden a la resolución por incumplimiento de obligaciones -y contratos- establece como regla general la necesidad de una voluntad deliberadamente rebelde, no lo es menos que con la mirada pues-

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ta en la realidad social, la equidad y la justicia -artículo 3.1 y 2 del Código Civil-, al objeto de evitar que una rigurosa aplicación de esta doctrina pudiera frustrar los legítimos derechos de los acreedores, este Tribunal ha venido elaborando una dogmática matizadora, social y jurídicamente lógica; la de que dicha voluntad deliberadamente rebelde no puede erigirse en un pronunciamiento exclusivo en cuanto no aparece expresamente en la letra ni en el espíri- tu del artículo 1124, sino que ha de ser cohonestada, cuando ello sea factible, con la posibi- lidad de que existan actos o conductas del deudor que permitan inducir el incumplimiento de la obligación”. [Sentencias de 6 xx xxxxx de 1983, Ar. 3449; de 00 xx xxxx, 00 xx xxxxx x 00 xx xxxxxxxxx xx 0000, Xx. 2837, 3314 y 5607; de 0 xx xxxxx xx 0000, Xx. 5181].

A la vista de tal doctrina, habría que distinguir claramente entre lo que constituye un incumplimiento generador de la extinción del vínculo contractual y aquel otro que, si bien no es susceptible de provocar dicho efecto por su menor trascendencia, conllevaría para la parte perjudicada la posibilidad de exigir la correspondiente indemnización por daños y perjuicios.

Tales afirmaciones son plenamente aplicables en el ámbito administrativo, en el que no cualquier incumplimiento de la Administración o del contratista podría dar lugar a la resolu- ción del contrato, no bastando para producir tal resultado que medie una simple voluntad rebelde, sino que es exigido por la Ley, según la interpretación mantenida por el Tribunal Supremo (entre otras, en sus Sentencias de 00 xx xxxxx xx 0000, Xx. 5903 y de 0 xx xxxxx xx 0000, Xx. 2994), que se trate del incumplimiento de obligaciones contractuales “esenciales”.

Para la determinación de la transcendencia de los diversos incumplimientos que se produzcan, el Tribunal Supremo ha manifestado reiteradamente en sus Sentencias de 16 de octubre de 1984 (Ar.5655), de 9 de octubre de 1987 (Ar.8324) y de 00 xx xxxxxxxxx xx 0000 (Xx. 9199), que “ha de prestarse en cada caso una exquisita atención a las circunstan- cias concurrentes, con el fin de dilucidar si se está ante un verdadero y efectivo incumpli- miento de las obligaciones contractuales, revelador de una voluntad clara de no atender, dolosa o culposamente, los compromisos contraídos o, por el contrario, más bien ante un mero retraso, desfase o desajuste en modo alguno expresivo de aquella voluntad y, en defi- nitiva, de un efectivo incumplimiento de la esencia de la obligación”.

Igualmente ha señalado que “a los efectos de apreciar un incumplimiento bastante para la resolución lo determinante debe ser que afecte a la prestación principal del contrato y que se exteriorice a través de una inobservancia total o esencial de dicha prestación” (Sentencias de 0 xx xxxxxxx xx 0000, Xx. 2000/1393).

En otros pronunciamientos añade que “los casos en que no se da un total incumpli- miento no encajan como regla general en la solución extrema que representa la resolución, toda vez que -de acudirse a la misma- se produciría un resultado inadecuado a la realidad y disfuncional desde el punto de vista, aquí esencial, de la satisfacción del interés público, procediendo en tales casos más bien una solución intermedia hallada con arreglo al criterio de la equidad” (Sentencia de 2 de septiembre de 1998, citada en párrafos precedentes).

En similar sentido, el Consejo de Estado ha venido afirmando que “la facultad de reso- lución constituye de suyo una consecuencia tan grave que obliga a estimarla aplicable tan sólo a los casos más graves de incumplimiento, pues resultaría notoriamente desproporcio- nado e injusto que cualquier incumplimiento, aun mínimo, supusiera tal resolución, ya que

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ésta constituye una opción que la Administración ha de ejercer siempre con obligada mesu- ra” (dictamen de 1 xx xxxxx de 1979).

Añadía asimismo, que para proceder a la resolución debemos encontrarnos ante “in- cumplimientos relevantes y no nimios y sin trascendencia, de acuerdo con la realidad del contrato” (dictamen de 9 xx xxxxx de 1988).

Desde esta perspectiva se debe analizar la concurrencia de la causa de resolución invo- cada por la Administración instructora, para determinar, en concreto, la efectiva existencia de los incumplimientos imputados al contratista y la trascendencia de las obligaciones que se han entendido vulneradas.

IV

La propuesta formulada por la Consejería instructora pretende la resolución del contra- to de servicio de transporte escolar suscrito con la entidad D.L., S.L. con fundamento en la causa prevista en el artículo 111.h) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públi- cas, relativo a “aquéllas que se establezcan expresamente en el contrato”, entendiendo inte- grados dentro del ámbito del mismo los Pliegos de cláusulas conforme a lo previsto en el artículo 49.5 del citado cuerpo legal.

Como primera cuestión ha de indicarse que, pese a lo previsto en los Pliegos rectores de la contratación, es aplicable al presente supuesto la normativa recogida en el Texto Re- fundido citado, ya en vigor en el momento de hacerse público el anuncio de licitación y por tanto en la fecha de adjudicación y firma del contrato, norma ésta que deroga de manera expresa la anteriormente aplicable recogida en la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx y a la que sin duda por error remiten los Pliegos. No obstante, tal observación carece de trascendencia a efectos prácticos en el caso sometido a dictamen, puesto que tanto la causa de resolución alegada como los efectos derivados de su aplicación tienen reflejo en idénticos términos en la nueva norma aprobada.

La Consejería funda su propuesta en la existencia de dos incumplimientos de obliga- ciones imputables a la entidad contratista, puestos de manifiesto en la inspección realizada por la Guardia Civil el 16 de noviembre de 2000 al vehículo matrícula XX-xxx-X que cubría la ruta objeto del contrato que transcurre entre la localidad de Turleque y el Instituto de Enseñanza Secundaria xx Xxxxxxxxx, que son, que el conductor carecía del preceptivo per- miso de conducir y que en ese momento el vehículo afectado no contaba con acreditación de tener cumplidos los requisitos técnicos precisos para la circulación.

Examinemos a continuación, a la vista de la documentación aportada, la efectiva pro- ducción de los aludidos incumplimientos, la posibilidad de que los mismos den lugar a la resolución del contrato y los posibles efectos que ésta llevaría consigo.

1.- En relación a la tenencia de permiso de conducir, el informe emitido por la Coman- dancia de la Guardia Civil xx Xxxxxxxxxx en el que se ha fundado el presente expediente, destaca que el conductor del vehículo, propietario de la empresa contratista, carece del mis- mo, “presentando un permiso de conducción expedido en Ecuador, el cual, no le habilita para realizar dicho servicio al llevar residiendo en España, según manifiesta, veintiocho años”.

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El artículo 60.1 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, determina que “la conducción de vehículos a motor y ciclomotores exigirá haber obtenido previamente la preceptiva autorización administrativa, que se dirigirá a veri- ficar que los conductores tengan los requisitos de capacidad, conocimientos y habilidad necesarios para la conducción del vehículo [...]. Se prohíbe conducir vehículos a motor y ciclomotores sin estar dotado de la mencionada autorización administrativa”.

Asimismo, el artículo 59.3 del aludido cuerpo legal dispone que “el conductor de un vehículo queda obligado a estar en posesión y llevar consigo su permiso o licencia para conducir válido, así como el permiso de circulación del vehículo y la tarjeta de inspección técnica o certificado de características y deberá exhibirlos ante los agentes de la autoridad que se lo soliciten”.

En consonancia con lo establecido en los mencionados preceptos legales, la obtención previa del permiso de conducir como garantía de la aptitud personal del interesado para ejercitar la conducción de vehículos se prevé como requisito necesario e imprescindible en el artículo 1 del Real Decreto 772/1997, de 30 xx xxxx, por el que se aprueba el Reglamen- to General de Conductores, reiterándose en el artículo 32.1 la necesidad del mismo en los que se destinen a la realización del transporte escolar y de menores, los que asimismo preci- sarán de una autorización especial adicional que habilite para ello.

Por su parte, el artículo 30 de la citada norma reglamentaria determina en su apartado primero los permisos que han de estimarse válidos para conducir en España, entre los que se encuentran los expedidos en otros países de conformidad con el anexo 9 de la Convención xx Xxxxxxx de 19 de septiembre de 1949, indicando en su apartado segundo que, en cual- quier caso, la validez de tales permisos estará condicionada, entre otros requisitos xx xxxxx- cia y edad, a que “no haya transcurrido el plazo de seis meses, como máximo contado desde que sus titulares adquieran su residencia normal en España, salvo que tratándose de [los permisos reconocidos en particulares convenios internacionales y bilaterales en los que España sea parte] se haya establecido otra norma en el correspondiente convenio”.

En el supuesto sometido a consulta ha resultado probado que, pese a llevar veintiocho años residiendo en España, el afectado posee únicamente el permiso de conducir expedido en Ecuador, sin haber obtenido por tanto la correspondiente autorización adaptada a la nor- mativa vigente en nuestro país, lo que supone que el interesado no cumple los requisitos previstos en el citado artículo 30.2. Dado que no existe convenio bilateral alguno en la mate- ria entre ambos Estados, habrá que considerar, conforme a lo dispuesto en el apartado terce- ro del mencionado precepto, que el documento mostrado a los agentes en la inspección no es válido para conducir en territorio español, siendo imprescindible para ello que su titular hubiera superado las pruebas y cumplimentado los requisitos exigidos por la legislación vigente a la generalidad de los ciudadanos para la obtención de la autorización precisa.

El incumplimiento de la mencionada obligación no ha sido contrariado por el afectado en sus alegaciones, quien se ha limitado a afirmar que “el permiso de conducir presentado tiene vigencia hasta el 24 de octubre de 2001, avalado por la Convención sobre circulación por carretera de 19 de septiembre de 1949 de la que España es firmante, emitido por el Au- tomóvil Club de Ecuador con el nº 39642, el día 00 xx xxxxxxx xx 0000, xx xxxxxxxxxxxx con los documentos originales de la conducción”, si bien sin contrastar los demás requisitos a que el mismo ha de someterse, entre ellos, el relativo al periodo de residencia citado.

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Igualmente indicaba el representante de la empresa adjudicataria que cuando la Guar- dia Civil les comunicó la invalidez del permiso “inmediatamente se suspendió todo trabajo”, circunstancia que implica su conformidad con lo manifestado por los agentes, expresando que el transporte por el afectado se produjo de manera ocasional para suplir la baja laboral que padecía el conductor habitual, afirmación ésta que no justifica en modo alguno que el vehículo fuera dirigido por quien carecía del requisito fundamental de reconocimiento de su aptitud para ello y cuya veracidad se ve cuestionada por la observación manifestada por el Sargento en su informe de que constan “en la Jefatura Provincial de Tráfico otras tres de- nuncias por los mismos hechos, donde posteriormente alega que realizó el servicio xx xxxx- lares por causa de fuerza mayor”.

El incumplimiento por el conductor del vehículo afectado del requisito de contar con el preceptivo permiso de conducir supone una vulneración de la normativa citada, que lleva consigo la contradicción de lo previsto en el apartado 3.1 xxx Xxxxxx de Prescripciones Téc- nicas según el cual “en la realización del transporte objeto del presente contrato el transpor- tista habrá de cumplir la totalidad de los requisitos de seguridad establecidos en el Real Decreto 2296/1983, de 25 xx xxxxxx, sobre tráfico y circulación de vehículos escolares y de menores, así como, en su caso, los demás que pudieran hallarse a tal efecto genérica o espe- cíficamente previstos o que pudieran aprobarse durante la vigencia del contrato en otras normas estatales, autonómicas y locales”, así como la vulneración de lo establecido en la cláusula 6.5 xxx Xxxxxx de Cláusulas Administrativas Particulares, que señala como causa específica de resolución del presente contrato “la pérdida de la capacidad profesional para el ejercicio de las actividades de transportista de viajeros por carretera”, producida al alterarse la identidad del conductor habitual del vehículo y no presentar el nuevo las condiciones de idoneidad y capacidad requeridas para ello.

2.- En cuanto a la falta de acreditación de que el autobús contaba con los requisitos técnicos precisos, es necesario comenzar indicando que el artículo 61.1 de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial citada anteriormente, dispone que “la circulación de los vehículos exigirá que éstos obtengan previamente la correspon- diente autorización administrativa, dirigida a verificar que estén en perfecto estado de fun- cionamiento y se ajusten en sus características, equipos, repuestos y accesorios, a las pres- cripciones técnicas que se fijen reglamentariamente. Se prohíbe la circulación de vehículos que no estén dotados de la citada autorización”.

Para dar cumplimiento debido a tal requisito, el artículo 6 del Real Decreto 2042/1994, de 14 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos, prevé la frecuencia con que la misma habrá de realizarse, señalando en su apartado e) que para los vehículos destinados a transporte de personas, entre los que se halla el transporte escolar y de menores, con capacidad para diez o más plazas incluido el conductor, será semestral siempre que el vehículo tenga una antigüedad de más de cinco años.

En el presente supuesto consta en la documentación aportada que el autobús que efec- tuaba en la fecha de la inspección la ruta contratada (pese a no figurar en el contrato como vehículo titular) fue matriculado con fecha 30 de enero de 1990, contando por tanto con una antigüedad de más xx xxxx años, por lo que a los efectos señalados en el precepto indicado en el párrafo precedente debería ser sometido a inspección técnica cada seis meses.

Analizando los datos expuestos en la tarjeta de ITV aportada al expediente se constata que una inspección se realizó el 5 xx xxxx de 2000 expresándose su validez hasta el 5 de

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noviembre posterior, figurando una nueva inspección el 22 de noviembre de 2000 con vali- dez hasta el 22 xx xxxx de 2001.

De lo anterior se deduce que el 16 de noviembre de 2000, fecha en que la Guardia Ci- vil realizó un control sobre el vehículo, éste no había pasado la correspondiente ITV, in- cumpliendo así la obligación exigida por la norma citada, sin que a tal circunstancia pueda oponerse el hecho de que en la tarjeta figure una inspección extraordinaria de transporte escolar favorable con vigencia señalada del 5 xx xxxx de 2000 al 5 xx xxxx de 2003, pues conforme a lo establecido en el artículo 4.1.a).2ª del Real Decreto 2296/1983, de 25 de agos- to, sobre tráfico y circulación de vehículos escolares y de menores, dicha inspección ha de considerarse como una autorización extraordinaria y adicional para aquellos vehículos que se destinen al transporte de escolares, sin que exima a éstos de la obligación que les concier- ne de tramitar las inspecciones periódicas.

No cabe aceptar la alegación realizada por la empresa de que la carencia de ITV se produjo por un “error involuntario” al entender la entidad que al haber sido subsanadas las deficiencias leves encontradas en la inspección realizada el 5 xx xxxx a finales de ese mes, habría que contar desde esta última fecha el plazo de seis meses establecido para la inspec- ción periódica, pues en la tarjeta emitida por la estación inspectora se selló y suscribió el periodo de validez establecido, el cual concluía el 5 de noviembre de 2000, fecha límite en que se debió tramitar una nueva inspección a fin de cumplir con la normativa vigente.

Asimismo, la veracidad de dicha afirmación se ve cuestionada por la propia actitud del conductor del autobús, quien demostró tener consciencia de la irregularidad cometida cuan- do al ser requerido por los agentes para presentar la tarjeta de ITV ocultó la existencia de la misma, manifestando que carecía de ella al haber sido retirada una vez advertidas algunas deficiencias leves en una inspección ya realizada, si bien posteriormente se comprobó por la Guardia Civil que fue varias horas después, en ese mismo día, cuando acudió a realizar la aludida inspección.

A la vista de lo expuesto se deduce con claridad que el vehículo afectado no había cumplimentado la inspección técnica de vehículos que le correspondía, obligación ésta que le correspondía según lo previsto en el apartado 3 xxx Xxxxxx de Prescripciones Técnicas, transcrito en párrafos anteriores, así como en las cláusulas 10.1 y 2 xxx Xxxxxx de Cláusulas Administrativas Particulares, según las cuales “el contratista habrá de cumplir las disposi- ciones vigentes en materia laboral, de seguridad social y de seguridad y salud en el trabajo”, correspondiéndole “la obtención de todas las autorizaciones y licencias tanto oficiales como particulares que se requieran para la ejecución de la prestación contratada”.

Los incumplimientos referidos en los puntos anteriores, esto es, tanto la carencia de permiso de conducción del conductor del autobús como la circunstancia de no haber cum- plimentado la inspección técnica del vehículo, suponen una vulneración grave de la norma- tiva aplicable que implica que en el momento en que se realizó el control policial la persona que dirigía el autobús no presentaba ni la aptitud suficiente ni la idoneidad necesaria para conducir con el mínimo riesgo posible y que el vehículo no acreditaba las condiciones técni- cas que garantizaban su óptimo funcionamiento y, por ende, la integridad de los escolares usuarios del transporte.

Tales incumplimientos, que afectan de modo directo a la prestación objeto del contrato en tanto ponen en peligro la seguridad con que debe contar su ejecución, hacen del todo

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imposible la misma, suponiendo la vulneración de las obligaciones sustanciales previstas en el Pliego que se han mencionado anteriormente, lo que no puede llevar a conclusión distinta de la resolución del contrato, al haberse previsto de este modo en el párrafo segundo de la cláusula 6.5 xxx Xxxxxx de Cláusulas Administrativas Particulares en conexión con lo previs- to en el artículo 111.h) del Texto Refundido de la Ley de Contratos tantas veces citada.

Considerando que la resolución contractual que procede se ha originado por un incum- plimiento imputable únicamente al contratista, pues a él le correspondía haber actuado con diligencia a fin de dar adecuado cumplimiento a la legalidad, encargándose de reunir tanto en la persona del conductor como en el vehículo las condiciones administrativas y técnicas necesarias para garantizar el óptimo ejercicio de la conducción, procederá consiguientemen- te, conforme a lo establecido en el artículo 113.4 del Texto Refundido de la Ley de Contra- tos, declarar la pérdida de la garantía definitiva constituida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-

men:

“Que procede informar favorablemente la resolución del contrato de servicio de trans- porte escolar relativo a la ruta S45000734A, cuyo itinerario transcurre entre la localidad de Turleque y el Instituto de Enseñanza Secundaria ubicado en el municipio xx Xxxxxxxxx, ambos en Toledo, de conformidad con la causa prevista en el artículo 111.h) del Real Decre- to Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, con incautación de la garantía definitiva consti- tuida, de acuerdo con lo previsto en el artículo 113.4 de la aludida disposición legal”.

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