Los datos sobre los beneficiarios finales en el contexto de las adquisiciones
Los datos sobre los beneficiarios finales en el contexto de las adquisiciones
Marzo de 2021
Contenido
Adquisiciones y contrataciones públicas 6
Casos de uso de la transparencia en materia de beneficiarios finales en las adquisiciones públicas 10
Prevenir la corrupción y el fraude 10
Mejorar la prestación de servicios a través de la competencia 13
Verificar la admisibilidad en las adquisiciones públicas estratégicas y preferenciales 15
Mejorar sistemáticamente las adquisiciones 18
La puesta en marcha del uso de datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones 20
Recolección y alcance de los datos 20
Datos estructurados e interoperables en materia de beneficiarios finales y adquisiciones 23
Sanciones y aplicación coactiva de las normas 26
Introducción
Las adquisiciones consisten en la contratación de bienes, obras o servicios. Como parte de las garantías mínimas esperables durante una compra, la mayoría de los clientes desean saber a quién le están comprando. Esto se aplica tanto cuando son empresas las que contratan bienes, obras o servicios (adquisiciones), como cuando son los gobiernos los que lo hacen (adquisiciones públicas). En 2018, el doce por ciento del PBI mundial se destinó a adqui- siciones públicas1, lo cual equivale a un total de USD 13 billones anuales2. En este sentido, los países con menores ingresos son los que tienden a gastar más, proporcional- mente, en sus compras públicas3. Para conocer realmente con quiénes hacen negocios los gobiernos, es esencial saber quiénes son los propietarios directos e inmediatos de las empresas (la titularidad legal), y quiénes son los beneficiarios finales que, en última instancia, obtienen provecho de una empresa y ejercen control sobre ella.
Conocer al beneficiario final de una empresa puede ayudar a revelar la verdadera estructura de titularidad de una entidad jurídica. Muchos gobiernos han asumido un compromiso hacia la transparencia de los beneficiarios finales —es decir, la recopilación de datos sobre los benefi- ciarios finales de las empresas en un registro por parte del gobierno, y su posterior publicación con fines de supervi- sión pública— como parte de sus políticas para combatir el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. Más allá de esto, los datos sobre los beneficiarios finales son una ayuda valiosa para gestionar los riesgos operativos, financieros y reputacionales, ya que revelan quién posee realmente la propiedad y el control de las empresas. Cada vez se reconoce más la importancia de los registros esta- tales, centralizados y abiertos como la fuente principal de estos datos4.
Si bien no es nuevo el concepto de gestionar los riesgos recurriendo a diferentes tipos de información sobre la titularidad en las adquisiciones públicas, el uso guberna- mental de los datos recopilados y publicados como parte de las iniciativas de transparencia de los beneficiarios finales sigue siendo un terreno relativamente inexplorado5.
Cada vez son más los países que han comenzado a imple- mentar prácticas de transparencia en materia de benefi- ciarios finales para las adquisiciones públicas. Entre ellos, cabe citar a Bangladés, Colombia, Egipto y Moldavia6.
Normalmente, los gobiernos cuentan con políticas de adquisición que buscan prevenir la corrupción y el fraude, además de fomentar la transparencia y una competencia xxxx y equitativa con miras a brindar servicios con una buena relación precio-calidad a los contribuyentes. Más recientemente, los gobiernos han comenzado a perseguir objetivos adicionales a través de las adquisiciones públicas (p. ej. para garantizar la igualdad de género y la inclusión social, o para fomentar la innovación).
Este informe de políticas describe distintos modos en que los datos sobre los beneficiarios finales mejoran los procesos de adquisición pública y sus objetivos, a saber:
Prevenir el fraude y la corrupción, ayudando a detectar potenciales indicios de manipulación de licitaciones y conflictos de intereses
Mejorar la prestación de servicios a través de la competencia, gestionando los riesgos para ampliar y diversificar la base de proveedores
Verificar la admisibilidad de los proveedores en las adquisiciones estratégicas y preferenciales cuando esto depende de la titularidad
Supervisión, verificación y exigencia de rendición de cuentas por parte de la sociedad civil y el público a través de la publicación de datos
Evaluar la eficacia de las políticas y mejorarlas, analizando los datos sobre los beneficiarios finales en combinación con otros conjuntos de datos como, por ejemplo, los relativos a las contrataciones abiertas y los gastos
Perfeccionar indirectamente los procesos de adquisición a nivel sistémico, mejorando el contexto empresarial al permitir que las compañías utilicen los datos sobre los beneficiarios finales para gestionar y
reducir los riesgos en sus propios controles de debida diligencia y otros procesos contra el lavado de dinero
Para los implementadores, el informe describe una serie de decisiones que deben tomarse con respecto a cuándo, dónde y cómo recolectar los datos, y cuál es la mejor forma de verificarlos. Todo ello determinará si los gobiernos pueden emplear los datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones, y de qué manera. La mayoría de los estudios de casos se centran en las adquisiciones públicas a nivel nacional y pueden aplicarse a las adquisiciones de los gobiernos locales, donde el estándar de debida dili- gencia normalmente es más bajo.
Actualmente, no parece haber muchos gobiernos que utilicen los datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones. Y, en los casos en que los gobiernos han implementado prácticas de transparencia en materia de beneficiarios finales, esos datos no se utilizan de forma sistemática en los procesos adquisitivos. Hacer esto sería una medida relativamente básica que podría producir beneficios tangibles. En las jurisdicciones que todavía no están poniendo en práctica la transparencia de los benefi- ciarios finales ni se han comprometido a hacerlo, los ejem- plos y estudios presentados en este informe aportan una base de gran utilidad para mejorar las adquisiciones.
Figura 1. Modos en que la información sobre los beneficiarios finales contribuye a mejorar las adquisiciones
Datos sobre beneficiarios finales
Fuentes
Datos sobre beneficiarios finales
Recolección
Datos sobre beneficiarios finales Casos de uso en las adquisiciones
Divulgación de los
beneficiarios finales por parte de las empresas
Contrataciones
gubernamentales
Prevenir el fraude y la corrupción
Cuando se contrata
con el gobierno
Organismo gubernamental
a cargo de las adquisiciones
Registro central específico para las adquisiciones
Mejorar la prestación de servicios a
través de la competencia
Presentación de ofertas, etc.
Verificar la admisibilidad
de los proveedores
en las adquisiciones estratégicas y preferenciales
y/o
Rutinariamente como parte
de un régimen de transparencia sobre los beneficiarios finales
al momento de su constitución y a intervalos regulares
Registro de
beneficiarios finales
Publicación
de los datos
Análisis
interno
Registro central relativo a toda
la economía
Supervisión,
verificación y pedidos de rendición de cuentas
Evaluar la eficacia
de las políticas y mejorarlas
Adquisiciones de las empresas
Datos sobre beneficiarios finales
disponibles de forma comercial
Debida diligencia y otros procesos
contra el lavado de dinero
Datos sobre beneficiarios finales Datos sobre contrataciones Caso de uso de los datos sobre beneficiarios finales
Los gobiernos pueden recolectar información sobre los benefi- ciarios finales en registros centrales como parte de sus interac- ciones con las empresas en el contexto de las adquisiciones o respecto de todas las empresas de una economía (página 20). Los registros que abarcan toda la economía ofrecen un conjunto de datos de referencia de gran utilidad para los organismos responsables de las adquisiciones, y pueden llegar a ser una fuente de datos de calidad superior (página 21).
Otra potencial fuente de información reside en los datos sobre beneficiarios finales disponibles de forma comercial, si bien se han planteado problemas en cuanto a su alcance. En este sentido, no pueden garantizar el mismo alcance que los regis- tros estatales (página 21).
Los datos sobre los beneficiarios finales ofrecen varios casos de usos directos en los procesos adquisitivos (página 10). Los datos de los registros públicos que abarcan toda la economía también ofrecen beneficios indirectos para los sistemas de adquisición, ya que las empresas pueden utilizar esa infor- mación para gestionar y reducir los riesgos en sus propios procesos de debida diligencia (página 18). Los datos sobre
los beneficiarios finales combinados con los datos sobre las contrataciones permiten realizar análisis de las políticas de adquisición para evaluar su eficacia y ofrecer sustento a futuras políticas (página 21). La publicación de los datos posibilita la supervisión y la exigencia de rendición de cuentas por parte del público, así como su verificación. Además, mejora la capacidad de la sociedad civil para comprender y analizar los gastos gubernamentales, y disuade la posible comisión de irregulari- dades (página 23).
Fuente: adaptado de mySociety y SpendNetwork
Adquisiciones y contrataciones públicas
Dado que gran parte del dinero que los contribuyentes aportan con sus impuestos se destina a adquisiciones públicas, los gobiernos tienen un deber hacia la ciuda- xxxxx de hacer adquisiciones con eficiencia, garantizar la prestación de servicios de alta calidad, y resguardar el interés público. La mayor parte de las adquisiciones están reguladas por xxxxxx jurídicos tanto nacionales como internacionales, y se rigen por procesos que garantizan
contrataciones justas, equitativas, transparentes, competi- tivas y eficaces en términos de costos. Normalmente, esto implica la obligación de lanzar licitaciones públicas para los contratos cuyo valor supera un determinado umbral mínimo, con el fin de que las empresas privadas compitan por obtenerlo. Y, posteriormente, se elige al adjudicatario del contrato en función de criterios objetivos.
Figura 2. Las cinco etapas de un proceso de contratación
Planificación Inicio
(licitación)
Adjudicación Contrato Implementación
Las contrataciones gubernamentales pueden resumirse en cinco etapas. No obstante, cabe destacar que no todos los procesos de contratación pasan por todas ellas. Las contrataciones directas, por ejemplo, no tienen una etapa de licitación. Fuente: adaptado de Open Contracting Partnership (xxxxxxxx.xxxx-xxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxx/xx/xxxxxxx_xxxxxxx/xxxxxxxxxxx_xxxxxxx).
Además de garantizar un proceso justo y competitivo que brinde servicios eficaces y con una buena relación precio-calidad a los contribuyentes, los procesos adquisi- tivos también pueden ayudar a materializar otros objetivos de políticas adicionales u horizontales. Esto se conoce como adquisiciones públicas estratégicas7. En estos casos, se otorga preferencia a algunos proveedores por encima de otros con el fin de contribuir a cumplir objetivos espe- cíficos (lo cual también se denomina adquisiciones prefe- renciales), y se tienen en cuenta ciertas características de las empresas privadas en los criterios de selección. Si bien es necesario armonizarlos con otros propósitos del
proceso de adquisición, los objetivos de políticas horizon- tales pueden incluir cuestiones innovadoras que generen estímulos o contribuir a ciertas finalidades de las políticas ambientales o sociales. En otros casos, además, pueden pasarse por alto principios tradicionales de los procesos adquisitivos. Así, por ejemplo, en las adquisiciones para el ámbito de defensa suelen preferirse proveedores de confianza del propio país por motivos de seguridad nacional.
Existen pruebas que demuestran que la transparencia de los datos sobre las contrataciones referentes a las etapas de estas últimas mejoran los procesos de adquisición. Por
ejemplo, la publicación de una mayor cantidad de infor- mación acerca de las adquisiciones reduce el número de licitaciones con un único oferente. Este tipo de licitaciones resultan más costosas para los gobiernos, disminuyen la competencia, y conllevan riesgos para la gobernanza8. Además de reducir los costos y mejorar la competencia
—y, por ende, la prestación de servicios— un estudio del Banco Mundial reveló que la transparencia respecto de las contrataciones también disminuye los riesgos de corrup- ción y los sobornos9. La disponibilidad de datos abiertos sobre las adquisiciones permite que los gobiernos y la sociedad civil realicen análisis sobre ellas. Vincular los datos sobre las adquisiciones con otros conjuntos de datos pertinentes, como los relativos a los gastos o los benefi- ciarios finales, permite entender más cabalmente cómo se llevan a cabo las adquisiciones públicas. Esto ofrece fundamentos más sólidos y más objetivos en función
de los cuales decidir políticas10. Es por ello que muchos gobiernos se han comprometido a publicar datos abiertos sobre las contratacionesa.
Beneficiarios finales
Cuando se habla del propietario de una empresa, a menudo se hace referencia a su titular legal directo. Sin embargo, las empresas pueden ser xxxxxx de otras compañías, y es relativamente habitual encontrarse con estructuras de titularidad complejas. El concepto de beneficiarios finales resulta útil para comprender quiénes son los verdaderos propietarios y controlantes de las empresas y, por ende, con quién se está haciendo negocios realmente. Los bene- ficiarios finales son las personas físicas que ostentan en última instancia la propiedad o el control de una entidad jurídica, ya sea de forma directa o indirectab.
a Para obtener más información sobre las contrataciones abiertas, remítase a Open Contracting Partnership (OCP), que ha desarrollado el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (OCDS/EDCA) a tal fin. Véase: “La contratación abierta ofrece resultados concretos: por qué la contratación abierta es la opción más inteligente”, OCP, s.f., xxxxx://xxx.xxxx-xxxxxxxxxxx.xxx/xx/xxxxxx/.
b Para obtener más información sobre el concepto de beneficiarios finales y los aspectos legales que conlleva, véase: Xxxxx Xxx y Xxxxx Xxxxx, “Beneficiarios reales: umbrales y definiciones en la ley”, Open Ownership, octubre de 2020, xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxx/Xxxxxxxxxxxxx%00xxxxxxx%00
-%20definiciones%20y%20umbrales.pdf.
Figura 3. Tipos de titularidad
Beneficiarios finales
de la Empresa D
Persona B
Propietaria del
100%
Persona A
Empresa C
Propietaria del 50%
Propietaria del 50%
Titulares legales
de la Empresa D
Empresa D
Referencia
Titularidad directa Titularidad indirecta
La Persona A y la Empresa C son las titulares legales de la Empresa D. La Persona B es la titular legal de la Empresa C. La Persona A y la Persona B son las beneficiarias finales de la Empresa D. La Persona A ejerce su titularidad de forma directa, mientras que la Persona B lo hace de forma indirecta a través de la Empresa C. La Empresa C no puede ser una beneficiaria final porque no es una persona física.
Los gobiernos pueden recopilar datos sobre los benefi- ciarios finales específicamente para las adquisiciones, o bien como divulgaciones relativas a toda la economía y
almacenadas en registros centralizados con el fin de lograr diversos objetivos de políticas adicionales. En ambos supuestos, estos datos pueden publicarse y ponerse a disposición del público (por ejemplo, para facilitar su verificación externa)12. En algunos casos, puede ocurrir que las empresas no tengan ningún beneficiario final que cumpla con los requisitos divulgativos de acuerdo con la definición legal de la jurisdicción pertinente. De todas formas, aun en tales supuestos, la exteriorización de datos detallados y de alta calidad sobre los beneficiarios finales, en combinación con otros tipos de divulgaciones, puede aportar valiosas perspectivas sobre la gestión y las estruc- turas de titularidad, capaces de ofrecer, por ejemplo, cono- cimientos de gran utilidad sobre los riesgos relacionados con las subsidiarias.
Casos de uso de la transparencia en materia de beneficiarios finales en las adquisiciones públicas
La transparencia en torno a los beneficiarios finales puede aportar beneficios tanto directos como indirectos a los procesos de adquisición13. Por un lado, puede mejorarlos de forma directa al utilizar los datos sobre los benefi- ciarios finales para potenciar la información sobre las personas y organizaciones registrada por los sistemas de adquisiciones, con miras a contribuir a la toma de deci- siones y la realización de análisis. Y, de forma indirecta, la transparencia sobre los beneficiarios finales fortalece los procesos de adquisición a nivel sistémico.
En lo que respecta a mejorar las adquisiciones de forma directa, los casos de uso de los datos sobre los beneficia- xxxx finales pueden dividirse, a grandes rasgos, en tres categorías:
1. Prevenir la corrupción y el fraude mediante la detec- ción de casos de actores (tanto compradores como vendedores) que pretendan subvertir la legislación vigente y el procedimiento de contratación para su propio beneficio;
2. Mejorar la prestación de servicios por medio de una mayor competencia y mejores controles de debida diligencia;
3. Verificar la admisibilidad de los proveedores para acogerse al régimen de adquisiciones preferen- ciales con el fin de satisfacer objetivos de políticas horizontales.
En todos los casos, los datos sobre los beneficiarios finales pueden emplearse para potenciar la información y contri- buir a la toma de decisiones a efectos de conseguir las metas de las políticas de adquisiciones. En combinación con otros conjuntos de datos como, por ejemplo, los referentes a las contrataciones y gastos, la información sobre los beneficiarios finales también puede ser útil para analizar cuán exitosa ha sido la implementación de una determinada política de adquisiciones.
Prevenir la corrupción y el fraude
“Corrupción: el flagelo de las adquisiciones públicas”14
En las adquisiciones públicas se gastan cuantiosas sumas de dinero, y esto las convierte en “el componente individual más grande de los gobiernos modernos”15. En vista de la cantidad de dinero y la multiplicidad de partes interesadas involucradas, la complejidad del proceso, y la estrecha interacción entre el sector privado y los funcio- narios públicos16, las adquisiciones representan el mayor riesgo de corrupción para los gobiernos17. En particular, los conflictos de intereses entre quienes adjudican los contratos y sus adjudicatarios son fuente de importantes riesgos de corrupción18.
Si bien suele centrarse la atención en la corrupción durante las etapas de adjudicación y contratación de los procesos de adquisición y contratación —donde es un fenómeno más habitual— lo cierto es que la corrupción y el fraude pueden darse en todas las etapas19. No hay definiciones estándar de corrupción y fraude en el contexto de las adquisiciones, y puede haber cierto grado de superposi- ción en cuanto a su definición normativa.
A los fines de este informe, definimos a la corrupción en el contexto de las adquisiciones como aquellos supuestos en que se abusa de la autoridad de un cargo para hacer que un contrato se adjudique a un oferente en particular sin que ello sea detectado. Esto puede ocurrir de numerosas formas. En las primeras etapas del proceso de contrata- ción, las convocatorias a licitación pueden diseñarse a medida para beneficiar a proveedores específicos, a tal punto que, en algunos casos, el proceso de adquisición ni siquiera pasa por la etapa de licitación propiamente dicha y se adjudica directamente. También puede ocurrir que se acorte el período licitatorio para dificultar la presentación de una serie de ofertas legítimas, o que se comparta infor- mación privilegiada con oferentes específicos20.
Fraude
El fraude en los procesos adquisitivos puede derivar de manifestaciones falsas, la omisión de divulgar información, y el abuso de autoridad22. A los fines de este informe, el fraude en el contexto de las adquisiciones se define como aquellas conductas destinadas a subvertir el proceso de adquisición sin conocimiento ni complicidad por parte de los funcionarios. Esto puede ser obra de varios oferentes confabulados para manipular una licitación actuando como un cártel. A fin de garantizar una competencia xxxx, la mayoría de las leyes en materia de adquisiciones prohíben
la colusión y los contactos directos extraoficiales. Las empresas pueden manipular las licitaciones, por ejemplo, mediante la supresión de ofertas (que restringe la compe- tencia y probablemente infle el precio) o con ofertas encubiertas (esto es, la presentación de falsas ofertas para encaminar la selección hacia una oferta determinada). Los sistemas de adquisiciones deberían generar avisos de alerta frente a sospechas de fraude. Sin embargo, detectar casos de fraude puede ser muy difícil, además de requerir mucho tiempo y recursos. Los avisos de alerta no prueban la existencia de irregularidades, pero sí son una señal de que es necesario investigar el caso. Por otra parte, puede ocurrir que las empresas omitan divulgar información que permitiría que los organismos responsables de las adquisi- ciones efectúen controles de debida diligencia apropiados, o puede darse que realicen manifestaciones inexactas sobre sí mismas para coincidir con el perfil de vendedor que el comprador está buscando (ver Recuadro 2).
Todas las formas de corrupción y fraude en el contexto de las adquisiciones producen efectos negativos sobre la competencia, la relación precio-calidad y la prestación de servicios. Estos fenómenos no solo malgastan el dinero de los contribuyentes, sino que además pueden traducirse en derrumbes xx xxxxxxx, medicamentos falsos, o insumos de protección para personal médico que no sean aptos para su propósito, lo cual socava la confianza en el gobierno y la democracia (ver Recuadro 1)23.
“omitieron documentar los motivos para recurrir a adquisiciones de emergencia o elegir a determi- nados proveedores, o la forma en que se habían detectado y manejado los potenciales conflictos de interés”29. Dada la falta de transparencia, no se sabe a ciencia cierta si hubo hechos de corrupción. Pero lo que sí es claro es que, habiendo tantas compañías con nexos políticos entre sus propietarios involu- cradas en las adquisiciones, deberían haber surgido avisos de alerta que impulsaran una investigación más detenida, y se deberían haber documentado los potenciales problemas.
En los Países Bajos, el Ministerio Público Fiscal acusó formalmente a dos hombres de haber esta- fado al Gobierno de Alemania en relación con un contrato de provisión de mascarillas. Esta dupla había creado un sitio web con información falsa alusiva a la producción de mascarillas, y recibió un depósito de EUR 880.000 por un contrato de EUR 4,4 millones a cambio de 11 millones de mascarillas, pero no entregó ninguna30. Cuando los compra- dores se dirigieron al lugar, el supuesto proveedor no sabía nada de ese contrato31. El hecho de que la titularidad de la empresa no coincidiera con la de la cuenta bancaria debería haber sido una señal de alerta.
Recuadro 1: Avisos de alerta, corrupción y fraude en el contexto de las adquisiciones durante la pandemia de COVID-19
En medio de la urgencia global por conseguir insumos de protección personal y médica durante la pandemia de COVID-19, muchos gobiernos apro- baron leyes para habilitar compras de emergencia que priorizaban la velocidad de adquisición en detrimento de los habituales recaudos. En aras de la rapidez, muchos países reemplazaron los procesos licitatorios de duración más extensa —destinados a garantizar la competencia xxxx y la eficacia en cuanto a precios— con adjudicaciones directas24. Los gobiernos que prescindieron de los recaudos contra el fraude y la corrupción en sus leyes para habilitar las adquisiciones de emergencia se encon- traron, tarde o temprano, con situaciones de fraude, corrupción y conflictos de intereses. Durante la crisis de COVID-19, ha habido decenas de casos de compras de insumos de protección defectuosos o no aptos para su propósito, de los cuales muchos han sido vinculados a conflictos de intereses con personas expuestas políticamente (PEP) que no se detectaron oportunamente. Es un hecho amplia- mente reconocido que se podría haber hecho más para prevenir los casos de fraude y corrupción (por ejemplo, realizando un seguimiento de los benefi- ciarios finales de las empresas contratadas con el fin de “guardar los recibos”25), y que las adquisiciones de emergencia pueden ser rápidas y abiertas a la vez26. Al momento de la redacción de este informe, 40 países con acceso a los mecanismos de financia- miento de emergencia del FMI vinculados a la crisis de COVID-19 se habían comprometido a recopilar y publicar información sobre los beneficiarios finales en relación con las adquisiciones motivadas por la pandemia con el propósito de “guardar los recibos” y auditar los gastos gubernamentales27.
En el Xxxxx Unido, un estudio del New York Times reveló que, de un total de USD 22.000 millones que se gastaron en 1200 contratos publicados, USD 5000 millones terminaron en manos de empresas con nexos políticos. Entre los contratos analizados figuraba una compañía que obtuvo su primera adjudicación de casi USD 274 millones en contratos por insumos de protección apenas tres semanas después de haber sido fundada, así como una serie de empresas que entregaron productos que el Servicio Sanitario Nacional (NHS) consideró inutilizable28. Un informe de auditoría del Gobierno descubrió varios casos en los que los organismos
La utilización de datos sobre los beneficiarios finales para prevenir el fraude y la corrupción en los procesos de adquisición
Los datos relativos a los beneficiarios finales pueden ayudar a prevenir la corrupción y el fraude de dos modos fundamentales:
1. Detectando conflictos de intereses no divulgados u ocultos;
2. Generando señales de alerta ante posibles indicios de
colusión y manipulación de licitaciones.
Conflictos de intereses
La información sobre los beneficiarios finales puede ayudar a verificar la existencia de conflictos de intereses que podrían pasar desapercibidos en controles más super- ficiales, detectando vínculos entre quienes ocupan cargos de poder (p. ej. PEP y autoridades responsables de las adquisiciones), y la titularidad y el control (ocultos) de las empresas. Ante una señal de alerta que indique la presencia de un potencial conflicto de intereses en una licitación, es posible incorporar controles adicionales para garantizar
que los contratos se adjudiquen de forma justa. Si los datos sobre los beneficiarios finales están estructurados y son legibles por medios informáticos, estos controles pueden automatizarse, lo cual les ahorraría tiempo a los funcionarios encargados de las adquisiciones y mejoraría la eficiencia del proceso adquisitivo. Así, por ejemplo, es posible combinarlos con los datos sobre las PEP a fin de detectar su participación en las empresas proveedoras (ver Recuadro 1).32
Estos datos pueden ser de utilidad a los gobiernos para tomar decisiones relativas a las adjudicaciones de contratos. Además, pueden publicarse, y la población puede valerse de ellos para exigir que el gobierno rinda cuentas (ver Recuadro 1). La publicación de información sobre los beneficiarios finales de las empresas provee- doras tiene, además, un efecto disuasivo. Para su Fondo Social y su Fondo de Desarrollo Regional, la UE utiliza ARACHNE, una “herramienta informática integrada desti- nada a la extracción y al enriquecimiento de datos”33 para realizar controles de debida diligencia, que se sirve de un conjunto de datos comerciales sobre los beneficiarios finales, pero que no se publica con fines de supervisión pública. Tanto Ucrania (ver Recuadro 6) como Eslovaquia (ver Recuadro 7) recolectan datos sobre los beneficiarios finales por cuenta propia en registros centrales. Eslovaquia recopila datos sobre los beneficiarios finales específica- mente para los procesos de adquisición, y los publica con fines de supervisión pública. Ucrania ha implementado la transparencia en materia de beneficiarios finales en todos los sectores de la economía, y recolecta datos sobre los beneficiarios finales de todas las entidades jurídicas, que posteriormente utiliza para verificar la existencia de posi- bles conflictos de intereses en las adquisiciones.
Colusión y manipulación de licitaciones
Los datos sobre los beneficiarios finales también pueden servir para detectar ciertas formas de manipulación de licitaciones. La presentación de ofertas por parte de empresas distintas que tienen propietarios en común no suele ser ilegal. En aras de garantizar la imparcialidad y la no discriminación, es muy poco probable que los funcio- narios encargados de las adquisiciones puedan decidir las adjudicaciones de contratos en función de la titularidad. Y, posiblemente, estén impedidos legalmente de hacerlo. En muchos casos, ni siquiera recolectan ni acceden a datos sobre la titularidad. Sin embargo, lo que sí es ilegal conforme a las leyes antimonopolio de la mayoría de las jurisdicciones, aunque ciertamente no de todas, es que las compañías operen como un cártel34, inflando artificial- mente los precios, aumentándolos especulativamente35, o incurriendo en colusión o contactos directos extraoficiales con otras empresas. Como esto a veces puede ser difícil de demostrar, los sistemas de adquisiciones deberían ser
capaces de detectar situaciones en las que varias ofertas tienen titulares (beneficiarios finales) en común, y generar avisos de alerta para que se investiguen con mayor aten- ción esas ofertas.
La Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EE. UU. (GAO) realizó un análisis de 32 casos de adquisiciones para defensa, en el cual detectó que “se inflaron precios a través de empresas pertenecientes a una misma entidad con el fin de crear una falsa apariencia de competencia”36 (ver Recuadro 4.1). Cuando se presentan ofertas falsas por medio de empresas que comparten un mismo propietario, esto es mucho más difícil de detectar si no se dispone de datos sobre los beneficiarios finales37.
Mejorar la prestación de servicios a través de la competencia
Los xxxxxx para las adquisiciones procuran facilitar la contratación de los servicios más adecuados para los contribuyentes, aspirando a alcanzar la mayor calidad al menor precio a través de una competencia xxxx. Esta sección describe cómo los datos sobre los beneficiarios finales pueden ayudar a mejorar la prestación de servicios por parte de los gobiernos, fomentando la competencia y generando un contexto de igualdad de condiciones de las siguientes formas:
1. Reduciendo y gestionando los riesgos operativos y financieros a través de mejores controles de debida diligencia;
2. Diversificando los proveedores y ampliando la participación empresarial;
3. Promoviendo la competencia mediante la detección de casos de titularidad compartida.
Reducir y gestionar los riesgos
Conocer a los beneficiarios finales de las empresas que intervienen en un proceso adquisitivo y sus estructuras de titularidad en general mediante las divulgaciones de los beneficiarios finales resulta útil para gestionar los riesgos operacionales (p. ej. verificando la existencia de pasivos financieros de otras entidades en una misma estructura de titularidad, que podría utilizarse para ocultar deudas o pérdidas)38.
Un ejemplo de ello es el caso de Carillion, una compañía que prestaba servicios a hospitales, escuelas, instituciones penitenciarias y transporte, y que tenía alrededor de 450 contratos con el Gobierno de Xxxxx Xxxxx00. En enero de 2018, Carillion ingresó en un proceso de liquidación. El verdadero impacto de la quiebra de Carillion en la prestación de servicios gubernamentales no estaba claro debido a la gran cantidad de entidades que integraban su
compleja estructura de titularidad y a las cuales se habían adjudicado contratos. Esto hizo difícil poder evaluar cabal- mente las consecuencias de su quiebrac. Por lo tanto, cier- tamente no habría sido posible realizar una evaluación de riesgos completa. En junio de 2017, Carillion debía GBP 2000 millones40 a sus subcontratistas y proveedores, y dejó deudas sin pagar a muchas pequeñas y medianas empresas (PyME). Una de ellas señaló que “el Gobierno le otorgaba contratos multimillonarios, uno tras otro, y eso, a mí, como pequeño proveedor, me inducía a pensar que el Gobierno había hecho sus controles de debida dili- gencia. Nosotros simplemente seguíamos los pasos del Gobierno”41.
Los datos sobre los beneficiarios finales y una mayor visibilidad de las estructuras de titularidad ayudan a los responsables de las compras gubernamentales a analizar mejor los riesgos a efectos de tomar decisiones perti- nentes a las adquisiciones y, por ende, permiten brindar mejores servicios a los ciudadanos. En el caso de Carillion, el saber cuántas empresas de su estructura de titularidad tenían contratos con el Gobierno habría ayudado a evaluar con mayor precisión el verdadero riesgo que implicaba su quiebra y, posiblemente, habría contribuido a mitigarlo.
Diversificar los proveedores
Una mejor gestión de los riesgos puede ayudar a ampliar la base de posibles proveedores disponibles, y así fomentar la competencia. Como los responsables de las compras gubernamentales buscan mitigar y gestionar los riesgos —de forma similar a lo que hacen las empresas privadas— muchos gobiernos han tendido a favorecer a los proveedores más grandes por encima de los más pequeños, motivados por la creencia de que esto conlleva menos riesgos42. Esto se observa, por ejemplo, en las adquisiciones informáticas. Habida cuenta de los riesgos que implicaban los primeros proyectos informáticos, esta creencia derivó en la frase “nunca han despedido a nadie por elegir a IBM”, dado que la envergadura de este gigante de la tecnología ofrecía mayores garantías de cumpli- miento, si bien no necesariamente dentro del presupuesto. Esto seguramente haya contribuido al habitual despla- zamiento de los proveedores más pequeños. Contratar con PyME suele ser considerablemente más económico, permite ahorrar grandes cantidades de dinero y ofrece una buena relación precio-calidad a los contribuyentes. Un informe de 2013 del Gobierno de Reino Unido reveló que los costos se reducían en un 90 % al adjudicar un contrato de alojamiento y servidor a un proveedor más pequeño. El nivel promedio de ahorro al cambiar de proveedores
de gran envergadura y con una posición dominante a proveedores más pequeños era de entre 30 % y 90 % apro- ximadamente43. Una mejor capacidad de comprensión y gestión de los riesgos permite que los gobiernos se sientan más seguros de celebrar negocios con proveedores más nuevos. Al ampliar el abanico de posibles proveedores, los gobiernos estimulan la competencia.
La apertura del proceso de adquisiciones a proveedores extranjeros también puede ayudar a elevar el nivel de la competencia para contratar con el gobierno y, de esta forma, producir un efecto positivo en el costo de los bienes y servicios en el ámbito nacional44. El análisis de la titularidad legal no permite, por sí solo, tener un pano- rama preciso de los contratos adjudicados a proveedores extranjeros, ya que estos suelen inscribirse en el país. La UE utiliza un conjunto de datos de origen comercial sobre los beneficiarios finales para poder analizar el impacto de las irrupciones transfronterizas en las adquisiciones públicas45. Al comprender y analizar de forma precisa los intercambios comerciales con base en los datos, los gobiernos pueden crear mejores políticas basadas en pruebas para promover el comercio y fomentar la compe- tencia en las adquisiciones.
Detectar casos de titularidad compartida
Por último, la utilización de datos sobre los beneficiarios finales en los procesos de adquisición puede ayudar a detectar casos de titularidad compartida entre varias empresas que participan en una misma licitación. Esto no es problemático en sí mismo, y puede ser algo habitual, especialmente en los mercados emergentes. Sin embargo, hay casos en los que ha estado asociado a efectos anticom- petitivos46. Es necesario entender tanto la titularidad como el control a fin de evaluar los potenciales efectos (anti) competitivos47. Todo sistema de adquisiciones debería ser capaz de detectar y mantener bajo seguimiento los casos de titularidad y control en común a fin de, eventualmente, realizar una investigación más detenida. Parapoder evaluar realmente tanto la titularidad como el control compartidos, es necesario analizar quiénes son los beneficiarios finales de las compañías.
c En enero de 2018, el Registro de Sociedades Comerciales del Reino Unido (Companies House) contenía alrededor de 100 sociedades y empresas cuya denominación social incluía el nombre “Carillion”. Véase: Xxxxxxxx Xxx, Xxxxxxxx Xxxxxx, Xxxxx Xxxxxxx, y Xxxxx Xxxxx, “The collapse of Carillion”, Biblioteca de la Cámara de los Comunes,14 xx xxxxx de 2018, 30, xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxxx.xxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxx/XXX-0000/XXX-0000.xxx.
Recuadro 2: El Nido de la Cigüeña
En 2006, una compañía checa cuyas acciones perte- necían a una sociedad de responsabilidad limitada subsidiaria de Agrofert, el conglomerado multi- nacional propiedad del empresario Xxxxxx Xxxxx, comenzó a realizar reformas en una finca rural en ruinas en las afueras de Praga. Posteriormente, la compañía dejó de ser una sociedad de responsa- bilidad limitada para convertirse en una sociedad anónima con acciones al portadord. Tras su cambio de denominación social en febrero de 2008, todos sus accionistas pasaron a ser anónimos48.
En agosto de 2008, esta finca rural recibió EUR 1,67 millones en virtud de un subsidio de la UE para pequeñas empresas49 y, en 2010, abrió sus puertas como un hotel y centro de conferencias llamado el Nido de la Cigüeña. Ese mismo año, los medios checos comenzaron a encontrar nexos entre esta finca rural y Agrofert, y plantearon que, cuando había recibido el subsidio de la UE, era conside- rada una pequeña empresa. Esto suscitó el clamor popular y manifestaciones masivas. Frente a ello, Xxxxx negó cualquier tipo de vínculo con la empresa. En 2013, Xxxxxxxx tomó las riendas del Nido de la Cigüeña, que, según afirmó, “daba pérdidas y estaba hundida en deudas”.
En 2018, un informe de la UE que se filtró a los medios señaló que, aparentemente, el conglome- rado Xxxxxxxx había puesto en escena una falsa transferencia de la titularidad del Nido de la Cigüeña a accionistas anónimos en diciembre de 2007, con el fin de simular que reunía las condiciones para recibir un subsidio destinado a PyME, lo cual no habría sido el caso si formaba parte de una empresa más grande. Xxxxx y Xxxxxxxx siguen negando toda participación en el Nido de la Cigüeña al momento de la recepción de los subsidios, y los fiscales checos desistieron del caso en 2019. Este caso es un ejemplo de cómo el ocultamiento de la titularidad de una empresa podría llegar a utilizarse para encu- brir su verdadera envergadura, y de cómo se pueden utilizar los datos sobre los beneficiarios finales para detectar nexos potencialmente ocultos entre las entidades y sus sociedades matrices.e
Verificar la admisibilidad en las adquisiciones públicas estratégicas y preferenciales
Las adquisiciones preferenciales son procesos adquisitivos que otorgan preferencia a ciertos proveedores, apartán- dose de los principios tradicionales de las adquisiciones públicas referentes a la igualdad, la no discriminación y la competencia50. Muchos gobiernos, tanto de economías en desarrollo como desarrolladas, han introducido políticas y programas de adquisiciones preferenciales para lograr ciertos objetivos de políticas horizontales. Esto también se conoce como adquisiciones estratégicas.
En la mayoría de las economías, los gobiernos son los mayores adquirentes individuales de bienes y servicios, por lo cual se los considera “una poderosa fuerza de cambio”51 para materializar otros objetivos de desarrollo y sostenibilidad. Las políticas de adquisiciones prefe- renciales son numerosas y su aplicación es variada (ver Recuadro 3). Entre ellas se encuentran objetivos ambien- tales (adquisiciones ecológicas) y el fomento de la inno- vación, el comercio, y la integración económica52. Una finalidad fundamental de las adquisiciones estratégicas tiene que ver con la igualdad de género y la inclusión social. Esto incluye adquisiciones preferenciales tendientes a redistribuir oportunidades, opciones y recursos. Esto suele hacerse para mejorar las condiciones de individuos y grupos desfavorecidos53. En los procesos de adquisición, la inclusión favorece la creación de empleo. Los gobiernos, además, pueden realizar adquisiciones orientadas al mercado nacional, por ejemplo, para fomentar el desa- rrollo de un sector, o en las adquisiciones para defensa, donde suele preferirse a proveedores de confianza del propio país por motivos de seguridad nacional.
d Las acciones al portador son instrumentos representativos de acciones, cuyo portador es el accionista legítimo a quien se pagan los dividendos. Como no se registran y su titularidad puede cambiar fácilmente, carecen de una regulación y control efectivos, por lo que pueden utilizarse con fines ilícitos. Dado su carácter opaco, las acciones al portador han sido prohibidas en muchos países.
e Para obtener más información sobre el caso Agrofert y el impacto que la transparencia de los beneficiarios finales ha tenido en Eslovaquia, consulte: Xxxxx Xxxxx, Xxxxxx Xxxxxxx-Xxxxxxx, y Xxxxxx Xxxxxxxx, “Early impacts of public registers of beneficial ownership: Slovakia”, Open Ownership, septiembre de 2020, xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxx/xxxxxxxx-xxxxxx-xxxxx.xxx.
Recuadro 3: Ejemplos de adquisiciones estratégicas y preferenciales en la práctica
– Adquisiciones ecológicas: la política de “Adquisiciones ecológicas” de la UE tiene por objetivo la contratación de bienes, servicios y obras que generen un menor impacto
ambiental a lo largo de todo su ciclo de vida54.
– Innovación: México creó un fondo de “Desafíos Públicos” que invitó a presentar propuestas de soluciones digitales innovadoras para tratar desafíos sociales específicos55.
– Estimular el crecimiento económico apoyando a las PyME: la política de adquisi- ciones de la UE divide las licitaciones en grupos más pequeños que son más fáciles de manejar para las empresas de menor envergadura56.
Según el informe de evaluación comparativa de adquisiciones públicas del Banco Mundial del año 2017 (2017 Benchmarking Public Procurement), donde se consultó a 180 economías, el 47 % de los países manifiesta ofrecer incentivos específicos para PyME en las adquisiciones públicas57.
– Igualdad de género e inclusión social: en Chile, el Gobierno contrata con “Empresas Mujer”, que son compañías cuya propiedad pertenece mayoritariamente a mujeres y cuya gerente general es una mujer58. En Sudáfrica, el Gobierno busca ofrecer mejores oportunidades a las mujeres y las personas negras a través de la política de su Comisión de Empoderamiento Económico de Amplio Alcance de las Personas Negras (la Comisión B-BBEE, por sus siglas en inglés).
Certificación
Para que las adquisiciones públicas exploten su potencial transformador para abordar objetivos de políticas adicio- nales, la columna vertebral del régimen de adquisiciones debería incluir la verificación precisa y confiable de la admisibilidad de los proveedores59. La certificación es el medio por el cual los gobiernos pueden determinar la admisibilidad de una persona o empresa para solicitar la adjudicación de contratos bajo un régimen de adquisi- ciones preferenciales. Para ello, es de vital importancia contar con información confiable.
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Recuadro 4.1: Desafíos de la certificación en las adquisiciones para defensa de EE. UU En las adquisiciones para defensa, EE. UU. ha confiado en las autocertificaciones. Sin embargo, al hacerlo, el país se ha encontrado con casos de fraude tanto financiero como no financiero. El programa del Departamento de Defensa (DOD) para la verificación de antecedentes de los proveedores debe investigar la titularidad de los contratistas, incluidos sus beneficiarios finales, sin tener acceso a un registro central de beneficiarios finales. En una auditoría, la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (GAO) concluyó que la falta de acceso a información exacta exponía al Departamento de Defensa a riesgos contra la seguridad nacional por parte de contratistas con estructuras de titula- ridad opacas, y descubrió casos de personas que evadieron los criterios de admisibilidad y exclusión para contratos específicos. De los 32 casos examinados, cuatro consistían en personas que crearon sociedades nacionales ficticias para que fabricantes extranjeros pudieran ofertar por contratos que estaban específicamente dirigidos a empresas nacionales. Una de las compa- ñías terminó entregando al Departamento de Defensa piezas defectuosas y que no cumplían los requisitos mínimos, lo cual hizo que al menos 47 aeronaves se vieran impedidas de volar. Tres de las empresas compartieron planos y esquemas técnicos militares de carácter sensible con países extranjeros. En 20 de los 32 casos, la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (GAO) descubrió que había contratistas que no reunían los requisitos de admisi- bilidad y que habían recurrido a autocertificaciones para ganar de forma fraudulenta licitaciones reser- vadas a empresas de propiedad mayoritariamente femenina, ciudadanos estadounidenses económica o socialmente desfavorecidos, o empresas pertene- cientes a veteranos con discapacidades derivadas de su servicio en las fuerzas armadas. En estos casos, se utilizaron fraudulentamente los nombres de personas que sí reunían los requisitos de admisibi- lidad, o bien se utilizó a personas con cargos simbó- licos que no ostentaban realmente el carácter de beneficiarios finales o controlantes de la empresa al nivel requerido60. En otro caso, el Pentágono descubrió que la compañía a la cual le había comprado cámaras de seguridad había evadido los requisitos sobre producción nacional61, cultando la importación | ilegal de equipos de vigilancia chinos mediante el uso de sociedades ficticias con registros de titula- ridad anónimos62. | |
Recuadro 4.2: Adquisiciones preferenciales en Sudáfrica En Sudáfrica, la Comisión B-BBEE tiene por objetivo aumentar el nivel de participación de las empresas pertenecientes a mujeres y personas negras, entre otros criterios. Existen entidades privadas que presentan fichas de puntuación, donde asignan una calificación de acuerdo con los cinco criterios de B-BBEE, de los cuales dos están directamente relacionados con el porcentaje de titularidad y los derechos de votación de las mujeres y las personas negras. Una mayor puntuación se traduce en mayores probabilidades de ganar la licitación. El riesgo más importante que enfrentan las agencias privadas de verificación a la hora de corroborar la puntuación relativa a la titularidad tiene que ver con la exageración de la cantidad de beneficiarios finales negros en las declaraciones, y en poder determinar con precisión las complejas estructuras de titula- ridad63. La Comisión B-BBEE informó que menos del 20 % de las transacciones del período 2018-2019 habían incluido la documentación correspon- diente a la certificación de manera completa en su primera presentación. Los contactos posteriores con motivo de la información faltante fueron usual- mente infructuosos, y hubo que recurrir a distintos documentos con formatos disímiles que carecían de algunos datos específicos requeridos64. A pesar de las pesadas sanciones, el actual sistema es alta- mente susceptible a situaciones de fraude65. |
Garantizar la admisibilidad valiéndose de datos sobre los beneficiarios finales
Los registros centralizados y verificados de beneficiarios finales ofrecen un conjunto de datos de referencia poten- cialmente valiosos, que pueden ayudar a corroborar la admisibilidad de los oferentes en la etapa de adjudicación de aquellos regímenes de adquisición que determinan la idoneidad en función de la titularidad o el control. Los registros de beneficiarios finales pueden ayudar a simplificar y automatizar la verificación de la admisibi- lidad y auditar los procedimientos de calificación de las adquisiciones preferenciales66. En Sudáfrica, por ejemplo, la disponibilidad de información fiable sobre los bene- ficiarios finales sería útil para verificar las certificaciones presentadas ante la Comisión B-BBEE, que consisten predominantemente en declaraciones juradas. Y, además, ayudaría a tener un panorama más completo de la titula- ridad con vistas a alcanzar los objetivos de las políticas de forma más rigurosa67.
Recuadro 4.3: Las adquisiciones a empresas de titularidad indígena en Australia
Australia aspira a que el 3 % de los contratos sean ejecutados por empresas que pertenezcan en más de un 50 % a indígenas68. Supply Nation es una organización sin fines de lucro que cuenta con una base de datos central de empresas de titularidad mayoritariamente indígena. Si bien Supply Nation es la principal fuente de este tipo de información, no es la única, y las empresas de titularidad indí- gena tampoco tienen la obligación de obtener una certificación suya. Si una empresa declara que sus propietarios son indígenas y no se encuentra en la nómina de Supply Nation, los funcionarios a cargo de la adquisición deben tomar medidas para asegu- rarse de que al menos el 50 % de sus dueños sean indígenas69. La Comisión Australiana de Valores e Inversiones (ASIC) ha recibido críticas por no reco- lectar y publicar información sobre los beneficiarios finales de las empresas junto con la información sobre sus directores. Si lo hiciera, esto facilitaría la labor de verificar los porcentajes de titularidad de las empresas de propiedad indígena, y ayudaría al Gobierno a analizar en qué medida está cumpliendo con sus compromisos de realizar adquisiciones con responsabilidad social70.
La recopilación de datos en registros centrales tiene la ventaja de que la información se corrobora y actualiza con mayor regularidad a lo largo del ciclo de vida de las empresas, tal como se examina más adelante en este informe. Esto podría tornar más eficiente la verificación de los oferentes admisibles y brindar mejores datos para los análisis, ya que los gobiernos podrían realizar esta labor de forma centralizada en un formato de datos estandarizado, cuyo uso y análisis resultaría más económico. Si los datos se encuentran disponibles en un formato estructurado y legible por medios informáticos, estos procesos pueden automatizarse para reducir los costos.
Los actuales regímenes de transparencia en materia de beneficiarios finales generalmente no recolectan infor- mación demográfica de los individuos, más allá de la edad (a través de la fecha de nacimiento) y el lugar. Si bien es posible recopilar datos adicionales, los países tendrían que evaluar si sería apropiado recolectar ciertos datos demográficos de carácter sensible —por ejemplo, la raza y la etnia— como parte de un régimen de transparencia de los beneficiarios finales más amplio. Una posibilidad sería recopilar información demográfica adicional durante el proceso de adquisición, y luego combinarla con los datos sobre los beneficiarios finales en una etapa posterior.
Mejorar sistemáticamente las adquisiciones
Si bien las secciones anteriores han centrado la atención en los beneficios directos de los datos sobre los benefi- ciarios finales para las adquisiciones, es importante reco- nocer los beneficios indirectos más amplios y sistémicos para el ámbito general desde el cual los gobiernos realizan las adquisiciones. A grandes rasgos, la transparencia en materia de beneficiarios finales mejora las adquisiciones en las siguientes áreas:
1. Aumenta la competitividad entre las empresas al igualar las condiciones en las que se desenvuelven, ya que la disminución de la corrupción genera un
contexto en el que todas las compañías se rigen por las mismas reglas71.
2. Reduce los riesgos y el costo de los controles de debida diligencia. Saber con quiénes hacen negocios las empresas y aumentar la visibilidad de las cadenas de suministro ayuda a las compañías a gestionar la exposición financiera y los riesgos operacionales72. A modo de ejemplo, el 84 % de los principales funciona- xxxx responsables de las cadenas de suministro seña- xxxxx que la falta de visibilidad es la mayor dificultad a la hora de mitigar las disrupciones73. Esto beneficia
3. Fomentar una cultura empresarial de transparencia y confianza, entre las empresas, entre las empresas
y la sociedad, y entre las empresas y el gobierno, algo que, a su vez, es positivo para las inversiones75. La transparencia en materia de beneficiarios finales permite que todos los actores se sientan más seguros en cuanto a que conocen con quién están celebrando negocios realmente, lo cual mejora el nivel de rendi- ción de cuentas de las empresas y los gobiernos y la confianza en ellos, y cierra los recovecos legales que posibilitan la participación de actores perjudiciales.
Los beneficios a nivel sistémico que los datos sobre los beneficiarios finales aportan a las adquisiciones han sido puestos de relieve en un estudio de 2019 de Xxxx Xxxxx, que señaló que “los registros pueden promover mayor
prosperidad, contribuyendo a un régimen de inversiones más abierto y garantizando una buena relación precio-ca- lidad en las adquisiciones públicas. Esto incluye el robus- tecimiento de los controles de debida diligencia sobre los clientes del sector privado, la igualación de las condi- ciones de competencia y la promoción de la concurrencia abierta”76.
Los beneficios sistémicos de la transparencia en materia de beneficiarios reales en el contexto de las adquisiciones solo pueden alcanzarse en toda su plenitud a través de registros centralizados abiertos. Un análisis de la imple- mentación del registro de beneficiarios finales del Reino Unido revela que, de las compañías que lo utilizaron para eventuales verificaciones de los clientes, controles de debida diligencia y búsquedas de información sobre sus competidores, el 64 % afirmó que la información había sido útil o muy útil77. Según encuestas recientes, cada vez es mayor el uso de los registros públicos con fines de debida diligencia78.
La puesta en marcha del uso de datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones
Poner en marcha el uso de datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones exige decidir varias cuestiones, entre ellas, de dónde obtener dichos datos, cómo y cuándo recopilarlos, y cómo verificarlos, además de si se publican o no. Todo esto repercutirá en la calidad y capacidad de uso de los datos. La manera y el formato en que se reco- pilen los datos también incidirán en la posibilidad de vincularlos con otros conjuntos de datos, lo cual podría posibilitar ciertos tipos de análisis específicos. La siguiente sección señala una serie de cuestiones fundamentales que los responsables de la implementación deberían tener en consideración.
Recolección y alcance de los datos
En líneas generales, los gobiernos que implementan el uso de datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones pueden comprar esos datos xx xxxxxxx comerciales o bien recopilarlos por cuenta propia en un registro centralizado. Esto último constituye una buena práctica, ya que permite que diferentes grupos de usuarios (entre ellos, las autori- dades encargadas de las adquisiciones) accedan a la infor- mación en un mismo lugar centralizado y en un formato estandarizado. Esto elimina algunas de las barreras de índole práctica y económica que obstaculizan el acceso a la información sobre los beneficiarios finales y su análisis79. Si los gobiernos deciden recopilar los datos por cuenta propia en un registro centralizado para colaborar con los procesos de adquisición, existen dos opciones principales:
1. Los gobiernos pueden recolectar los datos durante el proceso de adquisición y conservarlos en un registro central específico para las adquisiciones;
2. Los gobiernos pueden extraer los datos de un registro de beneficiarios finales centralizado que abarque todos los sectores en la economía y utilizarlos en los procesos de adquisición.
En ambos casos, existen aspectos prácticos y técnicos que deben tenerse en cuenta para maximizar la eficacia de las divulgaciones. Open Ownership (OO) elaboró un conjunto de principios para lograr una divulgación eficaz (ver Recuadro 5), dirigidos a los gobiernos que desean implementar registros centrales, y que se aplican también a los registros específicos para las adquisiciones.
Recuadro 5: Los Principios de Open Ownership para lograr una divulgación eficaz de los beneficiarios finales
OO desarrolló los Principios de OO con el fin de ofrecer un estándar de referencia para lograr una divulgación eficaz de los beneficiarios finales. Su objetivo es ayudar a los gobiernos que desean llevar a cabo reformas en materia de beneficiarios finales, y brindar orientación a las instituciones internacionales, la sociedad civil y los actores del sector privado para que comprendan y promuevan reformas efectivas. Estos nueve principios son nece- sarios a efectos de maximizar la capacidad de uso y minimizar los recovecos legales mediante datos de alta calidad y confiables.
1. Debería haber definiciones claras y sólidas de beneficiarios finales en la ley, además de umbrales bajos para determinar cuándo se divulgan la titularidad y el control.
2. Las divulgaciones deberían alcanzar de forma integral a todos los tipos pertinentes de entidades jurídicas y personas físicas.
3. Las divulgaciones sobre los beneficiarios finales deberían contener detalles suficientes para que los usuarios puedan comprender y utilizar los datos.
4. Los datos deberían recopilarse en un registro central.
5. Los datos deberían estar disponibles al público.
6. Los datos deberían ser estructurados e interoperables.
7. Deberían tomarse medidas para verificar los datos.
8. Los datos deberían mantenerse actualizados y deberían conservarse los registros históricos.
9. Deberían existir y aplicarse eficazmente sanciones adecuadas para casos de incumplimiento.
Para obtener más información, consulte la página: xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxx.
Datos sobre beneficiarios finales procedentes xx xxxxxxx comerciales
Los datos sobre beneficiarios finales que proceden de terceros privados presentan limitaciones inherentes. Los proveedores de datos sobre beneficiarios finales del sector privado que desarrollan conjuntos de datos propios suelen tener limitaciones en cuanto a su capacidad de visualizar (o su derecho a distribuir) los datos sobre los beneficiarios finales en forma integral, y a menudo infieren los datos a partir de información parcial. No tienen la capacidad de coordinar los conocimientos de los beneficiarios finales, accionistas y empresas, ni tampoco pueden garantizar el alcance del mismo modo que sí puede hacerlo un gobierno que goce de las facultades y el mandato apropiados80. Por ejemplo, el sistema ARACHNE de la UE utiliza datos sumi- nistrados por Bureau van Dijk a través de ORBIS81 —un conjunto de datos de origen comercial que incluye datos sobre los beneficiarios finales— para detectar posibles conflictos de intereses. Sin embargo, existen debates en torno a la calidad de los datos de ORBIS, y algunos usua- xxxx han señalado deficiencias en cuanto al alcance de sus datos concernientes a ciertos países (Alemania, por ejemplo). Si bien ORBIS comprende una enorme cantidad de empresas, la diversidad en cuanto al alcance en cada país pone de relieve que los datos sobre beneficiarios finales suministrados por proveedores privados no reem- plazan la creación xx xxxxx por parte del Estado para que las empresas divulguen sus beneficiarios finales82.
Registros centrales
Varios gobiernos recopilan datos sobre los beneficiarios finales por cuenta propia específicamente para las adqui- siciones (ver, por ejemplo, el Recuadro 6). En este supuesto, la información sobre los beneficiarios finales puede reco- lectarse en diferentes etapas del proceso de contratación (ver Figura 1). Los gobiernos deben asegurarse de que sus regímenes de divulgación alcancen de forma integral a las entidades jurídicas a fin de satisfacer sus objetivos xx xxxx- ticas. La cuestión de cómo y cuándo recopilar los datos trae aparejadas distintas ventajas y desventajas en cuanto a la exactitud y la calidad de los datos, y lo que puede hacerse con ellos.
A modo de ejemplo, si una jurisdicción no posee un registro central de beneficiarios finales pero desea utilizar datos sobre estos sujetos para prevenir situaciones de fraude y corrupción, debe recolectar información sobre los bene- ficiarios finales de todas las entidades oferentes, además de realizar controles respecto de los beneficiarios finales del adjudicatario del contrato. De lo contrario, no podrá detectar los eventuales casos de manipulación de licita- ciones. La propuesta británica de un registro de beneficia- xxxx finales de las empresas extranjeras y otras entidades jurídicas aspira a recolectar datos sobre los beneficiarios
finales de las entidades extranjeras que pretendan parti- cipar en licitaciones de contratos gubernamentales que superen un determinado umbral. Sin embargo, la propuesta consiste en recopilar estos datos únicamente con respecto a los adjudicatarios de los contratos, por lo cual sería imposible detectar casos de manipulación de licitaciones por parte de cárteles83. Por otra parte, la recolección de información sobre los beneficiarios finales exclusivamente para las adquisiciones puede restringir la capacidad de los gobiernos de utilizar esos datos en otras áreas de políticas.
Los gobiernos también tienen la posibilidad de recolectar información en un registro central sobre todas las enti- dades jurídicas de una determinada jurisdicción como parte de un régimen de transparencia en materia de bene- ficiarios finales y, posteriormente, utilizar estos datos en las adquisiciones. En este supuesto, la información sobre los beneficiarios finales puede recopilarse y corroborarse en diferentes etapas del ciclo de vida de la empresa y de las adquisiciones. La presencia de un régimen de trans- parencia en materia de beneficiarios finales que abarque toda la economía puede ofrecer un mejor panorama de las estructuras de titularidad completas si se recopilan sufi- cientes detalles. Esto puede revelar la existencia de otras entidades jurídicas dentro de una estructura de titularidad que no saldrían a la luz si los datos sobre los beneficia- xxxx finales solo se recolectaran específicamente para las adquisiciones.
Un aspecto clave que los implementadores deberían tener en cuenta es si el régimen de divulgación alcanza de forma integral a todas las compañías pertinentes a los procesos de adquisición como, por ejemplo, las entidades extran- jeras. La utilización de datos de otras jurisdicciones — suponiendo que estén disponibles— posiblemente no sea factible en el futuro cercano, ya que hay aspectos, como las definiciones legales y los estándares de verificación, que pueden ser diferentes. El Xxxxx Unido, por ejemplo, ha propuesto la creación de un registro individual para las entidades extranjeras que deseen celebrar negocios con el Gobierno, más allá de su registro central de beneficiarios finales de las entidades jurídicas británicas84. Es posible que los implementadores se encuentren con dificultades adicionales a la hora de verificar a los beneficiarios finales de las entidades extranjeras (por ejemplo, al corroborar la identidad de los ciudadanos extranjeros).
La recopilación de datos sobre los beneficiarios finales de todas las entidades jurídicas, además, permite que los gobiernos utilicen esos datos en otras áreas de políticas diversas (por ejemplo, la lucha contra el lavado de dinero), en las que algunos países tal vez ya hayan asumido compromisos internacionales. En la República Checa, por ejemplo, los adjudicatarios de los contratos debían
presentar información sobre sus beneficiarios finales como requisito previo para las contrataciones. Tras la puesta en marcha de un registro centralizado de benefi- ciarios finales de acuerdo con lo previsto en las Directivas cuarta y quinta de la UE contra el blanqueo de capitales, la República Checa eliminó su requisito de presentar datos sobre los beneficiarios finales en el marco de las adqui- siciones. En vez de que el proveedor tenga que presentar esta información como parte del proceso adquisitivo para cada licitación, las autoridades responsables de la contra- tación buscan la información pertinente en el Registro de Beneficiarios Finales, cuya administración está a cargo de los tribunales registrales85.
Actualmente, no parece haber muchos gobiernos que utilicen los datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones. Y, cuando sí lo hacen, no se trata de una medida sistemática, sino que parece realizarse solo para el caso concreto y sin comunicarlo de manera amplia. La guía publicada por el Banco Mundial en 2020 sobre buenas prácticas para prevenir y manejar los conflictos de intereses en el sector público (Good Practices Guide for Preventing and Managing Conflicts of Interest in the Public Sector), por ejemplo, solo menciona a Chile, Indonesia, Moldavia y Ucrania entre los países que recopilan estos datos como parte de un procedimiento estándar86. En contraposición, de los pocos otros países que sí cuentan con registros centrales y públicos de beneficiarios finales, la mayoría no parece utilizarlos de manera sistemática en las adquisiciones. El Recuadro 6 explica cómo Ucrania recopila datos sobre los beneficiarios finales de todas las entidades jurídicas como parte de su régimen de trans- parencia en materia de beneficiarios finales y, posterior- mente, los utiliza en sus procesos adquisitivos.
Recuadro 6: La plataforma ProZorro de Ucrania
La plataforma en línea para adquisiciones de Ucrania, ProZorro, es considerada una de las mejores plataformas del mundo para el control del gasto público87. Su implementación fue parte de las reformas adoptadas en 2014 en pos de la transpa- rencia de las adquisiciones. Ucrania, además, reco- lecta información sobre los beneficiarios finales de las entidades jurídicas inscriptas en el país en un registro central de acceso público, conocido como el Registro Estatal Unificado de Entidades Jurídicas. En virtud de la Ley de Adquisiciones Públicas de Ucrania (artículo 17), la entidad adquirente debería rechazar la participación del oferente en el proceso adquisitivo si el Registro Estatal Unificado no contiene información sobre el beneficiario final de la entidad jurídica en cuestión. La información sobre los oferentes y adjudicatarios, incluidos los datos sobre sus beneficiarios finales, se encuentra disponible en línea y sin cargo en ProZorro, y también en formato legible por medios informá- ticos, lo cual posibilita su fiscalización y supervisión por parte del público88. Según un estudio de OCP, ProZorro ha hecho posible ahorrar al menos un 10
% del presupuesto para adquisiciones al fomentar la
competencia y reducir la corrupción89.
La publicación de datos sobre los beneficiarios finales
—para las adquisiciones o con otro alcance— fomenta un mayor nivel de utilización de los datos y fiscalización que probablemente eleve la calidad de la información. Y, además, puede tener un efecto disuasivo. Es por ello que, a efectos de extraer el máximo beneficio y utilidad de los datos sobre los beneficiarios finales en las adquisi- ciones —incluidos sus efectos sistémicos e indirectos— los gobiernos deberían recopilar, verificar y publicar esos datos de forma centralizada. Esto también posibilita que los gobiernos utilicen los datos sobre los beneficiarios finales en otras áreas de políticas.
Si bien hay argumentos válidos a favor de hacer públicos los datos para maximizar la eficacia de los datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones públicas, existen inquietudes legítimas en materia de privacidad con respecto a la publicación de ciertas características de los individuos y los efectos desiguales que ello podría producir. Como principio general, los gobiernos y las compañías no deberían recopilar ni divulgar datos más allá de lo mínimo que sea indispensable para alcanzar sus objetivos de políticas, ni tampoco datos que conlleven un riesgo significativo de causar daño90. Los gobiernos debe- rían estar atentos a qué datos recolectan y qué campos publican, y evaluar las excepciones caso por caso cuando la publicación de ciertos datos traiga aparejados riesgos verosímiles para un individuof.
Datos estructurados e interoperables en materia de beneficiarios
finales y adquisiciones
A nivel internacional, se observa una creciente tendencia hacia la administración gubernamental electrónica y las adquisiciones electrónicas91. La puesta en práctica del uso de datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones resulta una labor más sencilla cuando se emplean tecnolo- gías digitales integradas en lugar de sistemas basados en papel. A fin de maximizar los posibles beneficios del uso de datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones, dicha información debería recopilarse y almacenarse bajo la forma de datos estructurados, interoperables y legibles por medios informáticos, susceptibles de ser analizados de manera sencilla y económica. Cuando los datos sobre los beneficiarios finales se combinan con otros conjuntos de datos abiertos y estructurados, como los relativos a las
f En el Xxxxx Unido, por ejemplo, las personas pueden solicitar que se oculte su información obrante en el registro público cuando existen características personales que, asociadas a una empresa, exponen al solicitante “o a cualquier persona que conviva con él o ella, a un riesgo grave de sufrir violencia o intimidación”. Véase: “Applying to protect your personal information on the Companies House register”, XXX.XX, 16 de septiembre de 2020, xxxxx://xxx.xxx. uk/guidance/applying-to-protect-your-personal-information-on-the-companies-house-register.
Existen varios estándares de datos que los gobiernos imple- mentadores pueden incorporar de manera inmediata y sin necesidad de adaptarlos, que facilitan el intercambio de datos de forma sencilla entre sistemas. El Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (OCDS/EDCA) fue desarrollado por Open Contracting Partnership con esta finalidad, y se utiliza en varios lugares del mundo. Este estándar parte de la premisa de que debería poder hacerse un seguimiento de los procesos de contratación desde su planificación hasta su implementación a través de un identificador únicog. En lo que respecta a los datos sobre beneficiarios finales, OO ha desarrollado el Estándar de Datos sobre Beneficiarios Finales (BODS), que ofrece una plantilla estructurada para describir a estos sujetos en formato de datos legibles por medios informáticos, disponiendo puntos de datos clave con vistas a su reco- pilación por parte de los implementadoresh. Los datos de los estándares OCDS/EDCA y BODS pueden combinarse fácilmente.
Cuando se combinan conjuntos de datos, es fundamental poder identificar a los individuos y las empresas en ellos. Establecer correspondencias entre personas presentes en diferentes conjuntos de datos mediante identificadores tales como los nombres es una práctica poco confiable, requiere mucho trabajo, y no resulta viable para conjuntos de datos más grandes92. Un enfoque superador consiste en utilizar identificadores únicos. La combinación de conjuntos de datos diferentes permite realizar análisis que no serían posibles de otra forma. Así, por ejemplo, no se puede analizar exhaustivamente un sistema de adquisi- ciones si no se vinculan los datos sobre estas últimas con los datos sobre gastos.
Utilizando como identificadores únicos los números de identificación nacional incluidos en las divulgaciones sobre beneficiarios finales, Global Witness logró vincular unas concesiones mineras de jade con funcionarios esta- tales de Myanmar93. Algunos gobiernos implementadores de la transparencia en materia de beneficiarios finales, como Nigeria y Jordania, están desarrollando identifica- dores únicos para sus propios registros.
Cuando estos diferentes conjuntos de datos se expresan empleando un mismo formato, se vuelve posible incor- porarlos a los flujos de trabajo estándar y automatizar los análisis. Esto ha sido demostrado a través del prototipo Bluetail, que vincula los datos sobre las contrataciones y sobre los beneficiarios finales de numerosos oferentes, además de detectar señales de alerta (como, por ejemplo, que un mismo beneficiario final figure en varias ofertas). El Proyecto Sinar de Malasia, una organización de tecno- logía cívica que emplea fuentes de datos abiertos para exigir a su gobierno que rinda cuentas, desarrolló Telus. Telus es una aplicación de servicios web que importa y combina fuentes de datos abiertos sobre PEP (utilizando la API Popit), beneficiarios finales (empleando datos del Registro Global basados en el Estándar BODS) y contratos de adquisiciones (usando el Estándar OCDS/EDCA) para exponer conflictos de intereses en las adquisiciones94.
g Para obtener más información sobre el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (OCDS/EDCA), consulte la página: xxx.xxxx-xxxxxxxxxxx.xxx/ data-standard.
h El Estándar de Datos sobre Beneficiarios Finales (BODS) ha sido desarrollado con el fin de proporcionar un marco conceptual y práctico robusto para la recolección y publicación de datos sobre los beneficiarios finales, y para posibilitar que los datos resultantes sean interoperables, más fáciles de reutilizar, y de mayor calidad. El Estándar BODS ha sido elaborado de forma colaborativa con decenas de expertos en materia de datos sobre empresas y creación de estándares técnicos, pertenecientes a la sociedad civil, el ámbito empresarial y el mundo académico. También se ha desarrollado una herramienta individual que permite visualizar los datos. Consulte la página: xxxxxxxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx.
Figura 4. Bluetail: un prototipo para el uso de datos estructurados sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones
Open Ownership ha tomado como base un prototipo desarrollado por mySociety y Spend Network llamado Bluetail, que muestra cómo pueden usarse los estándares BODS y OCDS/EDCA para generar avisos de alerta automáticos ante riesgos de corrupción y colusión durante los controles de idoneidad de los licitantes que realizan los funcionarios responsables de las adquisiciones. Para obtener más información, consulte la página: xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxx/xxx-xxxxxxxxxxx. Fuente: xxxxxxxx.xxxxxxxxx.xxx/ tenders.
Para maximizar el impacto de los datos sobre los benefi- ciarios finales, es importante que los usuarios y las auto- ridades puedan confiar en que los datos obrantes en un registro reflejan, en términos generales, la realidad autén- tica y actualizada sobre quién es el propietario o contro- lante de una empresa determinada. Esto puede lograrse a través de la verificacióni (definida como la combinación de controles y procesos que elige un régimen de divulga- ción en particular para garantizar que los datos sobre los beneficiarios finales sean de alta calidad, es decir, que sean exactos y completos en un momento determinado). Esto puede incluir tareas tales como controlar que los datos guarden conformidad con los patrones conocidos y previstos, realizar verificaciones cruzadas de los datos con otros conjuntos de datos conservados por el gobierno, y corroborar frecuentemente que los datos sean correctos.
Los datos deberían verificarse al momento de su presen- tación y actualizarse —o confirmarse que sigan reflejando la realidad— de forma regular. Los funcionarios a cargo de las adquisiciones deben poder confiar en que los datos son correctos al momento de tomar decisiones, por lo cual estos deberían verificarse (o volver a verificarse) en ese momento, como mínimo. Las oportunidades para verificar los datos a lo largo del ciclo de vida de una empresa son mayores cuando estos se encuentran en una base de datos centralizada, en contraposición a cuando se recolectan y almacenan exclusivamente para las adquisiciones95. La divulgación pública de los datos incrementa su uso y permite que la sociedad civil, el sector privado y la pobla- ción en general realicen ulteriores verificaciones.
Sanciones y aplicación coactiva de las normas
Cuando los gobiernos utilizan datos sobre los benefi- ciarios finales en las adquisiciones, pueden mejorar el cumplimiento del régimen de transparencia en materia de beneficiarios finales mediante la imposición de sanciones previstas específicamente para los procesos adquisitivos. Varios países han puesto en práctica sanciones por no presentar información o bien aportar datos incorrectos sobre los beneficiarios finales (ver, por ejemplo, el Recuadro 7). Estas sanciones van desde impedir que las empresas y sus beneficiarios finales firmen contratos, hasta su exclusión para participar en procesos de adquisición por un determinado período de tiempo. Las sanciones no reemplazan la realización de un adecuado control previo de debida diligencia. La exclusión de ciertas compañías puede redundar en carencias en las adquisiciones, pero la presencia de sanciones ayuda a elevar el nivel de cumpli- miento. La puesta en práctica de un régimen de transpa- rencia plena en materia de beneficiarios finales permite que los gobiernos apliquen sanciones con mayor eficacia (por ejemplo, la exclusión para participar en procesos de adquisición), ya que se vuelve más difícil para las personas esconderse detrás de estructuras de titularidad complejas.
i Para obtener más información, consulte el informe de políticas de Open Ownership relativo a la verificación de los datos sobre beneficiarios finales: Kiepe, “Verificación de los datos sobre beneficiarios finales”.
Recuadro 7: Registro de Socios del Xxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxxxxxxx
Xx 0000, Xxxxxxxxxx puso en funcionamiento el Registro de Socios del Sector Público, un registro de beneficiarios finales específico para las adquisi- ciones. Todas las entidades privadas que proveen bienes y servicios al sector público que superan un determinado valor quedan comprendidas en él, al igual que todas aquellas que adquieren activos o reciben contribuciones financieras calificadas del sector público (superiores a EUR 100.000 por un contrato individual y EUR 250.000 por contratos anuales recurrentes). La inscripción en el registro corresponde únicamente a los adjudicatarios, y constituye una responsabilidad del socio del sector público (SSP) y una condición previa necesaria para hacer negocios con el sector público. Los SSP no pueden registrarse por cuenta propia, sino que deben recurrir a una persona autorizada designada
—un abogado, notario, auditor, banquero o asesor impositivo— que los registre y, además, verifique los datos presentados. Los documentos concernientes a estas verificaciones también se encuentran dispo- nibles al público.
El incumplimiento de esta obligación de registrarse puede derivar en la aplicación de sanciones al SSP, los miembros de su órgano estatutario, la persona autorizada o los beneficiarios finales. Además de multas, entre las sanciones más graves se encuentra el riesgo de que la entidad del sector público desista del acuerdo con el SSP en cuestión con efecto inme- diato, o la imposición de restricciones para comer- ciar con el sector público en el futuro. El Registro de PSP ya ha generado repercusiones. En este sentido, ha derivado en una serie de demandas judiciales y ha ayudado a depurar las adquisiciones públicas, además de reducir los riesgos para los subcontra- tistas de las PyME96.
Conclusión
En los últimos tiempos, se ha debatido ampliamente acerca del uso de los datos sobre los beneficiarios finales en el contexto de las adquisiciones. Esto se debe, en parte, a la gran cantidad de escándalos vinculados a la política en las adquisiciones derivadas de la pandemia de COVID-19, y las decenas de países que, a raíz de ello, se han compro- metido a implementar medidas de transparencia respecto de los beneficiarios finales en los procesos adquisitivos. La utilización de datos sobre los beneficiarios finales en las adquisiciones no es algo nuevo, y ya se practica en algunos lugares.
Los datos sobre los beneficiarios finales son fundamen- tales para saber con quién se están celebrando negocios. Su utilización en los procesos adquisitivos a los fines de tomar decisiones y realizar análisis puede contribuir a conseguir diversos objetivos de las políticas de adqui- siciones. Así, puede ayudar a prevenir la corrupción y el fraude, reducir el malgasto, mejorar la prestación de servicios, y contribuir a determinar la admisibilidad de los oferentes en las adquisiciones estratégicas, lo cual es fundamental para lograr que los fondos públicos se gasten de forma apropiada. La transparencia plena respecto de quiénes ostentan la propiedad y el control de las empresas en una determinada jurisdicción también puede mejorar las adquisiciones de forma indirecta y sistémica. La trans- parencia en materia de beneficiarios finales reduce los riesgos operativos y financieros dentro de una economía y mejora el contexto empresarial en general.
Este informe plantea que, para que los datos sobre los beneficiarios finales produzcan el máximo impacto posible en las adquisiciones, los gobiernos deberían reco- lectar, verificar y publicar los datos de forma centralizada. Las adquisiciones no deberían combinarse únicamente con los datos, sino con el régimen de transparencia en materia de beneficiarios finales. Muchos gobiernos que actualmente ya recopilan datos de manera centralizada no parecen estar utilizándolos sistemáticamente en sus procesos de adquisición. Considerando que son más de 100 los países que se han comprometido a implementar registros centrales y públicos sobre los beneficiarios
finales97 y que, algunos de ellos, como los Estados miembro de la UE, están legalmente obligados a hacerlo, sería lógico que los gobiernos comiencen a utilizar los datos sobre los beneficiarios finales para mejorar sus procesos de adquisi- ción. A medida que la transparencia en materia de benefi- ciarios finales comience a implementarse en cada vez más jurisdicciones, esto aumentará la disponibilidad mundial de datos sobre entidades extranjeras susceptibles de ser utilizados en los procesos adquisitivos.
La transparencia en materia de beneficiarios finales es útil en muchas áreas de políticas estatales diferentes, y la presencia de registros centralizados permite que los gobiernos utilicen esa transparencia en cada una de estas áreas. Habida cuenta de la transición global hacia la trans- parencia respecto de los beneficiarios finales, sería sensato incorporarla en las reformas de los procesos adquisitivos. La transparencia en materia de beneficiarios finales no es la panacea para los desafíos que plantean los procesos adquisitivos, sino una medida necesaria y relativamente básica, que se utiliza menos de lo que se debería, y que puede ayudar a mejorar las adquisiciones.
Cuando los gobiernos recopilan, verifican y publican sus datos en formatos estructurados legibles por medios informáticos, estos datos resultan interoperables y pueden combinarse con otros conjuntos de datos para realizar análisis, o bien incorporarse a procesos automatizados que deberían ayudar a los funcionarios responsables de las adquisiciones en el desempeño de sus funciones. Como ya han demostrado varias iniciativas, los desafíos que plantea la implementación pueden superarse.
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Autores
Xxx Xxxxxxx Xxxxx Xxxxx
con aportes de
Xxxx Xxxx
Xxxxxx Xxxxxxx-Xxxxxxx Xxx Xxxxxx
Editor
Xxxxxx Xxxxxxxx
Revisores
Prof Xxx Xxxxxx (Stellenbosch University) Open Contracting Partnership (OCP)
Diseño
Portada
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