Paraguay

Evaluación PEFA de la Gestión de las Finanzas Públicas en Paraguay

Agosto 2016

Unión Europea BID Banco

Interamericano de Desarrollo

Ministerio de Hacienda

Rpca. del Paraguay

Evaluación PEFA de la Gestión de las Finanzas Públicas en Paraguay

EUROPEAID/132633/C/SER/MULTI– Lot n°11

Contrat spécifique N° 2016/372294

INFORME FINAL

Unión Europea

ECORYS PFM Consortium Implementado por:

Elaborado por: Xxxxx XXXXXXXX Xxxxxx XXXXXXXXX

Xxxx XXXXXX

30 Agosto 2016

ECORYS Nederland BV

X.X. Xxx 0000

0000 XX Xxxxxxxxx

Xxxxxxxxxxx 00

0000 XX Xxxxxxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx

T x00 00 000 00 00

F x00 00 000 00 00

E xxxxxxxxxxx@xxxxxx.xxx W xxx.xxxxxx.xx Registration no. 24316726

Dept. of Marketing & Communication T x00 (0)00 000 00 00

F x00 (0)00 000 00 00

Iniciales

Fecha

Autores

Lectura de control del reporte

BG, UG, JO

30 Ago 2016

02 Set 2016

Los contenidos de esta públicación son solo responsabilidad del Consorcio ECORYS y del Consultor Autor del Informe y no deben ser considerados como reflejo del punto de vista de la Unión Europea.

Informe de evaluación PEFA correspondiente a la República del Paraguay, de 30 xx Xxxxxx de 2016

El proceso de control de la calidad seguido para la preparación de este informe cumple con todos los requisitos de la Secretaría del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA) y por lo tanto recibe la aprobación de la calidad del proceso, conocido como ‘PEFA CHECK’.

Secretariado PEFA, 6 de Septiembre de 2016

AÑO FISCAL

1 de enero – 31 de diciembre

TASA DE CAMBIO

(Agosto 2016)

1 USD = 5,560 Guaraníes

1 EUR = 6,100 Guaraníes

PESOS Y MEDIDAS

Sistema Métrico Decimal

Índice

Abreviaciones	…	6
Presentación	…	8
Resumen Ejecutivo	…	9
1 Introducción	…	16
1.1 Objetivos de la Evaluación	…	16
1.2 Gestión de la Evaluación y Control de Calidad	…	17
1.3 Metodología de Evaluación	…	19
2 Antecedentes sobre Paraguay	…	23
2.1 Situación Económica	…	23
2.2 Resultados Fiscales y Presupuestarios	…	25
2.3 Xxxxx Xxxxxxxx para la GFP	…	28
2.4 Marco Institucional para la GFP	…	32
2.5 Otras Características importantes para la GFP	…	38
3 Evaluación de la GFP	…	39
3.1 Confiabilidad del Presupuesto	…	39
3.2 Transparencia de las Finanzas Públicas	…	44
3.3 Gestión de Activos y Pasivos	…	63
3.4 Estrategia Fiscal y Presupuestación basada en Políticas	…	76
3.5 Previsibilidad y Control de la Ejecución Presupuestaria	…	90
3.6	Contabilidad y Presentación de Informes	… 123
3.7	Xxxxxxxxxx y Auditoría Externos	… 133
4	Análisis Global de la GFP	…142
4.1	Evaluación Integral de los Indicadores de Desempeño	…142
4.2	Eficiencia del Marco de Control Interno	… 149
4.3	Evaluación del Impacto de las Fortalezas y Debilidades de la GFP	… 158
4.4	Evolución del Desempeño del Sistema GFP	… 160
5.	Proceso de Reforma	… 164
5.1	Estrategia General de la Reforma GFP	… 164
5.2	Descripción de las Reformas recientes y en curso	… 165
5.3	Factores Institucionales que respaldan la Reforma GFP	…166
Anexos	… 167

Abreviaciones

AF Activos Financieros

AGPE Auditoría General del Poder Ejecutivo

AII Auditorías Internas Institucionales

ANDE Administración Nacional de Electricidad

ANF Activos no Financieros

APP Alianza Público Privada

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

BP Banco de Proyectos

CFAP Clasificador de Funciones de la Administración Pública

CAR Centros de Atención de Reclamos

CNEP Consejo Nacional de Empresas Públicas

CGR Contraloría General de la República

CP Corporaciones (Empresas) Públicas

CUT Cuenta Única xxx Xxxxxx

DGASPyBE Dirección General de Administración de Servicios Personales y Bienes del Estado

DGCP Dirección General de Contabilidad Pública

DGEEyC Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos DGEP Dirección General de Empresas Públicas

DGP Dirección General de Presupuesto

DGPE Dirección General de Política de Endeudamiento

DGPM Dirección General de Política Macrofiscal

DGTP Dirección General xx Xxxxxx Público

DNA Dirección Nacional de Aduanas

DNCP Dirección Nacional de Contrataciones Públicas

DSIP Dirección del Sistema de Inversión Pública

DUE Delegación de la Unión Europea (en Paraguay)

EEFF Estados Financieros

EFP Estadísticas de las Finanzas Públicas

EFS Entidad Fiscalizadora Superior

ERA Entidad Recaudadora Autorizada

FMI Fondo Monetario Internacional

FONACIDE Fondo Nacional de la Inversión Pública y Desarrollo

GFP Gestión de las Finanzas Públicas

GSN Gobierno Subnacional

IFA Evaluación Fiduciaria Integrada (por sus siglas en inglés)

IRC Índice de Registro de Contribuyentes

ISC Impuesto Selectivo al Consumo

IVA Impuesto al Valor Agregado

LOA Ley de Organización Administrativa

MAGU Manual de Auditoría Gubernamental

MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería

MEC Ministerio de Educación y Cultura

MECI Modelo Estándar de Control Interno

MECIP Modelo Estándar de Control Interno de Paraguay

MH Ministerio de Hacienda

MI Ministerio del Interior

MOPC Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones

MSPBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

NAGA Normas de Auditoría Generalmente Aceptada

NICSP Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público NIIF Normas Internacionales de Información Financiera

PAC Programación Anual de Caja

PEFA Gasto Público y Rendición de Cuentas (por sus siglas en inglés) PGN Presupuesto General de la Nación

PIB Producto Interno Bruto

PpR Presupuesto por Resultados

SBR Selectividad de Bajo Riesgo

SET Subsecretaria de Estado de Tributación

SFP Secretaría de la Función Pública

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

SIARE Sistema Integrado de Administración de Recursos del Estado SICO Sistema Integrado de Contabilidad

SICP Sistema de Información de Compras Públicas

SINARH Sistema Integrado de Administración de Recursos Humanos XXXX Sistema de Información de Proveedores del Estado

SIPAP Sistema de Pagos del Paraguay

SITE Sistema Integrado de Tesorería

SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

STP Secretaria Técnica de Planificación

TdRs Términos de Referencia

UDM Unidad de Departamentos y Municipios

USF Unidad de Salud de la Familia

VUI Ventanilla Única de Importación

Presentación

El presente ejercicio de evaluación del sistema de gestión de las finanzas públicas es el tercero que se realiza en Paraguay, pero el primero que aplica la metodología PEFA actualizada a febrero de 2016. Los dos ejercicios de evaluación anteriores, publicados en 2008 y 2011, se llevaron a cabo utilizando la metodología PEFA original, aprobada en 2005. Estas dos versiones de la metodología no son estrictamente comparables. Sin embargo, en la medida que el objetivo central de estas evaluaciones, así como el interés principal del Gobierno de Paraguay, es medir el progreso alcanzado en el fortalecimiento del sistema GFP en los últimos cinco años, el presente informe incluye un Anexo Comparativo que confronta los resultados alcanzados en la evaluación anterior (2011) con la situación actual (2016), pero aplicando para ello la versión original de la metodología PEFA.

El ejercicio de evaluación PEFA Xxxxxxxx 0000 se lleva adelante a solicitud del Ministerio de Hacienda (MH), con el respaldo financiero y técnico de la Delegación de la Unión Europea, la activa participación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el apoyo del Banco Mundial. La evaluación propiamente dicha fue confiada a un equipo de consultores internacionales independientes, liderado por Xxxxx Xxxxxxxx y compuesto adicionalmente por Xxxxxx Xxxxxxxxx y Xxxx Xxxxxx. En el desarrollo de la evaluación, los consultores se reunieron con representantes del MH, el Congreso Nacional, la Contraloría General de la República (CGR), la Auditoría General del Poder Ejecutivo (APGE), la Secretaria Técnica de Planificación (STP), la Secretaría de la Función Pública (SFP), el Ministerio de Educación y Cultura, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, la Dirección Nacional de Aduanas y las empresas públicas del Estado.

El equipo de evaluación desea agradecer a las autoridades y funcionarios de todas estas instituciones por la información recibida, los comentarios pertinentes y la cordialidad de las reuniones sostenidas, destacando el aporte importante de Xxxxx Xxxxxx, Director General de Presupuesto (DGP), en la acertada dirección técnica del ejercicio, y de Xxxx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxx y Xxxxx Xxxxxx, de la Coordinación Técnica y Difusión de la DGP, por la eficiente organización general y logística de la misión de campo. Especiales agradecimientos también para Xxxx Xxxxxxx de la Delegación de la Unión Europea en Paraguay por el apoyo diligente y siempre comprometido recibido en todo el proceso de preparación del presente informe PEFA Paraguay 2016. La evaluación realizada no compromete la opinión de ninguna de las instituciones mencionadas y los errores u omisiones que pudieran existir en el informe son de única responsabilidad del equipo de evaluación.

Resumen Ejecutivo

Introducción

La realización de la evaluación PEFA Xxxxxxxx 0000 fue acordada a principios del año 2015, entre el Ministerio de Hacienda (MH), en representación del Gobierno de la República de Paraguay, y la Delegación de la Unión Europea (DUE) en el Paraguay, como ente financiador del ejercicio. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) también participó en el proceso.

El PEFA Paraguay 2016 es el tercer ejercicio que se lleva a cabo en el país. La primera evaluación se completó en el año 2008, como parte de un proceso más amplio de evaluación fiduciaria integrada (IFA, por sus siglas en inglés). La segunda evaluación PEFA, realizada en 2011, permitió al Ministerio de Hacienda elaborar un Plan de Acción de reformas para fortalecer el sistema de gestión de las finanzas públicas y las debilidades identificadas. Este plan incluye un conjunto de actividades priorizadas, así como metas e indicadores de progreso.

En este sentido, el objetivo de la evaluación PEFA Paraguay 2016 es apoyar al Ministerio de Hacienda a hacer un seguimiento de los progresos alcanzados por el país desde la última evaluación PEFA y establecer una línea de base para continuar con el proceso de mejora del sistema de gestión de las finanzas públicas. En principio, se espera que los resultados de esta evaluación contribuyan a definir un nuevo plan de acción con un calendario detallado y los recursos necesarios para su implementación.

Metodología PEFA 2016

La metodología PEFA 2016 es más exigente que las anteriores y la medición del sistema de gestión de las finanzas públicas se realiza a partir de la valoración de 31 indicadores de desempeño (ID) de alto nivel (o de mayor agregación posible) agrupados en siete pilares de interés, que son:

I. Confiabilidad del presupuesto (ID-1 a ID-3)

II. Transparencia de las finanzas públicas (ID-4 a ID-9)

III. Gestión de los activos y pasivos (ID-10 a ID-13)

IV. Estrategia fiscal y presupuestación basada en políticas (ID-13 a ID-18)

V. Predictibilidad y control de la ejecución presupuestaria (ID-19 a ID-26)

VI. Contabilidad y presentación de informes (ID-27 a ID-29)

VII. Escrutinio y auditoría externos (ID-30 a ID-31)

Los 31 indicadores de desempeño se califican con una escala ordinal de siete puntos, A, B+, B, C+, C, D+ y D basados en la evidencia objetiva recogida durante la misión de campo. Una calificación de “A” establece que la práctica nacional, como se valora con el PEFA, es compatible con las buenas prácticas internacionales, mientras que una calificación de “D” muestra que la práctica nacional está lejos de estas buenas prácticas (o que no hay suficiente información o evidencia para calificar).

Resultados principales

Los resultados de la evaluación PEFA Paraguay 2016, para cada uno de los 31 indicadores de desempeño, se presentan de forma gráfica en el cuadro siguiente:

En términos generales, el sistema de gestión de las finanzas públicas de Paraguay a nivel del Gobierno Nacional Central (GNC) presenta una alineación parcial con las buenas prácticas internacionales. Un recuento rápido de los puntajes alcanzados en la evaluación PEFA Paraguay 2016 muestra que 10/31 indicadores (32.3%) son fortalezas, es decir tienen calificaciones entre A y B. Sin embargo, existe un importante número de indicadores - 21/31 (67.7%) - con calificaciones entre C+ y D. Esto último siguiere que hay todavía importantes brechas o debilidades en la práctica de la gestión de las finanzas públicas en el país con relación a los estándares internacionales aceptados.

Un análisis por pilares muestra también que sólo en los pilares II “transparencia de las finanzas públicas” y V “previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria” cuentan con fortalezas importantes que indican un alineamiento razonable con los estándares

internacionales. Los pilares III “gestión de los activos y pasivos” y IV “estrategia fiscal y presupuesto basados en políticas” exhiben alguna fortaleza, pero en general el balance no es positivo. Finalmente, los pilares I “confiabilidad del presupuesto”, VI “contabilidad y presentación de informes” y VII “escrutinio y auditoría externos” presentan debilidades sistémicas y distan en su desempeño de las buenas prácticas internacionales.

Es importante, también, llamar la atención sobre la composición de las dimensiones evaluadas al interior de cada uno de los indicadores presentados. En muy pocos casos, los indicadores evaluados muestran un comportamiento homogéneo, es decir sus dimensiones consisten sólo de fortalezas o debilidades comparadas con los estándares internacionales. En la mayoría de los casos, el desempeño calificado es una combinación de fortalezas y debilidades, situación que obliga a una lectura cuidadosa del diagnóstico y el impacto que estas puedan tener sobre el cumplimiento de los objetivos del sistema de gestión de las finanzas públicas.

Los efectos combinados de estas fortalezas y debilidades identificadas sobre los objetivos del sistema de gestión de las finanzas públicas en Paraguay - a saber: i) la disciplina fiscal agregada, ii) la asignación estratégica de recursos y iii) la provisión eficiente de servicios – son también mixtos. A continuación se presenta un resumen breve del impacto potencial de estas fortalezas y debilidades globales y específicas sobre estos objetivos:

Disciplina Fiscal Agregada. Los componentes del sistema que contribuyen positivamente y de forma global al logro de la disciplina fiscal agregada son: i) las capacidades robustas para la preparación de proyecciones macroeconómicas y de desempeño fiscal; ii) la ausencia de operaciones de ingresos y gastos que no se reportan en informes fiscales; iii) la gestión adecuada de la deuda pública, particularmente si se desarrollara adicionalmente una estrategia xx xxxxxxx plazo; iv) la gestión adecuada de los ingresos tributario y no tributarios; y v) la operación eficiente de la tesorería nacional y los controles internos. Las reglas fiscales propuestas por la Ley de Responsabilidad Fiscal aportan también al logro de este objetivo, pero todavía de forma limitada en la medida que no existen elementos vinculados a su aplicación plena y la evaluación de sus resultados.

Las fortalezas del sistema en materia de disciplina fiscal se ven contrarrestadas por las debilidades identificadas en la evaluación, especialmente: i) la baja confiabilidad del presupuesto; ii) la disminuida supervisión de los riesgos fiscales propios, así como los que le generan al Gobierno Central, por un lado, las empresas públicas y, por el otro, los gobiernos subnacionales; iii) la débil gestión de los activos financieros y no financieros; iv) la incipiente programación de los gastos xx xxxxxxx plazo; v) el reducido seguimiento que se hace a los atrasos de pago; y vi) la falta de información íntegra y oportuna para apuntalar la toma de decisiones derivada de las limitaciones que muestran los informes financieros y de ejecución presupuestaria.

Asignación Estratégica de Recursos. Las fortalezas del sistema GFP en Paraguay con relación a la asignación estratégica de recursos son: i) la existencia de un calendario presupuestario que permite a las instituciones públicas preparar sus presupuestos en plazos adecuados, sobre la base de directrices que orientan el proceso y asignan techos aprobados por las autoridades políticas del Gobierno; ii) la presentación del proyecto de presupuesto al Congreso Nacional con toda la documentación de respaldo relevante para asegurar una revisión de las prioridades de gasto reflejadas en el mismo; iii) la implementación de un proceso de presupuestación por resultados (PpR) que promete mejorar la calidad del gasto en el país y ser más efectivo en la provisión de servicios a la población; y iv) una clasificación presupuestaria que posibilita un análisis claro de la asignación efectiva de recursos a las prioridades definidas.

Estas fortalezas tienen un contrapeso importante en las debilidades encontradas, que son: i) la baja credibilidad del presupuesto, en la medida que las asignaciones aprobadas en el PGN para las prioridades sectoriales relativas no se respetan durante la fase de ejecución; ii) la utilización limitada del presupuesto multianual para programar el gasto en el mediano plazo;

iii) el alto volumen de modificaciones presupuestarias en el transcurso del año; iv) la ausencia de información fiscal clave, especialmente reportes de ejecución presupuestaria que permiten a la población hacer un monitoreo cercano del gasto efectivo; v) las deficiencias de la auditoría interna y externa para el adecuado control de la gestión y vi) el incumplimiento de los procesos de rendición de cuentas en el Congreso Nacional sobre los resultados alcanzados con los fondos públicos utilizados en el año.

Provisión Eficiente de Servicios Públicos. La prestación eficiente (y eficaz) de servicios públicos a la población es posiblemente el objetivo más importante de la GFP. Los componentes del sistema GFP en Paraguay que favorecen este objetivo de forma satisfactoria son: i) la previsibilidad de recursos para comprometer gastos durante el ejercicio fiscal en curso; ii) la gestión de las compras y contrataciones públicas; iii) la gestión integrada de la nómina, iv) el desarrollo y consolidación del sistema nacional de inversión pública; v) la transferencia de la recaudación tributaria a la caja única sin mayores retrasos, y, sobretodo,

vi) la implementación de la presupuestación por resultados (PpR).

En 2015, sin embargo, existen debilidades que disminuyen la capacidad del sistema para proveer servicios públicos de forma eficiente, siendo las más notables: i) la poca credibilidad de la programación del gasto aprobada en el PGN por el Congreso Nacional, ii) la incipiente implementación de la presupuestación plurianual o xx xxxxxxx plazo, iii) la falta de reportes consolidados sobre los recursos recibidos por las unidades primarias de prestación de servicios, iv) el desfase en la comunicación de los montos de transferencia que recibirán los gobiernos subnacionales del gobierno central y v) la preparación y publicación de informes regulares de ejecución presupuestaria de acceso público.

Evolución del GFP

La reforma GFP en Paraguay es un proceso que se inicia de forma gradual como respuesta a la crisis financiera que afectó el país a finales del siglo pasado y que tiene como objetivo central estabilizar, consolidar y darle sostenibilidad a las finanzas públicas nacionales.

En este contexto se han llevado adelante un importante conjunto de iniciativas, agrupadas en un Plan de Acción de Reformas, entre las que destacan: i) la preparación del marco legal para sustentar la transparencia y la responsabilidad fiscal; ii) el fortalecimiento de los instrumentos de análisis de los riesgos fiscales, concentrados en una primera instancia en la regulación, monitoreo y supervisión de las empresas públicas; iii) la incorporación de un marco presupuestario xx xxxxxxx plazo, con estimaciones de gasto a tres años; iv) la implementación de la presupuestación basada en resultados, con la introducción gradual de indicadores de desempeño y evaluaciones de eficiencia y eficacia del gasto público; v) el desarrollo y ampliación del sistema nacional de inversión pública (SNIP), incluyendo el marco regulatorio para el desarrollo de proyectos en alianza público-privada (APP); vi) la consolidación de la Cuenta Única xxx Xxxxxx, vii) el fortalecimiento del sistema de control interno a través de la implementación del Modelo Estándar de Control Interno de Paraguay (MECIP) en todas las instituciones públicas; y viii) la adecuación de las prácticas contables a las Norma Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP).

Para efectos de evidenciar la evolución del sistema de gestión de las finanzas públicas en el país, el ejercicio PEFA Paraguay 2016, preparó un Anexo Comparativo (ver Anexo 5 y explicación en sección 4.4 del presente informe) que exhibe los resultados alcanzados en la evaluación PEFA de 2011 con los resultados del ejercicio realizado en 2016, utilizando para ello la metodología PEFA original en su versión de 2011.

La gestión de las finanzas públicas en Paraguay muestra muchos cambios en 2016 con relación al 2011, 19 de los 28 indicadores muestran modificaciones (67.8%). Estas modificaciones, muestran adicionalmente una leve pérdida de desempeño del sistema a nivel general, pasando 11/28 indicadores (39.3%) calificados con A o B (fortalezas) en 2011 contra solo 9/28 (32.1%) en 2016. Es decir, el ejercicio PEFA 2016 identifica un mayor número de “debilidades”, aunque se debe tomar en cuenta que en dos casos (ID-2 e ID-3) los indicadores no son estrictamente comparables entre uno y otro periodo.

Las áreas que experimentan una mejora de desempeño son: i) la universalidad y transparencia del presupuesto, ii) el control interno, iii) la gestión de la deuda pública, iv) la calidad y puntualidad de los estados financieros anuales y v) la oportunidad y seguimiento de la auditoría externa. Por su parte, las áreas que exhiben pérdida de desempeño entre 2011 y 2016 son: i) la credibilidad del presupuesto, ii) la conciliación de cuentas y iii) la preparación y presentación de informes de ejecución presupuestaria.

Resumen de Resultados

La evaluación del desempeño del sistema de la gestión de las finanzas públicas en Paraguay realizada en 2016 - con base en la metodología PEFA 2016 - muestra los siguientes resultados para las calificaciones de los indicadores, de forma global y por cada una de las dimensiones que lo componen:

No	Indicador	Global	1	2	3	4
I. Confiabilidad del presupuesto
ID-1	Resultados del gasto agregado	D	D
ID-2	Resultados en la composición del gasto	D+	C	D	A
ID-3	Resultados de los ingresos agregados	D	D	D
II. Transparencia de las finanzas públicas
ID-4	Clasificación del presupuesto	A	A
ID-5	Documentación del presupuesto	A	A
ID-6	Operaciones no incluidas en informes financieros	A	A	A	NA
ID-7	Transferencias a los gobiernos subnacionales	D+	C	D
ID-8	Información de desempeño para la provisión de servicios	Xx	X	X	X	X
XX-0	Xxxxxx xxx xxxxxxx a información fiscal	D	D
III. Gestión de los activos y pasivos
ID-10	Informe de riesgos fiscales	X	X	X	X
XX-00	Gestión de la inversión pública	D+	C	NA	D	D
ID-12	Gestión de los activos públicos	D+	C	D	C
ID-13	Gestión de la deuda	B	B	A	D
IV. Estrategia fiscal y presupuestación basada en políticas
ID-14	Previsiones macroeconómicas y fiscales	A	B	A	A
ID-15	Estrategia fiscal	D+	C	D	D
ID-16	Perspectiva xx xxxxxxx plazo para la presupuestación del gasto	D+	C	D	C	D
ID-17	Proceso de preparación del presupuesto	B	B	D	A
ID-18	Escrutinio legislativo de los presupuestos	C+	B	A	C	C
V. Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria
ID-19	Administración de ingresos	B	A	A	B	D
ID-20	Contabilidad de los ingresos	C+	B	B	C

ID-21	Previsibilidad en la asignación de recursos durante el ejercicio en curso	B+	A	A	A	C
ID-22	Atrasos en el pago de gastos	D+	C	D
ID-23	Controles de la nómina	C+	B	A	A	C
ID-24	Adquisiciones	A	A	A	A	B
ID-25	Controles internos del gasto no salarial	B+	B	A	B
ID-26	Auditoría interna	D+	A	C	D	D
VI. Contabilidad y presentación de informes
ID-27	Integridad de los datos financieros	D+	C	D	D	B
ID-28	Informes presupuestarios durante el ejercicio en curso	D+	C	D	C
ID-29	Informes financieros anuales	C+	C	B	C
VII. Escrutinio y auditoría externos
ID-30	Auditoría externa	D+	X	X	X	X
XX-00	Xxxxxxxxxx legislativo de los informes de auditoría	D	D	D*	D	D

1 Introducción

La presente sección del informe hace un recuento general del contexto, los objetivos y la gestión del ejercicio de evaluación del desempeño del sistema de gestión de las finanzas públicas del Paraguay, el mismo que se lleva a cabo en la primera mitad de año 2016 utilizando la metodología PEFA. En consecuencia, y a partir de este momento este ejercicio se denomina PEFA Paraguay 2016.

1.1 Contexto y Objetivos de la Evaluación

La realización de la evaluación PEFA Xxxxxxxx 0000 fue acordada a principios del año 2015 entre el Ministerio de Hacienda (MH), en representación del Gobierno de la República de Paraguay, y la Delegación de la Unión Europea (DUE) en el Paraguay, como ente financiador del ejercicio. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) también participó activamente del proceso.

En este sentido, el objetivo de la evaluación PEFA Paraguay 2016 es apoyar al Ministerio de Hacienda de Paraguay a hacer un seguimiento de los progresos alcanzados por el país desde la última evaluación PEFA y establecer una línea de base para continuar con el proceso de mejora del sistema de gestión de las finanzas públicas. En principio, se espera que los resultados de esta evaluación contribuyan a definir un nuevo plan de acción con un calendario detallado y recursos necesarios para su implementación.

Los objetivos específicos del ejercicio PEFA Xxxxxxxx 0000 son, por lo tanto, los siguientes:

 Actualizar el estudio del desempeño de la GFP de conformidad con el marco de referencia para la medición del desempeño en materia de GFP del programa PEFA, actualizado en 2016.

 Evaluar las calificaciones y explicar el nivel de mejora en comparación con los resultados de la evaluación anterior.

 Establecer una línea de base y referencia para el monitoreo del manejo de la gestión de las finanzas públicas.

 Alimentar el diálogo entre el Gobierno y las agencias de cooperación para el desarrollo sobre los logros y desafíos del proceso de reformas.

1.2 Gestión de la Evaluación y Control de Calidad

El ejercicio PEFA Xxxxxxxx 0000 se inició con la preparación de los Términos de Referencia (TdRs), tarea en la que participaron - además del MH – la DUE, el BM y el BID. Un primer borrador de los TdRs fue compartido con el Secretariado PEFA1 en fecha 22 xx xxxx de 2015 para efectos de contar con su visto bueno. Los comentarios del Secretariado PEFA a los TdRs fueron incorporados en la versión final de los mismos aprobada en fecha 15 de enero de 2016.

Con los TdRs del ejercicio PEFA Paraguay aprobados se procedió a convocar una licitación para la contratación de los consultores internacionales que se encargaría de la evaluación (Equipo PEFA). El concurso fue adjudicado a la empresa holandesa ECORYS Nederland BV, que presentó al siguiente equipo de evaluadores: Xxxxx Xxxxxxxx (Jefe de Equipo), Xxxxxx Xxxxxxxxx y Xxxx Xxxxxx. Los consultores contratados tienen amplia experiencia en la aplicación de la metodología PEFA en países de América Latina y han trabajado juntos en varios ejercicios previos, entre ellos Xxxxxxx (0000), Xxxx (2015), Xxxxx Rica (2010 y 2015) y Colombia (2015).

El ejercicio PEFA Xxxxxxxx 0000 se inició formalmente en fecha 29 de febrero de 2016 con una fase de gabinete en la que el equipo de evaluadores (Equipo PEFA) pudo hacer una primera revisión de los documentos relevantes enviados expresamente por el MH. La misión de campo se llevó a cabo en la ciudad xx Xxxxxxxx y se inició en fecha 28 xx xxxxx de 2016, con una reunión de “briefing” con el Grupo de Referencia2 en la que se aprobó el cronograma de trabajo, se completó la organización del taller de formación y la planificación de las reuniones para la misión.

El Taller de Formación sobre la Metodología PEFA abarcó un espacio de un día y medio entre el 31 xx xxxxx y el 01 xx xxxxx de 2016. En el taller participaron más de 70 personas,

1 El Secretariado PEFA es la entidad gestora y custodio de la calidad de la metodología PEFA.

2 El Grupo de Referencia está presido por el MH y compuesto por representantes de la Dirección General del Presupuesto del MH, la DUE y el BID.

entre ellas, los funcionarios de todas las direcciones del MH vinculadas con el ejercicio PEFA, así como representantes de otras instituciones públicas, como son: el Congreso Nacional, la Contraloría General de la República (CGR), la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE), la Secretaría Técnica de Planificación (STP), la Secretaria de la Función Pública y los ministerios sectoriales de Educación y Cultura (MEC), Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS) y Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC). También participaron representantes de las principales empresas públicas del país.

El trabajo de recolección de la información/evidencia básica necesaria para la evaluación PEFA se desarrolló de forma continua entre el 04 y 26 xx xxxxx de 2016. Las reuniones con las autoridades y funcionarios designados de las instituciones más relevantes para el ejercicio se organizaron alrededor del cronograma tentativo propuesto inicialmente por el equipo de evaluación al Grupo de Referencia. A la conclusión de la misión de campo, el Equipo PEFA había logrado encuentros sustantivos con todas las instituciones programadas (incluida la sociedad civil) y se había recogido buena parte de la información requerida.

En fecha 22 xx xxxxx de 2016, para reportar sobre el avance la misión de campo, el equipo de evaluación presentó al Grupo de Referencia los resultados preliminares de la evaluación PEFA Paraguay 2016. Esta reunión, que estuvo presidida por el Director General de Presupuesto, Xxxxx Xxxxxx, sirvió para hacer un repaso de cada una de las calificaciones propuestas para la totalidad de los indicadores de la metodología PEFA y argumentar sobre la misma en base a la evidencia recolectada3. En esta presentación también se valoraron los cambios de desempeño ocurridos desde la evaluación PEFA llevada a cabo en 2011.

La preparación del informe preliminar del PEFA Xxxxxxxx 0000 se realizó entre el 24 xx xxxxx y el 20 xx xxxx de 2016, fecha en que se remitió el documento a la DUE. En cumplimiento de los requisitos de calidad del PEFA Check y para iniciar el proceso de revisión metodológica y de contenido, la DUE circuló el informe preliminar al Secretariado PEFA, el Gobierno de Paraguay, el Banco Mundial y el BID.

Los comentarios enviados a esta versión preliminar en fecha 0 xx xxxxx xx 0000 xxxxxx valorados por el Equipo PEFA e incorporados al Informe Final borrador que fue presentado en fecha 00 xx xxxxx xx 0000. Xxxx último documento fue puesto nuevamente a revisión de los revisores en esa fecha y los comentarios finales recibidos en fecha 25 xx xxxxxx de 2016 se incluyen en el presente Informe Final.

3 En esta reunión participaron por el MH, además de Xxxxx Xxxxxx (DGP), Xxxxx Xxxxxxxx (DGTP), Xxxxx Xxxxxx Xxxx xx Xxxxxx (DGCP), y Xxxx Xxxxxx (DGP). Por el BID participó Xxxxx Xxxxxx, y por la DUE, Xxxxxx Xxxxxxxxxxxx y Xxxx Xxxxxxx. Por videoconferencia se unieron a la reunión Xxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxx y Xxxxx Xxxxxx Xxxxx xx xx XX (DEVCO).

Cuadro 1.1

Resumen de la Gestión de la Evaluación y el Control de Calidad del PEFA Paraguay 2016

Organización de la Gestión de la Evaluación del PEFA

Comité de Seguimiento: El Ministerio de Hacienda, representado por el Viceministro de Administración Financiera, preside el Grupo de Referencia, que está conformado además por la Unión Europea, el BID y el Banco Mundial. El punto focal en el MH para las tareas de seguimiento de la misión es el Director General de Presupuesto, Xxxxx XXXXXX.

Responsable de la Evaluación: Xxxxxx XXXXXXXXXXXX y Xxxx XXXXXXX, Delegación de la Unión Europea (DUE) Paraguay.

Equipo de Evaluación: Xxxxx XXXXXXXX (Jefe de Equipo), Xxxxxx XXXXXXXXX, y Xxxx XXXXXX.

Revisión de los Términos de Referencia

Fecha del borrador revisado de los TdRs: 22/05/2015: DUE remitió los TdR al Secretariado PEFA.

Revisores invitados y que aportaron comentarios: Secretariado PEFA: 5/06/2015; Banco Mundial y BID: 16/07/2015 Ministerio de Hacienda: 15/09/2015 (sobre versión del 21/07/2015), Secretariado PEFA: 16/12/2015 (comentarios/sugerencias sobre consulta relativa al cronograma).

Fecha de versión final de los TdRs: 15/01/2016.

Revisión de los Informes

Fecha del Informe Preliminar: 27/05/2016.

Fecha de Informe Final borrador: 22/07/2016

Revisores que aportaron comentarios a ambos documentos: Secretariado PEFA, Ministerio de Hacienda y BID (08/07/2016) y (25/08/2016).

Informe Final

Fecha del Informe Final: 30/08/2016.

1.3 Metodología de Evaluación

La evaluación PEFA del sistema de gestión de las finanzas públicas en Paraguay se desarrolló utilizando la metodología 2016, aprobada y publicada formalmente el 1 de febrero de 2016.

En la medida que hasta la fecha del inicio formal de este ejercicio (marzo 2016) no se había puesto todavía a disposición del público la traducción oficial del marco PEFA al idioma español, la misión de campo, el taller de formación y la formulación del informe preliminar se llevaron a cabo utilizando como base la versión disponible en inglés4. El presente informe final ajusta las traducciones realizadas a la versión formal en idioma español, puesta a disposición de público en fecha 20 xx xxxxx de 20165. En la evaluación se utilizaron los 31 indicadores descritos en la metodología PEFA 2016 (ver el enlace xxxxx://xxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/XXXX%00Xxxxxxxxx_Xxxxxxx.xxx).

Por otro lado, y tomando en cuenta que la versión 2016 de la metodología PEFA no es estrictamente comparable con la metodología PEFA 2005/ 20116, con la que se realizó la última evaluación PEFA en Paraguay, el presente informe incluye - a solicitud expresa del MH - también un Anexo Comparativo que contrasta los resultados alcanzados en el PEFA anterior con la situación actual de desempeño del sistema de gestión de finanzas públicas en el país, aplicando para ello la versión 2011 de la metodología PEFA7. Este anexo permitirá verificar el progreso realizado en el fortalecimiento de la gestión de las finanzas públicas entre 2011 y 2015, aspecto que es de particular interés para las autoridades nacionales.

Alcance de la Evaluación

La evaluación PEFA Paraguay 2016 alcanza - como lo requiere la metodología 2016 - al conjunto de las instituciones del Gobierno Central, entendido como: i) las instituciones públicas que son parte de la Administración Central – los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además de la Contraloría General de la República (CGR), la Defensoría del Pueblo y la Comisión Nacional de Prevención contra la Tortura y otros Tratos a las Personas; ii) entidades descentralizadas autónomas y autárquicas que impulsan la política del gobierno nacional; y iii) las universidades nacionales. Todas estas entidades son presupuestarias, es decir figuran en el Presupuesto General de la Nación (PGN).

La participación del Gobierno Central en el PGN y, también, en el conjunto del sector público paraguayo, por número de entidades y gasto público ejecutado en el año 2015, se presenta en el cuadro siguiente:

4 Framework for Assessing Public Financial Management: PEFA 0000, Xxxxxxxxxxxx XXXX, Xxxxxxxxxx XX, Xxxxxxx Xxxxxx de Norteamérica, 0 xx xxxxxxx xx 0000, (xxxxxxx en inglés).

5 Marco de Referencia para la Evaluación de la Gestión de las Finanzas Públicas, Secretariado PEFA, Washington DC, Estados Unidos de Norteamérica, 1 de febrero de 2016 (versión en español, publicada en 20 abril de 2016).

6 Gestión de las Finanzas Públicas: Xxxxx de Referencia para la Medición del Desempeño, versión revisada en enero 0000, Xxxxxxxxxxxx XXXX, Xxxxxxxxxx XX, Xxxxxxx Xxxxxx de Norteamérica.

En especial para las políticas de educación, salud, seguridad, infraestructura, vivienda y los gastos de la administración.

7 Gestión de las Finanzas Públicas: Marco de Referencia para la Medición del Desempeño, versión revisada en enero 0000, Xxxxxxxxxxxx XXXX, Xxxxxxxxxx XX, Xxxxxxx Xxxxxx de Norteamérica.

Gasto Público Ejecutado por Nivel y Entidad del Sector Público en Paraguay, 2015

(En Millones de Guaraníes)

Sector	No	Gasto Público	% PGN	% Sector Público
Administración Central	26	28,937,182	56.6%	52.9%
Poder Legislativo	3	458,675	0.9%	0.8%
Poder Ejecutivo	14	25,842,437	50.5%	47.3%
Poder Judicial	6	2,514,471	4.9%	4.6%
Otros Organismos del Estado	3	121,599	0.2%	0.2%
Entes Autónomos y Autárquicos	27	1,722,421	3.4%	3.2%
Universidades Nacionales	8	1,432,804	2.8%	2.6%
Entidades Extrapresupuestarias	--	--	--	--
Gobierno Central	61	32,092,407	62.7%	58.7%
Fondos de la Seguridad Social	5	5,931,189	11.6%	10.9%
Gobiernos Departamentales	17	879,270	1.7%	1.6%
Gobiernos Municipales	250	2,517,698	--	4.6%
Gobierno General	333	41,420,564	76.1%	75.8%
Empresas Públicas	5	8,293,540	16.2%	15.2%
Empresas Públicas (S.A)	4	990,884	--	1.8%
Entidades Financieras	6	3,951,613	7.7%	7.2%
Xxxxxx Xxxxxxx	000	54,656,601	100%	100%

Fuente: SIAF, Ministerio de Hacienda 2015

Como se aprecia del cuadro anterior, el Gobierno Central está compuesto por 61 instituciones que representan el 62.7% del gasto presupuestario en 2015 y el 58.7% del total del sector público. Las instituciones del PGN, que son 94, excluyen a los Gobiernos Municipales y a las empresas públicas con participación del Estado en sociedades anónimas.

Periodos críticos

La evaluación PEFA del sistema de la gestión de las finanzas públicas de Paraguay se llevó a cabo en el mes xx xxxxx de 2016, que es la fecha corte para la evaluación. En este sentido, en el cuadro que sigue a continuación se presenta el detalle de los periodos críticos utilizados en concordancia con los requerimientos metodológicos definidos para cada indicador:

Periodos Críticos para la Evaluación PEFA Paraguay 2016

Periodo crítico	Años
Tres últimos ejercicios fiscales finalizados.	2013, 2014, 2015
Año fiscal finalizado anterior a la evaluación.	2015
Último presupuesto presentado a la Asamblea Legislativa.	2016
Último presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa.	2016
Al momento de la evaluación.	abril 2016

A pesar del interés que existe en el MH para utilizar el año 2015 como el último año fiscal finalizado, a efectos de que el diagnóstico de los sistemas de gestión de las finanzas públicas en el país sea lo más actualizado posible, está claro que en algunos indicadores no podrá ser posible utilizar este año como el año de referencia. Esta limitación afecta principalmente a los indicadores XX-00, XX-00 e ID-31, que tratan sobre la preparación y presentación de informes financieros y de auditoría externa. Para estos indicadores se tomará el año 2014 como el periodo crítico de evaluación.

Fuentes de Información

Antes de iniciar la misión de campo y con una anticipación de tres semanas, el Equipo PEFA envió al Grupo de Referencia un requerimiento general de información estadística y documental necesaria para la evaluación de los 31 indicadores de la metodología 2016. Esta información se fue recogiendo de forma paulatina durante la misión de campo en las reuniones de trabajo que se programaron con las autoridades y funcionarios de las principales entidades del Gobierno Central vinculadas al ejercicio PEFA Paraguay 2016.

Estas reuniones de trabajo se concentraron en el MH y a los tres ministerios sectoriales que tienen mayor incidencia presupuestaria, además de ser importantes para el logro de los objetivos de la política pública del actual gobierno, a saber el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS) y el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC). En conjunto, estos últimos tres ministerios sectoriales representan el 43.3% del gasto público del Poder Ejecutivo y el 34.9% del gasto del Gobierno Central en 2015. Adicionalmente, se realizaron reuniones con la Administración Nacional de Electricidad (ANDE) y Petróleos Paraguayos (PETROPAR), consideradas empresas públicas estratégicas y de alta ejecución presupuestal.

El equipo de evaluación hizo también un especial esfuerzo por reunirse con instituciones de la sociedad civil a fin de triangular información sobre la transparencia y el acceso público a la información fiscal clave. La lista de todas las personas entrevistadas se incluye y presenta en el Anexo 1.

2 Antecedentes sobre Paraguay

Esta sección tiene un carácter descriptivo y proporciona información económica y social sobre Paraguay y las características fundamentales de su sistema de gestión de las finanzas públicas (GFP). Su objetivo es servir de contexto y facilitar la comprensión de la evaluación PEFA (sección 3 y sección 4) y del avance de las reformas en curso (sección 5). La información utilizada se ha recogido de diferentes publicaciones existentes y de un análisis de la legislación vigente que describe la estructura institucional del sector público y su relación con la GFP en el país.

2.1 Situación económica del país

La República del Paraguay es un país situado en la zona central de América del Sur, entre Argentina y Brasil, con una superficie territorial de 406,752 km² y una población en 2015 de 6,854,536 habitantes, de los cuales alrededor de un tercio viven en los xxxxxxxxxxx xx xx xxxxxx xxxxxxx - Xxxxxxxx. Está subdivido políticamente en 17 departamentos y 250 municipalidades de carácter urbano/rural. Los idiomas oficiales son el español y el guaraní y ambos están fuertemente arraigados en la población.

Cuadro 2.1

Principales Indicadores Económicos, 2013-2015

Variables	2013	2014	2015
PIB per cápita (USD constantes)	2,087	2,151	2,180
PIB real (variación anual, %)	14.0	4.7	3.0
Inflación (a fin de periodo, %)	3.7	4.2	3.1
Deuda pública total (% PIB)	14.0	17.6	18.4
Deuda externa (% PIB)	9.3	12.0	14.3
Saldo en cuenta corriente (% PIB)	1.7	- 0.4	1.8
Reservas internacionales netas (% PIB)	20.3	22.5	22.3

Fuente: Banco Central de Paraguay, 2016

La economía paraguaya - basada en la producción y exportación de energía eléctrica, soja y carne bovina - ha tenido una dinámica positiva, aunque volátil, en la última década, habiendo crecido en promedio al 5.1% anual. El año 2013, el ritmo de crecimiento alcanzó a 14%, pero

se ha moderado desde entonces. Las tasas de crecimiento para 2014 y 2015 fueron 4.7% y 3.0%, respectivamente, pero todavía importantes con relación al desempeño general de los países de la región. Los niveles de inflación también se encuentran controlados con registros de 3.7%, 4.2% y 3.1% en los últimos tres años.

El crecimiento económico sostenido ayudó a reducir la pobreza y a promover la prosperidad compartida. El ingreso de los dos quintiles más pobres se incrementó en un 8% anual entre 2009 y 2014 y la proporción de paraguayos que viven con menos de USD 4 al día (umbral regional de pobreza) bajó del 32,5% al 18,8%8. Sin embargo, la pobreza y la desigualdad de ingresos siguen siendo un reto importante para el país. La distribución del ingreso (Gini: 0.52) se encuentra entre los peores de América Latina9. En respuesta a los retos económicos y sociales del país, el gobierno preparó el primer Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2014-2030 en torno a tres pilares:

 Reducción de la pobreza y desarrollo social;

 Crecimiento económico inclusivo;

 Inclusión de Paraguay en los mercados globales.

El Plan también respalda un marco económico xx xxxxxxx plazo que promueve políticas fiscales sostenibles, una mejor recaudación de impuestos, una mejora de la efectividad de las políticas de protección social y su focalización; y la inclusión financiera más amplia.

El potencial tradicional de crecimiento sigue siendo importante en el mediano plazo por cuanto hay una disponibilidad de tierras cultivables en la zona oriental para incrementar la producción de soja y en la región del Chaco para ampliar el desarrollo ganadero. Sin embargo, la perspectiva xx xxxxxxx y largo plazo requiere complementar este crecimiento con un desarrollo productivo que sea inclusivo y permita generar empleo posibilitando la absorción de la población que está migrando a las ciudades, y al mismo tiempo, sostenible en el manejo de los recursos naturales como bosques, biodiversidad, suelo y agua. El aprovechamiento adecuado de los mercados vecinos de Brasil y Argentina es importante para lograr estos resultados, como es vincular mejor el país con infraestructura de transporte, comunicaciones y servicios de apoyo. En este desarrollo se requiere el concurso del sector privado (paraguayo y extranjero) con nuevos proyectos de inversión.

La situación coyuntural externa de desaceleración en el crecimiento y bajos precios para los commodities tendrá un efecto importante sobre el manejo económico y fiscal del Gobierno de Paraguay, aunque no se esperan situaciones dramáticas producto de las reformas introducidas en los últimos años, donde destaca la Ley de Responsabilidad Fiscal. Sin

8 Datos recogidos de la documentación disponible sobre Paraguay en el portal informático del Banco Mundial: xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx/xx/xxxxxxx/xxxxxxxx/xxxxxxxx#0 .

9 Estrategia del BID con el País (2014-2018).

embargo, se presentarán desafíos importantes para sustentar los avances realizados en materia social, como el acceso gratuito a la atención primaria de salud y la educación básica y la expansión de los programas de transferencias condicionadas para beneficiar a las poblaciones vulnerables. Esto pondrá presión sobre la deuda pública. Los desafíos pendientes siguen siendo la baja recaudación de impuestos, una asignación marginal de recursos a la inversión pública y los servicios públicos con todavía bastantes limitaciones de cobertura y acceso.

2.2 Tendencias fiscales y presupuestarias

En este acápite se presentan los resultados fiscales y presupuestarios obtenidos por el Gobierno Central en Paraguay en el periodo 2013-2015. El Gobierno Central, para fines de la presente evaluación, está compuesto por las entidades de la Administración Central, las Entidades Autónomas y Autárquicas, y las Universidades Nacionales.

Desempeño Fiscal

El cuadro siguiente muestra el desempeño fiscal del Gobierno Central en Paraguay para los años 2013, 2014 y 2015. Las cifras se presentan en millones de Guaraníes y en porcentajes del Producto Interno Bruto (PIB) publicado por el Banco Central del Paraguay.

Cuadro 2.2

Gobierno Central Agregados Fiscales Ejecutados, 2013-2015 (En Millones de Guaraníes y %PIB)

Agregados Fiscales	2013		2014		2015
Agregados Fiscales	Monto	%PIB	Monto	%PIB	Monto	%PIB
Ingresos totales	22,659,909	18.1%	25,689,009	18.6%	27,678,576	19.3%
Gastos totales	24,118,686	19.3%	27,915,794	20.3%	30,431,474	21.2%
Gasto Primario	23,702,648	18.9%	27,389,081	19.9%	29,538,123	20.5%
Servicio de la deuda	416,038	0.3%	526,712	0.4%	893,351	0.6%
Saldo Primario	-1,042,739	-0.8%	-1,700,072	-1.2%	-1,859,547	-1.3%
Saldo Total	-1,458,777	-1.2%	-2,226,784	-1.6%	-2,752,898	-1.9%

Fuente: Elaboración propia sobre datos SIAF provistos por la DGP, 2015

El cuadro anterior muestra un incremento más acelerado de los gastos en relación a los ingresos totales, aspecto que explica el crecimiento del déficit en los últimos dos años del periodo de análisis por encima de los estipulados en las reglas fiscales (ver ID-15). En parte, el incremento del gasto está vinculado a un servicio de la deuda cada vez más oneroso, que se ha tratado de compensar en el 2015 con un esfuerzo importante de contención del gasto. Para financiar el déficit, las autoridades han realizado emisiones de bonos en el mercado internacional que se reflejan en el aumento relativo de la deuda pública interna en comparación con la deuda externa.

Asignaciones Presupuestarias

En esta sección se presentan los resultados efectivos de la asignación de recursos entre las diferentes prioridades que confronta el Gobierno Central en Paraguay. El cuadro siguiente muestra el análisis de la asignación de recursos por la clasificación funcional utilizada en el país, destacando la participación de cada una de las finalidades existentes con relación al gasto total para los años 2013, 2014 y 2015:

Cuadro 2.3

Gasto del Gobierno Central por la Clasificación Funcional, 2013-2015

(% Gasto Total)

Finalidades	2013	2014	2015
Administración gubernamental	15.1%	15.0%	13.1%
Servicios de seguridad	12.7%	12.2%	12.2%
Servicios sociales	54.5%	50.6%	52.7%
Servicios económicos	11.5%	15.3%	14.5%
Servicios de deuda pública	5.6%	6.1%	6.9%
Servicios de regulación y control	0.6%	0.8%	0.6%
Gasto Total	100.0%	100.0%	100.0%

Fuente: Elaboración propia sobre datos SIAF provistos por la DGP, 2015

El cuadro anterior muestra la importancia que se le asigna en el PGN a los servicios sociales (educación, salud, saneamiento básico y vivienda), tomando en cuenta que por lo menos la mitad de los recursos ejecutados en los últimos tres años se han dirigido a estos sectores. Le sigue en importancia la finalidad administración gubernamental, que ha perdido peso relativo en los últimos años, habiendo sido desplazada por la finalidad servicios económicos (energía, transporte, comunicaciones, agricultura y ganadería, industria y seguros). Sin embargo, es importante destacar que los recursos ejecutados dentro de la finalidad de servicios

económicos representan menos de un tercio de los que se ejecutan para respaldar los servicios sociales. Finalmente, resalta también el incremento gradual del servicio de la deuda pública en la su participación en el gasto total.

A continuación se incluye también un cuadro que resume la ejecución de los recursos del presupuesto por objeto del gasto:

Cuadro 2.4

Gasto del Gobierno Central por Objeto del Gasto, 2013-2015

(% Gasto Total)

Objeto del Gasto	2013	2014	2015
Servicios personales	53.7%	48.5%	48.4%
Servicios no personales	3.9%	4.1%	4.5%
Bienes de consumo	4.5%	5.1%	4.6%
Bienes de cambio	0.9%	0.8%	0.4%
Inversión física	9.3%	9.3%	10.3%
Inversión financiera	1.6%	5.5%	4.2%
Servicios de la deuda	5.6%	6.1%	6.9%
Transferencias	19.9%	19.1%	19.4%
Otros gastos	0.7%	1.4%	1.4%
Gasto Total	100.0%	100.0%	100.0%

Fuente: Elaboración propia sobre datos SIAF provistos por la DGP, 2015

La partida de servicios personales es la más importante dentro del presupuesto clasificado por objeto del gasto, con una ejecución que bordea el 50% de los recursos. Le siguen en importancia los recursos que transfiere el Tesoro Nacional, alrededor del 20% del gasto total, principalmente a los gobiernos subnacionales, pero también a otras entidades dentro del ámbito público y privado (como organismos sin fines de lucro). Los recursos asignados a la inversión pública representan alrededor del 10% del presupuesto ejecutado. El resto de las partidas, con excepción del servicio de la deuda, tienen una ejecución de recursos inferior al 5% del gasto total.

2.3 Marco jurídico para la GFP

El marco jurídico para la GFP tiene su origen en las disposiciones constitucionales que establecen la obligación del Poder Ejecutivo10 de presentar anualmente al Congreso Nacional el proyecto xx Xxx del Presupuesto General de la Nación (PGN)11 para su aprobación en los plazos y formas establecidos legalmente, así como la liquidación del PGN de la gestión fiscal anterior a la Contraloría General de la República para su dictamen12 y presentación posterior al Congreso Nacional13.

La Ley 1535/99 de Administración Financiera del Estado reglamentan estas disposiciones constitucionales estableciendo la existencia de un sistema que comprende el conjunto de herramientas, normas básicas y procedimientos administrativos a los que se ajustarán sus distintos organismos y dependencias para programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los ingresos y el destino de los fondos públicos14. Este sistema es conocido como el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y son parte del mismo los subsistemas de presupuesto, inversión, tesorería, crédito y deuda pública, contabilidad y control15.

El Decreto 8127/00 establece las disposiciones legales y administrativas que reglamentan la implementación y funcionamiento del SIAF16. El órgano rector del SIAF es el Ministerio de Hacienda, a través de la Subsecretaria de Administración Financiera, la misma que tiene competencia normativa técnica para dictaminar sobre la operación y funcionamiento de los diferentes subsistemas. La responsabilidad operativa sobre el SIAF es de los organismos y entidades del Estado que deberán asegurar la correcta aplicación de las medidas establecidas por la rectoría de los subsistemas. Están sujetas a esta normativa todas las entidades del sector público, con excepción de los Gobiernos Municipales, a quienes se les aplicará de forma supletoria a sus propias reglas, en virtud a su autonomía.

Completan el marco jurídico general para la gestión de las finanzas públicas en Paraguay, las leyes anuales que aprueban el Presupuesto General de la Nación (PGN) para cada año fiscal, que incluyen directrices específicas para la ejecución y rendición de cuentas de las apropiaciones incluidas en el presupuesto para las instituciones públicas y los programas presupuestarios que lleva adelante cada una. Estas leyes anuales están acompañadas de las leyes de presupuesto plurianual, que incorporan de forma referencial apropiaciones para tres años para todas las instituciones que son parte del PGN. Adicionalmente, cada año por decreto se reglamenta la ley de presupuesto anual y se aprueba el Plan Financiero anual que

10 Art. 238, Constitución Política de Paraguay de 1992

11 Art. 216, ídem.

12 Art. 282, ídem.

13 Art. 283, ídem.

14 Art. 1, Ley 1535 de Administración Financiera del Estado de fecha de 16 de diciembre de 1999.

15 Art. 2, ídem.

16 Decreto 8127 Reglamentario de la Ley 1535/99 de fecha 30 xx xxxxx de 2000.

establece efectivamente los techos institucionales para el compromiso de gasto de las instituciones en el año fiscal en curso.

Finalmente, una ley importante dentro del marco jurídico para la administración financiera en Paraguay es la Ley 5098/13 de Responsabilidad Fiscal17. Esta ley tiene por objetivo establecer reglas generales de comportamiento fiscal orientadas a la estabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas. Las principales reglas fiscales introducidas sujetan la aprobación del presupuesto anual a: i) un déficit fiscal de la Administración Central, excluidas las transferencias, máximo del 1.5% del PIB estimado para ese año, ii) un incremento del gasto corriente primario del sector público no mayor al 4% sobre la tasa anual de inflación interanual, y iii) un incremento salarial sujeto a los incrementos dictados por ley para el salario mínimo vital.

Xxxxx Xxxxxxxx Complementario

Para finalizar el análisis del marco jurídico a continuación se listan las principales leyes y normativa complementaria relevantes para la gestión de las finanzas públicas en Paraguay:

Marco legal para la transparencia fiscal y acceso público a la información

 Ley 5282 de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental de fecha 18 de septiembre de 2014.

Marco legal para la gestión de la nómina

 Ley de la Función Pública 1626, del 21 de diciembre del 2000 que tiene por objeto regular la situación jurídica de los funcionarios y de los empleados públicos que presten servicio en los organismos y las entidades del Estado.

 Ley 4394 del 24 xx xxxxxx de 2011 que establece las funciones y estructura orgánica del Ministerio de Hacienda y crea la Dirección General de Administración de Servicios Personales y Bienes del Estado (DGASPyBE) para impulsar el desarrollo e implantación del Sistema Integrado de Administración de Recursos Humanos (SINARH).

Marco legal para la gestión tributaria

 Ley 125 que establece el Régimen Tributario de fecha 9 de enero de 1992.

 Ley 2421 que modifica el Nuevo Régimen Tributario de 2004.

 Ley 2422 por la cual se establece el Código Aduanero de fecha 30 de julio de 2004.

17 Ley 5098 de Responsabilidad Fiscal de fecha 29 de octubre de 2013.

 Ley 4045 que modifica la Ley 125/91, modificada por la Ley 2421/04, sobre el impuesto Selectivo al Consumo y destina un porcentaje del mismo al Fondo Nacional de Desarrollo del Deporte de fecha 28 de julio de 2010.

 Ley 4673 que modifica y amplía disposiciones de la creación del Impuesto a la Renta del Servicio de Carácter Personal de fecha 23 de julio de 2012.

 Ley 5061 que modifica el Nuevo Régimen Tributario de fecha 4 de octubre de 2013.

 Ley 5143 que modifica el Nuevo Régimen Tributario de fecha 26 de diciembre de 2013.

 Ley 5501 que modifica varios artículos de la Ley 438/94 de Cooperativas de fecha 14 de septiembre de 2015.

Marco legal para la inversión pública

 Ley 4394 que modifica la Ley 109/91, que aprueba la creación de la Dirección de Sistema de Inversión Pública, dependiente de la Subsecretaría de Estado de Economía de fecha 24 xx xxxxxx de 2011.

 Ley 4758 Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE).

 Ley 5074 que modifica y amplía la Ley N° 1.302 que establece el Régimen de Obras Públicas.

 Ley 5102 de Promoción de la inversión de infraestructura pública y ampliación y mejoramiento de los bienes y servicios a cargo del Estado (APP).

 Decreto 8312 - Convenio entre el Ministerio de Hacienda y la Secretaría Técnica de Planificación.

 Decreto 3944 - Modifica y amplía el Decreto 8312/2012, y se establecen los procesos y roles interinstitucionales del Sistema Nacional de Inversión Pública.

Marco legal para la contratación pública

 Ley 2051 de Contratación Pública de fecha 21 de enero de 2003 por la cual se establece el sistema de contrataciones para todas las entidades públicas del Estado.

 Decreto 21909 reglamentario de la Ley 2051 de fecha 11 xx xxxxxx de 2003.

Marco legal para el control interno

 Decreto 1249 del 23 de diciembre de 2003, por el cual se reglamenta el control y la evaluación de la administración financiera del Estado.

 Ley 1535 del 31 de diciembre de 1999, de Administración Financiera del Estado.

 Resolución 425 del 9 xx xxxx de 2008, por la cual se establece y adopta el Modelo Estándar de Control Interno para las entidades públicas del Paraguay (MECIP), como

marco para el control, fiscalización y evaluación de los sistemas de control interno de las entidades sujetas a la supervisión de la Contraloría General de la República.

Marco legal para el control externo

 Ley No 276 del 8 de julio de 1994 Orgánica y Funcional de la Contraloría General de la República.

 Ley 1535 del 31 de diciembre de 1999, de Administración Financiera del Estado.

Marco legal para las transferencias fiscales a los gobiernos subnacionales

 Ley 426 Orgánica Departamental de fecha 7 de diciembre de 1994.

 Ley 3966 Orgánica Municipal de fecha 10 de febrero de 2010.

 Ley 3984 de Distribución y Depósito de los Royalties y Compensaciones a los Gobiernos Departamentales y Municipales de fecha 1 de octubre de 2010.

 Ley 4758 de Creación del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y el Fondo para la Excelencia de la Educación e Investigación de fecha 21 de septiembre de 2012.

 Ley 1016 del Régimen Jurídico para la Explotación de los Juegos de Suerte o xx Xxxx de fecha 30 xx xxxxx de 1997.

 Ley 4372 de compensación de la Industria Nacional del Cemento por la utilización de recursos naturales no renovables a la gobernación y municipalidades del Departamento xx Xxxxxxxxxx, de fecha 18 de julio de 2011.

 Ley 5404 de Compensación a los Municipios del Departamento Canindeyú en reparación por la desaparición de los Saltos del Guairá, en el marco de la distribución de compensaciones de la Entidad Binacional Itaipú, de fecha 23 xx xxxxx de 2015.

 Ley 5246 de Capitalidad de fecha 1 xx xxxxxx de 2014.

Xxxxx normativo para el Control Interno

El Control Interno en Paraguay se encuentra definido desde la Ley de la Contraloría General de la República (CGR), la cual establece que está a su cargo aconsejar en general, las normas de control interno para las entidades sujetas a su supervisión18.

Por su parte la Lay 1535/99 de Administración Financiera del Estado19 establece que el sistema de control de la administración financiera del Estado será externo e interno, y estará a cargo de la CGR, de la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE) y de las Auditorías Internas Institucionales (AII).

18 Arts. 2 y 8, Ley 272 Orgánica y Funcional de la CGR del 08 xx xxxxx de 2004.

19 Arts. 59 y 60, Ley 1535 de Administración Financiera del Estado de fecha 16 noviembre de 1999.

Así mismo, que el control interno está conformado por los instrumentos, mecanismos y técnicas de control, que serán establecidos en la reglamentación pertinente. El control interno comprende el control previo a cargo de los responsables de la administración y control posterior a cargo de la AII y de la AGPE.

En Paraguay todavía no existe una Ley de Control Interno como tal, en cambio, desde 2008 existe un marco técnico establecido por la CGR denominado Modelo Estándar de Control Interno del Paraguay (MECIP) 20, que consiste en una adaptación del actual Modelo Estándar de Control Interno (MECI), en proceso de aplicación en Colombia.

Actualmente la evaluación interna de la implementación del MECIP está a cargo de AII que evalúa con base en criterios establecidos21 su grado de avance en las instituciones públicas del Paraguay. La CGR a su vez, en su informe y dictamen sobre el informe financiero incluye un resumen y conclusión sobre la madurez del control interno22.

2.4 Marco institucional para la GFP

Los principales actores institucionales del sistema de gestión de las finanzas públicas en Paraguay son los siguientes:

Congreso Nacional

El Congreso Nacional es el máximo órgano deliberante en el país y está dividido en dos cámaras: Senadores y Diputados. Para efectos de la revisión de presupuesto existe en cada una de las Cámaras una Comisión Permanente de Hacienda y Presupuesto encargada de dictaminar sobre todo proyecto o asunto relacionado con el Presupuesto General de la Nación, con empréstitos, monedas, bancos, emisiones y deuda pública; sobre todo lo referente al régimen tributario, a la riqueza pública. Adicionalmente, y con el fin de dilucidar decisiones sobre el presupuesto de cada gestión fiscal se crea de forma temporal una Comisión Bicameral de Presupuesto para el ejercicio fiscal correspondiente.

20 Resolución CGR 425 del 09 xx xxxx de 2008, por la cual se establece y adopta el MECIP y el Decreto 962 del 27 de noviembre de 2008, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1535 de Administración Financiera del Estado con énfasis en la aprobación del MECIP para el Poder Ejecutivo.

21 Resolución AGPE No. 12 del 13 de enero del 2015, por la cual se aprueban los nuevos criterios de evaluación para la medición del avance en la implementación del MECIP.

22 Con la Resolución CGR No 960 del 29 de diciembre de 2014, se “... Aprueba la Versión 3 del Formato de Medición del Grado de Avance en la Implementación del Modelo Estándar de Control Interno para las Entidades Públicas del Paraguay – MECIP, a ser Utilizado por la Contraloría General de la República en los Organismos y Entidades del Estado, Sujetos del Control Gubernamental”.

El Congreso Nacional también tiene habilitadas en cada Cámara una Comisión Permanente de Cuentas y Control de la Administración Financiera del Estado, instancias a las que compete emitir dictámenes con relación a la justificación de la ejecución presupuestaria, así como de sus ampliaciones, crédito y deuda pública y de las cuentas patrimoniales. Anualmente se puede convocar también una Comisión Bicameral encargada de considerar el informe y dictamen de la Contraloría General de la República para la gestión fiscal correspondiente.

Ministerio de Hacienda

El MH es el ente rector del sistema GFP. Está a cargo del Ministro de Hacienda y organizado en tres Subsecretarías de Estado: i) la Subsecretaría de Estado de Economía, ii) la Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) y iii) la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera. Cada una de estas tres Subsecretarías está a cargo de un Viceministro.

Cuadro 2.5

Organigrama del Ministerio de Hacienda

La Subsecretaria de Estado de Economía tiene a su cargo las siguientes funciones y competencias: i) formular la política fiscal y de endeudamiento del sector público, en compatibilización con la política económica nacional, ii) manejar las relaciones con los organismos financieros nacionales e internacionales, en los asuntos que competen al Ministerio de Hacienda, y iii) intervenir en las negociaciones financieras internacionales y acuerdos económicos bilaterales y multilaterales en general. Dependen de la Subsecretaría de Estado de Economía las siguientes reparticiones:

a) Dirección de Estudios Económicos

b) Dirección de Política Macro-Fiscal

c) Dirección de Política de Endeudamiento

d) Dirección de Integración

e) Dirección del Sistema de Inversión Pública

f) Unidad del Sistema de Información Económico Financiera

g) Unidad de Monitoreo de las Empresas Públicas

La Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) tiene bajo su responsabilidad lo concerniente a la aplicación y administración de todas las disposiciones legales referentes a tributos fiscales. Sus funciones son: i) orientar, dirigir y administrar la gestión tributaria y fiscal establecida y ii) establecer normas y sistemas para la administración de los impuestos, tasas y contribuciones a su cargo, en lo correspondiente a su liquidación, investigación, fiscalización, determinación, recaudación, cobranza, aplicación de sanciones y atención y trámite de recursos. Dependen de la Subsecretaría de Estado de Tributación las siguientes reparticiones:

a) Dirección de Asistencia al Contribuyente y de Créditos Fiscales

b) Dirección General de Grandes Contribuyentes

c) Dirección General de Recaudación y de Oficinas Regionales

d) Dirección General de Fiscalización Tributaria

e) Dirección de Tecnología de la Investigación y Comunicación

f) Dirección de Apoyo y de Administración y Finanzas

La Subsecretaría de Estado de Administración Financiera tiene asignadas las siguientes funciones: i) verificar el uso y conservación de los bienes públicos, ii) realizar la programación, formulación, ejecución, control y evaluación del proceso presupuestario del sector público, iii) aplicar la legislación referente a los tributos fiscales, su percepción y su fiscalización y los recursos, las disponibilidades, las remuneraciones y demás gastos xxx Xxxxxx público, el crédito público y la contabilidad gubernamental, iv) formular y administrar la política de endeudamiento interno y externo del sector público y la política fiscal del Estado en coordinación con las demás políticas gubernamentales, v) atender las relaciones del Gobierno con los Organismos Financieros del Sector Público, vi) administrar el Sistema de

Jubilaciones y Pensiones y Haberes de Retiros del Personal del Sector Público, vii) realizar la emisión, control y rescate del régimen de los valores fiduciarios, y viii) representar al fisco en las demandas o trámites judiciales y extrajudiciales.

Dependen de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera las siguientes reparticiones:

a) Dirección General de Presupuesto

b) Dirección General xx Xxxxxx Público

c) Dirección General de Contabilidad Pública

d) Dirección General de Jubilaciones y Pensiones

e) Dirección de Pensiones No Contributivas

f) Dirección de Apoyo y de Administración y Finanzas

g) Dirección General de Administración de Servicios Personales y Bienes del Estado

h) Dirección General de Crédito y Deuda Pública

i) Dirección General de Información y Comunicaciones

j) Unidad de Departamentos y Municipios

Dirección Nacional de Aduanas

La Dirección Nacional de Aduanas (DNA) es un órgano del Estado de carácter autónomo, investido de personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio, que se relaciona con el Poder Ejecutivo a través de la máxima autoridad del Ministerio de Hacienda, y está encargado de: i) aplicar la legislación aduanera, ii) aplicar las normas relativas a clasificación, origen y valoración de mercaderías, iii) aplicar, percibir y fiscalizar el impuesto aduanero exigible en ocasión del ingreso o egreso de mercaderías del territorio aduanero y los demás gravámenes de carácter fiscal, monetario, cambiario y otros de cualquier naturaleza.

Dirección Nacional de Contrataciones Públicas

La Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) es una institución autónoma y autárquica, con personería jurídica de derecho público y relacionada con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Hacienda, encargada de reglamentar, verificar y evaluar el sistema nacional de contrataciones públicas. Sus principales funciones son: i) diseñar y emitir las políticas generales que sobre la contratación pública deban observar los organismos, las entidades y las municipalidades, ii) realizar investigaciones, de oficio o por denuncias, respecto a procedimientos de las contrataciones públicas, iii) conocer y resolver las protestas,

iv) verificar la ejecución de los contratos y sus adendas o modificaciones, suscritos por las entidades, organismos y municipalidades sujetos al sistema de contrataciones del sector público, v) elaborar y difundir manuales de procedimientos y pliegos estándares de uso obligatorio para las entidades, organismos y municipalidades, vi) crear, reglamentar y mantener el Sistema de Información de las Contrataciones Públicas (SICP), el que estará conectado al Sistema Integrado de Administración de Recursos del Estado (SIARE), y vii)

crear y mantener un registro de oferentes, proveedores y contratistas inhabilitados, a través del Sistema de Información de Proveedores del Estado (XXXX).

Secretaría de la Función Pública

La Secretaría de la Función Pública (SFP) fue creada en el año 2000 con rango ministerial y dependencia directa de la Presidencia de la República. Es el organismo central normativo para la función pública y el desarrollo institucional de las entidades estatales. Entre sus principales atribuciones están: i) formular la política de gestión y desarrollo de las personas que trabajan en el sector público, ii) organizar y mantener actualizado un registro sexado de la función pública, iii) preparar el reglamento general de selección, admisión, calificación, evaluación y promoción del personal público, basado en un concurso público de oposición;

iv) participar en el estudio y análisis de las normas que regulan el sistema de jubilación y pensión a cargo del Estado, v) detectar las necesidades de capacitación del funcionario público y establecer los planes y programas necesarios para la misma, y vi) promover el acceso de la mujer a los cargos de decisión en la función pública.

Secretaría Técnica de Planificación

La Secretaría Técnica de Planificación (STP) es el órgano rector de la planificación en Paraguay. Es un órgano dependiente de la Presidencia de la República y sus funciones principales son: i) analizar la situación económica y sus tendencias; determinar los problemas de su evolución; ii) evaluar los resultados de los esfuerzos anteriores de fomento, iii) formular recomendaciones de orientación general de la política de desarrollo y solicitar decisiones del Poder Ejecutivo, iv) elaborar las metas generales del desarrollo, por sectores y regiones, v) coordinar proyectos y programas en el Sector Público, así corno la acción de la iniciativa privada con la acción del Gobierno; vi) establecer el Plan Nacional del Desarrollo y los Planes por sectores y regiones.

Auditoría General del Poder Ejecutivo

La Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE) es el órgano de control interno del Poder Ejecutivo y técnico, normativo y de supervisión de las auditorías internas institucionales. Depende de la Presidencia de la República y sus funciones principales son: i) evaluar la correcta utilización de los recursos públicos, verificando el cumplimiento de la normativa legal vigente, ii) determinar la razonabilidad de los informes financieros, iii) asegurar el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales propuestas en relación con los recursos asignados, y iv) fortalecer los sistemas de control interno institucionales.

Contraloría General de la República

La Contraloría General de la República (CGR) es el organismo de control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los Departamentos y de las Municipalidades, en la forma determinada por la Constitución Nacional y por la Ley 276/94. Goza de autonomía funcional y administrativa. El Contralor General es designado por la Cámara de Diputados

por mayoría absoluta de ternas de candidatos propuestos por la Cámara de Senadores, con idéntica mayoría y durará cinco años en sus funciones, pudiendo ser reelecto por un periodo más con sujeción a los mismos trámites.

Las principales funciones de la CGR son: i) el control, vigilancia y la fiscalización de los bienes públicos y del patrimonio del Estado, los de las entidades regionales o departamentales, los de las Municipalidades, los del Banco Central y los de los demás Bancos del Estado o mixtos, los de las entidades autónomas, autárquicas o descentralizadas, así como los de las empresas del Estado o mixtas, ii) el control de la ejecución y la liquidación del Presupuesto General de la Nación, iii) el control de la ejecución y la liquidación de los presupuestos de todas las reparticiones públicas, así como el examen de sus cuentas, fondos e inventarios, iv) la fiscalización de las cuentas nacionales de las Empresas o Entidades Multinacionales de cuyo capital participa el Estado en forma directa o indirecta, en los términos de sus respectivos tratados y/o cartas orgánicas, v) la preparación de un informe y dictamen sobre el informe financiero anual, vi) controlar la veracidad de los informes oficiales relacionados con las estadísticas financieras y económicas de la Nación, y vii) revisar y evaluar la calidad de las auditorías tanto internas como externas de las instituciones sujetas a su fiscalización y control.

Marco Institucional para el Control Interno

De conformidad con el marco legal y técnico vigente, en el cuadro siguiente se ilustran las estructuras institucionales establecidas como parte del marco de control interno, incluidas sus respectivas funciones y responsabilidades:

Cuadro 2.6

Estructuras Institucionales del Control Interno

Entidad

Funciones

Responsabilidades

Contraloría General de la República (CGR)

Organismo rector del control.

 Emitir normas superiores sobre el control interno.

 Evaluar controles internos, compendiar y reportar sobre el grado de madurez en la implantación del control interno.

 Evaluar la aplicación de normas legales y del marco técnico y reportar en su informe deficiencias y excepciones de control interno contable especialmente.

 Supervisar la gestión de las agencias que gobiernan desde el Poder Ejecutivo el control interno (AGPE y AII).

Auditoría General del Poder Ejecutivo23

Órgano técnico-normativo de control interno y asistencia a las auditorías de las entidades dependientes

 Diseñar, desarrollar y emitir normas técnicas sobre control interno y auditoría interna para organismos y entidades del Poder Ejecutivo.

 Coordinar, supervisar y evaluar técnica y funcionalmente

23 Art. 62, Ley de Administración Financiera del Estado.

(AGPE )

del Poder Ejecutivo.

las AII, y emitir recomendaciones para fortalecer su funcionamiento y mejorar su desempeño.

 Realizar auditorías de los organismos y entidades dependientes de dicho poder del Estado.

 Compendiar, revisar y emitir el informe consolidado sobre el nivel de madurez en la implantación del Modelo Estándar de Control Interno en Paraguay (MECIP).

Auditoría Interna Institucional (AII)

Unidades organizacionales dependientes jerárquica- mente de la máxima autoridad de cada institución, y técnica y funcionalmente de la AGPE. Responsables de llevar a cabo las evaluaciones del control interno como un servicio para la administración.

 Realizar el examen objetivo, sistemático y profesional de las operaciones financieras y/o administrativas, efectuadas con posterioridad a su ejecución.

 Promover el fortalecimiento de los sistemas de control interno de las instituciones.

 Preparar informes sobre la madurez en la implantación del MECIP a nivel institucional.

2.5 Otras características importantes para la GFP

El sistema de gestión de las finanzas públicas en Paraguay tiene tres características importantes que tienen efectos sobre su desempeño general:

1. No existen entidades extrapresupuestarias. Los ingresos y gastos vinculados a entidades y operaciones del Gobierno Central están todos amparados por el Presupuesto General de la Nación (PGN).

2. Una importante fuente de ingreso del país son las regalías o royalties que se reciben de la hidroeléctricas binacionales de Itaipú (con Brasil) y Yacyretá (con Argentina). Estos ingresos representaron en 2015, el 8% del total de los ingresos corrientes xxx Xxxxxx Nacional.

3. El PGN aprobado anualmente por el Congreso Nacional se ajusta mediante la aprobación de un Plan Financiero anual. El Poder Ejecutivo prepara y publica anualmente - dentro de los dos meses siguientes a la aprobación del PGN – un Plan Financiero a través del cual asigna a las instituciones públicas techos máximos anuales efectivos para compromisos de gasto.

3 Evaluación de la GFP

En esta sección se presentan los resultados de la evaluación de los principales elementos de cada uno de los sistemas de la gestión de las finanzas públicas de Paraguay, los mismos que son esenciales para su adecuado funcionamiento y desempeño, tal como se reflejan en los indicadores definidos por la metodología PEFA 2016. Los resultados se presentan indicador por indicador y agrupados en los siete pilares que se utilizan para reportar una evaluación al Gobierno Central.

3.1 Confiabilidad del Presupuesto

En este acápite se presentan los indicadores ID-1 a ID-3 de la metodología PEFA que valoran de forma conjunta si el presupuesto público es realista y se aplica según lo previsto. Esto se mide comparando los ingresos y los gastos efectivamente ejecutados contra el presupuesto originalmente aprobado por el Poder Legislativo.

ID-1 Resultados del Gasto Agregado

El presente indicador evalúa si el presupuesto de gasto del Gobierno Central, aprobado en el Presupuesto General Nacional (PGN) en Paraguay para financiar la provisión de servicios públicos y el desarrollo de proyectos de inversión, sufre modificaciones o desviaciones sustanciales durante la fase de ejecución de estos recursos. La evaluación se realiza comparando el presupuesto inicial aprobado por el Congreso Nacional24 - a nivel global o agregado - contra los resultados de la ejecución presupuestaria efectiva al final de los años de 2013, 2014 y 2015 - los últimos tres años fiscales finalizados.

La información utilizada para la evaluación de este indicador fue suministrada por la Dirección General de Presupuesto (DGP) del Ministerio de Hacienda (MH) del Paraguay y provienen del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), ver Anexo 2.

ID-1	Resultados del Gasto Agregado	D
1.1	Gasto Agregado	D

24 El presupuesto inicial en Paraguay es el presupuesto aprobado por el Congreso Nacional con anterioridad al inicio de la gestión fiscal correspondiente. Este presupuesto no incluye las ampliaciones o modificaciones presupuestarias que haya podido aprobar el Congreso Nacional durante la ejecución del mismo.

1.1 Gasto agregado. El cuadro siguiente muestra la diferencia entre el gasto agregado programado y ejecutado para los años 2013, 2014 y 2015, como porcentaje del gasto originalmente aprobado.

Cuadro 3.1

Gasto del Gobierno Central de Paraguay en el PGN

programado vs ejecutado, 2013-2015

(En Millones de Guaraníes)

Año	Presupuesto Aprobado (A)	Xxxxxxxxxxx Xxxxxxxxx (X)	Xxxxxxxx X/X
0000	33,459,504	25,192,495	75.3%
2014	33,493,392	29,492,073	88.1%
2015	39,396,107	32,092,407	81.5%

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGP, 2015

Como se desprende del cuadro anterior la relación entre el presupuesto ejecutado y el presupuesto inicial aprobado alcanza a 75.3% en 2013, 88.1% en 2014 y 81.5% en 2015. Es decir, en dos de los tres años del periodo de análisis (2013 y 2015) la desviación es superior al umbral crítico de 15% establecido por la metodología como el estándar internacional de buenas prácticas de credibilidad del presupuesto. Sólo en el año 2014 la relación tiene una desviación menor al 15%.

Esta sub-ejecución pronunciada del gasto está asociada principalmente con el incremento que sufre el presupuesto en el Congreso Nacional por encima del proyecto de presupuesto que presenta el Poder Ejecutivo sobre la base de proyecciones de ingreso poco realistas. El cuadro siguiente muestra la diferencia entre el gasto agregado presentado por MH en el proyecto de presupuesto y el gasto aprobado en la ley anual de presupuesto para los tres años del periodo de análisis.

Cuadro 3.2

Gasto Agregado en el PGN proyecto del presupuesto vs ley de presupuesto, 2013-2015

(En Millones de Guaraníes)

Año	Proyecto de Presupuesto	Ley de Presupuesto	Diferencia Porcentual
2013	29,221,620	33,459,504	14.5%
2014	33,079,251	33,493,392	1.3%
2015	36,178,740	39,396,107	8.9%

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGP, 0000

XX-0 Resultados en la composición del gasto

El presente indicador evalúa la medida en que las prioridades de política pública, como se reflejan en la asignación del gasto por categorías institucional, sectorial, funcional y/o económica en el Presupuesto General de la Nación (PGN) aprobado por el Congreso Nacional, se respetan en la fase de ejecución presupuestaria. En esta evaluación es también importante valorar el uso que se hace de la partida de contingencias para modificar estas prioridades. El periodo de evaluación abarca los años 2013, 2014 y 2015, las tres últimas gestiones fiscales finalizadas. La información estadística para la evaluación fue provista por la DGP a partir de datos extraídos del SIAF.

ID-2	Resultados en la composición del gasto (M1)	D+
2.1	Resultados de la composición del gasto por categorías institucionales	C
2.2	Resultados de la composición del gasto por categorías económicas	D
2.3	Gasto con cargo a reservas para contingencias	A

2.1 Resultados de la composición del gasto por categorías funcionales. La varianza en la composición del gasto programado y ejecutado por la clasificación institucional, calculada para los tres años del periodo de análisis de acuerdo a los requerimientos metodológicos, se presenta en el cuadro 3.3:

Cuadro 3.3

Variación total en la composición del gasto programado y ejecutado

por la clasificación institucional, 2013-2015

Año	Desviación Global
2013	14.8%
2014	7.1%
2015	12.8%

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGP, 2015

Las desviaciones globales en la composición del gasto institucional no superan el 15% en ninguno de los tres años evaluados, límite máximo de variación que requiere la buena práctica internacional, pero en dos de los tres años están por encima del 10%. Este resultado muestra que las prioridades relativas entre las instituciones del Gobierno Central, reflejadas en las asignaciones aprobadas en el presupuesto inicial, se respetan en general durante la fase de ejecución. Las variaciones existentes entre la

programación y ejecución del presupuesto están distribuidas entre todas las instituciones, afectando en mayor medida a las que tienen menor participación en el presupuesto.

2.2 Resultados de la composición del gasto por categorías económicas. Los mismos datos, calculados utilizando la distribución en la asignación de recursos por la clasificación de objeto del gasto, muestran las siguientes desviaciones globales:

Cuadro 3.4

Variación total en la composición del gasto programado y ejecutado

por la clasificación económica, 2013-2015

Año	Desviación Global
2013	25.8%
2014	14.2%
2015	18.6%

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGP, 2015

El cálculo de la varianza en la composición del gasto por categorías de la clasificación económica supera el umbral de 15% establecido por las buenas prácticas internacionales en dos de los tres años del periodo de análisis. Las mayores desviaciones se experimentan en las partidas de inversión física y transferencias, que muestran reducciones importantes entre el presupuesto programado y ejecutado.

2.3 Gasto con cargo a reservas para contingencias. El PGN en Paraguay que es aprobado por el Congreso Nacional no incluye una partida de contingencias o de recursos no asignados a partidas específicas.

ID-3 Resultados de los ingresos agregados

El presente indicador evalúa la práctica que existe en Paraguay para la incorporación de ingresos en el Presupuesto General de la Nación (PGN) y si estas previsiones son adecuadas o requieren de revisiones/modificaciones sustantivas durante la fase de ejecución, tanto a nivel global como desagregado por las diferentes categorías de ingresos. La información utilizada para la valoración de este indicador es la existente para los últimos tres años con gestiones fiscales finalizadas: 2013, 2014 y 2015. La información sobre los ingresos programados y ejecutados en el presupuesto fue provista por la DGP (MH) y proviene del SIAF. Los datos utilizados se presentan en el Anexo 2.

Las estimaciones de ingresos nacionales25 que se incluyen en el proyecto de presupuesto se preparan en el Departamento de Ingresos de la Dirección General de Presupuesto (DGP) del Ministerio de Hacienda (MH). Para iniciar este proceso se recibe información sobre las proyecciones fiscales de la Dirección General de Política Macrofiscal (DGPM) y estimaciones de la recaudación tributaria futura de la Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) y la Dirección Nacional de Aduanas (DNA). Los datos sobre proyecciones de ingresos se completan con la información que se recibe: i) de las empresas binacionales (hidroeléctricas) sobre regalías26 y ii) los ingresos propios que generan las entidades públicas por la venta de bienes y servicios.

Los agregados de ingresos que genera la DGP y que se incluirán en la preparación del proyecto de presupuesto se aprueban en el Gabinete. El Congreso Nacional tiene la potestad de revisar estas estimaciones y, por lo general, lo hace hacia arriba.

ID-3	Resultados de los ingresos agregados (M2)	D
3.1	Ingresos efectivos agregados	D
3.2	Resultados en la composición de los ingresos	D

3.1 Ingresos efectivos agregados. El cuadro siguiente, muestra las proyecciones de ingresos incluidas en el PGN para los tres años del periodo de análisis, comparadas con los resultados efectivamente ejecutados (devengados).

Cuadro 3.5 Ingresos del Presupuesto General de la Nación programado vs ejecutado, 2013-2015

(En Millones de Guaraníes)

Año	Presupuesto Aprobado (A)	Xxxxxxxxxxx Xxxxxxxxx (X)	Xxxxxxxx X/X
0000	30,584,970	22,916,632	74.9%
2014	29,809,651	25,584,106	85.8%
2015	34,338,289	28,276,562	82.3%

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGP, 2015

25 Este indicador no incluye las estimaciones sobre recursos externos (financiamiento) o fuente 20 de la clasificación de ingresos por fuente de financiamiento. Abarca solamente las fuentes 10, ingresos xxx Xxxxxx Nacional, y fuente 30, ingresos institucionales.

26 Regalías son las compensaciones financieras que recibe el Gobierno de Paraguay de las hidroeléctricas binacionales de Itaipú (Brasil) y Yacyretá (Argentina) por la cesión de energía eléctrica y los territorios inundados en la construcción de las mismas.

Los datos del cuadro anterior muestran desviaciones entre la programación y ejecución de los ingresos presupuestarios que en los tres años utilizados superan con creces el límite máximo de 8% establecido por la buena práctica internacional para la sub- ejecución de ingresos. Este resultado se explica, casi exclusivamente, por la diferencia que existe entre la proyección y ejecución de la partida “otros recursos corrientes” que es donde se incluyen los recursos que equilibran el incremento en el gasto incorporado en la etapa de aprobación del presupuesto por parte del Congreso Nacional.

3.2 Resultados en la composición de los ingresos. La metodología también requiere que la variación global en la composición de los ingresos no supere un máximo de 15% entre lo programado y ejecutado, utilizando para ello una desagregación de los ingresos suficientemente amplia para establecer la capacidad institucional existente en el Gobierno Central para proyectar adecuadamente las principales categorías de ingreso (corrientes y de capital) y recaudar los mismos de acuerdo a lo programado. Los datos calculados utilizando esta información para los tres años del periodo de análisis se presentan a continuación:

Cuadro 3.6

Variación total en la composición del ingreso programado y ejecutado

por principales categorías de ingresos, 2013-2015

Año	Variación Global
2013	37.2%
2014	30.1%
2015	31.7%

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la DGP, 2015

Como se aprecia en el cuadro anterior, la varianza en la composición de los ingresos supera el 30% en los tres últimos ejercicios fiscales finalizados. Es decir, las proyecciones por las diferentes categorías de ingresos muestran una volatilidad significativa en relación a los ingresos efectivamente devengados.

3.2 Transparencia de las Finanzas Públicas

En este apartado se presentan los indicadores ID-4 a ID-9, los mismos que valoran de forma conjunta si el presupuesto es comprehensivo y tiene alcance universal, se programa, formula, ejecuta y reporta de forma consistente y transparente, y, además, si el público tiene acceso a la información fiscal clave que se genera.

ID-4 Clasificación presupuestaria

El presente indicador evalúa el sistema de clasificación presupuestaria utilizado por el Gobierno Central en Paraguay para la programación, formulación, ejecución y reporte del Presupuesto General del Nación (PGN). La valoración del indicador se realiza utilizando los documentos presupuestarios disponibles para la gestión fiscal 2015, último ejercicio finalizado al momento de la evaluación.

ID-4	Clasificación de presupuesto	A
4.1	Clasificación del presupuesto	A

4.1 Clasificación del presupuesto. La Ley 1535/99 de Administración Financiera del Estado establece la existencia de clasificadores de ingresos, gastos y financiamiento con el fin de uniformar y ordenar la información de los organismos y las entidades públicas relativas a la asignación, ejecución, modificación, control y evaluación del presupuesto27. Los clasificadores utilizados se aprueban a detalle cada año como un anexo xx xxx del presupuesto28 y en el año 2015 comprenden las siguientes clasificaciones:

 clasificación xxx Xxxxxx Público y por entidades,

 clasificación por finalidades y funciones,

 clasificación programática,

 clasificación del presupuesto de gastos por producto,

 clasificación por fuentes de financiamiento,

 clasificación de los ingresos xxx Xxxxxx Público,

 clasificación por origen del ingreso,

 clasificación económica del ingreso,

 clasificación por objeto del gasto,

 clasificación económica del gasto,

 clasificación por origen del financiamiento del gasto,

 clasificación por áreas geográficas.

Este sistema de clasificaciones presupuestarias cumple con las buenas prácticas internacionales en la medida que incluye las clasificaciones institucional, económica,

27 Art. 11, Ley 1535 de Administración Financiera del Estado xx xxxxx 16 de diciembre de 1999.

28 Anexo - Clasificador Presupuestario de Ingresos, Gastos y Financiamiento de la Ley 5386 que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2015 de fecha 6 de enero de 2015.

funcional y programática en la formulación, ejecución y reporte del PGN. Sin embargo, las mismas no son plenamente consistentes con los estándares establecidos en la normas EFP/CFAP, aunque tienen características comparables en cuanto a claridad, coherencia, solidez e integridad.

Los clasificadores de ingresos y gastos en Paraguay cuentan con cuadros puente o de homologación con los estándares EFP, incluyendo la clasificación funcional, que está organizada alrededor de seis (6) finalidades: i) administración pública, ii) servicios de seguridad, iii) servicios sociales, iv) servicios económicos, v) servicio de la deuda pública, y vi) servicio de regulación y control, así como 37 funciones y 97 sub- funciones, ampliamente consistentes con los entandares CFAP.

La clasificación programática está organizada alrededor de cuatro tipos de programas presupuestales: i) programas administrativos, ii) programas de acción, iii) programas de inversión y iv) programas de servicio de la deuda. Cada uno de estos cuatro tipos de programas presupuestales está desagregado en las siguientes categorías programáticas:

 programas,

 unidad responsable,

 producto,

 grupo objeto del gasto,

 objeto del gasto,

 fuente de financiamiento,

 origen de financiamiento u organismo financiador.

Finalmente, el sistema de clasificaciones presupuestarias está vinculado de forma directa y unívoca con las cuentas del catálogo contable mediante sistema.

ID-5 Documentación del presupuesto

Este indicador evalúa si la documentación presupuestaria, es decir el proyecto de presupuesto anual y su documentación de respaldo, tal como se presenta al Congreso Nacional, contiene todos los elementos de información necesarios para su adecuada revisión, escrutinio y aprobación. La evaluación se realiza sobre la base del proyecto de presupuesto presentado en el año 2015 para el ejercicio fiscal de 2016.

La Ley 1535/99 de Administración Financiera del Estado29 establece que el proyecto xx xxx de presupuesto debe ir acompañado de la siguiente información:

29 Art. 12, Ley 1535 de Administración Financiera del Estado de fecha 31 de diciembre de 1999.

a) una exposición sobre la política fiscal con los objetivos y las metas que se propone alcanzar, así́ como de la metodología y los fundamentos técnicos utilizados para la estimación de los ingresos y para la determinación de los créditos presupuestarios,

b) un informe sobre la ejecución presupuestaria del ejercicio fiscal anterior y del primer semestre del ejercicio fiscal vigente, y

c) los presupuestos de gastos detallados por organismos y entidades con el resumen del personal.

Complementando la información anterior, la Ley 5098/13 de Responsabilidad Fiscal30 establece que junto con el proyecto xx xxx de presupuesto anual, se debe presentar la programación fiscal plurianual consolidada xx xxxxxxx plazo diferenciada entre administración central y descentralizada, además de la siguiente información relacionada:

a) las variables macroeconómica estimadas a lo largo del periodo entre las cuales estarán el PIB nominal, la inflación esperada, el crecimiento del PIB real, el tipo de cambio y el nivel de importaciones,

b) todos los gastos corrientes y de capital discriminados por fuente de financiamiento,

c) el resultado fiscal de la Administración Central, el cual no podrá superar en el mediano plazo un déficit promedio del 1% del PIB,

d) las transferencias realizadas a los Organismos y Entidades del Estado,

e) todos los indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los programas de mayor impacto, agrupados por funciones o sectores, y

f) un análisis de la sostenibilidad de la deuda.

ID-5	Documentación del presupuesto	A
5.1	Documentación del presupuesto	A

5.1 Documentación del presupuesto. La documentación que acompañó al proyecto de presupuesto presentado en el año 2015 para el ejercicio fiscal 2016, cumplió con entregar los elementos informativos previstos en las leyes, no obstante, para cumplir con las buenas prácticas internacionales establecidas en la metodología de evaluación se debe suministrar los siguientes elementos básicos y adicionales:

30 Art. 10, Ley 5098 de Responsabilidad Fiscal de fecha 29 de octubre de 2013.

Requisito	Cumplimiento
Elementos básicos
1. Previsión del déficit o superávit fiscal (o resultado operativo acumulado).	SI Se incluye en el mensaje presidencial del proyecto xx xxx del presupuesto 2016, en el numeral 5 de la sección Presupuesto General de la Nación 2016. El documento puede ser consultado en el siguiente enlace: xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxx-xxxxxx/xxx/0000
2. Resultados del presupuesto del ejercicio anterior presentados con el mismo formato que la propuesta de presupuesto.	SI Se incluye en la sección II “La Política Fiscal y el Proyecto de Presupuesto Xxxxxxx xx xx Xxxxxx” xxx xxxxxxx xx Xxxxxxxx Xxxxxxxx xx xx Xxxxxxxxx xxx Xxxxxxxx entregado para el proyecto xx xxx del Presupuesto General de la Nación 2016. El documento puede ser consultado en el siguiente enlace: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxx-xxxxxxxx/xxxxx.xxx
3. Presupuesto del ejercicio corriente (el presupuesto revisado o los resultados estimados), presentado con el mismo formato que la propuesta de presupuesto.	SI Se incluye en la sección II “La Política Fiscal y el Proyecto de Presupuesto Xxxxxxx xx xx Xxxxxx” xxx xxxxxxx xx Xxxxxxxx Xxxxxxxx xx xx Xxxxxxxxx xxx Xxxxxxxx entregado para el proyecto xx xxx del Presupuesto General de la Nación 2016. El documento está disponible en el siguiente enlace: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxx-xxxxxxxx/xxxxx.xxx
4. Datos presupuestarios agregados correspondientes al ingreso y al gasto conforme a los principales rubros de las clasificaciones utilizadas, incluyendo datos para el ejercicio corriente y el anterior, además de un desglose detallado de las estimaciones de ingresos y gastos.	SI Se incluye en la sección II “La Política Fiscal y el Proyecto de Presupuesto Xxxxxxx xx xx Xxxxxx” xxx xxxxxxx xx Xxxxxxxx Xxxxxxxx xx xx Xxxxxxxxx xxx Xxxxxxxx entregado para el proyecto xx xxx del Presupuesto General de la Nación 2016. El documento se puede consultar en el siguiente enlace: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxx-xxxxxxxx/xxxxx.xxx
Elementos adicionales
5. Financiamiento del déficit, incluida una descripción de su composición prevista.	SI Se incluye en el mensaje presidencial del proyecto xx xxx del presupuesto 2016, en el numeral 5 de la sección Presupuesto General de la Nación 2016. El documento puede ser consultado en el siguiente enlace: xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxx-xxxxxx/xxx/0000
6. Supuestos macroeconómicos, incluidos, por lo menos, estimaciones del crecimiento del producto interno bruto (PIB), de la inflación, de las tasas de interés y del tipo de cambio.	SI Se incluye en el mensaje presidencial del proyecto xx xxx del presupuesto 2016, en el numeral 3 de la sección Presupuesto General de la Nación 2016. El documento puede ser consultado en el siguiente enlace: xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxx-xxxxxx/xxx/0000 .

7. Saldo de la deuda, incluidos detalles por lo menos para el comienzo del ejercicio corriente - presentados de conformidad con la norma EFP u otra norma reconocida internacionalmente.

Se incluye en la sección I “Balance del Ejercicio Fiscal 2014” del informe de Finanzas Públicas de la República del Paraguay entregado para el proyecto xx xxx del Presupuesto General de la Nación 2016. El documento puede ser consultado en el siguiente enlace:

xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxx-xxxxxxxx/xxxxx.xxx

8. Activo financieros, incluidos detalles por lo menos para el comienzo del ejercicio corriente - presentados de conformidad con la norma EFP u otra norma reconocida internacionalmente.

xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxx-xxxxxxxx/xxxxx.xxx

9. Información resumida de los riesgos fiscales (que incluya pasivos contingentes como garantías y obligaciones contingentes incorporadas a contratos de

asociaciones público-privadas, etc.).

No se cumple con este elemento. No se presenta al Poder Legislativo un informe con un análisis de los principales riesgos fiscales que puedan afectar el cumplimiento de los objetivos de la gestión.

10. Explicación de las consecuencias presupuestarias de nuevas iniciativas de políticas y las nuevas inversiones públicas más importantes, con estimaciones del impacto presupuestario de todas las principales modificaciones de la política de ingresos o modificaciones pronunciadas de los

programas de gastos

Se incluye en la sección II “La Política Fiscal y el Proyecto de Presupuesto Xxxxxxx xx xx Xxxxxx” xxx xxxxxxx xx Xxxxxxxx Xxxxxxxx xx xx Xxxxxxxxx xxx Xxxxxxxx entregado para el proyecto xx xxx del Presupuesto General de la Nación 2016. El documento puede ser consultado en el siguiente enlace: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxx-xxxxxxxx/xxxxx.xxx

11. Documentación sobre el xxxxx x xxxxxxx plazo.

Se incluye en la sección III “Programa Financiero del Sector Público 2017-2018” del informe de Finanzas Públicas de la República del Paraguay entregado para el proyecto xx xxx del Presupuesto General de la Nación 2016. El documento puede ser consultado en el siguiente enlace:

xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxx-xxxxxxxx/xxxxx.xxx

12. Cuantificación del gasto tributario.

Se incluye en la sección IV “Anexos” del informe de Finanzas Públicas de la República del Paraguay entregado para el proyecto xx xxx del Presupuesto General de la Nación 2016. El documento puede ser consultado en el siguiente enlace:

xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxx-xxxxxxxx/xxxxx.xxx

Del cuadro anterior se recoge que la presentación del proyecto de presupuesto al Congreso Nacional en Paraguay cumple con los 4 elementos básicos y 11 de los elementos adicionales.

ID-6 Operaciones del gobierno central no incluidas en informes financieros

El indicador sobre operaciones del Gobierno Central no incluidas en los informes financieros valora en qué medida existen, se conocen y reportan operaciones de ingresos y gastos que son ejecutadas a través de entidades que corresponden al ámbito del Gobierno Central, pero que no están incluidas en el presupuesto nacional, es decir que son extrapresupuestarias. La calificación del indicador está basada en el porcentaje de las operaciones de ingresos y gastos (por volumen) que no se reportan en informes financieros ex post. La información utilizada para esta evaluación proviene del año 2015, último ejercicio fiscal finalizado.

La Ley 1535/99 de Administración Financiera del Estado establece que el Presupuesto General de la Nación (PGN) se administrará con sujeción a los principios de universalidad, legalidad, unidad, anualidad y equilibrio31, entendiéndose por: universalidad - “que todos los ingresos y todos los gastos realizados por los organismos y entidades del Estado deben estar expresamente presupuestados” y, por unidad – “que todos los ingresos, gastos y financiamientos componentes del PGN deben incluirse en un solo documento para su estudio y aprobación”. Es decir, legalmente no podrían existir recursos públicos que pudieran operarse por fuera del presupuesto32.

El Gobierno Central en Paraguay, como está definido para este ejercicio de evaluación, comprende a las entidades del Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Comisión Nacional de Prevención contra la Tortura y otros Tratos o Penas, las Entidades Autónomas y Autárquicas, y, finalmente, las Universidades Nacionales. En total son 61 entidades y todas están incluidas en el PGN, con estimaciones de ingresos y apropiaciones de gasto.

ID-6	Operaciones del Gobierno Central no incluidas en informes financieros (M2)	A
6.1	Gastos no incluidos en informes financieros	A
6.2	Ingresos no incluidos en informes financieros	A
6.3	Informes financieros de las entidades extrapresupuestarias	N/A

31 Art. 6, Ley 1535 de Administración Financiera del Estado de fecha 16 de diciembre de 1999.

32 En realidad, las únicas entidades públicas que están fuera del PGN son los Gobiernos Municipales y las empresas públicas inscritas como sociedades anónimas.

6.1 Gastos no incluidos en informes financieros. La totalidad de los gastos ejecutados por las entidades del Gobierno Central están incluidos en los informes financieros ex post que prepara y publica el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Contabilidad Pública (DGCP).

6.2 Ingresos no incluidos en informes financieros. La totalidad de los ingresos ejecutados por las entidades del Gobierno Central se reportan en informes fiscales ex post que prepara y publica el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Contabilidad Pública (DGCP). Estos incluyen los ingresos institucionales, así como las regalías y compensaciones que se generan en las hidroeléctricas binacionales.

6.3 Informes financieros de las entidades extrapresupuestarias. En la medida que no existen entidades extrapresupuestarias en el Gobierno Central en Paraguay esta dimensión no es aplicable.

ID-7 Transferencias a los gobiernos subnacionales

El presente indicador valora la transparencia y oportunidad de las transferencias de recursos públicos que realiza el Gobierno Central a los gobiernos subnacionales con los que tiene relaciones fiscales directas. Para la evaluación se toman en cuenta, por un lado, los sistemas y reglas sobre las que se definen y asignan horizontalmente estas transferencias y, por el otro, si los gobiernos subnacionales reciben oportunamente la información sobre los montos de transferencia que les corresponden para efectos de facilitar sus procesos de planificación y programación presupuestaria. El periodo utilizado para la evaluación es el año 2015, último ejercicio fiscal finalizado.

El Gobierno Central en Paraguay tiene relaciones fiscales con dos grupos de gobiernos subnacionales33: i) 17 Gobiernos Departamentales (o Gobernaciones) y ii) 250 Gobiernos Municipales (o Municipalidades). La naturaleza jurídica, organización, competencias y recursos de los Gobiernos Departamentales están definidos en la Ley 426/94 Orgánica de los Gobiernos Departamentales34. La Ley 3966/10 Orgánica Municipal establece lo mismo para los Gobiernos Municipales35, otorgándoles además autonomía política, administrativa y normativa, así como autarquía para la recaudación e inversión de sus recursos36.

33 Xxx. 000 x 000, Xxxxxxxxxxxx xx xx Xxxxxxxxx xxx Xxxxxxxx de fecha 20 julio 1992.

34 Ley 426 Orgánica Departamental de fecha 7 de diciembre de 1994.

35 Ley 3966 Orgánica Municipal de fecha 10 de febrero de 2010.

36 Art. 5, Ley 3966/10.

Los Gobiernos Departamentales son parte del PGN y no cuentan con potestad tributaria37, mientras que los Gobiernos Municipales, por efecto de su autonomía, no son parte del PGN y si están autorizados a gravar impuestos, tasas y patentes38.

ID-7	Transferencias a los gobiernos subnacionales (M2)	D+
7.1	Sistema de asignación de transferencias	C
7.2	Oportunidad de la información sobre las transferencias	D

7.1 Sistema de asignación de transferencias. Los recursos que financian las transferencias a los gobiernos subnacionales en Paraguay provienen de las siguientes fuentes:

 Asignaciones y subvenciones xxx Xxxxxx Nacional.

 Coparticipación del 15% en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que se recauda en cada departamento39.

 Regalías o “royalties” de la hidroeléctrica Itaipú, por la utilización del potencial hidráulico del río Paraná para la generación de energía y “compensaciones” de la hidroeléctrica Yacyretá, por los territorios inundados en el río Paraguay40.

 Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE), establecido con fondos adicionales de compensación por la cesión de energía41.

 Canon de Juegos de Azar42.

 El 15% correspondiente al Tesoro Nacional en la recaudación total del Impuesto Inmobiliario para la atención a Gobiernos Municipales definidos como de “menores recursos”.

Adicionalmente, existen algunas fuentes de recursos que financian transferencias a gobiernos subnacionales de forma específica, como son:

37 A pesar de ser parte del PGN y de depender financieramente casi exclusivamente de las transferencias de recursos que asigna el Gobierno Central, los Gobiernos Departamentales en Paraguay están clasificados como gobiernos subnacionales de acuerdo al MEFP del FMI.

38 El principal tributo municipal es el Impuesto Inmobiliario.

39 Art. 34, Ley 426/94.

40 Ley 3984 de Distribución y Deposito de los Royalties y Compensaciones a los Gobiernos Departamentales y Municipales de fecha 1 de octubre de 2010.

41 Ley 4758 de Creación del Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y el Fondo para la Excelencia de la Educación e Investigación de fecha 21 de septiembre de 2012.

42 Ley 1016 del Régimen Jurídico para la Explotación de los Juegos de Suerte o xx Xxxx de fecha 30 xx xxxxx de 1997.

 La compensación de la Industria Nacional del Cemento (INC) por la utilización de recursos naturales no renovables a la Gobernación y Municipalidad del Departamento de Concepción43.

 La compensación del Estado Paraguayo a los Municipios del Departamento Canindeyú por la desaparición de las cataratas de los Saltos del Guairá que dieran paso a la construcción de la represa Hidroeléctrica de Itaipú44.

 El aporte específico a los municipios de Xxxxx y Trinidad para la conservación de monumentos históricos declarados patrimonio universal de la humanidad45.

 La transferencia de recursos a la Municipalidad xx Xxxxxxxx por concepto de capitalidad46.

Las transferencias efectivamente ejecutadas en el año 2015 por cada una de estas fuentes de recursos se presentan en el cuadro siguiente, desagregadas por Gobiernos Departamentales y Municipales:

Cuadro 3.7

Transferencias a Gobernaciones y Municipios por fuente de transferencia, 2015

(En Millones de Guaraníes)

Concepto	Gobernaciones	Municipios	Total	Part (%)
Recursos xxx Xxxxxx	444,017	-	444,017	26.8%
Coparticipación del IVA	85,911	-	85,911	5.2%
Royalties y Compensaciones	151,772	439,498	591,270	35.7%
FONACIDE	76,030	272,726	348,756	21.1%
Canon Juegos xx Xxxx	28,533	24,740	53,273	3.2%
Menores Recursos	-	27,533	27,533	1.7%
Compensación INC	315	892	1,207	0.1%
Saltos del Guairá	-	45,432	45,432	2.7%
Xxxxx y Trinidad	-	7,500	7,500	0.5%
Capitalidad	-	50,000	50,000	3.0%
Total	786,578	868,321	1,654,899	100.0%

Fuente: Elaboración propia con base en información de la UDM (MH), 2015

43 Ley 4372 de compensación de la Industria Nacional del Cemento por la utilización de recursos naturales no renovables a la gobernación y municipalidades del Departamento xx Xxxxxxxxxx, de fecha 18 de julio de 2011.

44 Ley 5404 de Compensación a los Municipios del Departamento Canindeyú en reparación por la desaparición de los Saltos del Guairá, en el marco de la distribución de compensaciones de la Entidad Binacional Itaipú, de fecha 23 xx xxxxx de 2015.

45 Ley 5255 de concesión de aporte especial a los municipios de Xxxxx y Trinidad del departamento de Itapuá para la conservación de monumentos históricos declarados patrimonio universal de la humanidad, de fecha 7 xx xxxxxx de 2014.

46 Ley 5246 de Capitalidad de fecha 1 xx xxxxxx de 2014.

Todas las fuentes de recursos de transferencia a los gobiernos subnacionales, con excepción de las transferencias xxx Xxxxxx a los Gobiernos Departamentales, se definen por reglas explícitas (ver cuadro siguiente) y se distribuyen entre los gobiernos subnacionales beneficiarios, en todos los casos, en un 50% de forma equitativa y 50% en función de la población del gobierno subnacional correspondiente.

Cuadro 3.8 Transferencias a Gobernaciones y Municipios reglas de asignación vertical, 2015

(En Millones de Guaraníes)

Concepto	Nacional	Gobernaciones	Municipios
Coparticipación del IVA	85%	15%	-
Royalties y Compensaciones	50%	5% afectadas 5% no afectadas	15% afectados 25% no afectados
FONACIDE	75%	5%	20%
Canon Juegos xx Xxxx	40%	30%	30%
Menores Recursos	-	-	100% a municipios de bajos recursos

Fuente: Elaboración propia con base en información de la UDM (MH), 2015

Por su parte, las transferencias de recursos xxx Xxxxxx para los Gobiernos Departamentales son asignaciones que se utilizan para financiar el gasto corriente asociado con la operación y organización de la institución y se establecen mediante un proceso de negociación que involucra - como para cualquier otra institución que es parte del PGN - la presentación de una demanda de recursos que se contrapone a una disponibilidad o techo de gasto. En otras palabras, estos recursos de transferencia no se definen a través de reglas o fórmulas explícitas y, como se aprecia en el cuadro 3.8, representan el 26.8% del total de las transferencias del Gobierno Central a los gobiernos subnacionales.

7.2 Oportunidad de la información sobre las transferencias. La programación, formulación y aprobación del presupuesto de los Gobiernos Departamentales están regidas por los plazos que señala el calendario presupuestario para la preparación del proyecto del Presupuesto General de la Nación (PGN) y el que establece que el presupuesto debe estar aprobado antes del inicio de la gestión fiscal para la cual se aprueba el presupuesto. Es decir, como máximo en el mes de diciembre del año en que se prepara el presupuesto.

Los Gobiernos Municipales, por su parte, tienen un proceso diferenciado, que requiere que el presupuesto sea presentado a la Junta Municipal y aprobado por esta instancia,

como máximo, hasta el 30 de septiembre del año correspondiente47. A partir de esa fecha se inicia la ejecución del presupuesto municipal para el año fiscal correspondiente.

Sin embargo, la información con los estimados de las trasferencias por fuente de recursos es publicada por la Unidad de Departamentos y Municipios (UDM) del Ministerio de Hacienda y se publica formalmente en el mes de febrero de la gestión fiscal en curso, situación que obliga, tanto a los Gobiernos Departamentales, como los Gobiernos Municipales, a introducir modificaciones a los presupuestos aprobados.

ID-8 Información de desempeño para la prestación de servicios

El presente indicador examina la información sobre desempeño en la prestación de servicios que se incluye en el proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo o en su documentación soporte y en los informes de ejecución presupuestaria que se presentan al final del ejercicio. Determina, también, si se llevan a cabo auditorías o evaluaciones del desempeño. Además, evalúa la medida en que se recopila y registra la información sobre los recursos recibidos por las unidades responsables de la prestación de servicios.

La información requerida para la evaluación de los indicadores de desempeño de producto y resultado, tanto en la programación como en la ejecución del presupuesto en Paraguay, proviene del ejercicio fiscal 2015, mientras que para la valoración de las evaluaciones y/o auditorías de desempeño y recursos recibidos por las unidades de servicio de primera línea se ha tomado información de los años 2013, 2014 y 2015, últimos ejercicios finalizados al momento en que se lleva adelante el presente ejercicio PEFA - abril 2016.

El Presupuesto por Resultados (PpR) se introduce formalmente en la administración pública de Paraguay en el año 2011 bajo la forma de presupuesto informado48. El presupuesto informado genera un vínculo indirecto, pero sistemático, entre la información de desempeño y las decisiones para la asignación de recursos entre las diferentes prioridades e instituciones del sector público. Los instrumentos de PpR en Paraguay son tres: i) el Balance Anual de Gestión Pública, que reporta los logros alcanzados en el ejercicio vencido y establece los compromisos institucionales para la próxima gestión fiscal, ii) los Indicadores de Desempeño, que entregan información cuantitativa o cualitativa respecto del logro o resultado en la provisión de los bienes o servicios generados por las entidades públicas, y iii) las Evaluaciones de Programas Públicos, que valoran la implementación de los programas

47 Manual de Administración Financiera para Gobiernos Municipales, UDM – Ministerio de Hacienda.

48 Resolución MH 287 del 31 xx xxxxxx de 2011 que autoriza la aplicación de normas y procedimientos para la implementación de un sistema de seguimiento y evaluación de programas, subprogramas y proyectos orientados hacia el presupuesto por resultados en el Presupuesto General de la Nación.

desde la perspectiva de su diseño, su organización y procesos de gestión, así como de los resultados que genera.

La relación del avance en la implementación del PpR en el país al cierre del año fiscal 2015 es la siguiente:

 todas as las instituciones del Presupuesto General de la Nación (PGN) – 94 en total – preparan, presentan y publican un Balance Anual de Gestión Pública,

 doce (12) instituciones49, incluidos (10) ministerios del Poder Ejecutivo, presentan indicadores de desempeño para los principales programas, subprogramas y proyectos institucionales en función de su peso relativo en el presupuesto, su importancia para las políticas públicas y la demanda ciudadana50,

 existe una agenda anual de evaluación de los programas o subprogramas.

De los diez (10) ministerios del Poder Ejecutivo con programas, subprogramas y proyectos que incluyen indicadores de desempeño en el marco del PpR se han seleccionado cinco (5) para efectos de la evaluación del presente indicador. Estos son: i) el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), ii) el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS), iii) el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), iv) el Ministerio del Interior (MI), y v) el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Estos cinco ministerios representan el 53.3% del gasto del Poder Ejecutivo en 201551 y son los principales proveedores de servicios públicos a la población en Paraguay.

ID-8	Información de desempeño para la prestación de servicios (M2)	C+
8.1	Programación del desempeño para la prestación de servicios	C
8.2	Resultados de desempeño para la prestación de servicios	A
8.3	Recursos recibidos por las unidades responsables de la prestación de servicios	D
8.4	Evaluación de desempeño para la prestación de servicios	C

49 Las otras dos instituciones son la Presidencia de la República, que forma parte del Poder Ejecutivo, y la Defensoría del Pueblo, que es parte de un grupo de instituciones denominadas “otras instituciones del Estado”.

50 A partir del 2016 se iniciará un piloto para incluir indicadores de desempeño en todos los programas y proyectos del Ministerio de Obras Públicas y Comunicación (MOPC).

51 El Ministerio de Hacienda tiene la mayor participación en el gasto del Poder Ejecutivo, con el 34% del total en 2015. En consecuencia, el 53.3% una parte significativa del monto restante.

8.1 Programación del desempeño para la prestación de servicios. Esta dimensión evalúa la medida en que los principales indicadores de desempeño para los productos y resultados de los programas o servicios que se financian con recursos del presupuesto se incluyen en el proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo o en la documentación soporte, a nivel de las funciones, los programas o las entidades. En este sentido, la buena práctica institucional establece que los ministerios deben publicar anualmente información sobre los objetivos de sus políticas, los principales indicadores de desempeño, los productos que se generan y los resultados previstos, desagregados por programa o por función.

El presupuesto en Paraguay está organizado en programas por tipos de presupuesto52. Todas las instituciones deben presentar al MH programas y subprogramas para incluir en el proyecto de presupuesto, pero sólo los diez ministerios piloto del PpR incluyen programas o subprogramas con indicadores de desempeño. Los cinco ministerios sectoriales de la muestra presentaron el 2015 en total, 19 programas y 36 subprogramas con indicadores de desempeño (de un total posible de 28 programas y 153 subprogramas).

El cuadro siguiente reporta el conjunto de indicadores, por tipo de indicador, incluidos en estos 19 programas y 36 subprogramas:

Cuadro 3.9 Indicadores de Desempeño por tipo de Indicador, 2015

Ministerio	Proceso	Producto	Resultado	Total
MI	2	5	0	7
MEC	3	7	3	13
MSPBS	7	15	1	23
MAG	3	16	11	30
MOPC	23	17	0	40
Total	38	60	15	113

Fuente: Elaboración propia con datos suministrados por la DGP, 2015

Los cinco ministerios de la muestra registran 113 de los 166 (68.1%) indicadores de desempeño existentes actualmente para todo el presupuesto. Los 60 indicadores de producto son el 53.1% del total, mientras que los 15 de resultado representan el 13.3%.

52 Existen cuatro tipos de presupuestos asociados a los siguientes programas: i) programas de administración,

ii) programas de acción, iii) programas de inversión, y iv) programas del servicio de la deuda pública.

Se debe notar que dos ministerios de la muestra no cuentan con indicadores de resultado, pero si con indicadores de producto.

Toda esta estructura de programas, subprogramas e indicadores, junto a las metas para la gestión fiscal correspondiente se presentan por sistema (SIAF) a la DGP del Ministerio de Hacienda y se revisan y se aprueban, pero no se publican o incluyen explícitamente en el proyecto de presupuesto anual para su revisión por parte del Congreso Nacional o conocimiento de la población.

8.2 Resultados de desempeño para la prestación de servicios. Esta dimensión evalúa si las entidades públicas que prestan servicios directos a la población y - en este caso particular los cinco ministerios de la muestra utilizada - publican anualmente información sobre los productos generados y los resultados obtenidos durante la gestión fiscal desglosados por programa.

Cada año, como parte del proceso de rendición de cuentas todas las instituciones públicas del PGN, incluidos los cinco ministerios seleccionados, presentan y publican el Balance Anual de Gestión Pública, documento que resalta los logros institucionales alcanzados, en el que se hace referencia a los programas e indicadores de desempeño (productos y resultados).

Adicionalmente, con la información de los progresos registrados en el SIAF para cada uno de los indicadores de desempeño, el MH publica cada año un informe sobre el comportamiento de los mismos para un conjunto seleccionado de programas y subprogramas.

8.3 Recursos recibidos por las unidades responsables de la prestación de servicios. Esta dimensión examina la medida en que existe información disponible anualmente sobre los recursos efectivamente recibidos por las unidades de provisión de servicios de primera línea (normalmente las escuelas públicas y los centros de atención primaria en salud) y sobre la procedencia de estos recursos por fuente de los fondos.

Las escuelas públicas y los centros de atención primaria en salud (estos últimos conocidos en el Paraguay como las Unidades de Salud de la Familia – USF) reciben efectivamente recursos en la forma de personal asignado al establecimiento y es información a la que se puede acceder con relativa facilidad. En ambos casos, estos recursos representan más del 90% del total de recursos recibidos por las escuelas públicas y las USF.

En el caso de las escuelas públicas es también posible acceder a registros que muestran la distribución de materiales o provisión de desayuno escolar, pero estos no están

vinculados al registro sobre la distribución de personal docente. En el caso de las USF también se podría hacer un seguimiento de otros recursos entregados, especialmente las donaciones del sector público.

Sin embargo, ni el MEC, ni el MSPBS, elaboran reportes anuales que recogen de forma sistemática la información sobre recursos recibidos por fuente por los establecimientos de primera línea, ni ha realizado encuestas en los últimos tres años que proporcionan estimados de esta información.

8.4 Evaluación de desempeño para la prestación de servicios. La buena práctica internacional requiere que los ministerios sectoriales proveedores de servicios públicos directos lleven adelante evaluaciones independientes de la eficiencia y eficacia de los programas asociados a estas prestaciones por lo menos una vez durante los últimos tres años.

Como se ha comentado anteriormente, en el Paraguay se realizan evaluaciones de programas de acción (prestación de servicios) desde el año 2011. La distribución de estas evaluaciones para los ministerios de la muestra en los años 2013, 2014 y 2015 se presenta en el cuadro siguiente:

Cuadro 3.10

Evaluación de Programas, 2013-2015

Ministerio	2013	2014	2015	Total
MI	1	1		2
MEC			2	2
MSPBS		2	2	4
MAG			3	3
MOPC	1	1		2
Total	2	4	7	13

Fuente: Elaboración propia con datos suministrados por la DGP, 2015

El cuadro anterior muestra que se han llevado adelante 13 evaluaciones de programas en los últimos tres años y, por lo menos, dos evaluaciones en cada uno de los ministerios de la muestra. Sin embargo, solo 5 de las 13 evaluaciones fueron realizadas mediante la contratación de equipos de consultores externos e independientes. Los informes de evaluación se publican en el portal informático del MH en el siguiente enlace: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx.xxx?xx000 .

ID-9 Acceso público a la información fiscal

El presente indicador evalúa las facilidades de acceso que tiene la población a la información fiscal que genera el Gobierno Central en Paraguay, tomando como parámetros de evaluación un conjunto específico de elementos o piezas de información que se consideran fundamentales que se pongan a disposición del público. La facilidad de acceso se valora, por un lado, sobre la base de la disponibilidad de la documentación pertinente53 y, por el otro, en función de la oportunidad con que se publica la misma. Los datos para la evaluación provienen de la información disponible para la gestión fiscal 2015, último ejercicio fiscal.

El marco legal y regulatorio para la el acceso público a la información que genera el Estado está dado en Paraguay por la Ley 5282/14 de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia54 que rige formalmente a partir del año 2015. El objetivo de esta ley es garantizar a todas las personas, el efectivo ejercicio del derecho al acceso a la información pública, a través de la implementación de las modalidades, plazos, excepciones y sanciones correspondientes, que promuevan la trasparencia del Estado. La ley es exhaustiva también en cuanto a la información mínima obligatoria que las entidades del estado, en particular el Poder Ejecutivo, deben poner a disposición del público. Entre la información requerida que se debe poner a disposición del público se encuentra información de naturaleza fiscal:

a) El Presupuesto General de la Nación vigente, el anteproyecto de presupuesto elaborado por el Ministerio de Hacienda para el año siguiente al tiempo de su presentación al Congreso Nacional y la ejecución presupuestaria del año anterior y del año fiscal en curso, actualizado diariamente.

b) Los datos referentes a la deuda pública, servicio de la deuda, entidades deudoras y comparación de la situación presente con la de los años anteriores. Asimismo, la proyección de la deuda pública para los años siguientes.

c) La información referente a las contrataciones públicas, mencionando montos, empresas que fueron adjudicadas, procedimientos administrativos utilizados para la adjudicación, datos de las empresas y estado de la ejecución de los contratos. Esta información será conservada por al menos cinco años.

ID-9	Acceso público a la información fiscal	D
9.1	Acceso público a la información fiscal	D

53 A menos que se justifique específicamente en la legislación nacional, acceso público a la información fiscal clave estará definido como la publicación en los portales informáticos oficiales de las instituciones relevantes. El acceso a la información a estos portales no estará restringido, no requerirá registro y tampoco tendrá un costo.

54 Ley 5282 de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia de fecha 18 de septiembre de 2014.

9.1 Acceso público a la información fiscal. Al margen del cumplimiento que las instituciones hagan de la normativa legal vigente, la metodología PEFA establece que para cumplir con las buenas prácticas internacionales de trasparencia el Gobierno Central debe poner a disposición del público - en los plazos y condiciones definidos - la siguiente información fiscal clave, dividida entre elementos básicos y adicionales:

Requisito	Cumplimiento
Elementos básicos
1) Documentación del proyecto de presupuesto anual del Poder Ejecutivo. Se pone a disposición del público el conjunto completo de documentos del proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo (como quedó definido en el ID-5) en el plazo de una semana a partir de su presentación ante el Poder Legislativo.	NO El proyecto de presupuesto se hace público sólo en tanto esté en consideración del Congreso Nacional. Una vez que el PGN queda aprobado, el proyecto de presupuesto se retira del portal informático del MH. Al momento de la evaluación sólo se pudo encontrar una copia del proyecto de presupuesto para el año fiscal 2016 en la biblioteca virtual de Congreso Nacional, que no es fácil acceder.
2) Presupuesto aprobado. La ley de presupuesto anual aprobada por el Poder Legislativo se publica dentro del plazo de dos semanas a partir de la aprobación de la ley.	SI La Ley 5386 que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejercicio 2015 está disponible en el portal informático del Ministerio de Hacienda en el enlace: xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxx-xxxxxxxx/xxxxx.xxx?xx000 La ley se hace pública inmediatamente después de su aprobación y promulgación por parte del Poder Ejecutivo.
3) Informes de ejecución presupuestaria del ejercicio en curso. Los informes se ponen a disposición del público de forma regular en el plazo de un mes a partir de su emisión, en las condiciones que establece el ID-28.	NO Los informes mensuales de ejecución presupuestaria se dejaron de publicar a partir xx xxxx de 2015.
4) Liquidación o informe anual de ejecución presupuestaria. El informe se pone a disposición del público en el plazo de seis meses a partir del cierre del ejercicio fiscal correspondiente.	NO Si bien el MH publica, a través de la DGCP, un informe anual sobre el desempeño presupuestario, éste no es un documento analítico sobre la gestión realizada.
5) Informe financiero anual auditado, que incorpora o está acompañado del informe de auditoría externa. Los informes se ponen a disposición del público dentro de los 12 meses a partir del cierre del ejercicio fiscal correspondiente.	SI El informe y dictamen sobre el Informe Financiero del Ministerio de Hacienda para el ejercicio fiscal 2014 se hizo público en agosto de 2015, ocho meses después de finalizado el año correspondiente. El informe se encuentra en el portal informático de la Contraloría General de la República (CGR) en el enlace: xxx.xxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxx.xxx/xxxxxxxxxxx-xx- control/informe-y-dictamen-sobre-el-informe- financiero-del-ministerio-de-hacienda .

Elementos adicionales
6) Declaración previa al presupuesto. Los parámetros generales del proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo relativos a gastos, ingresos previstos y deuda se ponen a disposición del público por lo menos cuatro meses antes del comienzo del ejercicio fiscal correspondiente.	SI El Ministerio de Hacienda (MH) presenta el Informe de Finanzas Públicas que incluye las previsiones de gasto, ingreso y deuda para la gestión fiscal siguiente materia del presupuesto en consideración. Este documento se pone a disposición del público con más de cuatro meses de anticipación al comienzo del ejercicio fiscal correspondiente. Los informes fiscales se encuentran en el portal informático del MH: xxx.xxxxxxxx.xxx.xx, bajo la pestaña de INFORMES.
7) Otros informes de auditoría externa. Todos los informes no confidenciales sobre las operaciones consolidadas del Gobierno Central se ponen a disposición del público dentro de los seis meses posteriores a la presentación.	SI Todos los informes de auditoría externa se encuentra disponibles al público un mes después de su presentación en el portal informático de la Contraloría General de la República (CGR): xxx.xxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxx.xxx/xxxxxxxxxxx-xx- control/informes-de-auditoría .
8) Resumen del proyecto de presupuesto. Se pone a disposición del público un resumen simple y claro del proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo o del presupuesto aprobado, accesible para personas que no son expertas en presupuestos (presupuesto ciudadano), traducido, donde sea aplicable, al idioma local de mayor uso, dentro de un plazo de dos semanas a partir de la presentación del proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo, o dentro un mes a partir de la aprobación del presupuesto, respectivamente.	NO El MH no prepara un informe simple sobre el presupuesto anual (presupuesto ciudadano) para el consumo de un público no especializado.
9) Previsiones macroeconómicas. Las previsiones, como se valoran en el ID- 14.1, se ponen a disposición del público en el plazo de una semana a partir de su validación.	SI Esta información está disponible en los Informes de Finanzas Públicas que presenta el Poder Ejecutivo como documentación de respaldo a la presentación del proyecto de presupuesto. El enlace relevante es: xxx.xxxxxxxx.xxx.xx, bajo la pestaña de INFORMES.

El cuadro anterior muestra que el Gobierno Central en Paraguay cumple con facilitar el acceso público a la población de forma regular de 2 de los 5 documentos básicos y 3 de los 4 documentos adicionales requeridos por las buenas prácticas internacionales.

3.3 Gestión de los activos y pasivos

Los indicadores ID-10 a ID-13 valoran, de forma conjunta, la gestión eficaz de los activos y pasivos públicos. Es decir, estos indicadores buscan establecer que existe una optimización en el uso de los recursos disponibles al Estado, a través de inversiones públicas más eficientes, inversiones financieras que generen rendimientos adecuados, enajenación de activos fijos que siguen reglas claras, contratación de deuda que minimice los costos asociados a su servicio y el seguimiento adecuado de los riesgos fiscales existentes, con el fin de poder adoptar puntualmente medidas de mitigación oportunas.

ID-10 Informe de riesgos fiscales

Este indicador evalúa el grado en que se miden y reportan o divulgan los riesgos fiscales que afectan al Gobierno Central. Los riesgos fiscales pueden surgir de situaciones macroeconómicas adversas, posiciones financieras de los gobiernos subnacionales o de las corporaciones públicas (CPs)55 y pasivos contingentes de los programas y actividades del Gobierno Central, incluyendo las unidades extrapresupuestarias, cuando existen. También puede relacionarse con otros riesgos externos e implícitos tales como xxxxxx xxx xxxxxxx y desastres naturales. Para esta evaluación se tomó como periodo crítico el año 2015, último año fiscal finalizado.

La información utilizada para la preparación de este indicador fue suministrada principalmente por la Dirección General de Contabilidad Pública, la Dirección General de Empresas Públicas, la Dirección de Política Macrofiscal, la Dirección del Sistema de Inversión Pública y la Unidad de Departamentos y Municipios (UDM), todas dependencias del Ministerio de Hacienda (MH). También se tomó en cuenta el dictamen de la Contraloría General de la República (CGR) sobre el año 2014.

En general, en Paraguay no se ha desarrollado legislación específica y reglamentos, ni marco técnico para la medición y el reporte comprensivo de los riesgos fiscales.

55 El subsector de corporaciones públicas está compuesto por “todas las corporaciones residentes controladas por unidades del gobierno general u otras corporaciones públicas” página 412 del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas 2014 del Fondo Monetario Internacional (FMI).

ID-10	Informe de riesgos fiscales (M2)	D
10.1	Seguimiento a las empresas y corporaciones públicas	D
10.2	Seguimiento a los gobiernos subnacionales	D
10.3	Pasivos contingentes y otros riesgos fiscales	D

10.1 Seguimiento a las empresas y corporaciones públicas. Las mejores prácticas requieren un monitoreo periódico de las finanzas de las empresas y corporaciones públicas. Este monitoreo generalmente se materializa cuando se publican estados financieros anuales auditados de tales entidades dentro de los seis meses a partir del cierre del ejercicio fiscal y el gobierno central publica anualmente un informe consolidado del desempeño financiero del sector.

En Paraguay, el sector de corporaciones públicas está compuesto por empresas públicas y sociedades anónimas de propiedad del Estado o controladas mayoritariamente por el mismo. Tales entidades, representaron en 2014 cerca del 21% del gasto total del presupuesto nacional y el 6.4% del gasto de inversiones56. Existen activas nueve CPs que cumplen un rol estratégico y suministran bienes y servicios esenciales como agua potable y saneamiento básico, energía eléctrica y telecomunicaciones, comercialización de hidrocarburos, producción de cemento y alcoholes, entre otros.

Para controlar y orientar la gestión de las empresas públicas existe el Consejo Nacional de Empresas Públicas (CNEP) 57 y su brazo técnico la Dirección General de Empresas Públicas (DGEP). Estos organismos tienen como misión, promover la eficiencia, la efectividad y la transparencia de tales empresas, proporcionando recomendaciones para su mejoramiento, además del acompañamiento en los procesos de auditoría financiera y de gestión.

El monitoreo es ejercido mediante el seguimiento a indicadores de desempeño previamente convenidos en contratos de gestión, administración y regulación. Sobre tal monitoreo se emiten informes trimestrales y anuales. En 2014, sólo aparecen publicados Estados Financieros (EEFF) auditados de 5 de las 9 empresas y corporaciones existentes. A la fecha de la evaluación PEFA, sólo PETROPAR tenía un informe sobre 2015, ver cuadro siguiente:

56 Datos tomados de la memoria Institucional de la DGEP año 2014.

57 Ley 5058 del 20 de septiembre de 2013, que crea el Consejo Nacional de Empresas Públicas (CNEP), reglamentada por el Decreto 1143 de 21 de enero de 2014.

Cuadro 3.11

Empresas Públicas: Patrimonio, Resultados y Auditorías

(En Millones de Guaraníes)

Empresas Públicas	Patrimonio	Resultado neto	Informes de auditoria (2015)
ANDE	10,201,403	107,138	NO
PETROPAR	-257,346	-145,945	SI
DINAC	318,804	41,283	NO
INC	153,509	9,109	NO
ANNP	540,184	3,578	NO
COPACO S.A	807,830	8,125	NO
ESSAP S.A	379,580	7,830	NO
CAPASA	-8,173	2,117	NO
FEPASA	-5,246	3,272	NO

Fuente: Cuadro preparado por la DGEP para la evaluación PEFA 2016.

Los resultados del seguimiento que realiza la DGEP o las auditorías de la CGR o de las firmas privadas, hasta ahora no son una base ni han sido utilizados para reportar riesgos que puedan afectar las finanzas públicas del Gobierno Central.

10.2 Seguimiento a los gobiernos subnacionales. Para el monitoreo de riesgos provenientes de los gobiernos subnacionales (GSN) se espera que se publiquen estados financieros anuales auditados dentro de los nueve meses a partir del cierre del ejercicio fiscal y que al menos una vez al año se publique un informe consolidado de la posición financiera de todos los GSN.

En la actualidad el Ministerio de Hacienda dispone de la Unidad de Departamentos y Municipios (UDM)58, dependiente de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera, que tiene a su cargo el establecimiento de políticas, normas y procedimientos para la regulación, modernización y administración del sistema de atención y servicios a Gobiernos Departamentales y Municipales. Sin embargo, ni la UDM, ni otra dependencia en el MH, tiene propiamente en la actualidad funciones de monitoreo de la gestión de los GSN, y aunque las municipalidades - dentro de su autonomía - pueden adquirir endeudamiento y emitir bonos, no se dispone de un

58 La UDM fue creada por Resolución MH 410 del 30 de diciembre del año 2010.

informe sobre los riesgos fiscales que tales operaciones puedan transferir al Gobierno Central.

Por otra parte, los GSN no publican estados financieros auditados y si bien la CGR selectivamente examina los Estados Financieros de algunos GSN y revisa sus rendiciones de cuentas cuatrimestrales, no se revelan de manera explícita riesgos fiscales o se emiten informes donde se revelen los riesgos fiscales de tales gobiernos que puedan afectar al Gobierno Central.

10.3 Pasivos contingentes y otros riesgos fiscales. Con relación a los pasivos contingentes, bajo las buenas prácticas, se espera que el GC publique anualmente un informe en el que se cuantifique y consolide información sobre todos los pasivos contingentes significativos y otros riesgos fiscales del Gobierno Central.

En el sector público de Paraguay desde 2014 se permite generar proyectos bajo la modalidad de Asociaciones Público Privadas (APP) mediante la participación del capital privado en el financiamiento de proyectos de inversión pública. En este contexto, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) a través de la Dirección del Sistema de Inversión Pública (DSIP) se encarga de la evaluación de los proyectos, el análisis de su impacto fiscal y aprobación de los proyectos que generen mayor retorno social. En cumplimiento de estas evaluaciones, se han expedido dictámenes de pre- factibilidad y factibilidad. Sin embargo, aún no se ha materializado o firmado un contrato bajo esta modalidad y todavía no se dispone de una metodología que se relacione con la estimación de riesgos fiscales originados en las Alianzas Público Privadas (APP).

Por otra parte, aunque en los informes financieros anuales se revela en cuentas de orden información sobre contingencias, no se muestran por ejemplo, pasivos por demandas contra el Estado, por lo cual las informaciones que se registran en los EEFF no son consistentes con las mejores prácticas para revelar métodos de medición y contabilizaciones relacionados con contingencias. De hecho, la CGR dentro de las salvedades al Informe Financiero de 2014 hace objeciones sobre carencias en tal sentido para algunas de las entidades que selecciona en el proceso de auditoría financiera.

La capacidad de identificación, valorización y revelación de riesgos está en una fase incipiente de acuerdo a los informes de madurez que se han emitido sobre el modelo estándar de control interno (MECIP) del cual se trata con alguna amplitud en la sección 4 de este informe y en parte en el indicador ID-25 e ID-26. En esa misma dirección, se puede afirmar que - en general - no existe una práctica que permita identificar, estimar y revelar las contingencias tanto explícitas como implícitas en la gestión pública

del Paraguay y tal como se puede deducir de 10.1 y 10.2 no se emite un informe comprensivo de riesgos fiscales.

ID-11 Gestión de la inversión pública

El presente indicador valora la gestión de la inversión pública en el país a partir cuatro dimensiones: i) la utilización de metodologías apropiadas de evaluación económica de proyectos, ii) la priorización de proyectos para su incorporación al presupuesto, iii) la preparación de proyecciones sobre costos totales del proyecto y iv) el seguimiento físico y financiero. En la valoración se ha utilizado información correspondiente al año 2015, último ejercicio fiscal finalizado.

La inversión pública en Paraguay está formalmente organizada en un sistema desde el año 2012, cuando se crea la Dirección del Sistema de Inversión Pública (DSIP) dentro de la estructura orgánica del Ministerio de Hacienda (MH)59 como ente rector del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y se establecen sus procedimientos y procesos, así como las responsabilidades del propio MH y de la Secretaría Técnica de Planificación (STP) dentro del SNIP60.

Es responsabilidad de la STP recibir los perfiles de todos los proyectos de inversión formulados por las instituciones públicas y sobre la base de los criterios establecidos en la planificación nacional y sectorial otorgar la “admisibilidad” del proyecto al SNIP. Una vez admitido el proyecto al SNIP es responsabilidad del MH, a través de la DSIP, realizar la evaluación económico/financiera (y social) del proyecto para determinar su “viabilidad” técnica. Los proyectos considerados viables reciben el código SNIP, se incorporan al banco de proyectos y pueden ser seleccionados para su financiamiento dentro del presupuesto.

A la fecha xx xxxxx de la evaluación, el banco de proyectos (BP) del SNIP cuenta con 255 perfiles de proyectos de los cuales cerca del 95% se encuentran en proceso de estudio y/o ejecución con financiamiento comprometido a través del presupuesto. Entre los proyectos registrados en el BP se encuentran proyectos vinculados a las Alianzas Público Privadas (APP), aunque todavía no en ejecución. Para efectos del análisis se tomarán todos los proyectos registrados en el banco de proyectos.

59 Ley 4394 que modifica la Ley 109/91, que aprueba la creación de la Dirección de Sistema de Inversión Pública, dependiente de la Subsecretaria de Estado de Economía de fecha 24 xx xxxxxx de 2011.

60 Decreto 8312 Convenio entre el Ministerio de Hacienda y la Secretaría Técnica de Planificación de fecha 19 de enero de 0000.

XX-00	Gestión de la inversión pública (M2)	D+
11.1	Análisis económico de los proyectos de inversión	C
11.2	Selección de proyectos de inversión	D
11.3	Determinación de costos de los proyectos de inversión	D
11.4	Seguimiento de los proyectos de inversión	D

11.1 Análisis económico de los proyectos de inversión. Los proyectos o, más propiamente, los perfiles de proyectos una vez admitidos por la STP al banco de proyectos pasan al DSIP para la evaluación de viabilidad. La evaluación de los proyectos o perfiles de proyectos se realiza en función de las directrices establecidas en la Guía General para la Formulación y Evaluación de Proyectos, publicada por el DSIP y disponible en el portal informático de la institución61, que propone como enfoque alternativo de evaluación costo/beneficio o costo/eficiencia. La evaluación de todos los proyectos de inversión está a cargo de la Oficina Nacional de Proyectos de la DSIP, pero los resultados de las evaluaciones no se publican.

11.2 Selección de proyectos de inversión. En la medida que el SNIP es de reciente creación y que todos los proyectos que se presentan al banco de proyectos cuenta con el respaldo de financiamiento, no se ha generado todavía un requerimiento y por lo tanto un procedimiento para la selección (priorización) de proyectos para su incorporación al PGN. En la actualidad la problemática del Paraguay en materia de inversión pública está muy ligada a la falta de proyectos viables. Sin embargo, en anticipación de una futura problemática en este sentido, la DSIP – junto con la STP – están trabajando en la actualidad en la preparación de un Plan Nacional de Inversiones, documento que permitirá establecer las prioridades relativas de los futuros proyectos al momento de incorporarse al presupuesto.

11.3 Determinación de costos de los proyectos de inversión. La presente dimensión mide si las proyecciones de los costos que tendrá el proyecto durante su ciclo de vida, incluidos los costos de capital y los costos recurrentes, se incluyen en el presupuesto. En Paraguay, para inscribir los proyectos de inversión pública en el PGN, las instituciones públicas deben contar con el Plan de Ejecución Plurianual (PEP) aprobado por la DSIP y priorizar los proyectos de continuidad en la programación del presupuesto en preparación. Este es todavía un ejercicio en desarrollo y no abarca a la programación de costos de operación y mantenimiento del proyecto.

61 Metodología General para la Formulación y Evaluación de Proyectos, 2014. http//xxxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx_xxxxxxx_xx_xxxxxxxxxxx_xxxxxxxxxx.xxx.

11.4 Seguimiento de los proyectos de inversión. Los procesos y procedimientos que se llevan adelante en materia de seguimiento de los proyectos de inversión están todavía en una etapa de afianzamiento y no se ha podido verificar efectivamente el alcance de su aplicación, los registros que se generan sobre la relación de los avances físico/financieros en todo el ciclo de proyectos y la producción periódica de informes consolidados para retroalimentar la toma de decisiones. Se conoce que existe un mecanismo de vistas “in situ” para verificar el avance físico de las obras, pero la información recogida no se consolida en informes anuales.

ID-12 Gestión de los activos públicos

Este indicador evalúa la gestión y el seguimiento de los activos del sector público y la transparencia de su enajenación. Para esta evaluación se tomó como periodo crítico el año 2015.

La información utilizada para la preparación de este indicador fue suministrada principalmente por la Dirección General de Contabilidad Púbica (DGCP) y la Dirección General xxx Xxxxxx Público (DGTP). También se tomó en cuenta el dictamen de la Contraloría General de la República (CGR) sobre el año 0000.

XX-00	Gestión de los activos públicos (M2)	D+
12.1	Seguimiento de los activos financieros	C
12.2	Seguimiento de los activos no financieros	D
12.3	Transparencia en la enajenación de activos	C

12.1 Seguimiento de los activos financieros. Las mejores prácticas requieren que el gobierno lleve un registro de su cartera en todas las categorías de activos financieros (AF) y que estos sean contabilizados y revelados a su valor razonable o valor xx xxxxxxx, de conformidad con las normas de contabilidad internacionales. Además, que la información sobre el desempeño de la cartera de activos financieros se publique anualmente.

Los activos financieros de alta liquidez son administrados por la DGTP, incluida la administración de la Cuenta Única xxx Xxxxxx (CUT). En su caso, el Banco Central del Paraguay administra las reservas y otras especies de alta liquidez acostumbradas para el banco emisor. Los demás activos financieros, como deudores, rentas por cobrar, y otros activos realizables en el corto plazo, son administrados por cada entidad pública

bajo las normas incluidas en su marco legal62. En las normas contables y el sistema de contabilidad establecido en la Ley, se señalan específicamente los criterios para el reconocimiento y revelación de estos activos, al costo o valor xx xxxxxxx, el que sea menor y, cuando se requiere, se contabilizan previsiones para créditos y cuentas de dudoso recaudo u otros activos.

Sin perjuicio de lo anterior, aparte de la información básica que se registra en los Estados Financieros (EEFF) de cada entidad y en el informe consolidado, como se indicó en el ID-10, está pendiente la construcción y puesta en práctica de un marco sólido de gestión de riesgos y arreglos institucionales y de transparencia, que permitan gestionar los AF, supervisarlos y elaborar los informes correspondientes. Así mismo, aunque está previsto publicar mensualmente y anualmente los informes financieros emitidos por la DGTP, estos actualmente no se publican y por consiguiente, está pendiente que se dé a conocer el desempeño de los AF y se revelen entre otros, los rendimientos sobre inversiones o equivalentes, en forma de dividendos, intereses, y la apreciación o pérdida de capital.

12.2 Seguimiento de los activos no financieros. El monitoreo de los Activos No Financieros (ANF) debe estar caracterizado por la disponibilidad de un registro actualizado de los activos fijos, tierras y (si corresponde) activos en el subsuelo, incluida la información sobre su uso y antigüedad. Además, esta información debería publicarse anualmente.

Las responsabilidades por la gestión y registro de los ANF están reglamentadas en el Manual de Normas y Procedimientos Patrimoniales63 y el Manual de Normas y Procedimientos Contables y Patrimoniales64, además de lo previsto en la Ley de presupuesto que se aprueba para cada año y en la Ley 1535/99 de Administración Financiera del Estado, la cual establece que la contabilidad institucional debe mantener actualizado el inventario de los bienes que conforman su patrimonio, así como la documentación que acredite el dominio de los mismos conforme con la ley y la reglamentación respectiva.

62 Ley de Administración Financiera del Estado 1535 del 31 de diciembre de 1999 y su Decreto. Reglamentario 8127/00, la Ley 5386 de Presupuesto del 06 de enero de 2015, el Decreto. 2929 Reglamentario de la Ley , el Decreto 16559 del 14 xx xxxxx de 1997 que aprueba el plan de cuentas y manual de procedimientos del sistema integrado de contabilidad, la Ley 5097/13 “Modernización Financiera del Estado” del 29 de octubre de 2013 y el Manual de Procedimientos Contables de la DGTP aprobado por Resolución MH 337/10.

63 Aprobado por Decreto 20.132 del 22 de febrero de 2003 que establece el “Manual de Normas y Procedimientos para la Administración, Uso, Control, Custodia, Clasificación y Contabilización de los Bienes del Estado”.

64 Decreto 19.771 del 17 de diciembre de 2002 que aprueba el Plan de cuentas para el Sector Público del Paraguay y el Decreto 20.132/03.

En la actualidad no se dispone de un registro integrado y conciliado de los ANF del Gobierno Central. Cada entidad mantiene sus propios registros, los cuales de manera acumulada, registra en el SIAF para fines de consolidación. Igualmente no todas las entidades del Gobierno Central disponen de información sobre inventarios físicos actualizados y conciliados con los registros individuales de los ANF, ni se publica un informe sobre su uso y antigüedad.

La CGR en su dictamen del año fiscal 2014 ha incluido, por ejemplo, objeciones materiales a las cuentas de “bienes de uso” de entidades como el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, (G864 mil millones) por diferencias entre registros contables e inventario físico, y más de G35 mil millones de vehículos (rodados) sin títulos de propiedad. Así mismo, se registran objeciones materiales sobre inconsistencias en registros contables de los ANF en el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), el Ministerio de Defensa Nacional (MDN), el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Banco Central del Paraguay (BCP), el Instituto Paraguayo del Indígena, (INDI), PETROPAR, Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP), entre otros. Tales objeciones han motivado opiniones con salvedades y adversas a los EEFF individuales de tales entidades y una opinión general con salvedades al Informe Financiero (EEFF consolidados del sector público) presentado por el MH.

Cuadro 3.12

Categorías de Activos no Financieros, 2015

(En Millones de Guaraníes)

Categorías	Subcategoría	Consignadas en los registros contables
Activos Fijos	Edificaciones y estructuras	4,016,937,175,772
	Maquinarias y Equipos	2,567,223,009,427
	Otros activos fijos	2,233,028,166,115
	Sistema de Armamento	1,482,053,336,872
Existencias		724,435,006,211
Objetos de Valor		-
Activos no producidos	Tierras	5,290,400,812,671
	Recursos Minerales y Energéticos	-
	Otros activos de origen natural	-
	Activos intangibles no producidos	-
TOTAL		16,314,077,507,068

Fuente: Elaborado por la DGCP según registros del SIAF

12.3 Transparencia en la enajenación de activos. Las buenas prácticas requieren que los procedimientos y reglas para la transferencia o enajenación de activos financieros y no financieros estén establecidos, incluida la información que se debe presentar al Poder Legislativo para su información o aprobación y que en los documentos presupuestarios, informes financieros u otros informes se incluya la información sobre tales transferencias o enajenaciones.

Actualmente no se dispone de reglas específicas para la venta, transferencia y disposición de los Activos Financieros. En cambio, si existen normas legales para la baja de los ANF avalados por la Ley de Organización Administrativa (LOA), el Manual de Procedimientos Patrimoniales y la Ley anual del Presupuesto General de la Nación65, en las cuales se privilegia el remate público66 como medida de transparencia. La LOA establece que “toda venta, trasmisión o arrendamiento de valores y bienes muebles e inmuebles del Gobierno, a menos que una Ley especial establezca le contrario, se hará en subasta pública debidamente anunciada con especificaci6n de la base, modo de pago y demás condiciones” 67. Así mismo, el manual de normas y procedimientos para la administración, uso, control, custodia, clasificación y contabilización de los bienes del estado establece las formas de registrar las altas y bajas de bienes de uso y la obligación de reportar tales operaciones a la DGCP.

Aunque en los documentos presupuestarios, informes financieros u otros informes se incluye información parcial sobre las transferencias o enajenaciones, la CGR ha objetado contabilizaciones y falta de revelación.

Por lo anteriormente expuesto, se concluye que no se emiten informes públicos sobre el desempeño completo de las ventas de AF y ANF o informes con destino al Congreso Nacional previo o posterior sobre las bajas o enajenaciones importantes.

ID-13 Gestión de la deuda

Este indicador evalúa la gestión de la deuda y las garantías de los préstamos. Procura determinar si los registros y controles de la deuda aseguran una gestión eficiente y eficaz. El alcance de este indicador se refiere a la deuda pública del Gobierno Central, tanto interna como externa. El periodo crítico para la dimensión 13.1 es el momento de la evaluación, esto es abril de 2016, mientras que para la dimensión 13.2 es el último año fiscal completado, que

65 Ley 5386 del 06 de enero de 2015 que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal 2015.

66 Ley de Organización Administrativa y Manual de Procedimientos Patrimoniales aprobado por el Decreto

20.132 del 22 de febrero de 2003.

67 Art. 236, Ley de Organización Administrativa del 22 xx xxxxx de 1909.

para el caso de la presente evaluación corresponde al año 2015. La dimensión 13.3 hace referencia a los últimos tres años fiscales concluidos: 2013, 2014 y 2015.

En Paraguay, el proceso de gestión de las deudas y garantías tiene dos actores: i) la Dirección de Política de Endeudamiento (DPE), perteneciente de la Subsecretaría de Estado de Economía, que tiene a su cargo la formulación de la política de crédito y endeudamiento y participa en las negociaciones de la deuda pública y en la negociación de los Acuerdos Económicos Bilaterales y Multilaterales, y ii) la Dirección General de Crédito y Deuda Pública (DGCDP), que hace parte de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera y se encarga, entre otras funciones, de actualizar los registros y reportes de los desembolsos externos y administrar las alternativas de financiamiento al PGN a través de la emisión y colocación de Bonos xxx Xxxxxx u otros instrumentos financieros.

ID-13	Gestión de la deuda (M2)	B
13.1	Registro y preparación de informes sobre la deuda y las garantías	B
13.2	Aprobación de la deuda y las garantías	A
13.3	Estrategia de gestión de la deuda	D

13.1 Registro y preparación de informes sobre la deuda y las garantías. Esta dimensión evalúa la integridad y la universalidad de los registros y de la presentación de informes sobre la deuda interna, la deuda externa y las garantías otorgadas a otras instituciones del sector público para la contratación de deuda.

La Ley 1535/99 de Administración Financiera68 establece la obligación de registrar y mantener actualizada la información de los créditos (con sus especificaciones), la aplicación de los desembolsos, el monto de los servicios y el saldo vigente del crédito para cada uno de los préstamos aprobados (internos, externos) y las garantías. La norma también define las responsabilidades de los órganos ejecutores sobre el registro de las operaciones, y la del MH en lo referente a la consolidación y la fijación de los procedimientos de registro.

Esta obligación legal se cumple en la práctica para todas las deudas internas y externas y para las garantías69 de operaciones de crédito procedentes de las entidades del Poder Ejecutivo, los entes autónomos y autárquicos, las empresas públicas, los gobiernos departamentales y de las demás entidades que se encuentran bajo el alcance de la Ley

68 Arts. 47, 48 y 49, Ley 1535 de Administración Financiera de fecha 16 de diciembre de 1999.

69 Aplica para los préstamos contratados por la Administración Central y transferidos a los Organismos y Entidades Descentralizadas.

153570. Para la gestión de la deuda se dispone de dos sistemas, el SIGADE y el SICO, así como de un procedimiento que se desarrolla en tres etapas: i) autorización para el inicio de gestiones, ii) autorización para contratar71 y iii) aprobación del empréstito por parte del Legislativo.

Desde la segunda etapa y, especialmente, desde el momento en que se cuenta con el decreto que aprueba el texto del contrato, la DPE carga en el sistema SIGADE con la marca de estado “en trámite”, los plazos, periodo xx xxxxxx, tasas de interés, monto, ejecutor, beneficiario, pagador y las garantías que conforme a la legislación aplican para los casos de préstamos de los organismos y entidades descentralizadas. Luego, cuando el préstamo se aprueba en el Congreso Nacional y se promulga la ley correspondiente, el registro pasa a un estado de “activo” y a partir de este hito y conforme a las condiciones pactadas, la DGCDP registra en el sistema los desembolsos, los pagos, las actualizaciones y demás registros de la gestión del crédito.

Para el caso de las emisiones de bonos en el mercado interno, el procedimiento es diferente al descrito con antelación y se inicia con el cargue en el sistema del monto autorizado por la ley de presupuesto para emitir deuda interna y, luego, cuando se hace la subasta, colocación o reapertura, se registran las condiciones financieras del plazo y tasa de interés, así como el cuadro de amortizaciones, previsiones de pago y la información del tenedor.

La responsabilidad del registro de las operaciones es de cada organismo ejecutor mientras que la consolidación y la conciliación están a cargo del MH. La periodicidad de la conciliación así como la generación de los informes estadísticos que contienen el servicio de la deuda, su volumen y desembolsos, es mensual, siendo los reportes elaborados 20 días después del cierre del periodo y su publicación realizada en el sitio web xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx Los informes de gestión de la deuda son anuales y contienen entre otros aspectos información del servicio de la deuda, su volumen y operaciones. Son incluidos en el capítulo VI del Informe Financiero y su publicación se efectúa en el sitio web xxx.xxxxxxxx.xxx.xx .

Cabe destacar que a partir del año 2012, en el marco de la Ley 4595/2012 del Sistema de Pagos y Liquidación de Valores, las emisiones de bonos en el mercado local realizadas a través del BCP, así como los de la Bolsa de Valores y Productos xx Xxxxxxxx S.A. (BVPASA), son desmaterializadas, y que ello ha permitido una mejora en los procesos de conciliación y pago para dichos títulos de deuda.

70 Art. 3, Ley 1535 de Administración Financiera de fecha 16 de diciembre de 1999.

71 Arts. 79 y 80, Decreto 8127, reglamentario de la Ley de Administración Financiera, de fecha 00 xx xxxxx xx 0000

00.0 Xxxxxxxxxx xx xx xxxxx y las garantías. En esta dimensión se evalúan los mecanismos para la aprobación y el control de la contratación de préstamos y la emisión de garantías por parte del gobierno, un aspecto que es fundamental para un desempeño adecuado en la gestión de la deuda.

El proceso de autorización de una operación de crédito ya sea externa o interna, o directa72 e indirecta73, así como el otorgamiento de las garantías de la Nación, está regulado por la Ley 1535/99 de Administración Financiera del Estado y por el Decreto 8127/2000, reglamentario de la Ley de Administración Financiera. En estas disposiciones se establecen los procedimientos para suscribir los contratos de crédito y otorgar las garantías (cuando sea necesario), los cuales comprenden dos etapas preparatorias que se cumplen ante el MH única entidad autorizada para adelantar la gestión de contratación de las deudas y emitir nueva deuda y garantías. La aprobación final se encuentra reservada al Congreso Nacional.

Los niveles de endeudamiento interno y externo se fijan en las respectivas leyes de presupuesto y durante el proceso de preparación de cada crédito, se toma en consideración los lineamientos estratégicos para la gestión de la deuda que se encuentran contenidos en el documento elaborado por la DPE para orientar la gestión de la deuda.

13.3 Estrategia de gestión de la deuda. En esta dimensión se evalúa si el gobierno ha elaborado una estrategia de gestión de la deuda con el objetivo a largo plazo de contraer deuda con el mínimo riesgo y el menor costo posibles.

La DPE preparó en el año 2013 un documento denominado “Lineamientos Estratégicos para la Gestión de la Deuda Pública 2013-2017”, el cual contiene análisis y proyecciones utilizando escenarios alternativos y probables, para indicadores de riesgo cambiario, tasas de interés y de refinanciación. El documento formula los lineamientos generales para la gestión de la deuda, y establece metas para los indicadores de riesgo de financiación y de tasas de interés. Es importante señalar que este documento es sólo de uso interno y no se da a conocer públicamente.

72 La deuda pública directa de la Administración Central es la asumida por la misma en calidad de deudor principal

73 La deuda pública indirecta de la Administración Central es la constituida por cualquier persona física o jurídica, pública o privada, distinta de la misma, pero que cuenta con su correspondiente aval, fianza o garantía, debidamente autorizado por ley.

3.4 Estrategia Fiscal y Presupuestación basada en Políticas

Los indicadores ID-14 a ID-18 valoran de forma conjunta si la estrategia fiscal y el presupuesto (anual y multianual) se preparan y se aprueban tomando debidamente en cuenta el contexto macroeconómico internacional y nacional, la situación fiscal doméstica, las políticas públicas, las estrategias y las prioridades definidas por el Gobierno Central a nivel global y sectorial.

ID-14 Previsiones macroeconómicas y fiscales

Este indicador mide la capacidad de un país para formular previsiones (proyecciones) macroeconómicas y fiscales sólidas, que son cruciales para elaborar una estrategia fiscal sostenible y dar mayor previsibilidad a las asignaciones presupuestarias. También evalúa la capacidad del gobierno para estimar el impacto fiscal de los posibles cambios en las condiciones económicas.

El alcance por metodología se centra para la dimensión 14.1 en la economía en su conjunto y para las dimensiones 14.2 y 14.3 en el Gobierno Central. El periodo crítico toma como base la información de los últimos tres años finalizados es decir, los años 2013, 2014 y 0000.

XX-00	Previsiones macroeconómicas y fiscales (M2)	A
14.1	Previsiones macroeconómicas	B
14.2	Previsiones fiscales	A
14.3	Análisis de sensibilidad macrofiscal	A

14.1 Previsiones macroeconómicas. Esta dimensión evalúa la medida en que se preparan previsiones macroeconómicas completas a mediano plazo y los supuestos básicos pertinentes con el objeto de suministrar información para los procesos de planificación fiscal y presupuestaria, y se presentan al Poder Legislativo como parte del proceso presupuestario anual.

La Ley 5098/13 de Responsabilidad Fiscal establece la obligación de presentar junto con el proyecto de presupuesto74, la programación fiscal plurianual consolidada xx xxxxxxx plazo, la cual debe incluir variables macroeconómicas estimadas a lo largo del

74 Art. 10, Ley 5098 de Responsabilidad Fiscal de fecha 29 de octubre de 2013.

periodo como el PIB nominal, la inflación esperada, el crecimiento del PIB real, el tipo de cambio y el nivel de importaciones. La anterior obligación legal se ha venido cumpliendo por parte del gobierno en los últimos tres años finalizados (2013, 2014 y 2015), mediante la presentación de los informes de finanzas públicas que se adjuntan al proyecto de presupuesto que se entrega al Congreso Nacional. Estas previsiones son elaboradas por la Dirección de Política Macrofiscal del Ministerio de Hacienda (MH), abarcan el ejercicio presupuestario en preparación y los dos ejercicios siguientes, pero no son examinadas por una entidad distinta del MH.

14.2 Previsiones fiscales. En esta dimensión se evalúa si el gobierno ha preparado, para el ejercicio presupuestario y los dos ejercicios siguientes, previsiones fiscales que se basen en proyecciones macroeconómicas actualizadas y reflejen el entorno normativo de gastos e ingresos aprobado por el gobierno.

El Gobierno Central prepara previsiones para el ejercicio presupuestario en preparación y los dos ejercicios siguientes para los principales indicadores fiscales, incluidos los ingresos tributarios, royalties y otros recursos, así como para el gasto total y el saldo presupuestario. Las previsiones se incluyen en los informes de finanzas públicas elaborados para los últimos tres años finalizados (2013, 2014 y 2015) y en ellos se describen los supuestos utilizados y se dan las explicaciones de las principales diferencias respecto de las previsiones formuladas en el presupuesto del año anterior.

14.3 Análisis de sensibilidad macrofiscal. En esta dimensión se evalúa la capacidad de los gobiernos para elaborar y publicar escenarios fiscales alternativos basados en cambios imprevistos plausibles en las condiciones macroeconómicas u otros factores de riesgo externo con impacto potencial en los ingresos, los gastos y la deuda.

El gobierno prepara un escenario central y dos escenarios alternativos basados en la evolución probable de la economía y su impacto en las proyecciones fiscales utilizadas. El escenario central toma como base la coyuntura económica actual y supuestos sobre la posible evolución de otras variables que afectan la actividad económica, los niveles de ingresos, los gastos del Gobierno y finalmente el resultado fiscal, mientras que en el caso del escenario bajo se toma como referente un menor crecimiento económico sobre un supuesto de contracción del sector agrícola y una estimación a partir de allí de los efectos en las variables fiscales. Por otro lado, el escenario alto considera un mayor crecimiento económico bajo el supuesto de un mayor dinamismo en la ejecución de los proyectos de inversión en infraestructura, una mayor estimación de crecimiento del PIB y de las variables fiscales. Los anteriores escenarios solo se construyen para el ejercicio en preparación y no abarcan previsiones para los siguientes años, siendo de esta forma su utilidad focalizada en dar previsibilidad a las asignaciones del presupuesto, pero no a la preparación de una estrategia fiscal sostenible.

Para el caso del análisis de sostenibilidad de deuda, cada año se presenta un escenario base de evolución de la deuda y escenarios alternativos para un periodo que cubre el ejercicio en preparación y seis años más, que consideran los shocks a las variables del modelo endógeno de la deuda.

La totalidad de escenarios descritos son publicados en los informes de finanzas públicas que se han elaborado en los últimos tres años terminados y que se presentan ante el Congreso Nacional como ya se había mencionado con antelación.

ID-15 Estrategia fiscal

Este indicador proporciona un análisis de la capacidad de elaborar y poner en marcha una estrategia fiscal clara. También mide la capacidad de determinar y evaluar el impacto fiscal de las propuestas de política de ingresos y gastos que contribuyen al logro de los objetivos fiscales del gobierno.

El alcance por metodología se centra en el Gobierno Central y el periodo crítico para la dimensión 15.1 son los tres últimos años fiscales terminados (2013, 2014 y 2015) y para las dimensiones 15.2 y 15.3 es el último ejercicio fiscal finalizado, es decir el año 2015.

ID-15	Estrategia Fiscal (M2)	D+
15.1	Impacto fiscal de las propuestas de política pública	C
15.2	Adopción de la estrategia fiscal	D
15.3	Presentación de informes sobre los resultados fiscales	D

15.1 Impacto fiscal de las propuestas de política pública. Esta dimensión evalúa la capacidad del gobierno para estimar el impacto fiscal de las propuestas de política de ingresos y gastos formuladas durante la preparación del presupuesto.

La Ley de Responsabilidad Fiscal75, establece que todo proyecto xx Xxx que implique impacto fiscal, presupuestario o financiero para el Estado, deberá contar con un informe técnico o dictamen del Ministerio de Hacienda (MH), que aunque no es vinculante, tiene un peso importante para la decisión del Congreso Nacional, pues el Legislativo está en la obligación de respetar las reglas fiscales contenidas en la ley. En

la práctica los estudios son preparados por la Dirección de Política Macro Fiscal del MH, tanto para medir los impactos de las iniciativas que afectan los ingresos como aquellos que inciden sobre los gastos.

Además de los dictámenes que se expiden, el Gobierno elabora, como parte del proceso presupuestal, estimaciones del impacto fiscal de todos los cambios propuestos en la política de gastos y de ingresos y las presenta en el informe de finanzas públicas que se adjunta al proyecto de presupuesto que se entrega al Congreso Nacional. Para el caso de los ingresos las estimaciones incluyen el ejercicio en preparación y los dos años siguientes, pero para los gastos (incluidos los costos recurrentes de los proyectos de inversión)76, solo se preparan y presentan para el ejercicio presupuestario en preparación y no para los dos años siguientes.

15.2 Adopción de la estrategia fiscal. En esta dimensión se evalúa la medida en que el gobierno prepara una estrategia fiscal que fija objetivos fiscales para, al menos, el ejercicio presupuestario en preparación y los dos ejercicios siguientes.

La Ley 5098/13 de Responsabilidad Fiscal77 establece tres reglas fiscales, la primera fija un límite máximo del 1.5% del PIB para el déficit fiscal, la segunda limita el incremento de los gastos corrientes los cuales no deben exceder la tasa de inflación interanual del 4%, y la tercera establece que los incrementos salariales, solo serán posibles cuando se produzca un aumento en el salario vital mínimo y móvil vigente. Es importante señalar, que estas reglas aplican para la fase de la elaboración y aprobación del presupuesto, pero no para la fase de ejecución del presupuesto, ni tampoco contempla reglas para los ejercicios siguientes.

El Gobierno no dispone de un documento específico en el cuál defina una estrategia fiscal con objetivos cuantitativos y metas a cumplir para el ejercicio en preparación y los dos ejercicios siguientes, sin embargo, en el informe de finanzas públicas que se remite al Congreso Nacional, se proyectan metas fiscales tomando como base la regla del déficit fiscal del 1.5% del PIB para un periodo de tres años. En el documento citado también se incluye una descripción de las medidas de política fiscal a tomar, pero no contiene objetivos fiscales cualitativos o cuantitativos que contengan una especificación de los plazos para su cumplimiento.

15.3 Presentación de informes sobre los resultados fiscales. En esta dimensión se evalúa la medida en que el gobierno da a conocer, como parte de la documentación del

76 En especial para las políticas de educación, salud, seguridad, infraestructura, vivienda y los gastos de la administración.

presupuesto anual presentado al Poder Legislativo, una evaluación de los logros en relación con las metas y los objetivos fiscales enunciados.

Hasta el momento no se ha presentado ante el Poder Legislativo un informe que contenga los resultados de las metas fiscales previstas en el informe de finanzas y que se construyen con base en la Ley de Responsabilidad Fiscal. Este informe se incluirá por primera vez para el ejercicio presupuestario del año 2016, en razón a que la referenciada Ley fue aprobada a finales del año 2014 cuando ya estaba aprobado el presupuesto de 2015, con lo cual su aplicación efectiva se dio para el presupuesto aprobado del año 0000.

XX-00 Perspectiva xx xxxxxxx plazo para la presupuestación del gasto

Las decisiones sobre política de gasto tienen consecuencias plurianuales y deben guardar relación con la disponibilidad de recursos a mediano plazo. En este sentido este indicador examina el grado en que se desarrollan los presupuestos de gastos y los techos de gasto presupuestario a mediano plazo. También examina el grado en que los presupuestos anuales se derivan de las previsiones a medio plazo y el grado de alineación entre las estimaciones presupuestarias a medio plazo y los planes estratégicos.

El alcance por metodología se centra en el Gobierno Central y el periodo crítico para las dimensiones 16.1, 16.2 y 16.3 es el último presupuesto presentado a la legislatura y finalizado, es decir el año 2015, y para la dimensión 16.4 es el presupuesto actual xx xxxxxxx plazo.

La Ley 5098/13 de Responsabilidad Fiscal78 establece que junto con el proyecto anual de presupuesto se debe presentar una programación fiscal plurianual para un periodo de tres años, que incluya entre otros aspectos los gastos corrientes y de capital discriminados por fuente de financiamiento. En la misma disposición se establece que los presupuestos anuales deben enmarcarse en un escenario de programación plurianual y estar construido con base en una planificación estratégica orientada a una gestión pública por resultados79.

En cumplimiento de lo anterior, el Decreto reglamentario 1559/14 dispone que la programación fiscal plurianual deberá presentarse al Congreso Nacional a través del Informe de Finanzas Públicas que acompaña al proyecto xx xxx del Presupuesto General de la Nación80.

78 Art. 10, Ley 5098 de Responsabilidad Fiscal de fecha 29 de octubre de 2013.

79 Art. 6, Ley 5098 de Responsabilidad Fiscal de fecha 29 de octubre de 2013.

80 Art. 11, Decreto 1559 reglamentario de la Ley de Responsabilidad Fiscal de fecha 29 xx xxxxx de 0000.

XX-00	Perspectiva xx xxxxxxx plazo para la presupuestación del gasto (M2)	D+
16.1	Estimaciones de gasto xx xxxxxxx plazo	C
16.2	Límites de gasto xx xxxxxxx plazo	D
16.3	Articulación de los planes estratégicos y los presupuestos xx xxxxxxx plazo	C
16.4	Consistencia de los presupuestos con las estimaciones del ejercicio anterior	D

16.1 Estimaciones de gasto xx xxxxxxx plazo. Esta dimensión evalúa la medida en que se preparan y actualizan estimaciones del presupuesto xx xxxxxxx plazo como parte del proceso presupuestario anual.

Cada año se elaboran estimaciones de los gastos para el ejercicio presupuestario en preparación y para los dos ejercicios siguientes, y estas se incluyen en un apartado del Informe de Finanzas Públicas que acompaña al proyecto de presupuesto que se presenta ante el Congreso Nacional. Estas estimaciones se presentan de manera agregada a dos dígitos de acuerdo con la clasificación económica.

Las estimaciones de ingresos y gastos xx xxxxxxx plazo se proyectan con base en los crecimientos esperados que son suministrados a finales del mes xx xxxx por la DGPM en el informe técnico “Perspectivas Macroeconómicas y Fiscales”. El mencionado documento contiene las proyecciones de las variables macro económicas y fiscales como el PIB, la inflación, tipo de cambio e importaciones, así como también de los ingresos y los gastos.

16.2 Límites de gasto xx xxxxxxx plazo. En esta dimensión se evalúa si los límites máximos de gasto que se aplican a las estimaciones elaboradas por los ministerios para que el gasto que exceda el ejercicio presupuestario en preparación son congruentes con los objetivos del gobierno en materia de política fiscal y presupuestaria.

Los límites máximos de gastos para el ejercicio presupuestario en preparación y los dos ejercicios siguientes, se establecen con base en las proyecciones de los ingresos que suministra la DGPM y se definen de manera centralizada por el MH sin que exista un proceso de discusión o aprobación previa por parte del Consejo de Ministros.

Para el último presupuesto plurianual preparado (2016-2018) las entidades tuvieron conocimiento de los techos plurianuales el 1 julio, fecha en la cual se habilitó el sistema de información SIPP para que cada institución cargara la programación plurianual. Este momento es posterior a la expedición de la primera circular presupuestaria del año que sucede el 12 xx xxxx.

Para la programación de los gastos en el mediano plazo las instituciones realizan estimaciones de los gastos para los tres ejercicios siguientes teniendo en cuenta sus necesidades pero respetando la disponibilidad de recursos informados en los techos. Es importante señalar que los techos plurianuales son referenciales y en tal sentido las asignaciones son en la práctica redefinidas por el MH al momento de iniciar la programación anual del proyecto de presupuesto, con lo cual el proceso pierde solidez.

16.3 Articulación de los planes estratégicos y los presupuestos xx xxxxxxx plazo. En esta dimensión se mide el grado en que las propuestas de política de gasto aprobadas guardan relación con los planes estratégicos o las estrategias sectoriales costeadas de los ministerios.

En la actualidad no existe una metodología unificada para la preparación de los planes estratégicos institucionales, sin embargo, se pudo evidenciar que en algunos de los ministerios se dispone de planes vigentes (ver anexo de planes estratégicos institucionales y estrategias sectoriales) que utilizan el enfoque de planeación estratégica para su preparación. Los planes evidenciados no señalan las implicaciones de los compromisos en los costos, ni los posibles déficits de financiamiento, y solo unos pocos documentos que contienen estrategias sectoriales relacionan los gastos de capital de proyectos de inversión, pero sin que en ellos se realice un análisis sobre las implicaciones en los compromisos de inversión ni en las fuentes de financiamiento.

De otra parte en el Informe de Finanzas Públicas que acompaña al proyecto de presupuesto anual se incluye la descripción de las prioridades de las políticas de gasto en salud, educación, seguridad y vivienda en las cuales se puede observar una correspondencia entre las propuestas presupuestarias y los planes estratégicos.

16.4. Consistencia de los presupuestos con las estimaciones del ejercicio anterior. En la presente dimensión se evalúa la medida en que las estimaciones del gasto que figuran en el último presupuesto xx xxxxxxx plazo son la base para la definición del presupuesto xx xxxxxxx plazo actual.

En los documentos presupuestarios no se explican los cambios ocurridos en las estimaciones xx xxxxxxx plazo del gasto, sólo se presentan los supuestos macroeconómicos y la sustentación para el nuevo periodo de tres años, pero no se realiza una comparación o revisión respecto de las variables y coeficientes utilizados en los anteriores ejercicios del presupuesto plurianual.

ID-17 Proceso de preparación del presupuesto

Este indicador mide la eficacia de la participación eficaz de otros Ministerios, entidades públicas, así como de las autoridades políticas, en el proceso de preparación del presupuesto, y establece si esa participación es ordenada y oportuna conforme a un calendario predeterminado de formulación del presupuesto.

El alcance es el Gobierno Central y el periodo crítico para las dimensiones 17.1 y 17.2 es el último presupuesto aprobado por el Congreso Nacional, que corresponde al presentado en el año 2015 para la vigencia 2016, y para la dimensión 17.3 son los últimos tres presupuestos finalizados, es decir 2013, 2014 y 2015.

Las normas que establecen las fechas del calendario y las disposiciones para la programación presupuestal, están contenidas en la Constitución Nacional81, la Ley de Administración Financiera del Estado82 y su decreto reglamentario83. Los lineamientos generales y montos globales para la formulación y presentación de los anteproyectos de presupuesto institucionales, son establecidos por Decreto presidencial84 refrendado por el Ministerio de Hacienda.

ID-17	Proceso de preparación del presupuesto. (M2)	B
17.1	Calendario presupuestario	B
17.2	Orientaciones para la preparación del presupuesto	D
17.3	Presentación del presupuesto al Poder Legislativo	A

17.1 Calendario Presupuestario. En esta dimensión se evalúa la existencia de un calendario presupuestario fijo y el grado de cumplimiento existente. Para las entidades presupuestarias es importante que dispongan de suficiente tiempo para preparar adecuadamente los proyectos de presupuesto a detalle, y de orientaciones y límites máximos de gasto para completar a tiempo sus estimaciones detalladas, de modo que estas sean útiles.

La buena práctica considera la existencia de un calendario presupuestario anual claro, que es objeto de observancia general, y que concede a los Ministerios y entidades

81 Art. 216 de la Constitución Política.

82 Arts. 8 y 14 de la Ley 1535 de Administración Financiera de fecha 16 de diciembre de 1999.

83 Arts. 22 y 26 del Decreto 8127 de fecha 30 xx xxxxx de 2000.

84 Decreto N° 3361 de fecha 12 xx xxxx de 2015.

públicas que hacen parte del presupuesto, un plazo de por lo menos seis semanas contadas a partir de la fecha en la que se comunica la circular presupuestaria en la que se imparten los lineamientos y se dan conocer los techos presupuestarios.

Las principales fechas y lineamientos sobre las cuales se define la programación presupuestal están contenidas en la normatividad mencionada, y su cumplimiento se reseña a continuación.

Cuadro 3.13

Calendario Presupuestario, 2015

Pasos

Fechas limite

Fechas efectivas

1. Realización de proyecciones de ingresos

 Se solicita al DCP, Itaipú, Yacyreta, a la SSEE, SET, CONAJZAR y a la DGEEyC, las estimaciones económicas a fin de realizar las proyecciones de ingresos.

 Se solicita a la STP las políticas y prioridades del gobierno.

 La DPMF elabora informe técnico que contiene la proyección de los ingresos para los próximos cuatro años.

No existen plazos para este paso y actividades, no obstante la fecha límite está sujeta a la preparación del decreto de lineamientos para la programación presupuestaria, el cual debe expedirse antes del 30 xx xxxxx.

Estas actividades se cumplieron en los primeros xxxx xx xxxxx.

2. Preparación y comunicación de lineamientos para la elaboración de anteproyectos de presupuesto.

Se establecen los lineamientos para la elaboración de los anteproyectos institucionales del Presupuesto General de la Nación. Estos contienen las especificaciones generales y técnicas, el entorno macroeconómico, las políticas de ingresos y gastos públicos y los instructivos y formularios que servirán de marco de referencia para la programación presupuestaria anual y para el

presupuesto plurianual.

A más tardar el 30 xx xxxxx de cada ejercicio fiscal.

El Decreto se expidió el 30 xx xxxxx de 2015, pero se publicó el 12 xx xxxx de 2015

3. Dar a conocer los límites de gastos.

Se establecen y dan a conocer los límites de gastos globales asignados a los Organismos y Entidades del Estado.

No existe una fecha legalmente establecida.

El 1 xx xxxxx las entidades conocieron los techos globales asignados, cuando se habilitó el acceso al SIPP para ingresar los datos de la programación presupuestal. No existe una comunicación expresa e

individualizada

para cada entidad.

Pasos

Fechas limite

Fechas efectivas

4. Programación detallada del presupuesto. Las entidades ingresan en el Sistema Integrado de Programación Presupuestaria SIPP los datos correspondientes a su programación presupuestal.

Del 1 al 29 xx xxxxx.

Las entidades cumplieron con estas fechas de ingreso de la información al

sistema SIPP.

5. Presentación del proyecto de presupuesto ante el Congreso.

Se presenta el proyecto xx Xxx del Presupuesto General de la Nación ante el Congreso Nacional.

A más tardar el 1 de setiembre.

El 27 xx xxxxxx de 2015 se radicó el proyecto de presupuesto ante el Congreso

Nacional.

El calendario es claro pero el decreto de lineamientos se publica con cierto retraso, aunque en general las entidades presupuestarias cumplen con las fechas establecidas. No obstante, los techos son conocidos hasta el 1 xx xxxxx, y el plazo que se concede a las entidades para completar las estimaciones detalladas se extiende hasta el 29 xx xxxxx, es decir que cuentan con cuatro semanas para preparar la programación detallada del anteproyecto. Posterior a la fecha de entrega de los anteproyectos, algunas entidades bajo su propia iniciativa pueden discutir ajustes en las asignaciones para cubrir gastos adicionales, los cuales se programan en un plazo reducido por lo general en el mes xx xxxxxx y antes de la entrega del proyecto de presupuesto al Congreso Nacional.

17.2 Orientaciones para la preparación del presupuesto. En esta dimensión se evalúa la claridad y la integridad de las orientaciones entregadas a las entidades presupuestarias para la preparación y presentación del presupuesto. La buena práctica establece que para la preparación del presupuesto se debe remitir a los Ministerios y entidades públicas, una circular o varias circulares completas y claras, que cubran todos los gastos presupuestarios para todo el ejercicio, y que refleje los topes o techos máximos aprobados por el Consejo de Ministros u órgano equivalente.

El Ministerio de Hacienda emite cada año una circular completa y clara que contiene los lineamientos para la programación del presupuesto, sin embargo, en la misma no se incluye información sobre los techos de gastos asignados, los cuales como se mencionó con antelación, sólo son conocidos por las entidades en la fecha que se habilita el acceso al sistema SIPP para efectos de ingresar los datos de la programación detallada.

Los techos son fijados por el Ministerio de Hacienda sin que exista una aprobación previa por el Consejo de Ministros. Cabe señalar que antes de que conozcan los techos, al equipo de ministros se les informa acerca de la situación fiscal general y las proyecciones de los ingresos base para el siguiente periodo.

17.3 Presentación del presupuesto al Poder Legislativo. En esta dimensión se evalúa si el proyecto de presupuesto anual se presenta puntual y oportunamente al Poder Legislativo o a un órgano con mandato similar, de modo tal que el Poder Legislativo cuente con el tiempo suficiente para la revisión y escrutinio del presupuesto y que el proyecto pueda aprobarse antes del inicio del ejercicio. La buena práctica de referencia establece que el Poder Ejecutivo debe presentar la propuesta de presupuesto anual al Congreso Nacional por lo menos dos meses antes de la apertura del ejercicio en cada uno de los últimos tres años aprobados.

La Constitución Política establece que el proyecto xx Xxx del Presupuesto General de la Nación debe presentarse a más tardar el primero de septiembre del año correspondiente, y su consideración por el Congreso Nacional tendrá́ prioridad absoluta. Las fechas en las cuales se radicaron los últimos tres proyectos finalizados fueron las siguientes:

 Para el ejercicio fiscal de 2013 el proyecto se radicó el 27 xx xxxxxx de 2012.

 Para el ejercicio fiscal de 2014 el proyecto se radicó el 28 xx xxxxxx de 2013.

 Para el ejercicio fiscal de 2015 el proyecto se radicó el 28 xx xxxxxx de 2014.

Con base en lo anterior se establece que el Gobierno, en cumplimiento a las fechas establecidas legalmente, radicó cuatro meses antes de iniciar la apertura del ejercicio los proyectos xx xxx del presupuesto en los últimos tres años.

ID-18 Escrutinio legislativo del presupuesto.

Este indicador evalúa la naturaleza y el alcance del escrutinio legislativo del presupuesto anual. Considera la medida en que el Poder Legislativo lo examina, debate y aprueba, en especial la medida en que los procedimientos de escrutinio del Poder Legislativo están bien establecidos y se respetan. El indicador también evalúa las reglas sobre enmiendas del presupuesto en el curso del ejercicio sin aprobación previa del Poder Legislativo.

El alcance de la evaluación es el Gobierno Central y el periodo crítico para las dimensiones 18.1, 18.2 y 18.4 es el último ejercicio fiscal finalizado, es decir el año 2015, y para la dimensión 18.3 son los últimos tres presupuestos finalizados, es decir 2013, 2014 y 0000.

XX-00	Proceso de preparación del presupuesto (M1)	C+
18.1	Alcance del escrutinio presupuestario	B
18.2	Procedimientos legislativos de escrutinio presupuestario	A
18.3	Oportunidad en la aprobación del presupuesto	C
18.4	Reglas para las modificaciones presupuestarias por el Poder Ejecutivo	C

18.1 Alcance del escrutinio presupuestario. En esta dimensión se evalúa el alcance del escrutinio legislativo, el cual debe abarcar según la buena práctica, el examen de las políticas fiscales, las previsiones fiscales xx xxxxxxx plazo y las prioridades xx xxxxxxx plazo, así́ como los detalles específicos de las estimaciones de gastos e ingresos.

El estudio sobre el proyecto de presupuesto realizado por el Congreso Nacional abarcó en 2015 un análisis de las estimaciones de los ingresos y de los gastos asignados a cada institución85, así como de la política fiscal y las previsiones fiscales que le son presentadas por el Ejecutivo en el informe de finanzas públicas y durante la audiencia informativa sobre el proyecto que realiza el Ministro de Hacienda ante el Congreso. Las prioridades del gasto son analizadas para el nuevo ejercicio presupuestal, pero no así para el mediano plazo, pues el gobierno no suministra dentro del paquete de información que acompaña el proyecto de presupuesto, estimaciones sobre los gastos de los programas o de las inversiones a realizar en el mediano plazo, lo cual limita el debate a las previsiones de los gastos para el ejercicio presupuestario siguiente.

18.2 Procedimientos legislativos de escrutinio presupuestario. Para el examen del presupuesto existen normas que se encuentran contenidas en la Constitución Nacional86 y en el Reglamento Interno del Congreso Nacional que regulan la organización y los procedimientos. Estas disposiciones son respetadas y en ellas se establece la conformación de una comisión bicameral especializada para el estudio del proyecto xx Xxx del Presupuesto General de la Nación, la cual posee un reglamento interno para el estudio del proyecto xx xxx del presupuesto y procedimientos de negociación en caso de objeciones o modificaciones totales y parciales y en el evento de rechazo pleno. Los procedimientos también contemplan plazos perentorios para la presentación de los dictámenes y para las sesiones plenarias.

La comisión bicameral se compone de veinticinco parlamentarios de cada una de las Cámaras y de un cuerpo técnico conformado por funcionarios de planta87 que brinda asistencia durante el estudio del proyecto de presupuesto y para la fase de ejecución

85 Se realiza mediante audiencias programadas con las autoridades de las instituciones.

86 Arts. 216, 217 y 207, Constitución Nacional de fecha 20 xx xxxxx de 1992.

87 22 Funcionarios de los cuales 8 asisten a los parlamentarios directamente.

del mismo. Adicionalmente, existe la Comisión de Hacienda y Presupuesto, la cual se encarga de dictaminar sobre todo proyecto de modificación al Presupuesto General de la Nación, y lo relacionado con empréstitos, monedas, bancos, emisiones y deuda pública, así como lo referente al régimen tributario, a la riqueza pública, y al estudio de las memorias de gastos de la administración general.

Además de los procedimientos mencionados se dispone para el debate de las leyes, del mecanismo de las audiencias públicas, el cual es aplicable a cualquier proyecto xx xxx que se encuentre en estudio independiente de su origen, naturaleza o estadio procesal, incluido el del presupuesto. Para su uso existe un procedimiento legislativo88 o marco general que contempla entre otros aspectos las reglas para realizar las convocatorias, los plazos, dependencias responsables y las pautas de participación y las intervenciones.

Este mecanismo puede ser utilizado por todas las comisiones asesoras permanentes, las comisiones especiales transitorias, los senadores proyectistas o cualquiera de los senadores interesados en un tema en particular.

18.3 Oportunidad en la aprobación del presupuesto. En esta dimensión se evalúa la puntualidad del proceso de escrutinio en cuanto a la capacidad del Poder Legislativo para aprobar el presupuesto antes del inicio del nuevo ejercicio. La buena práctica establece que las entidades presupuestarias deben conocer al comienzo del ejercicio los recursos con que contarán para prestar servicios y para ello toma como referencia el momento de la aprobación del presupuesto por parte del legislativo en cada uno de los últimos tres años finalizados.

Antes de establecer el momento en que fueron aprobadas las leyes de presupuesto de los últimos tres años, es necesario precisar que para que entre en aplicación una ley en Paraguay, se requiere de la sanción por parte del Congreso Nacional y de su promulgación y publicación por parte del Ejecutivo.

Con la sanción de parte del Congreso Nacional no es suficiente para que entre en aplicación la ley e incluso posterior a ese momento, aún queda pendiente un trámite que podría modificar su contenido, pues el ejecutivo tiene la posibilidad de presentar objeciones parciales o totales antes de su promulgación.

En consideración a lo anterior y para identificar el momento en que efectivamente las entidades dispusieron de la información definitiva de los recursos disponibles, a continuación se identifican las fechas de sanción por parte del Congreso, así como las

88 Resolución 579 del Congreso Nacional de fecha 18 de diciembre de 2014.

de promulgación y publicación en cada una de las leyes de presupuesto expedidas en los años 2012, 2013 y 2014.

Cuadro 3.14

Sanción, promulgación y publicación de las leyes de presupuesto de 2013, 2014 y 2015

Año	Ley	Sanción	Promulgación	Publicación
2013	4448	3 de diciembre de 2012	2 de enero de 2013	2 de enero de 201389
2014	5142	12 de diciembre de 2013	6 de enero de 2014	9 de enero de 201490
2015	5386	4 de diciembre del 2014	6 de enero de 2015	9 de enero de 201591

Como se puede observar, los tres últimos proyectos de presupuesto presentados por el gobierno, fueron sancionados por el Congreso Nacional antes que se iniciara el nuevo ejercicio, pero se promulgaron y publicaron en el mes de enero del año de ejecución del presupuesto, momento en el cual conforme a la Constitución Nacional entra en aplicación.

18.4 Reglas para las modificaciones presupuestarias por el Poder Ejecutivo. Esta dimensión evalúa los mecanismos utilizados para considerar las enmiendas presupuestarias en el curso del ejercicio que requieren de aprobación legislativa. La buena práctica internacional establece que para no socavar la importancia del presupuesto original, la autorización de las modificaciones que le conciernen al Poder Ejecutivo, deben estar claramente delimitadas y ajustarse según sea su alcance a reglas y procedimientos estrictos que son respetados constantemente.

La Ley 1535/99 de Administración Financiera y las leyes anuales que aprueban el presupuesto y sus decretos reglamentarios, establecen las reglas que se aplicarán durante el ejercicio para las ampliaciones o modificaciones al presupuesto aprobado. Para el último ejercicio fiscal se aplicaron las siguientes:

 Ampliaciones que deben ser autorizadas por Ley: Las ampliaciones al presupuesto se podrán hacer mediante el trámite de una ley ante el Congreso. Para el año 2015 se aprobaron siete leyes que amplían el presupuesto y cuatro que incorporaron recursos provenientes de operaciones de crédito y donaciones.

89 Gaceta Oficial de la República del Paraguay, No 1 de fecha enero 2 de 2013

90 Gaceta Oficial de la República del Paraguay, No 6 de fecha enero 9 de 2014

91 Gaceta Oficial de la República del Paraguay, No 6 de fecha enero 9 de 2015

 Ampliaciones que deben ser autorizadas por Decreto: Esta autorización fue incluida por excepción en la ley de presupuesto del año 201592 y permite al Ministerio de Hacienda incorporar mediante Decreto, ampliaciones al presupuesto en las partidas de ingresos y gastos de las entidades.

 Transferencias de créditos y cambio de fuente de financiamiento por Decreto. Por Decreto del Poder Ejecutivo se pueden autorizar transferencias de crédito dentro de un mismo organismo o entidad del Estado. En el 2015 se aprobaron 217 decretos de este tipo.

 Transferencias de créditos por resolución93. Por Resolución del Ministerio de Hacienda se pueden autorizar transferencias dentro del mismo programa siempre que estas no afecten recursos de inversión para destinarlos a gastos corrientes. En el año 2015 se expidieron un total de 1,747 Resoluciones.

En general las reglas para las modificaciones y transferencias son respetadas y están bien delimitadas. No obstante, para el ejercicio fiscal 2015, se le concedió al Ejecutivo la facultad para ampliar el presupuesto por medio de Decretos y esta fue utilizada en 35 ocasiones durante el ejercicio fiscal, ampliando el PGN en un monto total de

1.337.333 millones de Guaraníes.

3.5 Previsibilidad y Control de la Ejecución Presupuestaria

Este punto presenta los indicadores ID-19 a ID-26 que valoran de forma conjunta si el presupuesto se implementa en el marco de un sistema de normas, procesos y controles internos eficaces que garantizan, tanto la recaudación de ingresos, como la utilización de los gastos se ejecuta según lo previsto y con el objetivo último de proveer bienes y servicios públicos adecuados a la población.

ID-19 Administración de ingresos

Este indicador evalúa los procedimientos utilizados para recaudar y supervisar los ingresos del Gobierno Central. El periodo crítico para las dimensiones 19.1 y 19.2 es al momento de la evaluación que corresponde al mes xx xxxxx de 2016, y para las dimensiones 19.3 y 19.4, es el último ejercicio finalizado, es decir el año 2015.

Para el caso de Paraguay se toma como base para la valoración a la SET y a la DNA, entidades que administran los principales impuestos como al Valor Agregado (IVA), sobre el Ingreso,

92 Art. 26, Ley 5386 que aprueba el presupuesto general de la Nación para el ejercicio 2015, de fecha 6 de enero de 2015.

93 Art. 24, Ley 1535 de Administración Financiera del Estado de fecha 16 de diciembre de 1999.

las Utilidades y las Ganancias de Capital, el Selectivo al Consumo (ISC) y el impuesto sobre el Comercio y las Transacciones Internacionales, que recaudaron en el 2015, el 76% del total de los ingresos del Gobierno Central, de los cuales la SET recaudó el 69% y la DNA el 7%. Otros ingresos que son administrados por otras entidades como las rentas de la propiedad y las regalías representaron el 24% restante del total de los ingresos.

ID-19	Administración de ingresos (M2)	B
19.1	Derechos y obligaciones sobre la generación de ingresos	A
19.2	Gestión de riesgos para la generación de ingresos	A
19.3	Auditoría e investigación para la generación de ingresos	B
19.4	Seguimiento de los atrasos en la generación de ingresos	D

19.1 Derechos y obligaciones sobre la generación de ingresos. En esta dimensión se evalúa la medida en que las personas físicas y las empresas tienen acceso tanto a información sobre sus derechos y obligaciones, como a procesos y procedimientos administrativos que les permitan presentar reclamaciones contra la administración tributaria.

La SET pone a disposición de los contribuyentes información detallada, actualizada y de fácil comprensión sobre sus derechos y obligaciones, utilizando para el efecto canales de comunicación presencial, virtual y otros medios. Entre la información puesta a disposición por la SET, se incluyen las normas que contienen los procedimientos que deben seguir los contribuyentes en caso de un recurso de reconsideración o reclamación. A continuación se presenta la relación de la información por cada medio:

 Presenciales: Se dispone de 15 oficinas regionales y una en la ciudad xx Xxxxxxxx, para la asistencia directa a los contribuyentes en el proceso de registro y la obtención de la clave de acceso para efectuar trámites tributarios de forma virtual. También se cuenta con un bus móvil que recorre las diferentes ciudades del país para brindar información sobre las principales obligaciones tributarias.

 Virtuales: En el sitio web xxx.xxx.xxx.xx, la SET suministra información sobre todas las normas impositivas y los procedimientos vigentes entre los cuales están disposiciones relativas a los deberes de la administración, funcionarios y contribuyentes y a los procesos de reclamación. También se publican las respuestas a consultas que realizan los contribuyentes acerca de sus obligaciones y derechos, información sobre los requisitos a cumplir en los procesos y trámites y preguntas

frecuentes sobre cada uno de los tributos y los procedimientos a seguir. Así mismo está a disposición de los contribuyentes las presentaciones realizadas en procesos de capacitación, los tutoriales informativos para facilitar las obligaciones tributarias, software y herramientas para cumplir con las obligaciones, servicios de consultas sobre expedientes y un portal de educación tributaria con guías y materiales para niños, docentes y jóvenes con contenidos sobre los derechos y obligaciones tributarias. Se cuenta también con un servicio de sugerencias y reclamos por medio de correo electrónico, un noticiero tributario y un canal en YouTube.

 Otros medios. Se cuenta con un “call center” para atender las consultas que requieran los contribuyentes sobre sus obligaciones.

La DNA dispone al igual de diferentes canales de atención por medio de los cuales se dan a conocer de manera exhaustiva y actualizada las obligaciones, deberes y derechos de los agentes aduaneros y contribuyentes en general. En esta información se incluyen los procedimientos para presentar las divergencias (reclamaciones). A continuación se relaciona la información y servicios puestos a disposición.

 En el sitio web xxx.xxxxxx.xxx.xx, los usuarios pueden acceder al código aduanero, a los acuerdos, tratados, convenios y decretos organizados por el año de expedición, a las herramientas informáticas para cumplir con las obligaciones y a los procedimientos a seguir para cada obligación a cargo de los contribuyentes. Entre los procedimientos se incluyen los que atañen a la Dirección Jurídica para atender las reclamaciones.

 Desde el año 2011 se creó a cargo de la Secretaría de Relaciones Públicas y Comunicación, el Centro de Atención y Reclamos (CAR). Esta es una oficina encargada de centralizar y monitorear las consultas, quejas, reclamos, denuncias y sugerencias relacionados al servicio que presta la entidad aduanera. Los usuarios pueden exponer sus inquietudes a través de tres vías, correo electrónico, la línea telefónica habilitada o en el sitio web, ingresando al sistema de quejas y reclamos dispuesto allí.

 Para facilitar el proceso de importaciones se cuenta con una Ventanilla Única del Importador (VUI), herramienta de gobierno electrónico que permite a las instituciones intervinientes en el proceso de importación, interactuar en forma coordinada para cumplir obligaciones como la gestión de los permisos, autorizaciones y certificaciones.

Con base en las anteriores evidencias recabadas, se concluye que la SET y la DNA, entidades que generan la mayor parte de los ingresos públicos, utilizan diferentes medios y herramientas para brindar a los contribuyentes acceso fácil a información exhaustiva y actualizada sobre sus principales obligaciones y sobre los derechos que

los asisten, incluida información sobre los procesos y los procedimientos para presentar las reclamaciones ante la administración tributaria.

19.2 Gestión de riesgos para la generación de ingresos. En esta dimensión se evalúa la medida en que los organismos que recaudan los ingresos utilizan métodos exhaustivos, estructurados y sistemáticos para evaluar los riesgos de incumplimiento de las obligaciones y establecen un orden de prioridad entre estos.

En la SET la selección general de casos utiliza una matriz de riesgo que se encuentra parametrizada por sector y tipo de contribuyente dentro del sistema tributario Marangatu94 en un módulo que detecta y prioriza los contribuyentes según sean las inconsistencias. La detección se realiza a partir de cruces entre los datos de las declaraciones juradas, la información suministrada por los agentes de información, los libros de compraventas, facturas, retenciones y otras bases de datos.

Además de lo anterior se cuenta con el Índice de Riesgo del Contribuyente (IRC) para la selectividad de los casos de créditos fiscales, mecanismo con el cual se califica al contribuyente para determinar el porcentaje de crédito fiscal a ser devuelto en forma anticipada y el que entra en proceso de verificación. Finalmente para el control del registro de contribuyentes, se utiliza una matriz de riesgo propia que prioriza las solicitudes de inscripción a verificar.

A partir del 2014, la fiscalización ha intensificado el uso de los riesgos y sobre esta base ha logrado resultados notables en la detección de inconsistencias y el control a la evasión como los casos denominados de mega-evasión y también en mejoras en la efectividad de los controles del cumplimiento de las obligaciones tributarias y las fiscalizaciones.

De otra parte la DNA desde hace dos años inició la implementación de un aplicativo informático llamado Selectividad en Base a Riesgos (SBR), el cual sistematiza la información (interna y del exterior) y el conocimiento que posee la entidad sobre cada sector, operación, mercancía, trayecto y operador, para calificar las empresas y operaciones según el riesgo y a partir de allí establecer el tipo de control a realizar en las distintas administraciones (a priori, concurrente o a posteriori).

94 Es un sistema en Web que apoya las tareas de los funcionarios y facilita el cumplimiento de las obligaciones a los contribuyentes a través de los módulos de: registro de contribuyentes, recepción de declaraciones juradas y recepción de pagos. En materia de control cuenta con módulos de control de cumplimiento y cuenta corriente del contribuyente, cobranza administrativa y coactiva, fiscalización integral y puntual, recepción de declaraciones informativas, administración de facilidades de pagos, administración de créditos fiscales, emisión del certificado de cumplimiento tributario y consultas y estadísticas para el apoyo y seguimiento a la gestión.

Este sistema ha contribuido en mejorar el control sin afectar el proceso de comercio internacional, con resultados que se pueden observar en informes de seguimiento en los que se destaca la reducción de controles innecesarios y el crecimiento de la recaudación.

En función de lo anterior, la SET y la DNA aplican un enfoque integral, estructurado y sistemático de evaluación de los riesgos de incumplimiento en las obligaciones tributarias y establecen un orden de prioridad entre ellos. Esto aplica para todas las categorías de ingresos, para los diferentes tipos de contribuyentes y para el control de las declaraciones, devoluciones de impuestos, registro tributario y en los procesos de importación de mercancías.

19.3 Auditoría e investigación para la generación de ingresos. En esta dimensión se evalúa si la administración tributaria cuenta con controles suficientes para desalentar la evasión y garantizar que se descubran los casos de incumplimiento.

La SET programa las investigaciones y acciones de control en un plan anual de fiscalización basado en el modelo de riesgo y logra culminarlas en el año como estaban previstas, tal como se puede observar en el siguiente cuadro en donde se observa un nivel de cumplimiento general del 117%.

Cuadro 3.15 Controles e investigaciones tributarias planificadas y finiquitadas por SET, 2015

Tipo de control	Planificados	Finiquitados	% cumplimiento
Fiscalizaciones Integrales	4	4	100%
Fiscalizaciones Puntuales	130	142	109%
Controles internos	290	323	111%
Controles preventivos	4.677	4.878	104%
Controles masivos	5.500	7.014	128%
Investigaciones tributarias	70	79	113%
TOTALES	10.671	12.440	117%

Fuente: Subsecretaría del Estado de Tributación, 2015

La SET también elabora un plan operativo anual que se deriva del Plan Estratégico Institucional 2014-2018 el cual está a su vez en consonancia con el Plan Estratégico

del Ministerio de Hacienda. Este plan prioriza las iniciativas en torno a tres ejes, la recaudación, los controles tributarios y el desarrollo institucional. Sobre el mismo se realiza seguimiento periódico y el nivel de cumplimiento general alcanzado para el 2015 fue del 73%.

La DNA también elabora al inicio del año un plan anual de fiscalización en donde se definen los segmentos de control permanente y acciones genéricas a desarrollar. Este plan no cuenta con metas sobre el número de acciones o investigaciones a realizar durante el año, con lo cual no es posible contar con un parámetro que permita medir esta dimensión.

Con base en las evidencias, se puede concluir que la SET, entidad que genera la mayoría de los ingresos públicos, realiza auditorías e investigaciones según un plan documentado orientado a mejorar el cumplimiento de las obligaciones y todas las auditorías e investigaciones previstas se lograron completar.

19.4 Seguimiento de los atrasos en la generación de ingresos. En esta dimensión se evalúa en qué medida se administran adecuadamente los atrasos en los pagos dentro de los organismos de generación de ingresos, poniendo énfasis en el nivel y la antigüedad de dichos atrasos. Para la valoración de esta dimensión, se tomaron como base los atrasos acumulados tanto por los ingresos administrados por la SET, como los de la DNA. La fecha xx xxxxx fue al 31 de diciembre de los años 2014 y 2015. Los resultados son los siguientes:

Cuadro 3.16

Monto de los atrasos SET y DNA, 2014 y 2015

(En Millones de Guaraníes)

Entidad	Valor total de los atrasos al cierre del año		Valores recuperados		Valor de las deudas del año 2015 de más de 12 meses	Peso % deudas más de 12 meses
Entidad	2014 (1)	0000 (0)	0000	0000	Valor de las deudas del año 2015 de más de 12 meses	Peso % deudas más de 12 meses
SET	640.385	840.595	219.594	146.164	494.221	59%
DNA	123.527	139.591	3.963	1.285	122.242	88%
Totales	763.912	980.186	223.557	147.449	616.463	63%

Fuente: Subsecretaría del Estado de Tributación y Dirección Nacional de Aduanas

(1) Corte diciembre 31 de 2014

(2) Corte diciembre 31 de 2015

El peso de los atrasos frente al total de los ingresos tributarios con corte a diciembre de 2015, es del 5% y frente a los ingresos totales su peso es del 3,5%. Sin embargo, como se puede observar en el cuadro anterior, el 63% del monto de los atrasos corresponde a deudas de más de 12 meses de antigüedad.

ID-20 Contabilidad de los ingresos

Este indicador evalúa los procedimientos de registro y reporte de la generación de ingresos, la consolidación de los ingresos recibidos y la conciliación de las cuentas de los ingresos tributarios. Abarca los ingresos tributarios y no tributarios recaudados por el Gobierno Central, y el periodo crítico es al momento de la evaluación, es decir Abril del año 2016.

ID-20	Contabilidad de los ingresos (M1)	C+
20.1	Información sobre recaudación de ingresos	B
20.2	Transferencia de los ingresos recaudados	B
20.3	Conciliación de cuentas sobre ingresos	C

20.1 Información sobre recaudación de ingresos. En esta dimensión se evalúa la medida en que el MH a través de la Dirección General de Tesorería (DGT), coordina las actividades de administración de ingresos fiscales y reúne, explica y comunica puntualmente información sobre los montos recaudados. La buena práctica establece que al menos una vez al mes, el Ministerio de Hacienda debe recibir de las entidades que recaudan todos los ingresos del Gobierno Central, los valores desglosados por tipo de ingreso y los consolida en un informe.

La SET y la DNA con el apoyo de entidades recaudadoras autorizadas para prestar los servicios (ERAS)95, recaudan los ingresos que provienen de los pagos de las operaciones aduaneras, las declaraciones juradas y de los montos consignados en las boletas de pagos y otros documentos de pago de los contribuyentes. Los servicios se regulan por medio de contratos de prestación de servicios en los que se especifican los medios de recepción, y los procesos de procesamiento, validación, transmisión, percepción y posterior transferencia a las cuentas de la Tesorería.

95 Estas pueden ser Entidades Bancarias, Financieras o Empresas Prestadoras de Servicios de Plazas (Cooperativa, otras).

La información de los valores recaudados de la SET y la DNA, son desglosados por tipo de ingreso y por otros conceptos asociados como multas o recargos, y son conciliados diariamente mediante la verificación entre los extractos del sistema de pagos del Paraguay (SIPAP), que es administrado por el Banco Central, y el registro contable de la Tesorería.

También al final del día se realiza un proceso de conciliación bancaria. Sobre esta base se produce, dentro de los veinte días siguientes a la finalización del periodo respectivo, un informe mensual de ejecución de ingresos desglosado para cada tipo de ingreso. A diferencia de los anteriores recursos, los ingresos propios recaudados por otras entidades, tales como peajes y tasas, son ingresados a la cuentas habilitadas por la Tesorería o en el Banco Central para los ingresos propios, pero sobre ellos solo se conocen los valores de los fondos existentes, pero no así el detalle de cada uno de los conceptos de ingreso que la componen. Para estas cuentas no se realiza un proceso de conciliación desde la Tesorería, pues las cuentas son manejadas solo en la entidad recaudadora.

En función de lo anterior, se concluye que la mayor parte (76%) de los ingresos recaudados del Gobierno Central, se concilian diariamente, y mensualmente y sobre ellos se elaboran informes mensuales desglosados por tipo de ingreso.

20.2 Transferencia de los ingresos recaudados. En esta dimensión se analiza la oportunidad de las transferencias de los ingresos recaudados a la Tesorería. La buena práctica establece que la mayor parte de los fondos debe estar disponibles al menos diariamente en las cuentas de la Tesorería, para respaldar la gestión de caja y, en última instancia, el gasto.

La Ley 1535/99 de Administración Financiera del Estado96 regula el proceso de recaudación, depósito y contabilización de los ingresos y entre otros aspectos establece un plazo de hasta tres días hábiles para que las entidades habilitadas para la recaudación de fondos públicos transfieran los recursos a la Tesorería. Además de esta disposición, el decreto reglamentario97 de la citada Ley fija plazos perentorios para transferir los recursos a las cuentas de la Tesorería según sea la ubicación de la oficina recaudadora de la red bancaria. Se otorga un día hábil cuando está en la Capital de la República, dos días hábiles cuando se localiza en las capitales departamentales98, y tres días hábiles para otras localidades del país.

96 Art. 35 de la Ley 1535 de Administración Financiera del Estado de fecha 16 de diciembre de 1999.

97 Art. 63, Decreto 8127 reglamentario de la Ley de Administración Financiera de fecha 30 xx xxxxx de 2000.

98 Con excepción de los Departamentos xx Xxxxxxxxxx, Amambay, Alto Paraguay y Boquerón.

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