RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
MINISTERIO DE HACIENDA
Y FUNCIÓN PÚBLICA
Recurso nº 994/2017 Resolución nº 1072/2017
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid a 17 de noviembre de 2017.
VISTO el recurso interpuesto por D. A.C.M., en representación de AMBULANCIAS XXXXXX, S.L., contra Resolución de fecha 11 de septiembre de 2017, de adjudicación en la licitación para la contratación del “Servicio de Transporte Sanitario para la población protegida de Unión de Mutuas”, en la provincia xx Xxxxxxxxx, de la Unión de Mutuas,
M.C.S.S. n° 267, expediente 90/2017; el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. Con fecha 4 de julio de 2017, se publicó en la Plataforma de contratación la licitación que nos ocupa, como contrato de servicios por procedimiento abierto, e importe de licitación 512.696,5 euros.
Segundo. El Pliego de Condiciones Particulares (PCP) señala en su cláusula 13 (negrita como en el pliego), “DOCUMENTACIÓN A PRESENTAR POR LOS LICITADORES””… SOBRE B: OFERTA TÉCNICA
Deberá contener como mínimo los siguientes documentos:
…
B. Memoria justificativa:
XXXX. XXXXXXX XXXXX 00, 0x XXXX. 00000 - XXXXXX
TEL: 00.000.00.00
FAX: 00.000.00.00
Xxxxxxxx_xxxxxxxx.xxxxxxxxx@xxxxxxx.xx
La oferta técnica deberá incluir una Memoria Justificativa que deberá contener como mínimo los siguientes extremos (deberán relacionarse en el mismo orden indicado):
· Descripción en la que se detallará la forma de proceder para el correcto cumplimiento del objeto del contrato.
· Control y trazabilidad de los servicios solicitados.
· Relación de los vehículos que conforman la flota de la entidad partícipe. Dicha relación debe contener además los datos relativos a: antigüedad, no de plazas, carrocería, potencia en CV, accesibilidad, dispositivos de seguridad y equipamiento de cada vehículo.
· Relación de los vehículos asignados a la prestación del servicio, tanto de los titulares como los de reserva, así como la documentación detallada a continuación:
— Copia compulsada de la ficha técnica en la que figure la última revisión de los vehículos asignados, indicando cuales serán los vehículos titulares y los vehículos reservas.
— Copia compulsada del permiso de circulación.
— Copia compulsada de la autorización sanitaria.
— Copia compulsada de la tarjeta administrativa de transporte de cada uno de los vehículos.
— Copia compulsada del último recibo de la póliza de seguro en vigor.
· Relación de los empleados que se destinarán a la prestación del servicio….”
En los criterios de adjudicación, cláusula 17,se recoge que se asigna a la Oferta Económica, 60 puntos; Oferta Técnica, 35 Puntos, y Mejoras, 5 Puntos.
En particular:
“ OFERTA TÉCNICA, hasta un máximo de 35 puntos. MEMORIA JUSTIFICATIVA
Memoria que describa detalladamente, la manera de proceder según lo solicitado en los pliegos, hasta 5 puntos
TRAZABILIDAD Y SEGUIMIENTO DE LOS SERVICIOS
Se valorará que se disponga de un sistema de localización y seguimiento, en tiempo real, del servicio prestado, 8 puntos
ANTIGÜEDAD VEHÍCULOS SOLICITADOS
Se valorará la antigüedad de los vehículos solicitados (10) mediante la aplicación de regla proporcional
Los vehículos adscritos al servicio tienen una antigüedad menor de tres años Hasta 6 puntos
DISPOSICIÓN DE VEHÍCULOS ADICIONALES
Tres o más vehículos adicionales 3 puntos Dos vehículos adicionales 2 puntos
EXPERIENCIA EN EL SECTOR DE TRANSPORTE SANITARIO PRIVADO
….
Y, en la Cláusula 18, “ADJUDICACIÓN”: “…Una vez efectuada la adjudicación, se notificará en el plazo MÁXIMO DE QUINCE (15) DÍAS NATURALES por escrito… Durante ese periodo (15 DÍAS NATURALES), UNIÓN DE MUTUAS, podrá exigir al adjudicatario la aportación de la documentación acreditativa de encontrarse al corriente del pago de sus obligaciones tributarias con la Administración General del Estado, con respecto al Impuesto de Actividades Económicas, con la Seguridad Social, así como
cualquier otro documento acreditativo de su aptitud para contratar o de la efectiva disposición de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato. El plazo para la aportación de dicha documentación será de CINCO (5) DÍAS HÁBILES desde el requerimiento.
…”
Por otra parte, en el Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) se dice: “6.- MEDIOS MATERIALES.
Las características técnicas de dotación material y tripulación de cada tipo de ambulancia requerido tendrán que ajustarse a lo previsto en el RD 22/2014, de 17 de enero, por el que se modifica el RD 836/2012, de 25 xx xxxx, por el que se establecen las características técnicas, el equipamiento sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera y la legislación vigente de la Comunidad Valenciana.
El adjudicatario deberá contar con la flota de Ambulancias A2 equipadas con rampa para silla de ruedas. Asimismo, deberá contar con vehículos de transporte colectivo adaptados con mecanismos electrónicos para transportar las xxxxxx xx xxxxxx de dimensiones especiales (más anchas).
Todos los vehículos y equipos utilizados deberán estar en correcto estado de funcionamiento, siendo de obligado cumplimiento, en todo momento, la observancia de la normativa legal vigente en cuanto a su funcionamiento y seguridad. Además, deberán tener un sistema de localización, en tiempo real, mediante GPS que facilite el seguimiento puntual de todos ellos.
Los licitadores deberán disponer de una flota de vehículos sobre los que ostenten legítimamente un derecho de uso, de tal forma que tengan plena disponibilidad sobre los mismos.
La empresa adjudicataria, antes de formalizar el contrato, deberá tener vigentes las tarjetas de transporte de los vehículos adscritos al servicio y las certificaciones técnico- sanitarias que sean necesarias para prestar el servicio, y se obliga a mantenerlas en vigor, durante toda la vigencia del contrato. Además, se obliga a mantener los vehículos en perfectas condiciones de uso y limpieza, tanto interior como exterior, así como su equipamiento y material.
La empresa que resulte adjudicataria asumirá la obligación de proporcionar, en caso de avería, un vehículo de sustitución. En dicho supuesto, el servicio no podrá demorarse más allá de TREINTA MINUTOS (30) del tiempo previsto para llevarse a cabo.
> FLOTA DE VEHÍCULOS ASIGNADOS AL SERVICIO:
Dado el volumen de servicios y centros de UNIÓN DE MUTUAS, objeto de la presente licitación, la empresa adjudicataria deberá disponer para llevar a cabo la prestación del servicio, en condiciones óptimas, de un número suficiente y adecuado de vehículos, según se indica:…” (y se relacionan).
Tercero. El recurrente, en fecha14 de julio de 2017, remitió un email de consulta al órgano de contratación, sobre la inclusión en la oferta, sobre B, documentación técnica, de vehículos sobre a los que a la fecha se estaba tramitando la obtención de autorización administrativa; que fue contestado del modo siguiente con fecha 17 de julio (transcribimos en negrita lo que en original aparece en letra roja; el subrayado es suyo):
“Siguiendo instrucciones del Equipo Técnico le indico en su email con un color distinto.
…
El 14/07/2017 a las 20:01, Xxxx Xxxxx Xxxxxxxxx escribió:
Hola de nuevo, me pongo en contacto con ustedes con motivo del exp 90/2017
En esta ocasión la pregunta es en referencia a los vehículos que prestarán el servicio.
En la actualidad tenemos varios coches a los que se le están tramitando la documentación, por lo que no podremos presentar la que se solicita en los pliegos antes del último día del concurso. Serían válidos esos vehículos (titulares) aunque dicha documentación esté en trámite antes del día 28 de julio? En el Pliego de Condiciones Particulares, en las páginas 18 y 19, se hace referencia a que deberá contener la relación de vehículos que se proponen asignar a la prestación del servicio"
Esperando su respuesta, Reciban un cordial saludo
…”
Cuarto. El 11 de septiembre de 2017 se adjudicó el contrato a la entidad SERVICIO DE EMERGENCIAS MÉDICAS XX XXXXXXXXX S.L., habiendo resultado para la adjudicataria un total de 95 puntos, y 93,01 para la recurrente, segunda mejor posicionada.
En fecha 21 de septiembre de 2.017 se requiere a la adjudicataria para que aporte documentación administrativa relativa a los dos vehículos de nueva adquisición relacionados en su oferta como medios adscritos al servicio, requerimiento que fue atendido.
Quinto. En su recurso contra la adjudicación, presentado el 28 de septiembre, la recurrente alega que “Como se puede observar, el órgano de contratación contestó sobre nuestro correo remitiéndonos a las páginas 18 y 19 del PCAP., subrayando las palabras "deberá contener", lo que implica una obligación.
Tal y como hemos reproducido más arriba, en las páginas 18 y 19 del PCAP se recoge la documentación que como mínimo se debe presentar en el Sobre B, respecto a la oferta técnica, indicando expresamente la documentación de los vehículos que se debe aportar. De esta forma, queda claro que su aportación era obligatoria en el momento de presentación de la oferta, por lo que no se podían ofertar vehículos que todavía no disponían de la misma.
Así las cosas, con base en los pliegos y en la respuesta del órgano de contratación, no ofertamos los vehículos cuya documentación estaba en trámite,
sino únicamente aquellos de los que ya teníamos la documentación que exigía el PCAP en la fecha de presentación de la oferta.
No obstante lo anterior, una vez notificada la resolución de la adjudicación, hemos podido constatar que el órgano de contratación ha valorado dos vehículos del adjudicatario respecto de los cuales no ha presentado la documentación requerida en la fecha de presentar las ofertas, infringiendo con ello las exigencias contenidas en los pliegos respecto a la documentación a aportar y actuando en contra de sus propias instrucciones.”
Describe cómo con ello la empresa adjudicataria ha conseguido 1,2 puntos adicionales en el criterio de “Antigüedad” (al tener en cuenta los dos vehículos, se le han computado 5 vehículos con una antigüedad menos de 3 años, cuando únicamente –dice- se le debía haber valorar 3 vehículos con dicha antigüedad), y 2 puntos más en el de “Disposición de vehículos adicionales” (dado que, al computar los dos vehículos sin documentación, se han ofertado 3 vehículos como reserva, obteniendo por tanto un total de 3 puntos según este criterio, en lugar de 1, un punto).
Considera así que se ha infringido la doctrina según la cual el pliego es la “lex contractus”, pues “En el presente caso, los términos de la cláusula 13, al hablar sobre la documentación mínima a introducir en el Sobre B, están claros, indicando expresamente la documentación que se debe presentar respecto de los vehículos asignados a la prestación del servicio, sin dejar lugar a dudas. Por ello, la valoración de los dos vehículos sin documentación ofertados por la actual adjudicataria ha supuesto una clara vulneración de los pliegos.”
Considera también que con ello el órgano de contratación ha incurrido en desviación de poder, vulnerando los principios que rigen la contratación, contenidos en el art. 1 y 139 del TRLCSP, así como los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos; pidiendo que en consecuencia se anule la adjudicación.
El órgano de contratación, en su informe, destaca que su respuesta del 17 de julio no mencionaba la imposibilidad de aportación de dichos vehículos en la relación remitida, y
que tras dicha respuesta no se interesó nueva consulta o aclaración al respecto por la entidad ahora recurrente.
Añade que “en el Pliego de Prescripciones Técnicas se establecía a través de su apartado 6 MEDIOS MATERIALES, la necesidad de que los licitadores debían disponer de una flota de vehículos sobre los que ostentasen legítimamente el derecho de uso, de tal forma que tuvieran la plena disponibilidad sobre los mismos. Añadiéndose que, «la empresa adjudicataria, antes de formalizar el contrato, deberá tener vigentes las tarjetas de transporte de los vehículos adscritos al servicio y las certificaciones técnico — sanitarias necesarias para la prestación del mismo"
El contenido de dicha cláusula obedecía a una doble finalidad: en primer lugar, permitir a los licitadores aportar la relación de vehículos sobre los que tuvieran legítimamente derecho de uso en el momento de la presentación de la oferta, derecho de uso que en el momento de la adjudicación, se materializaría en la plena puesta a disposición de los mismos para la ejecución del servicio; y en segundo lugar, garantizar que dentro de dicha relación, se aportara un número de vehículos suficientes que permitiera la inmediata ejecución del contrato una vez adjudicado, y ello habida cuenta la temporalidad de las autorizaciones exigidas para la utilización de los vehículos, de modo que, la necesidad de renovación de la tarjeta de transporte o autorización técnico sanitaria de alguno de los vehículos, no impidiera o retrasara el inicio del servicio.
De aquí que ni en el Pliego de Condiciones Particulares ni en el Pliego de Prescripciones Técnicas, el Órgano de Contratación estableciera como requisito excluyente la falta de aportación de alguno de los documentos reseñados, y estableciera la obligación del adjudicatario de aportar dicha documentación antes de formalizar el contrato. E igualmente, que a tal efecto, en el momento de dar respuesta a la consulta formulada por la recurrente, únicamente se hiciera mención a la necesidad de inclusión de los vehículos en la relación de aquellos que iban a ser asignados a la prestación del servicio, respuesta que resultaba coherente con el contenido del apartado 18 xxx Xxxxxx de Condiciones Particulares, párrafo penúltimo folio 26 de 51, al establecer en ese momento el requerimiento a la entidad adjudicataria para aportar entre otros, los documentos que
acreditaran la efectiva disposición de los medios que se hubiera comprometido a dedicar, adscribir o asignar a la ejecución del servicio.”
Añade que “dicho requisito se cumplió por la adjudicataria, la cual aportó en la documentación incorporada a la OFERTA TÉCNICA, Sobre B, las facturas de compra sobre los dos vehículos reseñados por la recurrente, que acreditaban por lo tanto su legítimo derecho de uso y disponibilidad.”, y que esta interpretación resulta acorde con la doctrina de este Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. Adiciona que “al aportar la entidad adjudicataria en el sobre B, de SOLVENCIA TÉCNICA la relación de vehículos asignados a la prestación del servicio, incorporó asimismo el documento de compraventa (factura) y presupuesto de transformación en ambulancia de soporte vital avanzado tipo C y presupuesto de transformación en ambulancia mixta respectivamente de ambos vehículos, cumpliendo con ello los requisitos establecidos en el apartado 6 xxx XXXXXX DE PRESCRIPCIONES TÉCNICAS, al contener dichos documentos la descripción necesaria, no solo para verificar el cumplimento de los requisitos de solvencia, sino la valoración de la misma, ( limitada únicamente a su antigüedad y condición de vehículo titular o reserva), sin que la aportación posterior, prevista expresamente en el Pliego de Condiciones Particulares, de la documentación (autorización administrativa, tarjeta, ...etc.), supusiera una modificación de la proposición, y por ende, una actuación contraria a los principios que rigen en materia de contratación…”
La adjudicataria ha presentado alegaciones, que en síntesis vienen a coincidir con las del órgano de contratación.
Sexto. El 17 de octubre de 2017, se dio traslado del recurso a los interesados en el procedimiento, para que alegaran lo que a su derecho conviniera. Con fecha 18 de octubre ha presentado alegaciones SERVICIO DE EMERGENCIAS MÉDICAS XX XXXXXXXXX, S.L. solicitando la desestimación del recurso.
Séptimo. El 20 de octubre de 2017 se acordó por este Tribunal mantener la suspensión de la tramitación de la licitación conforme al art. 45 TRLCSP.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. La competencia para resolver las presentes reclamaciones corresponde al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 41.5 del TRLCSP, por tratarse de un acto de un poder adjudicador cual es la Mutua Colaboradora de la Seguridad Social FREMAP, que no tiene la consideración de Administración Pública, pero está adscrita a la Administración del Estado a través del Sistema Nacional de la Seguridad Social.
Segundo. La sociedad aquí recurrente, como licitadora concurrente cuyos intereses se ven afectados por la adjudicación del contrato, ostenta legitimación para interponer el recurso (art. 42 del TRLCSP).
Tercero. El recurso se interpone contra la resolución de adjudicación adoptada en el seno de un proceso de licitación relativo a un contrato de servicios sujeto a regulación armonizada y por tanto es susceptible de este recurso especial en materia de contratación, conforme al artículo 40, apartados 1 y 2, del TRLCSP.
Cuarto. El recurso se ha presentado dentro del plazo de quince días del artículo 44.2 TRLCSP.
Quinto. En cuanto al fondo, siendo que, como aceptan las partes, el pliego es la “lex contractus”, su cláusula 13, transcrita en nuestro Antecedente Segundo, pedía, como parte de la oferta técnica, la “Relación de los vehículos asignados a la prestación del servicio, tanto de los titulares como los de reserva”, y debía incluirse la “Copia compulsada de la autorización sanitaria” de cada uno de ellos.
Pero esta exigencia ha de interpretarse contextualmente, siendo lo cierto que la Cláusula 18, “ADJUDICACIÓN”, también allí transcrita, señalaba que correspondía aportar al “adjudicatario” –y no a los licitadores ofertantes- “cualquier otro documento acreditativo de su aptitud para contratar o de la efectiva disposición de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato”. De la cláusula 6 del PPT también se deduce que no era necesario que los licitadores presentaran con su oferta toda la documentación referida a los vehículos ofertados, ya que hace referencia, según lo transcrito, a que “El adjudicatario deberá contar con la flota de Ambulancias A2
equipadas con rampa para silla de ruedas. Asimismo, deberá contar con vehículos de transporte colectivo adaptados (…)
La empresa adjudicataria, antes de formalizar el contrato, deberá tener vigentes las tarjetas de transporte de los vehículos adscritos al servicio y las certificaciones técnico- sanitarias que sean necesarias …
> FLOTA DE VEHÍCULOS ASIGNADOS AL SERVICIO:
Dado el volumen de servicios y centros de UNIÓN DE MUTUAS, objeto de la presente licitación, la empresa adjudicataria deberá disponer para llevar a cabo la prestación del servicio, en condiciones óptimas, de un número suficiente y adecuado de vehículos, según se indica:…” (y se relacionan).
Siendo la única referencia en tal cláusula a los licitadores la mención de que “…deberán disponer de una flota de vehículos sobre los que ostenten legítimamente un derecho de uso, de tal forma que tengan plena disponibilidad sobre los mismos.”, lo que no atañe a la discutida autorización sanitaria.
Esta conclusión (que no era necesario que la autorización discutida se presentara con la relación de vehículos ofertados, dicho de otro modo, que podían ofertarse vehículos respecto de los cuales, en el momento de presentar la oferta, no se contase con dicha autorización) es la conforme con el TRLCSP según nuestra doctrina, pues, como dijimos p ej en nuestra Resolución 332/2013, interpretando los arts 151.2 y 64.2 TRLCSP, las exigencias señaladas en los pliegos deben interpretarse de manera que no resulten limitativas del principio de concurrencia; y, en particular, el compromiso de adscribir determinados medios al contrato sólo exige el compromiso de los licitadores a ello, y es en el momento de la adjudicación cuando el órgano de contratación puede exigir al adjudicatario que acredite que realmente cuenta con los medios materiales o personales que se comprometió a adscribir a la ejecución del contrato. Lo hemos recordado en la Resolución 575/2017, señalando contundentemente que “La disponibilidad de los medios ofertados no se debe tener en el momento de la oferta, donde se indica, sino en el trámite ulterior de la adjudicación y en los términos establecidos en los pliegos.”
Dicha doctrina es plenamente trasladable al caso en que los medios ofertados, como en nuestro supuesto, no sólo constituyan un requisito configurador de la oferta, sino que sean objeto de valoración según sus características, pues en definitiva lo que se trata es de que no debe exigirse en el momento de la oferta –como limitativo de la concurrencia- el cumplimiento de requisitos referidos a los medios con los cuales se pretende ejecutar el contrato que resulten innecesarios en tal momento, sin perjuicio de que se deba comprobar que los cumple la oferta del adjudicatario, de modo que efectivamente esté en condiciones de cumplir con su oferta.
Por tanto, la interpretación hecha por el órgano de contratación de los pliegos es la correcta, y era admisible la oferta del finalmente adjudicatario.
Sexto. Pese a todo lo anterior, es cierto que resultaría contrario a la igualdad entre licitadores el supuesto en que la respuesta a la consulta de uno de ellos le hubiera inducido a error sobre los términos en que debía formular su oferta. Pero, para ello, tal error debía aparecer como invencible, propio de un operador prudente y diligente, y en nuestro caso, no aparece así: Los términos de la respuesta a la consulta, que hemos transcrito en nuestro antecedente tercero, en realidad no constituían respuesta alguna, limitándose a reproducir parcialmente la cláusula; por lo que no aparecen como suficientes para inducir a error alguno a la vista de las cláusulas ya analizadas y de los términos del TRLCSP.
Por todo lo anterior,
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha, ACUERDA:
Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. A.C.M., en representación de AMBULANCIAS XXXXXX, S.L., contra Resolución de fecha 11 de septiembre de 2017, de adjudicación en la licitación para la contratación del Servicio de Transporte Sanitario para la población protegida de Unión de Mutuas, en la provincia xx Xxxxxxxxx, de la Unión de Mutuas, M.C.S.S. n° 267, expediente 90/2017.
Segundo. Levantar la suspensión que afecta a la licitación.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 de TRLCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11.1, letra f) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.