MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES AUDITORÍA GENERAL

El objetivo general de este informe es “Evaluar la gestión y el control interno, para los procesos de contratación y ejecución de los proyectos realizados por la Dirección de Edificaciones Nacionales, mediante la modalidad de costo más porcentaje”. Lo anterior para cumplir con lo establecido en el artículo N°22 incisos a) y b) de la Ley General de Control Interno.

Se desarrollaron los siguientes objetivos específicos, de acuerdo con lo establecido en el Plan Anual de esta Auditoría, específicamente en cumplimiento del punto N°78:

1. Determinar el marco normativo del proceso de contratación y ejecución de dicha modalidad y su cumplimiento.

2. Determinar la responsabilidad del Ministerio y de las empresas contratadas, en ambos procesos (contratación y ejecución) y su cumplimiento.

3. Analizar la etapa de planificación y programación de los proyectos ejecutados por la Dirección de Edificaciones Nacionales, mediante la modalidad de costo más porcentaje.

4. Comprobar el cumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación y sus modificaciones aprobadas.

5. Determinar la eficiencia, eficacia y economicidad del sistema de control interno aplicado en los procesos de contratación y la ejecución de las obras, mediante la modalidad de costo más porcentaje.

6. Determinar el nivel de riesgo en ambos procesos (contratación y ejecución) y las medidas aplicadas por la Administración para su mitigación o control.

La Dirección de Edificaciones Nacionales, tiene 10 años de estar en un proceso de reestructuración, por lo cual los procedimientos y su estructura organizacional se encuentran desactualizados y afectan el desempeño de dicha Dirección.

La modalidad de contratación de costo más porcentaje, representa un riesgo para la Administración (más aún cuando se aprueba el pago por adelantado a la empresa por el 100% del monto total de la contratación), debido a que requiere un sistema de control riguroso para garantizar la eficiencia y eficacia de las obras, razón por la cual para su aprobación se solicitó por parte de la Dirección de Asesoría Jurídica al Director de Edificaciones Nacionales presentar un documento donde garantizara que contaba con el recurso humano necesario para llevar a cabo los controles correspondientes. Sin embargo, del análisis de las contrataciones incluidas en este estudio, se encontró que algunas de las obras no contaron con la figura de inspector xxxx y en consecuencia algunas de las responsabilidades que le corresponden a éste las asumió el maestro de obras de la empresa contratada.

Del análisis de los carteles de licitación, se encontró que falta detalle en las actividades por ejecutar para cada una de las contrataciones analizadas. Esa falta de precisión genera vacíos en cuanto a la definición de si las obras corresponden a mantenimiento u obra nueva y el plazo de duración de las mismas. Aunado a lo anterior se encuentra la falta de precisión en cuanto al costo de las actividades por ejecutar, con el fin de definir prioridades de inversión y el alcance de las obras de acuerdo con el presupuesto disponible.

El cartel de licitación es el marco normativo que regula la contratación, sin embargo en la investigación realizada en este estudio se encontraron varios incumplimientos a los términos establecidos en los carteles de licitación, tales como: la compra de herramientas e implementos y equipo de protección personal que le correspondían a la empresa, el cambio del profesional responsable sin considerar la experiencia del profesional incluido en la oferta, la compra de materiales en sitios lejanos al lugar de la obra sin el análisis correspondiente que lo justifique, el uso de la bitácora sin apego a la normativa vigente y el trámite de subcontratos como compras directas. Lo anterior denota una falta de conocimiento de los encargados de la fiscalización e inspección de los proyectos y una deficiencia en el sistema de control del cumplimiento del contrato.

De acuerdo con la información aportada por el Director de Edificaciones Nacionales, esa Dirección no puede asegurar que su personal cuenta con la capacidad necesaria para llevar a cabo las funciones encomendadas, lo cual se relaciona con el hecho de que no cuentan con una herramienta para la medición del desempeño y presentan una deficiencia en cuanto a la capacitación requerida.

En el estudio se determinaron al menos 12 tipos de riesgos diferentes, a los cuales se expuso la Administración con la ejecución de las contrataciones analizadas. Estos riesgos deben ser analizados y proponer las medidas de mitigación correspondientes.

Para mejorar la gestión de las contrataciones ejecutadas bajo la modalidad de costo más porcentaje, se emiten recomendaciones al Director de Edificaciones Nacionales, con el fin de que se lleven a cabo las acciones necesarias para actualizar la estructura y procedimientos de la Dirección, el cumplimiento de la normativa vigente y la mejora en el proceso de elaboración de los carteles de licitación.

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES AUDITORÍA GENERAL

INFORME DE CONTROL INTERNO Nº DAG-I-30-2015

“ANÁLISIS DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS TRAMITADOS POR LA DIRECCIÓN DE EDIFICACIONES NACIONALES, MEDIANTE LA MODALIDAD DE COSTO MÁS PORCENTAJE”

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen del estudio

Este estudio forma parte del Plan anual de trabajo 2015, de esta Auditoría, específicamente en el punto 78 y se encuentra sujeto al cumplimiento de la Ley General de Control Interno N°8292, artículo N° 22, incisos a) y b).

1.2 Normativa sobre el trámite de informes

Por disposición de la Contraloría General de la República, se recuerda a la Administración, la obligación de cumplir con los siguientes artículos de la Ley General de Control Interno, relacionados con los informes de las auditorías internas:

Artículo 36. —Informes dirigidos a los titulares subordinados. Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera:

a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable xx xxxx días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados.

b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes.

c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.

Artículo 37. —Informes dirigidos xx xxxxxxx. Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.

Artículo 38. —Planteamiento de conflictos ante la Contraloría General de la República. Firme la resolución del jerarca que ordene soluciones distintas de las recomendadas por la auditoría interna, esta tendrá un plazo de quince días hábiles, contados a partir de su comunicación, para exponerle por escrito los motivos de su inconformidad con lo resuelto y para indicarle que el asunto en conflicto debe remitirse a la Contraloría General de la República, dentro de los ocho días hábiles siguientes, salvo que el jerarca se allane a las razones de inconformidad indicadas.

La Contraloría General de la República dirimirá el conflicto en última instancia, a solicitud del jerarca, de la auditoría interna o de ambos, en un plazo de treinta días hábiles, una vez completado el expediente que se formará al efecto. El hecho de no ejecutar injustificadamente lo resuelto en firme por el Órgano Contralor, dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el capítulo V de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, de 7 de setiembre de 1994.

Artículo 39. —Causales de responsabilidad administrativa. El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.

El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable. (...)” Igualmente cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente(...).”

1.3 Antecedentes

Uno de los objetivos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes es construir, mejorar y mantener las edificaciones y demás obras públicas no sujetas a disposiciones legales especiales y vigilar porque se les dé el uso adecuado. Lo cual se cumple por medio de la Dirección de Edificaciones Nacionales que pertenece a la División de Obras Públicas.

La Dirección de Edificaciones Nacionales está formada por profesionales en Ingeniería y Arquitectura, técnicos y administrativos que llevan a cabo labores de planificación, diseño, contratación, fiscalización y ejecución de proyectos.

Esta Dirección utiliza diferentes modalidades de contratación de acuerdo con el tipo de proyecto por ejecutar. Una de las modalidades más utilizadas, en el caso de obras de mantenimiento y reparación es la de “Costo más porcentaje”, que a pesar de no encontrarse en la Ley de Contratación Administrativa, se ampara en el Artículo 145 del RLCA, el cual cita:

“Artículo 145.-Generalidades. La Administración puede acudir a cualquiera de las figuras contractuales desarrolladas en la Ley de Contratación Administrativa y en el presente capítulo, así como aquellas otras no establecidas en el ordenamiento jurídico administrativo, siempre y cuando lo justifique la satisfacción del interés público.”

En esta modalidad el oferente define un porcentaje de administración y utilidad, que indicará en su oferta y que aplicará a los gastos autorizados en que incurra, durante el desarrollo de la obra. La obra deberá quedar totalmente terminada en términos de actividades completas hasta agotar el monto asignado en la Solicitud de Pedido, en el plazo estipulado. El contratista puede efectuar los gastos en materiales, mano de obra directa con sus respectivas cargas sociales y subcontratos, por los cuales se le reconocerá la mitad del porcentaje ofertado como utilidad.

Por sus características, esta modalidad requiere de un control muy rigoroso por parte de la Administración para disminuir el riesgo de cumplimiento de los objetivos establecidos.

Es importante indicar que el MOPT desde hace varios años utiliza esta figura contractual.

1.4 Objetivo general del estudio

Evaluar la gestión y el control interno, para los procesos de contratación y ejecución de los proyectos realizados por la Dirección de Edificaciones Nacionales, mediante la modalidad de costo más porcentaje.

1.4.1. Objetivos específicos

1.4.1.1. Determinar el marco normativo del proceso de contratación y ejecución de dicha modalidad y su cumplimiento.

1.4.1.2. Determinar la responsabilidad del Ministerio y de las empresas contratadas, en ambos procesos (contratación y ejecución) y su cumplimiento.

1.4.1.3. Analizar la etapa de planificación y programación de los proyectos ejecutados por la Dirección de Edificaciones Nacionales, mediante la modalidad de costo más porcentaje.

1.4.1.4. Comprobar el cumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación y sus modificaciones aprobadas.

1.4.1.5. Determinar la eficiencia, eficacia y economicidad del sistema de control interno aplicado en los procesos de contratación y la ejecución de las obras, mediante la modalidad de costo más porcentaje.

1.4.1.6. Determinar el nivel de riesgo en ambos procesos (contratación y ejecución) y las medidas aplicadas por la administración para su mitigación o control.

1.5 Alcance y período de estudio

El estudio abarca las contrataciones realizadas por Edificaciones Nacionales en el año 2014 bajo la modalidad de costo más porcentaje. Para el análisis de la documentación de cada proyecto, se definió una muestra de 5 contrataciones: 2014LA-000014-32900, 2014LA-000042-32900, 2014LA-000044-32900, 2014LA-000047-32900 y 2014LA-000048-32900.

1.6 Declaración de Cumplimiento de Normas

De conformidad con lo establecido en la Norma 1.3.3 de las Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público, se declara que las actividades del presente estudio fueron realizadas de acuerdo con la normativa aplicable al ejercicio de la auditoría interna, entre otra normativa legal y técnica atinente a la materia.

1.7 Limitaciones que afectaron la ejecución del estudio

Durante el desarrollo del estudio realizado por la Auditoría, NO se presentaron limitaciones que afectaran en su ejecución.

1.8 Comunicación de los resultados

En atención a lo señalado en la Norma N° 205 (Comunicación de Resultados) del Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, los resultados fueron comunicados vía electrónica al Director de Edificaciones Nacionales, mediante el oficio DAG-2015-3023 el 09 de setiembre 2015, concediéndose cinco días para hacer llegar las observaciones por escrito, o bien de requerirlo, se pone a disposición la solicitud de comunicación verbal del informe en borrador dentro del mismo plazo, para ser realizada al sexto día hábil a las diez horas en esta Auditoría.

1.9 Procedimientos de auditoría

Para la realización del estudio se examinaron tanto las acciones ejecutadas por la Administración, mediante revisión de registros, informes, oficios, archivos y observación física, de conformidad con los

procedimientos, políticas y lineamientos establecidos por el Manual de Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público.

Además, se examinaron tanto las acciones ejecutadas por la Dirección de Edificaciones Nacionales, así como, la idoneidad del sistema de control existente, para las actividades mediante:

 Revisión de decretos y disposiciones relacionadas.

 Análisis de objetivos, funciones, actividades, procesos.

 Revisión de registros.

 Revisión de informes y advertencias emitidas por la Auditoría General relacionadas.

 Entrevistas.

 Visitas a las dependencias involucradas.

1.10 Normativa aplicable

El presente estudio se realizó de conformidad con lo dispuesto en la Norma No. 1.3.3 de las Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público, mediante la aplicación de:

 Ley General de Control Interno, No. 8292 del 18 de julio de 2002.

 Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Xxxxxxxx Xx. 0000.

 Normas de control interno para el sector público (N-2-2009-CO- DFOE), emitidas con la Resolución Nro. R-CO-9-2009 del 26 de enero de 2009 y publicadas en La Gaceta Nro. 26 del 6 de febrero de 2009.

 Normas Generales de Auditoría para el Sector Público (NGASP), emitidas con la Resolución Nro. R-DC-64-2014 del 11 xx xxxxxx de 2014, publicado en la Gaceta No. 184 del 25 de setiembre de 2014.

 Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público (R-DC-119-2009), publicado en la Gaceta No. 28 del 10 de febrero de 2010.

 Normativa interna de la Auditoría General del MOPT que regula la ejecución de los estudios de auditoría.

 Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. La Gaceta No.213 del 03 de noviembre de 2010. Decreto No.3635-MOPT.

 Reglamento a la Ley de la Contratación Administrativa.

 Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos.

 Reglamento para la Contratación de Servicios de Consultoría en Ingeniería y Arquitectura del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos.

 Reglamento para el Reajuste de Precios en los Contratos de Obra Pública de Construcción y Mantenimiento.

 Cartel de licitación, oferta y contrato de los proyectos ejecutados mediante la modalidad de costo más porcentaje.

 Funciones y procedimientos de la Dirección de Edificaciones Nacionales, relacionados con los proyectos ejecutados bajo la modalidad de costo más porcentaje, incluidos en el Sistema de Información Organizacional (SIOR).

1.11 Riesgos

INTERPRETACIÓN MATRIZ TOP NIVELES DE RIESGO (MAPA TÉRMICO)

Los riesgos con mayor puntaje serán los prioritarios, para esta matriz se establecen estos riesgos como los que están en los dos niveles superiores, o sea, los que están ubicados en los cuadrantes rojo y amarillo:

Id.	Área/actividad crítica del proceso	Factor de riesgo identificado	Nivel de riesgo
1	Ejecución de los proyectos realizados por la Dirección de Edificaciones Nacionales, mediante la modalidad de costo más porcentaje.	No se han realizado intervenciones por parte de la Auditoría Interna.	Alto
		Procedimientos nuevos en proceso de oficialización.	Alto
		Falta de recursos para realizar las labores de control interno.	Alto
		El monto de inversión de los proyectos es considerable.	Alto

MATRIZ DE RIESGOS

Título del

estudio

Objetivo del

estudio

Costo de la

actividad

Resultado

SEVRI

Resultado ASCI

Intervenciones

de la Auditoría

Estado de

cumplimiento

Categoría

de Riesgo

Análisis del proceso de contratación y ejecución de los proyectos tramitados por la Dirección de Edificaciones Nacionales, mediante la modalidad de costo más porcentaje.

porcentaje.

¢1.350.000.000

(incluye las 5 contrataciones que conforman la muestra del estudio)

No hay información para este proceso en el periodo establecido en el alcance del estudio.

No hay información disponible en el periodo establecido en el alcance del estudio.

Se han realizado estudios de la Dirección de Edificaciones Nacionales, pero no del tema objeto de este estudio.

No aplica

Alto

Fuente: Auditoría General, a partir de la información disponible en SEVRI y el ASCI, julio 2015.

Del cuadro anterior se obtienen los siguientes resultados:

- No hay datos del ASCI y SEVRI para el proceso de este tipo de contrataciones y en el periodo definido para este estudio.

- Esta Auditoría no ha realizado estudios relacionados con este tipo de contrataciones.

Esta auditoría se efectuó con el propósito de evaluar el sistema de control interno, generando recomendaciones con el fin de disminuir los riesgos asociados a este tipo de contrataciones.

Es importante señalar que durante la evaluación se determinaron una serie de riesgos, los cuales se enumeran a continuación y se desarrollan a lo largo del estudio:

 Riesgo de procedimientos.

 Riesgo de presupuesto.

 Riesgo de supervisión.

 Riesgo de cumplimiento.

 Riesgo de planeamiento.

 Riesgo de asignación de recurso.

 Riesgo de control.

 Riesgo de economía en la inversión de los recursos.

 Riesgo de recurso humano.

 Riesgo de información.

 Riesgo de actos ilegales.

 Riesgo de medición de resultados.

2. RESULTADOS

Objetivo Específico N°1.

“Determinar el marco normativo del proceso de contratación y ejecución de dicha modalidad y su cumplimiento”.

2.1 Luego de recopilar la información correspondiente a la Dirección de Edificaciones Nacionales, se obtuvo que de acuerdo con el oficio DEN-450- 2015 los procedimientos “Elaboración del cartel de licitación”, “Supervisión de obras por contrato o costo más porcentaje y costo fijo”, “Registro y control de materiales de construcción”, están desactualizados. La última actualización del Manual de Procedimientos de Edificaciones Nacionales fue en el año 2003.

De acuerdo con el Artículo 15 de la Ley de Control Interno, serán deberes del jerarca y de los titulares subordinados: Documentar, mantener actualizados y divulgar internamente, las políticas, las normas y los procedimientos de control que garanticen el cumplimiento del sistema de control interno institucional y la prevención de todo aspecto que conlleve a desviar los objetivos y las metas trazados por la Institución en el desempeño de sus funciones.

Según el oficio DEN-450-2015 del Director de Edificaciones Nacionales, la causa de que los procedimientos se encuentren desactualizados, es que desde hace 10 años esta Dirección se encuentra en un proceso de reorganización.

Debido a la desactualización de los procedimientos, dentro de los responsables de cada actividad hay actores de departamentos que ya no forman parte de la estructura de la Dirección y por lo tanto esas actividades ya no se ejecutan porque no se ajustan a la realidad.

La falta de procedimientos oficializados acordes con las actividades que se llevan a cabo actualmente, genera el riesgo de que cada profesional fiscalizador de los proyectos lleve a cabo sus funciones de una forma diferente.

Lo anterior genera un riesgo de procedimientos, asociado a la falta de una norma que regule y respalde las actividades de quienes tienen a su cargo la inspección y fiscalización de las obras.

2.2 Algunas de las obras ejecutadas bajo la modalidad de costo más porcentaje, no corresponden a obras de mantenimiento, ya que son obras nuevas, como se resumen en el siguiente cuadro:

Cuadro #1

Resumen de los proyectos que no corresponden a obras de mantenimiento.

CONTRATACIÓN

DEPENDENCIA

ACTIVIDAD EJECUTADA

QUE CORRESPONDE A OBRA NUEVA

EVIDENCIA

2014LA-000014-32900

Línea 1 Mantenimiento y reparación de las

Delegaciones de Policía de Tránsito del MOPT

Delegación de Policía de Tránsito de Turrialba

Toda la instalación eléctrica nueva. Construcción de la estructura xx xxxxx del parqueo para 6 vehículos en el frente.

Visita al sitio el día 2 xx xxxxx del 2015 y entrevista al Xx. Xxxxxxx Xxxxxx Xxxx, Jefe de la DPT de Turrialba.

2014LA-000014-32900

Línea 2 Mantenimiento y reparación de las

Delegaciones de Policía de Tránsito del MOPT

Delegación de Policía de Xxxxxxxx xx Xxxxxxx

Toda la instalación eléctrica nueva.

Visita al sitio el día 5 xx xxxx del 2015 y entrevista al Xx.Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxx, Encargado de grupo temporal de la DPT xx Xxxxxxx.

2014LA-000014-32900

Línea 3 Mantenimiento y reparación de las

Delegaciones de Policía de Tránsito del MOPT

Delegación de Policía de Xxxxxxxx xx Xxxx

Toda la instalación eléctrica nueva. Estructura del parqueo interno.

Visita al sitio el día 13 xx xxxx del 2015 y entrevista al Xx. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx, Oficial xx Xxxxxxx de la DPT xx Xxxxxxx.

2014LA-000014-32900

Línea 4 Mantenimiento y reparación de las

Delegaciones de Policía de Tránsito del MOPT

Delegación de Policía de Tránsito de San Xxxxx

Toda la instalación eléctrica nueva.

Visita al sitio el día 5 xx xxxx del 2015 y entrevista al Xx. Xxxx Xxxx Xxxxxx, Jefe interino de la DPT de San Xxxxx.

CONTRATACIÓN

DEPENDENCIA

ACTIVIDAD EJECUTADA

QUE CORRESPONDE A OBRA NUEVA

EVIDENCIA

2014LA-000014-32900

Línea 5 Mantenimiento y reparación de las

Delegaciones de Policía de Tránsito del MOPT

Delegación de Policía de Tránsito de Liberia

Toda la instalación eléctrica nueva.

Visita al sitio el día 25 xx xxxx del 2015 y entrevista al Xx. Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxx, SubJefe de la DPT de Liberia.

2014LA-000014-32900

Línea 6 Mantenimiento y reparación de las

Delegaciones de Policía de Tránsito del MOPT

Delegación de Policía de Xxxxxxxx xx Xxxxx Xxxxxxx

Estructura y cubierta de parqueo para 4 vehículos.

Visita al sitio el día 26 xx xxxx del 2015 y entrevista al Xx. Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx, Jefe a.i. de la DPT de Xxxxx Xxxxxxx.

2014LA-000014-32900

Línea 7 Mantenimiento y reparación de las

Delegaciones de Policía de Tránsito del MOPT

Delegación de Policía de Tránsito de Chacarita

Se construyó nueva la caseta de la entrada y el techo del parqueo del frente.

Visita al sitio el día 5 xx xxxx del 2015 y entrevista al Xx. Xxxx Xxxx Xxxxxxx Xxxxxx, Jefe de la DPT de Chacarita.

2014LA-000014-32900

Línea 8 Mantenimiento y reparación de las

Delegaciones de Policía de Tránsito del MOPT

Delegación de Policía de Xxxxxxxx xx Xxxxxxx

Se construyó nueva una bodega, una oficina para la oficialía xx xxxxxxx, una oficina adicional y un baño que cumple con la Ley 7600, todos con paredes livianas. En la parte trasera se construyó una losa de concreto con techo y cielos nuevos. Se construyó un parqueo para 8 vehículos.

Visita al sitio el día 13 xx xxxx del 2015 y entrevista al Xx. Xxxx Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx, Jefe de la DPT de Orotina.

CONTRATACIÓN

DEPENDENCIA

ACTIVIDAD EJECUTADA

QUE CORRESPONDE A OBRA NUEVA

EVIDENCIA

2014LA-000042-32900

Mantenimiento y reparación xx xxxxxx e instalación xx xxxxx perimetral en terreno del MOPT

Movimiento de tierras. Xxxxx perimetral. Muro de contención.

Visitas al sitio el 2 de febrero, el 0 xx xxxxx x xx 00 xx xxxxx xxx 0000.

2014LA-000044-32901

Antiguo edificio de licencias

En el área donde se ubicará contratación vial la instalación eléctrica es nueva y el entrepiso.

Visitas al sitio el 00 xx xxxxx x xx 00 xx xxxxx xxx 0000.

CONTRATACIÓN

DEPENDENCIA

ACTIVIDAD EJECUTADA QUE CORRESPONDE A

OBRA NUEVA

EVIDENCIA

2014LA-000048-32901

Línea 1

Antiguas oficinas del IGN

Refuerzo estructural del entrepiso de la zona donde está la oficina de servicios generales. Instalación eléctrica nueva.

Visitas al sitio el 00 xx xxxxx x xx 00 xx xxxxx xxx 0000.

2014LA-000048-32901

Línea 2

Oficinas de análisis ocupacional

Estructura del entrepiso del mezannine.

Visita al sitio el el 18 xx xxxxx del 2015.

Fuente: Elaboración propia, Auditoría General.

Además, llama la atención que las contrataciones 2014LA-000042-32900 y 2014LA-000047-32900 incluyen dentro de sus facturas el pago de estudios de suelos y control de calidad, los cuales no concuerdan con una intervención de mantenimiento, pero si se justifican cuando se ejecutan obras nuevas. El monto correspondiente a esos pagos es de ¢3.495.174 colones (tres millones cuatrocientos noventa y cinco mil ciento setenta y cuatro colones).

De acuerdo con el artículo 3 Bis del Reglamento para la Contratación de Servicios de Consultoría en Ingeniería y Arquitectura del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos:

“Se entenderá por obra de mantenimiento aquella que implique la reparación de un inmueble, sea por deterioro, mantenimiento o por seguridad, siempre y cuando no se altere el área, la forma, ni se intervenga o modifique estructuralmente el inmueble. Las obras de mantenimiento comprenden tanto las que se realicen en exteriores como en interiores de los inmuebles, y no requieren la participación obligatoria de un profesional responsable miembro del CFIA.

Se consideran obras de mantenimiento, las siguientes:

a. Reposición o instalación de canoas y bajantes.

b. Reparación de aceras.

c. Instalación de verjas, rejas, xxxxxxxx xx xxxxx o mallas perimetrales no estructurales.

d. Limpieza de terreno de capa vegetal o de vegetación.

e. Cambio de cubierta de techo.

f. Pintura en general, tanto xx xxxxxxx como de techo.

g. Colocación xx xxxxxx de alambre.

h. Acabados de pisos, puertas, ventanería y de cielo raso.

i. Reparación de repellos y de revestimientos.

j. Reparaciones de fontanería.

k. Reparaciones eléctricas (sustitución de luminarias, de tomacorrientes y apagadores).

l. Remodelación de módulos o cubículos.

m. Cambio de enchape y losa sanitaria en los baños o servicios sanitarios.

Levantamiento xx xxxxxxx livianas tipo muro seco, para

conformar divisiones en oficinas.”

Además, con respecto al uso de fondos para otros fines diferentes a los aprobados, en el Inciso e del Artículo 110 de la Ley de Administración Financiera y de Presupuestos Públicos se indica:

“Artículo 110.- Hechos generadores de responsabilidad administrativa. Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de servicio, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a continuación:

…

e) El empleo de los fondos públicos sobre los cuales tenga facultades de uso, administración, custodia o disposición, con finalidades diferentes de aquellas a las que están destinados por ley, reglamento o acto administrativo singular, aun cuando estas finalidades sean igualmente de interés público o compatibles con los fines de la entidad o el órgano de que se trate.

Asimismo, los funcionarios competentes para la adopción o puesta en práctica de las medidas correctivas serán responsables, si se facilita el uso indebido, por deficiencias de control interno que deberían haberse superado razonable y oportunamente.”

Las actividades por realizar en cada contratación, incluidas en los carteles de licitación, fueron definidas por la Dirección de Edificaciones Nacionales.

La figura contractual costo más porcentaje, se utiliza para obras de mantenimiento, y no se cuenta con planos, ni estudios preliminares, ni un presupuesto detallado durante el proceso de contratación.

Al utilizar esta figura de contratación para obras nuevas, como es el caso de la instalación eléctrica o construcción de un muro de contención, se están omitiendo los permisos correspondientes y la inscripción ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de los profesionales de las obras. A pesar de que en los carteles de licitación respectivos se indica que se debe cumplir con la legislación vigente.

De igual forma, se omite la elaboración de los estudios preliminares, tales como estudios de suelos, que deberían ser considerados antes de sacar el proyecto a licitación, ya que incluso afectan la viabilidad de la ejecución del proyecto. Es importante aclarar, que en algunas de las obras si se gestionó la contratación de estudios de suelos y control de calidad, pero dentro de la misma contratación, lo cual no es congruente con la modalidad y el fin de dicha gestión.

También se da el caso del movimiento de tierra ejecutado de más de 20000m3, el cual incluso requiere el trámite de viabilidad ambiental ante la SETENA que no fue tramitado, incumpliendo la legislación ambiental vigente. Este es otro ejemplo, de tramitología que debería realizarse antes

de adjudicar el proyecto, ya que las obras no pueden iniciar sin contar con la Resolución de Viabilidad Ambiental de la SETENA.

Al ejecutar obras nuevas mediante la modalidad de costo más porcentaje, se presenta el riesgo de presupuesto, asociado a la posibilidad de que no alcance el dinero disponible y queden obras incompletas, para luego tener que buscar otros mecanismos, como los trabajos por administración, para poder terminar las actividades faltantes.

Objetivo Específico N°2.

“Determinar la responsabilidad del Ministerio y de las empresas contratadas, en ambos procesos (contratación y ejecución) y su cumplimiento”.

2.3 La Dirección de Edificaciones Nacionales no cumplió con los compromisos adquiridos, en cuanto al control requerido para las contrataciones incluidas en el estudio.

Las líneas 1, 2, 4 y 8 de la contratación 2014LA-000014-32900 no contaron con un inspector fijo en la obra. Y en las demás contrataciones el horario del inspector no era el mismo que el de la empresa, por lo cual hubo horas en que la empresa estuvo trabajando sin inspector por parte de la Dirección de Edificaciones Nacionales.

De acuerdo con el oficio 469-2014-DEN-PRESUP del Arq. Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx, Director de Edificaciones Nacionales, dirigido al Lic. Xxxxxx Xxxxx Xxxxx, Director de Asuntos Jurídicos:

“La Dirección de Edificaciones Nacionales acredita que cuenta con el personal técnico y profesional suficiente y correspondiente con la capacidad necesaria para verificar, asegurar y garantizar un efectivo control sobre el nuevo esquema de pago que se pretende introducir, así mismo, manifestamos contar con la capacidad para que los plazos de entrega y calidad de los bienes Objeto del contrato se cumplan fielmente a lo regulado en el cartel, oferta, acto de adjudicación y contrato.”

Además, en la cláusula 1.4 del cartel de licitación de la contratación 2014LA-000014-32900 se indica:

“La REGIÓN nombrará en el sitio de los trabajos a un inspector fijo y a un Ingeniero o Arquitecto Inspector, delegando en ellos la responsabilidad de supervisar el avance y rendimiento de la obra y la de juzgar la calidad de las mismas. Lo anterior en estricto apego a la legislación vigente que regula la materia.”

De acuerdo con lo indicado por los profesionales de la Dirección de Edificaciones Nacionales, encargados de la Fiscalización de los Proyectos incluidos en este estudio, en algunas obras no se contó con un inspector fijo por falta de recurso humano, además el horario de los inspectores no era el mismo que el de la empresa porque tenían un tope máximo de horas extra que no era suficiente para que cubriera la jornada de trabajo de la empresa contratada.

La función del inspector en la obra es llevar los controles de materiales, mano de obra y subcontratos. En ausencia del inspector se genera un riesgo de supervisión para la Administración, ya que el control de ingreso y salida de los trabajadores, la recepción de los materiales, y la fiscalización de los subcontratos lo realiza el maestro de obras de la misma empresa. Es importante destacar que algunos subcontratos requieren necesariamente un control riguroso, por ejemplo cuando se trata de acarreos de basura o movimiento de tierras.

Objetivo Específico N°3.

“Analizar la etapa de planificación y programación de los proyectos ejecutados por la Dirección de Edificaciones Nacionales, mediante la modalidad de costo más porcentaje”.

2.4 Los carteles de licitación de las contrataciones incluidas en este estudio, contienen actividades muy generales, que podrían considerarse como mantenimiento o como obra nueva, las cuales no están acompañadas de planos y no cuentan con un presupuesto detallado, durante el proceso licitatorio.

Lo anterior denota una falta de vinculación entre los funcionarios que participan en cada uno de los procesos que intervienen, tales como el diseño de planos, definición de especificaciones técnicas, elaboración de presupuesto y cartel de licitación.

Algunos ejemplos de las actividades incluidas en las contrataciones de este estudio son los siguientes:

Cuadro #2

Resumen de las actividades incluidas en los carteles de contratación.

# Contratación

Actividades incluidas en el cartel

2014LA-

000014-32900

2014LA-

000042-32900

- Realizar los movimientos de tierra y adecuaciones del terreno que sean necesarios para garantizar la estabilidad, soporte y funcionamiento de los cerramientos requeridos.

- Obras adicionales.

2014LA-

000044-32900

- Mantenimiento y reparación de pisos y entrepisos.

- Mantenimiento y reparación de sistema eléctrico.

- Obras menores.

2014LA-

000047-32900

- Realizar todas las actividades constructivas necesarias para habilitar una bodega para custodia y almacenamiento xx xxxxxxx.

- Realizar los movimientos de tierra y adecuaciones del terreno que sean necesarios para garantizar la estabilidad, soporte y funcionamiento de los cerramientos requeridos.

- Obras menores.

2014LA-

000048-32900

- Mantenimiento y reparación de pisos y entrepisos de oficinas.

- Mantenimiento y reparación de sistema eléctrico de oficinas.

- Obras menores.

Fuente: Carteles de licitación de las contrataciones incluidas en el estudio.

En el Artículo 148 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se indica:

“…Además, la Administración deberá disponer en el cartel de al menos un diseño gráfico del proyecto y el detalle de las especificaciones técnicas, acorde con la complejidad de la obra y el tipo de contrato a realizar.”

En el oficio DACJ-343-2001 del 00 xx xxxxx xx 0000, xx xx Xxxxxxxxxxx Xxxxxxx xx xx Xxxxxxxxx se indica:

“…En nuestro criterio, tanto el Manual Técnico para el desarrollo de Proyectos de Obra Pública, desarrollado por la otrora Dirección General de Control de Obras, como el Manual Técnico para el desarrollo de Proyectos de Obra Pública, son claros en señalar que para iniciar toda obra pública, se debe contar previamente, entre otros requisitos, con los planos definitivos del proyecto a realizar, así como el plan para llevarlo a cabo y el seguimiento que se le puede dar a través del gráfico xx Xxxx, mediante el cual se puede conocer, previamente, todas las etapas y los recursos materiales y humanos a utilizar.

Es de importancia resaltar que, bajo los principios que rigen la contratación administrativa, deben conocerse anticipadamente, por parte de los potenciales oferentes, todos aquellos requisitos y formalidades que la Administración fija para cumplir a satisfacción con el objeto de contratación, de tal forma que, en el caso de una obra pública, es lo razonable que se cuente, por lo menos, con la concepción del proyecto plasmado en planos, si no es que también se liciten los planos junto con la ejecución de la obra, para poder establecer una propuesta acorde con las necesidades de la Administración licitante; de lo contrario, se estarían violentando los principios antes aludidos.

Según lo anterior, no resulta concebible que pueda ejecutarse una obra pública sin pleno conocimiento – previo – del diseño, detalles estructurales y demás componentes propios, ni a presente ni a futuro, por cuanto debe ser del conocimiento de todo aquel que pretenda presentar una oferta formal ante la Administración interesada. Por ello, el grado de acierto en la selección del contratista queda en entredicho bajo condiciones en que esas especificaciones no son precisas o bien, no existen, de acuerdo con los principios de la ciencia o de la técnica involucrados (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública).”

De acuerdo con lo indicado por el Director de Edificaciones Nacionales, en el oficio 211-2014-DEN/PRESUP del 24 xx xxxxx de 2014, la razón por la cual las actividades incluidas en los carteles son generales y además no

cuentan con planos ni un presupuesto detallado, es porque la modalidad de contratación no es a costo fijo y por lo tanto el oferente o contratista no debe realizar presupuestos o estimaciones económicas de la obra en forma detallada. Además, indica que por enmarcarse las actividades dentro del Artículo 3 Bis del Reglamento para la Contratación de Servicios de Consultoría en Ingeniería y Arquitectura del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, no requieren de planos.

Sin embargo, de acuerdo con los informes DRD-INSP-156-2015, DRD-INSP- 157-2015, DRD-INSP-341-2015 y DRD-INSP-360-2015, emitidos por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, sobre las contrataciones incluidas en este estudio, dentro de esos proyectos se incluyeron obras nuevas que debieron contar con los permisos correspondientes, como el visado del CFIA, viabilidad ambiental de SETENA, etc. Por lo cual no aplica el Artículo 3 Bis antes citado

Incluir actividades generales en los carteles de licitación, como por ejemplo “realizar todas las actividades constructivas necesarias para habilitar una bodega para custodia y almacenamiento xx xxxxxxx” genera una incertidumbre en los oferentes, ya que van a adquirir un compromiso sin tener certeza de qué es lo que se va a hacer y si cuentan con la capacidad necesaria para realizar las obras requeridas, por ejemplo en el caso antes citado: no se sabe qué tipo de estructura tiene la bodega que se va a rehabilitar, cuál es el área de la bodega, qué tipo de actividades se van a realizar para su rehabilitación, hay alguna modificación estructural, se requiere un ingeniero estructural, requiere el visado del CFIA. En fin, es necesario que todos los oferentes cuenten con la información clara y completa antes de presentar sus ofertas.

Otro ejemplo de actividad general es “mantenimiento y reparación del sistema eléctrico”, lo cual se interpretaría como cambio xx xxxxx, apagadores o luminarias. Sin embargo, en las visitas a los proyectos se verificó que la instalación eléctrica se hizo prácticamente nueva, incluyendo: cableado, entubado, sustitución xx xxxxx de breaker, etc. Lo cual requiere el visado del CFIA, la presencia de un profesional responsable en Ingeniería Eléctrica y un técnico electricista. En las líneas 2, 3, 4 y 5 de la contratación 2014LA-000014-32900, no se tenía el visado del CFIA y las instalaciones eléctricas se hicieron prácticamente nuevas, por lo cual no se cumplió con la legislación vigente y además, al no contar con un presupuesto preliminar se corrió el riesgo de que la obra quedara inconclusa.

En el caso de la contratación 2014LA-000042-32900 que incluyó las actividades “Realizar los movimientos de tierra y adecuaciones del terreno que sean necesarios para garantizar la estabilidad, soporte y funcionamiento de los cerramientos requeridos” y “Obras adicionales”. De las visitas al sitio, se verificó que el movimiento de tierras realizado fue de tal magnitud que requería incluso el trámite de viabilidad ambiental ante la SETENA, el cual no fue realizado. Lo anterior, denota un riesgo de cumplimiento, asociado a la falta de permisos y trámites de acuerdo con la legislación vigente. Además, dentro de “mantenimiento y reparación xx xxxxxx colindantes” o de “obras adicionales” se incluyó la construcción de un muro de contención, lo cual requiere diseño, información de la capacidad de soporte del suelo y no se considera una obra de mantenimiento, por lo que no se debió ejecutar bajo la modalidad de costo más porcentaje. Cuando se van a ejecutar obras nuevas lo recomendable es utilizar la modalidad de costo fijo, con el fin de que se garantice que las obras se finalicen y además se realiza un trabajo de diseño y trámites anterior al cartel, de forma tal que en éste se incluyan los planos finales del proyecto y que ya se cuente con todos los permisos correspondientes.

2.5 En las 5 contrataciones incluidas en este estudio, se tramitaron prórrogas de los plazos por periodos incluso mayores al plazo original. Tal y como se observa en el siguiente cuadro:

Cuadro #3

Prórrogas aprobadas en las contrataciones.

Contratación	Plazo original (semanas)	Prórrogas tramitadas (semanas)	Plazo final (semanas)	Porcentaje del plazo original prorrogado
2014LA-000014-32900, Línea 1	9	4+2	15	67%
2014LA-000014-32900, Línea 2	7	4+4	15	114%
2014LA-000014-32900, Línea 3	7	4+4	13	86%
2014LA-000014-32900, Línea 4	9	4+4	17	89%
2014LA-000014-32900, Línea 5	8	4+3	15	88%
2014LA-000014-32900, Línea 6	9	4+2	15	67%
2014LA-000014-32900, Línea 7	9	4+2	15	67%
2014LA-000014-32900, Línea 8	9	4+4	17	89%
2014LA-000042-32900	10	5+5	20	100%
2014LA-000044-32900	10	6+6	22	120%
2014LA-000047-32900	10	10+4+2	26	160%
2014LA-000048-32900, Línea 1	10	8+3	21	110%
2014LA-000048-32900, Línea 2	10	6	16	60%
2014LA-000048-32900, Línea 3	10	6	16	60%

Fuente: Expedientes correspondientes a las contrataciones.

Lo anterior denota que los tiempos definidos para las obras no eran acordes con las actividades que se iban a ejecutar. Tomando en cuenta que, al tratarse de actividades tan generales, es posible que ni siquiera se tuviera claro el alcance de las obras por ejecutarse, por lo cual se pueden seguir realizando obras hasta que se termine el dinero disponible.

A pesar de que los plazos se tramitaron siguiendo el procedimiento establecido para ese fin, modificaciones de esa magnitud denotan una falta de conocimiento y planificación de las actividades por ejecutar.

De acuerdo con el Artículo 198 del Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa:

“A solicitud del contratista, la Administración, podrá autorizar prórrogas al plazo de ejecución del contrato cuando existan demoras ocasionadas por ella misma o causas ajenas al contratista.”

Además, de acuerdo con el inciso 1.4 de los carteles de licitación de las contrataciones incluidas en este estudio:

“La ejecución de la obra concluirá en el momento en que se

cumpla alguna de las siguientes condiciones:

- hasta donde el monto consignado en la solicitud de pedido lo permita, o

- hasta que se concluyan los trabajos indicados.”

Las solicitudes de prórroga incluidas en los expedientes de las contrataciones, indican que las razones por las cuales se aprobaron las extensiones de los plazos, en su mayoría se deben a que se ampliaron los alcances de la contratación. Sin embargo, no es posible verificar esa situación porque las actividades incluidas en el cartel son tan generales que podrían abarcar las obras adicionales. Por ejemplo, en la mayoría de los carteles se incluye como una actividad “obras menores” u “obras adicionales” que podrían incluir pintura general, reparación de goteras, etc.

Al aprobar la administración las solicitudes de prórrogas, está asumiendo que las causas de los atrasos son ajenas al contratista. Una ampliación del plazo en porcentajes de hasta un 160% del plazo original indica una posible falta de planificación y concordancia entre las actividades consideradas como prioridad de intervención, el tiempo requerido para ejecutarlas y el dinero necesario, ya que la consideración de estos tres factores desde las etapas de planificación y programación, permite proyectar con mayor certeza los alcances de la contratación. En el caso de las Delegaciones de Policía de Tránsito, que están en funcionamiento y no tienen un lugar donde ubicarse mientras se realizan los trabajos, los atrasos en las obras implican una incomodidad para la atención al público, tal es el caso de la Delegación de Policía de Tránsito de Liberia, que tuvo una ampliación del plazo original del 88% y de acuerdo con los funcionarios de dicha DPT se tuvieron que ubicar temporalmente en una oficina al frente de 10 m2 aproximadamente, como se observa en las siguientes fotografías. Lo anterior les ocasionó muchas incomodidades y además no se sabía con certeza cuánto tiempo iban a estar en esas condiciones.

Fotografías #1 y #2

Instalaciones temporales de los funcionarios de la Delegación de Policía de Tránsito de Liberia

Al no tener claro el alcance de las obras por ejecutar, es posible que se continúe realizando actividades que surjan en el momento (no necesariamente prioridades) hasta agotar el dinero disponible y por lo tanto nunca sucedería lo estipulado en el cartel de que se finalice la obra cuando se concluyan los trabajos indicados. Más aún, en estas contrataciones que se pagó por adelantando todo el monto disponible a las empresas, dando por un hecho con anticipación que se iba a gastar todo en las obras programadas o que la empresa iba a seguir trabajando hasta que se acabara el dinero. Lo anterior denota un riesgo de planeamiento, el cual se evidencia en la necesidad de aprobar ampliaciones de plazo que van desde el 60 hasta el 160% del plazo original.

Objetivo Específico N°4.

“Comprobar el cumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación y sus modificaciones aprobadas”.

2.6 De acuerdo con el análisis de las facturas tramitadas en las 5 contrataciones incluidas en el estudio, se encontró que se aprobó la compra de las siguientes herramientas: 36 cepillos xx xxxxx, 10 escobas,

424 brochas, 2 espátulas flexibles, 15 cepillos de bronce, 62 rodillos, 1 bandeja para pintar, 2 minirodillos, 64 lápices xx xxxxxxxxxx, 1 espátula tapizadora, 1 escobón, 4 extensiones, 1 manguera, 4 pistolas para manguera, 2 carretillos, 1 bandeja para gypsum, 1 xxxxx xx xxxxxxx, 0 xxxxx, 000 crayones, 31 tizas, 2 porta electrodos, 2 pinzas de tierra, 1 dispensador HDM, 1 cartridge holder, 1 marco para pintar profesional, 1 tiralíneas marcador, 3 xxxxxx para rodillo, 8 cinceles, 9 piquetas de albañil, 3 rodillos ondulados para techo, 2 llanetas de hule para fraguar, 1 cepillo de alambre, 1 prensa de banco xxxxx Xxxxxxx, 2 pistolas para aplicar silicón, 1 soplete y 1 pistola para pintar. Las herramientas citadas anteriormente suman un monto de ¢1.850.898 (un millón ochocientos cincuenta mil ochocientos noventa y ocho colones).

El cartel de la contratación constituye la normativa que la regula, tal y como establece el Artículo 51 del RLCA:

“Artículo 51.-Concepto. El cartel, constituye el reglamento específico de la contratación que se promueve y se entienden incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios constitucionales aplicables al respectivo procedimiento. Deberá constituir un cuerpo de especificaciones técnicas, claras, suficientes, concretas, objetivas y amplias en cuanto a la oportunidad de participar. Para su confección, la Administración podrá contratar o solicitar la asistencia de personas físicas o jurídicas, especializadas en la materia de que se trate, siempre que no tengan ningún interés particular directo ni indirecto en el negocio, cuando no tuviere en su organización los recursos técnicos necesarios para ello.

En aquellas contrataciones de excepción a los procedimientos ordinarios de contratación, la Administración, facultativamente podrá elaborar un cartel con los elementos esenciales atendiendo al objeto contractual, en armonía con los principios de contratación administrativa.”

Mientras que en el Artículo 61 del RLCA se define el papel de la oferta de la contratación:

“Artículo 61.-Concepto. La oferta es la manifestación de voluntad del participante, dirigida a la Administración, a fin de celebrar un contrato con ella, conforme a las estipulaciones cartelarias.”

En el inciso 1.4 Sistema de Costo más Porcentaje, de los carteles de las contrataciones incluidas en el estudio, se indica lo siguiente:

“No se reconocerá el pago de ningún tipo de herramienta perecedera o imperecedera.”

Además, de acuerdo con la Real Academia Española, el significado de herramienta es:

“Instrumento, por lo común xx xxxxxx o acero, con que trabajan los artesanos.”

Y la definición de instrumento es:

“Conjunto de diversas piezas combinadas adecuadamente para que sirva con determinado objeto en el ejercicio de las artes y oficios.”

En las ofertas de las contrataciones incluidas en el estudio, se incluye un porcentaje correspondiente a “Herramienta y Equipo Menor”, razón por la cual, el aporte de las herramientas necesarias es también un compromiso adquirido por las empresas en la oferta misma. Como ejemplo, se citan las ofertas de dos de las contrataciones:

Imagen #1

Desglose del porcentaje ofertado por la empresa América Ingeniería y Arquitectura S.A. para la contratación 2014LA-000047-32900

Fuente: CompraRed.

Imagen #2

Desglose del porcentaje ofertado por la empresa Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx para la línea 2 de la contratación 2014LA-000048-32900

Fuente: CompraRed.

En ambas ofertas se observa que las empresas en el punto 1.7 cobran un porcentaje correspondiente a herramienta y equipo menor, en el primer caso es un 0.01% y en el segundo un 0.2%. Además, es importante destacar que la primera empresa justifica el porcentaje aclarando que: “La empresa cuenta con la herramienta y equipo menor necesario”.

De acuerdo con lo indicado por la Administración, como herramienta entienden que se refiere a utensilios fuertes y resistentes elaborados principalmente con hierro y que sirve para que las personas realicen diferentes trabajos mecánicos que necesitan de la aplicación de la fuerza física. Además, en la mayoría de los casos indican que por ser perecederos y terminar su vida útil en la obra, se le deben cancelar a la empresa.

En algunos de los casos, se aclara que las herramientas las conserva una dependencia del Ministerio y en otros la empresa, luego de que la Auditoría cuestionara la adquisición de los materiales, la empresa procedió a hacer una nota de devolución por los mismos. Como ejemplo, se presenta la nota de devolución de la empresa América Ingeniería, por un monto de ¢146.450.99 correspondiente a la contratación 2014LA-000047- 32900, el cual se realizó después de que esta Auditoría le enviara al encargado de la fiscalización del proyecto un desglose de los hallazgos generados a partir de la revisión de las facturas:

Imagen #3

Nota de crédito de la Empresa América Ingeniería y Arquitectura S.A.

Fuente: Expediente de la contratación 2014LA-000047-32900.

El monto invertido en la compra de herramientas, limitó el alcance de las obras, ya que se adquirieron con el dinero disponible para cada proyecto. Además, de que se incumplió con el cartel de licitación correspondiente a cada contratación, asumiendo la Administración un gasto que le correspondía a la empresa contratada.

Esta condición generó un riesgo de Asignación de recurso, dirigido a un proceso inadecuado de la distribución de recurso y de información que lo respalde, puede impedir que no se cumpla con los objetivos establecidos.

2.7 En las 8 líneas de la contratación 2014LA-000014-32900, se compró gran cantidad de materiales en distribuidoras ubicadas en San Xxxx, por lo cual se pagaron sumas considerables por acarreo desde San Xxxx hasta los sitios de las obras (Turrialba, Xxxxxxx, Xxxx, San Xxxxx, Liberia, Xxxxx Xxxxxxx, Puntarenas y Orotina), en total se invirtieron ¢1.965.100 colones (un millón novecientos sesenta y cinco mil cien colones) por esos fletes.

Del análisis realizado a las facturas de esa contratación, se observó que una gran cantidad de los materiales que fueron adquiridos en San Xxxx se pueden conseguir en la mayoría de las ferreterías o distribuidoras de materiales. Es importante destacar que en el expediente de cada uno de estos proyectos, no se encuentra una comparación de precios entre las distribuidoras de la zona y las de San Xxxx, que justifique el acarreo desde lejos.

A continuación se presentan algunos ejemplos de los materiales que fueron comprados en San Xxxx y luego se pagó su acarreo hasta la zona del proyecto:

Fotografía #3

Factura de materiales adquiridos en San Xxxx para la DPT de Turrialba.

Fuente: Expediente de la línea 1 de la contratación 2014LA-000014-32900.

Fotografía #4

Factura de materiales adquiridos en San Xxxx para la DPT xx Xxxx.

Fuente: Expediente de la línea 3 de la contratación 2014LA-000014-32900.

Fotografía #5

Factura de materiales adquiridos en San Xxxx para la DPT xx Xxxx.

Fuente: Expediente de la línea 5 de la contratación 2014LA-000014-32900.

Fotografía #6

Factura de materiales adquiridos en San Xxxx para la DPT de Chacarita.

Fuente: Expediente de la línea 7 de la contratación 2014LA-000014-32900.

Fotografía #7

Factura de materiales adquiridos en San Xxxx para la DPT de Orotina.

Fuente: Expediente de la línea 8 de la contratación 2014LA-000014-32900.

En el inciso 1.4 Sistema de Costo más Porcentaje, de los carteles de las contrataciones incluidas en el estudio, se indica lo siguiente:

“El “CONTRATISTA” se encargará de las compras de materiales, alquiler de equipo y contratación de mano de obra, asumiendo en forma amplia y total las obligaciones de patrono. Sin embargo, deberá escogerse Almacenes de reconocido prestigio y dentro del ámbito comercial más cercano al sitio de las construcciones. Se reconocerá únicamente acarreo de sitios más lejanos cuando represente ganancia para la “ADMINISTRACIÓN”.”

La Administración, indicó las razones por las cuales ha comprado materiales en San Xxxx para los proyectos lejanos, en los oficios: ENR1/15- 362, DVOP-DEN-R2-2015-0303, ENR1/15-363, DVOP-DEN-R3-2015-0013.

Presentando las siguientes justificaciones:

 Bajo el sistema de contratación de costo más porcentaje en donde se debe trabajar bajo condiciones de tiempo y espacio limitadas, resulta más eficiente para la administración desde el punto de vista de tiempo; características y economía, realizar compras de algunos materiales específicos en San Xxxx donde los almacenes cuentan con mayor variedad en sus inventarios que en la zona donde se realizan los trabajos.

 El flete corresponde a varias facturas y equivale a un 5.92% y 7.42% del monto total de las facturas que incluye, en cada caso, lo cual considera un porcentaje aceptable en el ámbito de la construcción. Además, muchos artículos no se consiguen en el mercado local de Turrialba por épocas.

 Hay materiales específicos que no hay en la zona, por lo que solo contra pedido. Los materiales que hay en la zona son más costosos que en San Xxxx porque llevan incluido su transporte.

La compra de materiales en San Xxxx y la contratación posterior del acarreo de estos al sitio del proyecto, dificulta la programación de su llegada, con el fin de garantizar que el inspector o el Profesional Fiscalizador de la obra los reciban en el proyecto. Esto genera un riesgo de Control, asociado a la falta de verificación en la cantidad y calidad de los materiales adquiridos.

Además, se genera un riesgo de Economía en la inversión de los recursos, debido a que en los expedientes no se encuentra el análisis que justifique que esta estrategia le genera un ahorro a la Administración.

Por último se genera un riesgo de Cumplimiento, asociado al incumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación.

2.8 De acuerdo con el análisis realizado por la Auditoría, se verificó que en los expedientes de la línea 1 de la contratación 2014LA-000044-32900, de las líneas 2 y 3 de la contratación 2014LA-000048-32900 y el de las 8 líneas de la contratación 2014LA-000014-32900, no se encontraba la certificación de la póliza del INS en el primer avance, que certificara que cada empresa contara con una póliza que cubriera el proyecto adjudicado.

En el inciso 2.3.1 Procedimiento, de los carteles de las contrataciones incluidas en el estudio, se indica lo siguiente:

“Para hacer pagos parciales sobre las obras terminadas, el “CONTRATISTA” procederá de la siguiente manera:

a) Al avanzar la construcción presentará una primera factura

que cubra un determinado porcentaje de la obra …

Deberá adjuntar a la factura los documentos indicados por la Dirección Oficialía Presupuestal y Financiero Contable del “M.O.P.T., en la circular No.0055 de fecha 13 xx xxxxx del 2013 además de lo siguiente:

- …

- Constancia INS que acredite la inscripción de la obra en el sistema de riesgos de trabajo con la tramitación de la primera factura.

No se tramitará la factura correspondiente sin el cumplimiento de

los requisitos anteriores.”

Se desconocen las razones por las cuales este documento no fue presentado con el trámite del primer avance de dichas contrataciones. Esta situación fue comunicada a la Dirección de Edificaciones Nacionales por medio de los oficios DAG-2015-2497, DAG-2015-2453, DAG-2015-2483, DAG-2015-2485 y DAG-2015-2501, y en la mayoría de los casos, esa Dirección como respuesta a lo indicado facilitó la documentación faltante, pero no se presentó la justificación de dicha omisión inicial.

La omisión en la presentación de la póliza del INS de la empresa dentro de la tramitación de la primera factura del proyecto, genera un riesgo de cumplimiento, dirigido al incumplimiento de la normativa externa o interna que regula el accionar de la Contratación, en este caso se refiere al incumplimiento del cartel de licitación. Además, se produce un riesgo de fraude, asociado a la falta de control en cuanto a la existencia de la póliza del INS para el proyecto en ejecución.

2.9 Las contrataciones 2014LA-000042-32900, 2014LA-000047-32900 y la línea

1 de la contratación 2014LA-000048-32900, fueron adjudicadas a la empresa América Ingeniería y Arquitectura S.A., la cual en su oferta presentó como profesional responsable al Ing. Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxxx, carné IC-3497, incorporado al CFIA desde el 2 xx xxxxx de 1984, con 30 años de experiencia profesional. Sin embargo, en las 3 contrataciones antes citadas, desde el inicio de las obras, la empresa América Ingeniería designó como profesional responsable a la Ing. Xxxxxx Xxxxx Xxxxxxx, carné IC-25265, incorporada al CFIA desde el 24 de julio de 2013.

En el inciso 3.2 Metodología de Evaluación, de los carteles de las contrataciones incluidas en el estudio, se indica lo siguiente:

“Con las ofertas admisibles para una eventual adjudicación, se procederá a realizar la calificación de cada oferta bajo la siguiente metodología de evaluación:

3.2.1 Monto de la partida presupuestaria asignada a la línea…1%

3.2.2 Porcentaje de ganancia y administración… 78%

3.2.3 Experiencia del profesional responsable de la obra….21%

TOTAL 100%”

En el inciso 3.2.3 Experiencia del Profesional Responsable de la Obra, de los carteles de las contrataciones incluidas en el estudio, se indica lo siguiente:

o “El profesional responsable de la obra que sea indicado en la oferta deberá ser el que se asigna al proyecto.

o Si el “CONTRATISTA” requiere cambiar el profesional que fue calificado en la oferta deberá someterse ese cambio a la “DIRECCIÓN”. Para aceptar o rechazar el cambio, la “DIRECCIÓN” utilizará como parámetro la experiencia del nuevo profesional asignado, la cual deberá ser igual o superior al indicado en la oferta”.

En el Artículo 61 del RLCA se define el papel de la oferta de la contratación:

No se conocen las causas por las cuales se realizó el cambio de profesional responsable de las obras.

En una modalidad tan flexible como lo es costo más porcentaje, en la cual no se cuenta con planos detallados de las obras, ni estudios preliminares, la experiencia del profesional que esté a cargo de las obras, tiene un impacto significativo en la eficiencia y eficacia con la cual se manejen los recursos, ya que cuenta con mayor capacidad para resolver los problemas que se presenten en el camino y la aplicación de métodos y materiales constructivos adecuados en cada situación. Por lo anterior, la designación de un profesional con muy poca experiencia, representa un riesgo de recurso humano para el proyecto, asociado a la falta de personal idóneo para el cumplimiento de las metas planteadas.

Se da un incumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación, ya que el nuevo profesional tiene 2 años de experiencia profesional aproximadamente, mientras que el profesional incluido en la oferta cuenta con 30 años de experiencia.

Por último, es importante resaltar que la experiencia del profesional responsable, tuvo un valor significativo en la metodología de evaluación de las ofertas, incluso pudo ser la razón por la cual dicha empresa resultó adjudicada, por lo cual debe ser considerado, ya que representó una ventaja entre los oferentes.

2.10 En las líneas 1 y 2 de la contratación 2014LA-000014-32900 no se incluyó el cronograma de actividades definitivo en el primer avance. Y en las líneas 4, 5, 7 y 8 de esa misma contratación y en las líneas 2 y 3 de la

contratación 2014LA-000048-32900, los cronogramas incluidos en el avance #1 tienen fechas que no coinciden con las reales.

En el cronograma incluido en el avance #1 de la contratación 2014LA- 000047-32900, se incluyen otras actividades diferentes a las que se ejecutaron.

De acuerdo con lo anterior, en un 64% de las obras analizadas, no se contó con un cronograma de actividades definitivo en el primer avance, de forma tal que las actividades incluidas y las fechas establecidas coincidan con la realidad.

En el inciso 2.3.1 Procedimiento, de los carteles de las contrataciones incluidas en el estudio, se indica lo siguiente:

“Para hacer pagos parciales sobre las obras terminadas, el “CONTRATISTA” procederá de la siguiente manera: … b) La “REGIÓN” autorizará o no el pago previa inspección y confirmación de que lo cobrado en factura corresponda al avance real de obra y al cronograma de actividades.”

En el inciso 4.5 Inicio de la obra, de los carteles de las contrataciones incluidas en el estudio, se indica lo siguiente:

“Una vez definida la fecha de inicio, el “CONTRATISTA” deberá presentar el cronograma de actividades definitivo. Es requisito indispensable su presentación y tiene que ser consecuente con el plazo de entrega ofrecido”.

La administración no indica las razones por las cuales no se incluyeron los cronogramas definitivos al inicio del expediente.

El cronograma de actividades de las obras, es una herramienta para el control y seguimiento de las actividades por ejecutar. De forma tal que su ausencia, genera un riesgo de información, asociado a la falta de información para la toma de decisiones y un riesgo de medición de resultados, ya que no se cuenta con una herramientas para medir el cumplimiento de las metas establecidas.

2.11 En las contrataciones 2014LA-000014-32900, 2014LA-000042-32900,

2014LA-000044-32900, 2014LA-000047-32900 y la línea 2 de la contratación 2014LA-000048-32900, no coinciden los días reportados al INS con los días que la empresa cobró en las planillas. Lo anterior, a pesar de que el MOPT le paga a la empresa, en cada avance, el monto completo

correspondiente a la mano de obra, aguinaldo, vacaciones, la CCSS y los Riesgos del Trabajo.

Dado lo anterior, en un 86% de las obras analizadas, no se pagó al INS el monto completo correspondiente a la póliza de riesgos de trabajo que le canceló el MOPT a las empresas para ese fin.

En el inciso 4.4 Riesgos del trabajo, de los carteles de las contrataciones incluidas en el estudio, se indica lo siguiente:

“La presente contratación no genera responsabilidad laboral entre la Administración y el contratista -o sus empleados-, no obstante, por constituir la regulación de riesgos de trabajo norma de orden público, que tiene trascendencia en las relaciones contractuales de la Administración, se dispone que el contratista debe presentar electrónicamente con la utilización del sistema CompraRED, constancia del Instituto Nacional de Seguros en torno al “Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo” aplicable al objeto de la contratación.

La póliza que se suscriba por parte del contratista, en ocasión de la necesidad de ejecución de la contratación de marras, deberá cubrir todos los alcances respecto al plazo total de ejecución de lo pactado, los tipos y clases de trabajos a ejecutar, planilla de trabajadores, monto y demás aspectos que correspondieren de conformidad con las disposiciones contenidas en la Norma Técnica del Seguro de Riesgos del Trabajo, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 207, Alcance N° 31, de 29/10/2007.

La constancia electrónica indicada anteriormente, deberá ser aportada por el contratista dentro del plazo de presentación de la garantía de cumplimiento.

No se podrá iniciar la ejecución de lo contratado sin el cumplimiento previo del requisito precitado.

Todo lo que se señala en el presente acápite, deberá ajustarse a lo dispuesto en la “Norma Técnica” mencionada anteriormente, además de las estipulaciones normativas de los Xxxxxxxxx 00, 00, 00 x 00 xx xx Xxxxxxxxxxxx Política y Artículo 193 s.s. y concordantes del Código de Trabajo.”

De acuerdo con lo indicado por la Administración, la razón por la cual hay diferencias entre los días cobrados en la planilla y los reportados al INS, se debe a que el reporte de planillas al INS se hace los cuatro primeros días hábiles de cada mes y como las planillas van de jueves a miércoles, el reporte de días será menor. Indican además que las diferencias se complementan en el mes siguiente pero manteniendo la constante en lo referente al desfase de días reportados.

En los casos en los cuales se dan diferencias entre los días reportados al INS y los cobrados en la planilla, la empresa no está pagando al INS el monto completo correspondiente al seguro de riesgos de trabajo que le deposita el MOPT, por lo tanto ese dinero no se está destinando al fin para el cual se aprueba.

2.12 En las líneas 2, 3, 5, 6 y 8 de la contratación 2014LA-000014-32900, y en las contrataciones 2014LA-000044-32900 y 2014LA-000048-32900, se cancelaron ¢68700 colones por la compra de 12 pares de guantes, 2 máscaras de soldar, 3 anteojos de seguridad, 5 vidrios de máscaras de soldar y más de 40 mascarillas contra polvo y gases. Lo cual corresponde a implementos y equipo de seguridad ocupacional. Dado lo anterior, en un 50% de los proyectos analizados, se aprobó la ejecución de gastos que le correspondían a las empresas adjudicadas.

En el Artículo 61 del RLCA se define el papel de la oferta de la contratación:

De acuerdo con las ofertas presentadas por las empresas adjudicadas en las contrataciones analizadas, dentro del porcentaje de ganancia presentado se incluyó una parte correspondiente a “Implementos y equipo de seguridad ocupacional”, como se observa en la imagen #4, por lo cual es responsabilidad de las empresas garantizar que se cuente con la protección correspondiente.

Imagen #4

Porcentaje ofertado por la empresa Xxxxxx Xxxxxxxxx para la línea 2 de la contratación 2014LA-000014-32900

Fuente: CompraRed.

La justificación presentada por la administración para la compra de los implementos y equipo de seguridad ocupacional, en la mayoría de los casos es que se aprobó para cumplir con la normativa de seguridad establecida para todas las obras y la urgencia del trabajo. Además, se aclara que los implementos y equipos comprados se mantienen en el MOPT.

Luego de verificar que es responsabilidad de la empresa la adquisición y suministro de los implementos y equipos de seguridad ocupacional, se da un incumplimiento del cartel al aprobar la compra de estos implementos. Ya que se utilizó dinero de la contratación para financiar gastos que le corresponden a la empresa adjudicada y que además ya se le están reconociendo en el porcentaje de ganancia.

Lo anterior genera un riesgo de actos ilegales, asociado con una pérdida de recursos financieros, ya que el Ministerio realizó un gasto que le correspondía a la empresa.

2.13 En la mayoría de los proyectos analizados en este estudio, se encontraron las siguientes condiciones en cuanto al uso de la bitácora (ya sea la del CFIA o un cuaderno foliado como se establece en el cartel), que representan un incumplimiento de lo estipulado en el cartel de licitación:

 Las anotaciones se realizan con una frecuencia mayor a una semana.

 La última anotación corresponde a una fecha anterior a la recepción provisional de la obra, por lo cual en la bitácora no se incluye el cierre del proyecto.

 La mayoría de las anotaciones son realizadas por los profesionales de Edificaciones Nacionales, y no por el profesional responsable de la obra por parte de la empresa constructora.

 Existen anotaciones en la bitácora sin firma, por lo cual no se indica quién hizo la anotación.

 Las líneas 3, 5 y 7 de la contratación 2014LA-000014-32900, utilizaron como bitácora hojas sueltas foliadas, sin embargo no se respetó el foliado, ya que las anotaciones no son en hojas consecutivas.

A continuación se presenta un ejemplo de una anotación sin firma, en la bitácora de la contratación 2014LA-000044-32900, el día 22 de enero de 2015, y un ejemplo de las anotaciones realizadas en hojas sueltas, presentadas como bitácora en la línea 7 de la contratación 2014LA- 000014-32900, en el cual se observa que las páginas foliadas no son consecutivas.

Fotografía #8

Anotaciones en la bitácora de la contratación 2014LA-000044-32900.

Fotografías #9 y #10

Anotaciones en la bitácora de la línea 7 de la contratación 2014LA-000044- 32900.

En el inciso 4.6 Bitácora de la obra, de los carteles de las contrataciones incluidas en el estudio, se indica lo siguiente:

“El “CONTRATISTA” deberá gestionar la compra de la bitácora en

el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos xx Xxxxx Rica. Los costos por concepto de bitácora e inscripción de la obra ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos xx Xxxxx Rica deberán ser asumidos por el contratista por lo que deben estar contemplados en el desglose del porcentaje de la oferta.

El cuaderno de bitácora deberá estar en el sitio antes de iniciar la obra. No se reconocerá pago alguno por las obras ejecutadas antes de que la bitácora de obra se encuentre en el sitio.

El profesional responsable de la obra deberá iniciar la bitácora y deberá presentarse mínimo una vez por semana a la obra. Asimismo el profesional responsable de las obras electromecánicas. De lo contrario se procederá con las medidas punitivas correspondientes.”

En el Sistema de Información Organizacional (SIOR) del MOPT, se encuentra el Procedimiento: “Solicitud, Control, Uso y Cierre del Cuaderno de Inspección de Obras” de la División de Obras Públicas (a la que pertenece la Dirección de Edificaciones Nacionales), el cual indica:

“Con el objeto de fortalecer el Sistema de Control Interno, se establece el uso del Cuaderno de Inspección de Obras; el cual es legalizado por la Auditoría General y entregado al Director de Dirección, quien realiza la apertura respectiva del Cuaderno de Inspección de Obras y nombra a un Custodio del Cuaderno, que será el responsable de mantenerlo en lugar adecuado y bajo su custodia, así como, entregarlo para que los funcionarios autorizados efectúen las anotaciones correspondientes. …”

De acuerdo con lo indicado por la Administración, por medio del oficio DVOP-DEN-R3-2015-0013, en el caso de la líneas 3, 5 y 7 de la contratación 2014LA-000014-32900:

“Al no haber trámite oficial para permiso de construcción ante el Colegio de Ingenieros y Arquitectos, no puede haber bitácora oficial; y el cuaderno que se presentó no tiene ninguna norma regulativa”.

Además, la administración indica para otros proyectos, como por ejemplo la línea 4 de la contratación 2014LA-000014-32900, que debido a que no se cuenta con planos aprobados por el CFIA, lo destacado en el punto 4.6 del cartel de licitación no es aplicable.

Es importante aclarar que todas las obras deben tener un libro de control de actividad que cumpla con lo estipulado en el procedimiento del SIOR antes citado. De forma tal que sea legalizado por la Auditoría General. En este documento se registran anotaciones por parte de los inspectores y profesionales relacionados con el proyecto, a diferencia de la bitácora del CFIA, en la cual únicamente los profesionales inscritos en ese Colegio como responsables del proyecto, pueden hacer anotaciones.

La bitácora de un proyecto permite registrar las modificaciones, problemas y decisiones que se presentan a lo largo del desarrollo de la obra, además permite llevar un control del avance del proyecto, todo lo anterior para contar con información necesaria para la toma de decisiones.

El cuaderno de bitácora debe poseer información confiable, por lo cual las anotaciones deben ser realizadas únicamente por las personas autorizadas para ese fin, se debe hacer en un cuaderno foliado, de forma tal que no se pueda alterar la información registrada, se debe anotar la fecha y al final incluir la firma de la persona que realizó la anotación.

Al no contar con esas condiciones, la bitácora del proyecto pierde su utilidad, ya que no se puede garantizar la confiabilidad de la información registrada. Esto genera un riesgo de control, ya que dificulta el seguimiento y control del proyecto.

2.14 Del análisis realizado por esta Auditoría, se encontró que en las contrataciones 2014LA-000042-32900, 2014LA-000047-32900 y 2014LA- 000048-32900, se tramitaron pagos por compra directa de materiales que debieron ser gestionados como subcontratos.

Algunos ejemplos de subcontratos que no fueron tramitados como tales son: el pago de un botadero para la recepción de material de desecho y la instalación de portones, los cuales suman un total de ¢4.196.729 colones (cuatro millones ciento noventa y seis mil setecientos veintinueve colones).

En el inciso 1.4 de los carteles de licitación se indica:

“1.4 Sistema de costo más porcentaje:

…

Para efectos de subcontratos, la “DIRECCIÓN” reconocerá el valor de los mismos, más la mitad del porcentaje fijado para los trabajos directos y sólo se aprobarán en actividades específicas tales como:

- Instalación eléctrica.

- Pintura.

- Vidrios.

- Hojalatería (canoas)

- Acarreo, en caso de que el mismo no venga incluido con la factura comercial de los materiales.

- Alquileres de equipos autorizados por la “Región”

Y serán hechas con empresas debidamente reconocidas y especializadas en el trabajo a realizar. El “CONTRATISTA” deberá presentar a la “REGIÓN” un mínimo de tres cotizaciones para estos subcontratos, en el caso de no ser aceptadas por la “DIRECCION”, el “CONTRATISTA” deberá emplear el personal capacitado para realizar la labor mediante el sistema normal de contratación, sin utilizar subcontratos.”

Además, en el Artículo 69 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa se cita:

“Artículo 69.-Subcontratación. El oferente podrá subcontratar hasta en un 50% del monto adjudicado, salvo que la Administración autorice un monto mayor. En todo caso, la subcontratación no relevará al contratista de su responsabilidad.”

De acuerdo con lo indicado por los profesionales de Edificaciones Nacionales encargados de la fiscalización de las obras, la razón por la cual se tramitaron como compras directas algunas gestiones que correspondían a subcontratos, es porque no se encontraban en la lista de actividades para subcontratar especificadas en los carteles. Sin embargo, es importante destacar que la lista de actividades incluida en los carteles es una referencia, no limita a que esas sean las únicas actividades que se pueden considerar como subcontratos.

Reconocer como compra directa, servicios son subcontratos genera un riesgo de asignación de recursos, asociado al hecho de que se le está pagando a la empresa el porcentaje de utilidad completo, cuando lo que le corresponde es la mitad de dicho porcentaje.

Además, se genera un riesgo de incumplimiento de la normativa vigente, debido a que no se están contemplando esas subcontrataciones dentro del límite permitido por el RLCA del 50% del monto total de la contratación.

Objetivo Específico N°5.

“Determinar la eficiencia, eficacia y economicidad del sistema de control interno aplicado en los procesos de contratación y la ejecución de las obras, mediante la modalidad de costo más porcentaje”.

2.15 La Dirección de Edificaciones Nacionales no puede garantizar la idoneidad del personal designado a la fiscalización técnica y profesional de las obras incluidas en este estudio.

La modalidad de contratación de costo más porcentaje requiere el compromiso de la Administración para garantizar que se cuenta con los recursos necesarios para el control y seguimiento de las obras.

Sin embargo, de acuerdo con lo indicado por el Director de Edificaciones Nacionales a través del oficio DEN-743-2015, y el cuestionario de control interno adjunto al oficio, en dicha entidad:

- No existe una adecuada estructura organizacional.

- No se realizan pruebas periódicas de conocimiento y habilidad para controlar el desempeño y la eficacia de los funcionarios de la Unidad.

- No se tiene un programa de capacitación adecuado para el desarrollo y fortalecimiento profesional del personal.

- Los funcionarios no cuentan con un adecuado conocimiento y experiencia para el desempeño de sus labores y de conformidad con las responsabilidades encomendadas.

- No se cuenta con un manual descriptivo de puestos y funciones actualizado.

A continuación se presenta un cuadro con los principales funcionarios de la Dirección de Edificaciones Nacionales que participaron en el proceso de planificación, contratación y ejecución de los proyectos incluidos en el estudio.

Cuadro #4

Funcionarios que participaron en las contrataciones analizadas

NOMBRE

CÉDULA

FUNCIÓN

OCUPACIÓN REAL*

PUESTO*

# Puesto

ESPECIALIDAD*

# ANUALIDADES*

CONDICIÓN*

Xxxx Xxxxxxx

Xxxxxxxx Xxxxxxx

0-0000-0000

Director de Edificaciones Nacionales

Dirección General / Profesional

en Arquitectura

Gerente servicio civil 1

29981

No tiene

Propiedad

Xxxxxxxxxx Xxxx

Xxxx

0-0000-0000

Subejecutora de la Dirección de

Edificaciones Nacionales

Jefe/ Responsable administrativa

Técnico servicio civil 3

12006

Administración

Propiedad

Xxxxx Xxxxxxxx

Xxxxxx

0-0000-0000

Jefe del Departamento de Obras por

Contrato

Jefe de Dpto / Profesional en

Ingeniería Civil

Profesional Jefe del

servicio civil 2

29386

Xxxxxxxxxx Xxxxx

Propiedad

Xxxxx Xxxxx

Xxxxxx

0-0000-0000

Jefe del Departamento de Proyectos y

Diseño

Jefe de Dpto / Profesional en

Arquitectura

Profesional Jefe del

servicio civil 1

30447

Arquitectura

Propiedad

Xxxxx Xxxxx Xxxxx

0-0000-0000

Subdirector de Edificaciones Nacionales y Profesional encargado de la fiscalización de las contrataciones 2014LA-000044-32900 y

2014LA-000048-32900

Subdirector General / Profesional en Arquitectura

Profesional Jefe del servicio civil 3

30522

Arquitectura

Interino

Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx

0-0000-0000

Jefe de la Región I de la Dirección de Edificaciones Nacionales y Profesional encargado de la fiscalización de las contrataciones 2014LA-000042-32900, 2014LA-000047-32900 y las líneas 1 y 6 de la

contratación 2014LA-000014-32900.

Jefe de Dpto / Profesional en Arquitectura

Profesional del servicio civil 3

13002

Arquitectura

Propiedad

Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx

0-0000-0000

Jefe de la Región II de la Dirección de Edificaciones Nacionales y Profesional encargado de la fiscalización de las líneas 2, 4 y 8 de la contratación 2014LA-000014-

32900.

Profesional en Arquitectura

Profesional del servicio civil 3

16131

Arquitectura

Propiedad

Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx

0-0000-0000

Jefe de la Región III de la Dirección de Edificaciones Nacionales y Profesional encargado de la fiscalización de las líneas 3, 5 y 7 de la contratación 2014LA-000014-

32900.

Jefe de Dpto / Profesional en Arquitectura

Profesional del servicio civil 3

30448

Arquitectura

Propiedad

Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxx

0-0000-0000

Inspector encargado del control de las contrataciones 2014LA-000042-32900 y

2014LA-000047-32900.

Inspección y supervisión de mantenimiento de edificios

Trabajador calificado servicio civil 3

14768

Construcción Civil

Propiedad

Xxxxxx Xxxx

Xxxxxx Xxxxxxxxxx

0-0000-0000

Inspector encargado del control de las

contrataciones 2014LA-000044-32900 y 2014LA-000048-32900.

Inspección y supervisión general de obras

Trabajador calificado servicio civil 1

13713

Construcción Civil

Interino

Xxxxx Xxxxxx

Xxxxxxxxx

0-0000-0000

Inspector encargado del control de la línea

6 de la contratación 2014LA-000014-32900.

Especialidad albañil

Trabajador calificado

servicio civil 1

14700

Construcción Civil

Propiedad

Xxxxxx Xxxxxxxxx

Xxxxxxx

0-0000-0000

Inspector encargado del control de la línea

5 de la contratación 2014LA-000014-32900.

Especialidad conservación vial

Trabajador calificado

servicio civil 3

29140

Conservación Vial

Propiedad

Xxxxx Xxxxxxx Xxxx Xxxxx

0-0000-0000

Inspector encargado del control de las líneas 3 y 7 de la contratación 2014LA-

000014-32900.

Especialidad albañil

Trabajador calificado servicio civil 2

14661

Construcción Civil

Propiedad

* Información extraída del programa Terminal el día 30 de julio del 2015.

Fuente: Extraído del programa Terminal, 00 xx xxxxx 0000.

Del cuadro anterior se observan cinco situaciones que llaman la atención. La primera es que el Subejecutor del Programa tiene un puesto de técnico del servicio civil 3. Las otras cuatro situaciones se dan con los inspectores y supervisores de los proyectos, ya que uno de ellos tiene como especialidad conservación vial y los otros tres tienen puestos de trabajador calificado del servicio civil 1 y 2, los cuales no incluyen dentro de sus funciones labores de supervisión.

Con respecto a la idoneidad del personal, en el inciso 2.4 de las Normas de Control Interno para el Sector Público de la Contraloría General de la República se indica:

“2.4 Idoneidad del personal:

El personal debe reunir las competencias y valores requeridos, de conformidad con los manuales de puestos institucionales, para el desempeño de los puestos y la operación de las actividades de control respectivas. Con ese propósito, las políticas y actividades de planificación, reclutamiento, selección, motivación, promoción, evaluación del desempeño, capacitación y otras relacionadas con la gestión de recursos humanos, debe dirigirse técnica y profesionalmente con miras a la contratación, la retención y la actualización de personal idóneo en la cantidad que se estime suficiente para el logro de los objetivos institucionales.”

En los Artículos 109 y 110 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, se indica:

“Artículo 109.- Las oficinas de recursos humanos de los ministerios e instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil deben estar atentas a los cambios a que se ven sometidos los puestos y proceder a su actualización siguiendo la normativa establecida por la Dirección General. (Así reformado por el artículo 7° del Decreto Ejecutivo No. 22422-MP del 5 xx xxxxxx de 1993).

Artículo 110.- Cuando el jerarca o jefe autorizado estime que en un puesto se han dado cambios sustanciales y permanentes en sus tareas, actividades y responsabilidades, como consecuencia de modificaciones en los objetivos y/o procesos de trabajo, que impliquen la obtención de productos o servicios más eficientes, salvo casos de excepción a juicio de la instancia competente podrán gestionar ante la Oficina de Recursos Humanos respectiva, el trámite de la reasignación del puesto, o el estudio de clasificación que corresponda.”

Además, en el Artículo 16 de la Ley General de Administración Pública N°6227, se indica:

“En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a regla unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.”

Con respecto a la estructura organizacional, de acuerdo con el oficio DEN- 450-2015 del 21 xx xxxxx de 2015, emitido por el Director de Edificaciones Nacionales a la Auditoría General, la Dirección de Edificaciones Nacionales gesta un largo proceso de reorganización, que le ha llevado cerca de 10 años y han transcurrido 12 años desde la última actualización del Manual de Organización, Funciones y Procedimientos de esa Dirección.

Además, según lo indicado por el Director de Edificaciones Nacionales, en el oficio DEN-743-2015, no se tienen los recursos humanos, ni el tiempo o las herramientas necesarios para realizar pruebas de control del desempeño y eficacia del personal. Y por razones de lineamientos presupuestarios del gobierno central (recorte de gastos), no se tiene la capacitación necesaria.

La falta de herramientas para la medición del desempeño, genera un riesgo de medición de resultados, que puede afectar negativamente la habilidad de la Institución para alcanzar sus estrategias a largo plazo, causando conclusiones erróneas.

Si no se mide el desempeño de los empleados, no se puede verificar que están cumpliendo con los objetivos propuestos y por lo tanto es difícil asegurar que se cuenta con el personal idóneo.

No contar con el personal idóneo, genera un riesgo de recurso humano, asociado a la falta de conocimientos, habilidades y experiencias requeridas en el personal clave de la Institución para la ejecución de los objetivos.

En el caso de las contrataciones incluidas en este estudio, si no se cuenta con el personal idóneo se podrían aceptar obras, materiales y subcontratos que no cumplan con los requerimientos mínimos, o aprobar una cantidad y tipo de mano de obra que no sea el adecuado para las actividades que se están ejecutando.

Objetivo Específico N°6.

“Determinar el nivel de riesgo en ambos procesos (contratación y ejecución) y las medidas aplicadas por la administración para su mitigación o control”.

2.16 Luego de realizar un análisis de la información disponible para las contrataciones incluidas en este estudio y la investigación realizada por esta Auditoría se encontraron al menos 12 tipos de riesgos para la administración, que se resumen a continuación:

Riesgo de procedimientos: asociado a la falta de una norma que regule y respalde las actividades de quienes tienen a su cargo la inspección y fiscalización de las obras.

Riesgo de presupuesto: asociado a la posibilidad de que no alcance el dinero disponible y queden obras incompletas, para luego tener que buscar otros mecanismos, como los trabajos por administración, para poder terminar las actividades faltantes. Lo anterior se podría dar, por ejecutar obras nuevas bajo una modalidad que corresponde a obras de mantenimiento.

Riesgo de supervisión: este riesgo se debe a la falta de inspectores en los proyectos, por lo cual el control de ingreso y salida de los trabajadores, la recepción de los materiales y la fiscalización de los subcontratos la realiza el maestro de obras de la empresa contratada.

Riesgo de cumplimiento: se presenta por la ausencia de permisos para cumplir con la legislación vigente. Como por ejemplo la viabilidad ambiental de la SETENA y el visado de planos del CFIA. También se da en los casos que se evidenció un incumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación.

Riesgo de planeamiento: asociado a falta de planificación para la definición de plazos de los proyectos, el cual se evidencia en la aprobación de prórrogas desde el 60 hasta el 160% del plazo original.

Riesgo de asignación de recurso: dirigido a un proceso inadecuado de la distribución de recurso y de información que lo respalde, puede impedir que no se cumpla con los objetivos establecidos. El cual se presenta por la inversión realizada en la compra de herramientas que eran responsabilidad de la empresa constructora.

Riesgo de control: asociado a la falta de verificación de la cantidad y calidad de los materiales adquiridos. Ya a la falta de un cuaderno de bitácora del proyecto que cumpla con los requisitos mínimos establecidos.

Riesgo de economía en la inversión de los recursos: debido a que en los expedientes no se encuentra un análisis que justifique que la compra de materiales en San Xxxx para los proyectos ubicados en zonas lejanas, representa un beneficio para la Administración.

Riesgo de recurso humano: asociado a la falta de personal idóneo para el cumplimiento de las metas planteadas.

Riesgo de información: por la ausencia de un cronograma de actividades actualizado y completo, que permita llevar un control y seguimiento adecuado de las obras.

Riesgo de actos ilegales: asociado a una posible pérdida de recursos financieros, por autorizar la compra de implementos y equipo de seguridad ocupacional, los cuales se le reconocen a la empresa en el procentaje de utilidad contratado.

Riesgo de medición de resultados: debido a la falta de herramientas para la medición de desempeño del personal.

En el inciso 3.1 del Capítulo III de las Normas de Control Interno para el Sector Público se indica:

“3.1 Valoración del Riesgo:

El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben definir, implantar, verificar y perfeccionar un proceso permanente y participativo de valoración del riesgo institucional, como componente funcional del SCI. Las autoridades indicadas deben constituirse en parte activa del proceso que al efecto se instaure.”

La causa de cada uno de los riesgos se desarrolla en los objetivos del estudio, ya que están asociados a cada uno de ellos.

Es muy importante reconocer que este tipo de contratación, gestionada de la forma en que se determinó en este estudio representa un gran riesgo para la administración, en cuanto a que no es posible asegurar que los proyectos se han ejecutado de forma eficiente y oportuna.

3. CONCLUSIONES

Objetivo Específico N°1.

“Determinar el marco normativo del proceso de contratación y ejecución de dicha modalidad y su cumplimiento”.

3.1 La Dirección de Edificaciones Nacionales tiene 10 años de estar en un proceso de reorganización, por lo cual no se ha actualizado el manual de procedimientos del año 2003. Dado lo anterior, los 3 procedimientos relacionados con el tema de este estudio se encuentran desactualizados, tal y como lo indica el Director de Edificaciones Nacionales en el oficio DEN-450-2015. Debido a esta desactualización de procedimientos, los fiscalizadores de los proyectos llevan a cabo sus labores de forma diferente, generando un riesgo en la ejecución de procedimientos y de control, ya que no hay un criterio efectivo contra el cual verificar el cumplimiento de las funciones realizadas. (Ver punto 2.1 de Resultados)

3.2 Algunas de las obras ejecutadas por la Dirección de Edificaciones Nacionales, se consideran obra nueva, sin embargo fueron tramitadas como obras de mantenimiento bajo la modalidad de costo más porcentaje, por lo cual no contaron con los estudios preliminares requeridos y los permisos correspondientes. Además de que al no estar inscritas en el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, no hay un profesional responsable inscrito. (Ver punto 2.2 de Resultados)

3.3 Algunas de las obras nuevas quedaron incompletas, como por ejemplo la caseta xx xxxxxxx de la Delegación de Policía de Tránsito de Chacarita que se encontraba en las actividades descritas en el cartel y que además es de gran importancia para el funcionamiento de la Delegación, otro ejemplo se presenta en la Delegación de la Policía de Xxxxxxxx xx Xxxxxxx, en la cual se encontraron puertas con las bisagras sueltas, cables guindando y la pintura a medio terminar. De acuerdo con la entrevista realizada a los encargados del proyecto (profesionales e inspectores) de Edificaciones Nacionales, estas obras serán finalizadas por medio del Departamento de Obras por Administración. (Ver punto 2.2 de Resultados)

Objetivo Específico N°2.

“Determinar la responsabilidad del Ministerio y de las empresas contratadas, en ambos procesos (contratación y ejecución) y su cumplimiento”.

3.4 El Ministerio tiene la responsabilidad de garantizar un control adecuado de las obras, y en el caso de las contrataciones mediante la modalidad de costo más porcentaje, este compromiso se encuentra estipulado en los carteles de licitación y en los documentos previos al concurso, que fueron utilizados como base para autorizar dichas contrataciones. Sin embargo, de acuerdo con la investigación realizada por esta Auditoría, algunos de los proyectos no contaron con un inspector fijo de Edificaciones Nacionales, por lo cual la recepción de materiales, y el control de la mano de obra y los subcontratos fueron ejecutados por el maestro de obras de la empresa constructora. (Ver punto 2.3 de Resultados)

Objetivo Específico N°3.

“Analizar la etapa de planificación y programación de los proyectos ejecutados por la Dirección de Edificaciones Nacionales, mediante la modalidad de costo más porcentaje”.

3.5 No existe una vinculación entre los funcionarios encargados de las diferentes actividades que forman parte del proceso de contratación y ejecución de los proyectos tramitados mediante la figura contractual de costo más porcentaje. Lo anterior en cuanto al proceso de diseño de planos, definición de especificaciones técnicas, elaboración de presupuesto y cartel de licitación, entre otros.

3.6 La planificación y programación de las contrataciones analizadas, denota una falta de detalle en las actividades por ejecutar, lo cual genera el riesgo de que se ejecuten obras que no son de mantenimiento sin apego a la normativa vigente. De igual forma, al no contar con un presupuesto detallado del proyecto, es posible que el dinero disponible no sea suficiente para las obras programadas o para las que se consideren prioritarias, tal y como sucedió en algunos de los casos estudiados. (Ver punto 2.4 de Resultados)

3.7 Existe una diferencia significativa entre los plazos programados para la ejecución de las obras y la duración real de las mismas, por lo cual fue necesario tramitar prórrogas desde un 60% hasta un 160% del plazo original. Debido a la falta de detalle en las actividades incluidas en los carteles, no es posible verificar la pertinencia de las razones por las cuales se solicitaron las prórrogas de los plazos, ya que en la mayoría de los casos no se puede

asegurar si esas actividades estaban incluidas en el cartel. (Ver punto 2.5 de Resultados)

3.8 La falta de claridad y precisión en cuanto a la duración de las obras, afectan el funcionamiento y el servicio brindado por las dependencias en las cuales se está trabajando, ya que no pueden planificar con certeza la necesidad de un traslado o reacomodo para atender al público. (Ver punto 2.5 de Resultados)

3.9 El pago por adelantado a las empresas por el 100% del monto de la contratación, denota la intención anticipada de que la empresa continúe trabajando hasta que se agote el monto disponible, independientemente de que antes se ejecutaran todas las obras programadas, y se evidencia con las ampliaciones de plazo justificadas en la inclusión de obras adicionales, que no necesariamente son prioritarias. Es importante destacar que las actividades y obras por ejecutar, las define el profesional de Edificaciones Nacionales encargado de la Fiscalización del Proyecto con el visto bueno de la Dirección de Edificaciones Nacionales. (Ver punto

2.5 de Resultados)

Objetivo Específico N°4.

“Comprobar el cumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación y sus modificaciones aprobadas”.

3.10 En las ofertas de las contrataciones incluidas en el estudio, hay un rubro correspondiente a herramienta y equipo menor, en el cual cada una de las empresas definió el porcentaje que consideraron era suficiente para cubrir esa necesidad. Sin embargo, luego de analizar las facturas de dichas contrataciones, se encontró que se aprobó la compra de herramientas, que debieron ser suministradas o adquiridas por la empresa contratada. El monto total invertido en la compra de las herramientas es de ¢1.850.898 (un millón ochocientos cincuenta mil ochocientos noventa y ocho colones). La inversión de dinero en compras que no corresponden con el proyecto, genera un riesgo de asignación de recurso, que afecta el cumplimiento de los objetivos establecidos. (Ver punto 2.6 de Resultados)

3.11 De acuerdo con lo estipulado en el cartel, los materiales se deben adquirir en establecimientos cercanos al proyecto, sin embargo, de acuerdo con la investigación realizada por esta Auditoría, se encontró que se pagó un total de ¢1.965.100 colones (un millón novecientos sesenta y cinco mil cien colones) por el acarreo de materiales desde San Xxxx, hasta cada uno de los sitios de las obras de la contratación 2014LA-000014-32900 (Turrialba, Xxxxxxx, Xxxx, San Xxxxx, Liberia, Xxxxx Xxxxxxx, Puntarenas y Orotina). Aunado a lo anterior, en los expedientes de esos proyectos no se

encuentra un análisis de costos y tipos de materiales que justifique dicha inversión. (Ver punto 2.7 de Resultados)

3.12 En la mayoría de las contrataciones analizadas, no se incluyó la póliza del INS en el primer avance, lo cual es un incumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación. (Ver punto 2.8 de Resultados)

3.13 La experiencia del profesional responsable de las obras, fue uno de los parámetros considerados para la evaluación de las ofertas y el procedimiento para realizar un cambio del mismo se encuentra regulado en el cartel. Sin embargo, en las contrataciones 2014LA-000042-32900, 2014LA-000047-32900 y la línea 1 de la contratación 2014LA-000048-32900, la empresa América Ingeniería y Arquitectura S.A. realizó un cambio de profesional responsable que no cumple con los términos establecidos en el cartel de licitación (Ver punto 2.9 de Resultados)

3.14 En un 64% de las obras analizadas, no se contó con un cronograma de actividades definitivo al inicio del proyecto, con información completa y veraz para la toma de decisiones y el seguimiento y control de los proyectos. Lo cual se considera un incumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación. (Ver punto 2.10 de Resultados)

3.15 De acuerdo con lo estipulado en el cartel, el MOPT le reconoce a la empresa el pago de la mano de obra y el monto correspondientes a la póliza de riesgos de trabajo, siendo responsabilidad de la empresa realizar el pago correspondiente al INS. Sin embargo, de acuerdo con la revisión de los expedientes de las contrataciones, un 86% de los proyectos analizados en este estudio, presenta diferencias entre los días reportados al INS y los días que presentaron como trabajados ante el MOPT, de lo anterior se concluye que la empresa aparentemente le pagó al INS menos dinero del que recibió del MOPT para ese mismo fin. (Ver punto 2.11 de Resultados)

3.16 De acuerdo con lo indicado en el cartel de licitación y la oferta de las empresas, el suministro de implementos y equipo de protección personal es responsabilidad de la empresa constructora. Sin embargo, de acuerdo con la investigación realizada por esta Auditoría, se obtuvo que en el 50% de las obras analizadas en este estudio, se aprobó la compra de implementos y equipo de protección personal, generándose un incumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación y una desviación de la inversión aprobada. (Ver punto 2.12 de Resultados)

3.17 Todos los proyectos deben poseer una bitácora o libro de control de actividades oficial, que cumpla con las disposiciones mínimas establecidas para tal efecto. Sin embargo, del análisis de los expedientes incluidos en este estudio, se obtuvo que en algunos casos se da un incumplimiento en el trámite, formato y uso de esta herramienta de seguimiento y control. Algunos de los aspectos encontrados que generan una pérdida de confiabilidad en la información registrada son: registros con una periodicidad mayor a una semana, anotaciones en hojas no consecutivas e inclusiones sin firma o firmadas por personas no autorizadas para ese fin. (Ver punto 2.13 de Resultados)

3.18 En la revisión de las contrataciones incluidas en el estudio, se encontró que algunos servicios que son subcontratos fueron gestionados como compras directas, por lo cual se le reconoció a la empresa el porcentaje completo de la utilidad por esas compras, cuando lo que le correspondía era la mitad del porcentaje respectivo. Además, esto implica que esos montos no fueron contemplados dentro del porcentaje de subcontratación permitido para cada proyecto. (Ver punto 2.14 de Resultados)

Objetivo Específico N°5.

“Determinar la eficiencia, eficacia y economicidad del sistema de control interno aplicado en los procesos de contratación y la ejecución de las obras, mediante la modalidad de costo más porcentaje”.

3.19 La Dirección de Edificaciones Nacionales no cuenta con un mecanismo para medir el desempeño de los funcionarios que participaron en las contrataciones incluidas en este estudio, por lo cual no puede garantizar que están cumpliendo con las funciones asignadas de forma eficaz y eficiente. (Ver punto 2.15 de Resultados)

3.20 De acuerdo con lo indicado por la Dirección de Edificaciones Nacionales, ésta no puede asegurar que los funcionarios que participaron en las contrataciones incluidas en este estudio, tengan un adecuado conocimiento y experiencia para el desempeño de sus labores y de conformidad con las responsabilidades encomendadas, debido a que no cuentan con un programa de capacitación adecuado. (Ver punto 2.15 de Resultados)

3.21 La Dirección de Edificaciones Nacionales tiene más de 10 años de estar en un proceso de reestructuración, por lo cual no cuenta con una estructura organizacional adecuada a las funciones que se realizan actualmente. (Ver punto 2.14 de Resultados)

3.22 En la revisión de los puestos de los principales funcionarios que participan en los procesos incluidos en este estudio, se encontraron algunas posibles inconsistencias en los cargos de subejecutor de programa e inspector y supervisor de obras, debido a que no se puede asegurar si el puesto es el adecuado para el cargo desempeñado. (Ver punto 2.15 de Resultados)

Objetivo Específico N°6.

“Determinar el nivel de riesgo en ambos procesos (contratación y ejecución) y las medidas aplicadas por la administración para su mitigación o control”.

3.23 La modalidad de contratación de costo más porcentaje representa por lo menos 12 tipos de riesgo diferentes para la administración, por lo cual debe contar con una etapa exhaustiva de planeamiento y programación antes del concurso y un sistema de control y seguimiento riguroso durante la ejecución de los proyectos. (Ver punto 2.16 de Resultados)

4. RECOMENDACIONES

De conformidad con las competencias contempladas en el artículo 351 de la Ley General de Control Interno N° 8292, así como, la norma 2.112 de las Normas para el ejercicio de la Auditoría en el Sector Público, se emiten las siguientes recomendaciones:

Objetivo Específico N°1.

“Determinar el marco normativo del proceso de contratación y ejecución de dicha modalidad y su cumplimiento”.

AL DIRECTOR DE EDIFICACIONES NACIONALES

4.1 Gestionar la actualización del Manual de Procedimientos de Edificaciones Nacionales. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.1 de Resultados)

4.2 Establecer el control que garantice que las obras ejecutadas coincidan con el tipo de obras aprobadas en el presupuesto, de conformidad con la legislación vigente. Tomando en cuenta las definiciones establecidas para obras de mantenimiento y obras nuevas. En un plazo de un mes. (Ver el punto 2.2 de Resultados)

Objetivo Específico N°2.

“Determinar la responsabilidad del Ministerio y de las empresas contratadas, en ambos procesos (contratación y ejecución) y su cumplimiento”.

AL DIRECTOR DE EDIFICACIONES NACIONALES

4.3 Antes de tramitar futuras contrataciones bajo la modalidad de costo más porcentaje, verificar que cuenta con la capacidad necesaria para llevar a cabo el control adecuado del proyecto. En un plazo de dos meses. (Ver punto 2.3 de Resultados)

1 La Gaceta Nº 169 del 4 de setiembre del 2002. Artículo 35.—Materias sujetas a informes de auditoría interna. (…) Los hallazgos, las conclusiones y recomendaciones de los estudios realizados por la auditoría interna, deberán comunicarse oficialmente, mediante informes al jerarca o a los titulares subordinados de la administración activa, con competencia y autoridad para ordenar la implantación de las respectivas recomendaciones. La comunicación oficial de resultados de un informe de auditoría se regirá por las directrices emitidas por la Contraloría General de la República.

2 La Gaceta N° 28- Miércoles 10 de febrero de 2010. R-DC-119-2009. 2.11. Seguimiento de acciones sobre resultados. (…) El auditor interno debe establecer, mantener y velar porque se aplique un proceso de seguimiento de las recomendaciones, observaciones y demás resultados derivados de los servicios de la auditoría interna, para asegurarse de que las acciones establecidas por las instancias competentes se hayan

implementado eficazmente y dentro de los plazos definidos por la administración.

Objetivo Específico N°3.

“Analizar la etapa de planificación y programación de los proyectos ejecutados por la Dirección de Edificaciones Nacionales, mediante la modalidad de costo más porcentaje”.

AL DIRECTOR DE EDIFICACIONES NACIONALES

4.4 Valorar unificar los procesos de diseño de planos, definición de especificaciones técnicas, elaboración de presupuesto y cartel de licitación, que intervienen en la contratación y ejecución de proyectos tramitados mediante la figura contractual de costo más porcentaje, con el fin de lograr una mayor eficiencia y efectividad en los resultados obtenidos, garantizando que cada actividad se lleve a cabo por las personas idóneas, considerando para ello lo establecido por las Normas de Control Interno para el Sector Público, que en el inciso 2.5.3: “Separación de funciones incompatibles y del procesamiento de transacciones” indica:

“El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurarse de que las funciones incompatibles, se separen y distribuyan entre los diferentes puestos; así también, que las fases de autorización, aprobación, ejecución y registro de una transacción, y la custodia de activos, estén distribuidas entre las unidades de la institución, de modo tal que una sola persona o unidad no tenga el control por la totalidad de ese conjunto de labores.

Cuando por situaciones excepcionales, por disponibilidad de recursos, la separación y distribución de funciones no sea posible debe fundamentarse la causa del impedimento. En todo caso, deben implantarse los controles alternativos que aseguren razonablemente el adecuado desempeño de los responsables.”

4.5 Instruir al Departamento de su Dirección correspondiente, la realización de la estimación de los costos para todas las actividades que se van a incluir en los futuros carteles de las contrataciones de costo más porcentaje, con el fin de contar con una mayor seguridad en cuanto al alcance del proyecto, de acuerdo con el presupuesto disponible. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.4 de Resultados)

4.6 Instruir al Departamento de su Dirección correspondiente, para que incluya en los futuros carteles de licitación las actividades por ejecutar con sus especificaciones técnicas de acuerdo con la complejidad de la obra, con el fin de que quede claro el alcance de las obras por ejecutar y los permisos, recursos y tiempo necesario para llevarlas a cabo. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.5 de Resultados)

4.7 Instruir al Departamento de su Dirección correspondiente, para que elabore un cronograma detallado de las actividades por ejecutar en las futuras contrataciones, que se ajuste a la realidad y actualizarlo constantemente, con el fin de que se tenga certeza de la duración real de las obras. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.5 de Resultados)

4.8 Instruir a los funcionarios de la Dirección de Edificaciones Nacionales para que antes y durante la ejecución de las obras, se mantenga una comunicación constante con los usuarios de las edificaciones que se están interviniendo, para que puedan programar su trabajo y los servicios que brindan, tomando en cuenta el tiempo que van a durar las obras y que además puedan planificar con anticipación, de ser necesaria la reubicación de sus oficinas temporalmente. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.5 de Resultados)

Objetivo Específico N°4.

“Comprobar el cumplimiento de los términos establecidos en el cartel de licitación y sus modificaciones aprobadas”.

AL DIRECTOR DE EDIFICACIONES NACIONALES

4.9 Gestionar ante la Dirección de Capacitación la actualización de los profesionales y técnicos responsables de la fiscalización de los proyectos, para que reconozcan las herramientas y equipos que deben ser aportados por la empresa constructora y que garanticen que eso se cumpla. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.6 de Resultados)

4.10 Instruir a los profesionales y técnicos responsables de la fiscalización de los proyectos, para que en las futuras contrataciones garanticen el estricto cumplimiento de los términos establecidos en los carteles de licitación de las contrataciones y que le informen de cualquier incumplimiento o eventual irregularidad, para que como Director lleve a cabo las acciones correspondientes ante su personal o la empresa contratada. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.6 de Resultados)

4.11 Instruir a los profesionales y técnicos responsables de la fiscalización de los proyectos, para que en las futuras contrataciones incluyan en el expediente un análisis de la justificación, previa valoración, de la necesidad de adquisición de materiales en zonas alejadas al sitio del proyecto, de forma tal que esa decisión implique un beneficio para la Administración. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.7 de Resultados)

4.12 Instruir a los profesionales y técnicos responsables de la fiscalización de los proyectos, para que en las futuras contrataciones garanticen que los expedientes cuenten con toda la documentación necesaria, por ejemplo la inclusión de la póliza del INS del proyecto. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.8 de Resultados)

4.13 Instruir a los profesionales y técnicos responsables de la fiscalización de los proyectos, para que antes de iniciar las obras de las futuras contrataciones, analicen la oferta presentada por la empresa que resultó adjudicada, para que garanticen el cumplimiento de los compromisos adquiridos por ésta en dicho documento, por ejemplo la verificación de los profesionales que participaran como responsables de las obras. Cualquier desviación debe ser comunicada y esa Dirección tomar las medidas correspondientes. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.9 de Resultados)

4.14 Instruir a los profesionales de Edificaciones Nacionales, responsables de la fiscalización de los proyectos, para que en las próximas contrataciones, utilicen el cronograma de actividades como una herramienta para el seguimiento y control de los proyectos. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.10 de Resultados)

4.15 Instruir a los profesionales de Edificaciones Nacionales, responsables de la fiscalización de los proyectos, para que al momento de aprobar los avances de pago, verifiquen que la planilla reportada al INS coincida con la planilla de la empresa. De forma tal que se garantice que los pagos realizados por este rubro se utilicen para el fin que fueron destinados. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.11 de Resultados)

4.16 Gestionar ante la Dirección de Capacitación la actualización de los profesionales y técnicos responsables de la fiscalización de los proyectos, para que reconozcan los implementos y equipos de seguridad ocupacional que deben ser aportados por la empresa constructora y que garanticen que eso se cumpla. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.12 de Resultados)

4.17 Instruir a los profesionales de Edificaciones Nacionales encargados de la fiscalización de los proyectos, para que utilicen un cuaderno de bitácora de las obras que cumpla con la reglamentación emitida por el CFIA y el Procedimiento de “Solicitud, Control, Uso y Cierre del Cuaderno de Inspección de Obras” de la División de Obras Públicas incluido en el SIOR. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.13 de Resultados)

4.18 Instruir al Departamento de su Dirección que elabora los carteles de licitación, para que incorporen en las futuras contrataciones una aclaración sobre lo referente al uso de la bitácora en los proyectos que no requieren visado del CFIA. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.13 de Resultados)

4.19 Instruir a los profesionales de Edificaciones Nacionales encargados de la fiscalización de los proyectos, para que en las futuras contrataciones, gestionen como subcontrataciones todas las gestiones que correspondan a ese rubro, de forma tal que se garantice que el pago a la empresa sea el correcto y además que el porcentaje de subcontrataciones total cumpla con la legislación vigente. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.14 de Resultados)

Objetivo Específico N°5.

“Determinar la eficiencia, eficacia y economicidad del sistema de control interno aplicado en los procesos de contratación y la ejecución de las obras, mediante la modalidad de costo más porcentaje”.

AL DIRECTOR DE EDIFICACIONES NACIONALES

4.20 Instruir la elaboración y aplicación de una herramienta de supervisión que le permita a las jefaturas medir el desempeño de sus subalternos en función del cumplimiento de los objetivos planteados para cada Departamento. En un plazo de un mes. (Ver punto 2.15 de Resultados)

4.21 Solicitar al Departamento de Organización del Trabajo, el perfil ocupacional de los puestos 12006, 13713, 14700, 29140 y 14661, funcionarios de la Dirección de Edificaciones Nacionales, con el fin de definir la clasificación de esos puestos en función de las actividades que desempeñan actualmente. En un plazo xx xxxx días. (Ver punto 2.15 de Resultados)

4.22 Asignar para las contrataciones, inspectores de proyecto cuya especialidad sea atinente con las obras que va a inspeccionar. De forma permanente. (Ver punto 2.15 de Resultados)

Objetivo Específico N°6.

“Determinar el nivel de riesgo en ambos procesos (contratación y ejecución) y las medidas aplicadas por la administración para su mitigación o control”.

AL DIRECTOR DE EDIFICACIONES NACIONALES

4.23 Valorar cada uno de los riesgos identificados en este Estudio y definir las medidas de mitigación y control correspondientes, de forma tal que se garantice la actualización continua de las herramientas dispuestas para ese análisis (el SEVRI y el ASCI). En un plazo de un mes. (Ver punto 2.16 de Resultados)

Comunicar en un plazo xx xxxx días posteriores a la recepción del presente informe, de acuerdo con lo que establece el artículo 36 de la Ley General de Control Interno, las gestiones realizadas en atención a lo recomendado por esta Dirección, aportando la documentación que evidencie lo actuado al respecto.

Finalmente, las recomendaciones emitidas procuran contribuir con la Institución en la corrección de las deficiencias que han sido identificadas por esta Auditoría y que, como también se ha expuesto, reflejan debilidades de gestión de relevancia para la Administración.

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MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES AUDITORÍA GENERAL

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