ADENDA AL INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA CONTRATACIÓN EN EL SECTOR LOCAL
ADENDA AL INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA CONTRATACIÓN EN EL SECTOR LOCAL
Ayuntamientos de población inferior a 50.000 habitantes y otros entes
Ejercicios 2012-2013
NOTA INTRODUCTORIA
Con fecha 20 de octubre de 2015 el Consell de la Sindicatura de Comptes aprobó el INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LA CONTRATACIÓN EN EL
SECTOR LOCAL. Ayuntamientos de población inferior a 50.000 habitantes y otros entes. Ejercicios 2012-2013
Posteriormente se han observado dos omisiones respecto al análisis de las alegaciones presentadas por el Ayuntamiento de L’Alfàs del Pi y por el Ayuntamiento de la Pobla de Farnals.
Para subsanar dichas omisiones se ha elaborado esta Adenda a dicho Informe.
PARTE I - Ayuntamiento de La Pobla de Farnals
A. ANEXO III INFORME SOBRE LAS ALEGACIONES PRESENTADAS Se añade lo siguiente:
Ayuntamiento de La Pobla de Farnals
Se han analizado las alegaciones recibidas el 28 de septiembre de 2015 y con respecto a las mismas se informa lo siguiente:
Primera alegación Apartado 8.19,a)
Comentarios:
El Ayuntamiento considera correcta la calificación del contrato como mixto, en el que el tipo de contrato preponderante es el de suministros. Para ello argumenta que en su preparación y adjudicación tuvo en cuenta la propuesta del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) de modelo de pliegos de cláusulas administrativas y técnicas para los contratos de servicios energéticos y mantenimiento de edificios de las administraciones públicas, así como la recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 23 de julio de 2009 sobre modelo de PCAP para la prestación de suministro de energía y gestión energética en edificios públicos. Y adjunta la citada propuesta y recomendación, junto con el anexo 2 del PPT del contrato en cuestión.
El anexo 2 del PPT adjunto a las alegaciones ya fue facilitado y revisado por esta Sindicatura (en el que se basa el cuadro 3 del Informe). En el mismo se refleja una distribución anual del coste de todas las prestaciones, incluida la de obras.
Sobre la documentación aportada se pueden hacer las siguientes reflexiones:
a) El documento “Propuesta de modelo de contrato de servicios energéticos y mantenimiento en edificios de las administraciones públicas” está basado en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, que fue derogado por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, y no está actualizado a la normativa vigente.
Adicionalmente, en el PCAP propuesto en el citado documento, en su cláusula “6.4 Obras de mejora y renovación de las instalaciones (P4)” textualmente señala: “El Adjudicatario se compromete a financiar y ejecutar las obras de mejora y renovación de las instalaciones objeto xxx Xxxxxx necesarias para la optimización de su funcionamiento. El Adjudicatario se compromete a realizar y financiar durante el periodo contractual, las obras de mejora y renovación de las instalaciones, en los Centros que se relacionan en el Anexo 418, propuestas por la Administración titular del edificio.”
Es decir las obras contempladas en el modelo al que alude la alegación se refieren a obras de mejora y renovación a realizar a lo largo del periodo del contrato, y no a una gran obra a realizar al inicio.
b) La “Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 23 de julio de 2009 sobre modelo xx xxxxxx de cláusulas administrativas particulares para la prestación de suministro de energía y gestión energética en edificios públicos”.
Este documento de la JCCA no desvirtúa lo expuesto en el Informe, pues se limita a recomendar un modelo de PCAP que debe adaptarse a las circunstancias de cada caso. En el contrato revisado, tras el análisis de la documentación a que se hace referencia en la alegación, llegamos a la conclusión puesta de manifiesto en el borrador del Informe, es decir, que no queda justificado que la calificación del contrato como de suministros sea la adecuada, ya que solo se alcanza tal posibilidad si el contrato se alarga un plazo más allá de los ocho años, por debajo del cual el contrato debería tramitarse como un contrato de obras. Consideramos, a la vista de las circunstancias que la prestación considerada como accesoria (las obras), se trata más bien de la principal.
No obstante, debemos resaltar, que la interpretación realizada por el Ayuntamiento respecto de la calificación jurídica del contrato y su duración xx xxxx años, tiene su fundamento en la citada recomendación de la JCCA, aunque no compartamos dicho criterio
por ser contradictorio con lo previsto en el artículo 23 del TRLCSP y lo recomendado por la Comisión Nacional de la Competencia que se cita en el Informe.
Adicionalmente, la citada “Recomendación” de la JCCA incluye otros aspectos importantes a los que aludiremos en los siguientes apartados.
Consecuencias en el Informe:
Se elimina la oración entre paréntesis al final del primer párrafo del apartado 8.19,a).
El penúltimo párrafo del apartado 8.19,a) queda redactado así:
“En alegaciones el Ayuntamiento ha manifestado que la calificación jurídica del contrato y su duración está respaldada expresamente por la “Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 23 de julio de 2009 sobre modelo xx xxxxxx de cláusulas administrativas particulares para la prestación de suministro de energía y gestión energética en edificios públicos.”
Segunda alegación Apartado 8.19,b)
Comentarios:
El Ayuntamiento considera correcta la estimación de la duración del contrato en 10 años, atendiendo al tiempo necesario para cumplir con los fines propuestos manteniendo un equilibrio con la rentabilidad de las inversiones a efectuar, dicha interpretación, al igual que en la anterior alegación, la basa en la recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 23 de julio de 2009 sobre modelo de PCAP para la prestación de suministro de energía y gestión energética en edificios públicos, así como en la propuesta del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) de modelo de pliegos de cláusulas administrativas y técnicas para los contratos de servicios energéticos y mantenimiento de edificios de las administraciones públicas que, entre otras cuestiones, valida el plazo de duración del contrato en 10 años para así permitir realizar al Adjudicatario instalaciones que fomenten el ahorro de energía, la eficacia energética y la incorporación de energías renovables. Afirma también que en la preparación y adjudicación del contrato también se basaron en la Directiva 2006/32/CE y alegaron respecto a la recomendación de la Comisión Nacional de Energía de 24 xx xxxxx de 2011 citada en el informe que el Ayuntamiento está adherido a la Central de Compras de la Diputación Provincial de Valencia, quien se encarga de realizar la contratación anual del precio del suministro de gas cuyo
precio actúa como límite del precio del suministro energético de gas natural objeto del contrato revisado.
Además de las consideraciones realizadas respecto de la alegación primera, que son relevantes para la que ahora se analiza, debemos señalar que:
a) Compartimos el criterio de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) que se cita en el Informe y consideramos excesivo el plazo xx xxxx años para el contrato de suministro de gas.
b) En el PCAP del contrato se establece que el precio de suministro en ningún caso podrá sobrepasar los marcados en el “Acuerdo marco para gas natural de la Central de Compras de la Excma. Diputación de Valencia”.
Es decir, se garantiza que no se sobrepasará unos precios máximos, pero no garantiza la aplicación de los mejores precios xx xxxxxxx que pudieran obtenerse periódicamente con una concurrencia efectiva, que es uno de los objetivos de la CNC al recomendar la duración de los contratos de suministro de energía de dos años y las licitaciones en concurrencia con otros candidatos.
No obstante, debemos resaltar que la interpretación realizada por el Ayuntamiento respecto de la duración xx xxxx años, tiene su fundamento en la citada recomendación de la JCCA, aunque no compartamos su criterio por ser contradictorio con lo previsto en el artículo 23 del TRLCSP y lo recomendado por la Comisión Nacional de la Competencia que se cita en el Informe.
Consecuencias en el Informe:
El apartado 8.19,b) queda redactado así:
“b) Duración del contrato
El artículo 115.2 del TRLCSP establece que en el PCAP en el caso de contratos mixtos, se detallará el régimen jurídico aplicable a sus efectos, cumplimiento y extinción, atendiendo a las normas aplicables a las diferentes prestaciones fusionadas en ellos.
A la prestación 1, el suministro energético, que prevalece sobre el resto a la hora de determinar la duración del contrato se le aplica una duración xx xxxx años, inadecuadamente según nuestro criterio.
Aunque el vigente TRLCSP no establece una duración específica para el contrato de suministro, la norma general contenida en el artículo 23 dispone que: Sin perjuicio de las normas especiales
aplicables a determinados contratos, la duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta la naturaleza de las prestaciones, las características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas.
Atendiendo al criterio adoptado en el PCAP de considerar como elemento decisorio el suministro, no parece razonable que se esté cumpliendo con el mandato legal de someter periódicamente a concurrencia la prestación del suministro de gas exigido por el artículo 23 del TRLCSP citado. Resulta destacable a este respecto lo recomendado por la Comisión Nacional de Energía con fecha 24 xx xxxxx de 2011, cuando al proponer un pliego administrativo de contratos de la Administración Pública de suministro de energía, recomendaba expresamente que la duración de dichos contratos no sea superior a 2 años ya que el precio puede incluir una prima de riesgo significativa.
En síntesis consideramos que la duración del contrato es excesiva a la vista de lo dispuesto en los artículos 23 y 115.2 del TRLCSP.
No obstante, en alegaciones el Ayuntamiento ha manifestado que la calificación jurídica del contrato y su duración está respaldada expresamente por la “Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 23 de julio de 2009 sobre modelo xx xxxxxx de cláusulas administrativas particulares para la prestación de suministro de energía y gestión energética en edificios públicos”.
Tercera alegación Apartado 8.19,c)
Comentarios:
El Ayuntamiento, en referencia a la incidencia sobre la necesidad de motivar la elección de los criterios de adjudicación y la ponderación de los mismos, afirma tomar nota de lo señalado en el Informe al objeto de seguir introduciendo mejoras en su servicio de contratación y alega que se trata de un contrato complejo.
Aunque sobre este punto el Ayuntamiento no alega nada más, resulta pertinente atender lo que al respecto señala la “Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 23 de julio de 2009 sobre modelo xx xxxxxx de cláusulas administrativas particulares para la prestación de suministro de energía y gestión energética en edificios
públicos”, que ratifica el criterio mantenido por la Sindicatura en el Informe.
Dicha recomendación y el modelo de PCAP señalan expresamente que:
Se prevé que todos los criterios a establecer para la valoración de estas prestaciones sean objetivos, es decir se apliquen mediante fórmulas, por lo que no se prevé la intervención del comité de expertos o del organismo independiente encargados de valorar criterios subjetivos.
El precio de cada una de las prestaciones se toma en consideración tras la fase anterior, valorándose el precio ofertado exclusivamente por aquellos licitadores que hayan superado un determinado nivel de puntuación. De entre todos éstos, la adjudicación se efectuará a favor del que oferte el precio más bajo, no acumulándose por tanto la puntuación correspondiente al precio (ni siquiera se establece fórmula para valorarlo) a la obtenida en la fase anterior.
Con independencia de ello, el pliego establece también criterios para la determinación de las ofertas que deberán considerarse desproporcionadas o anormalmente bajas.
Consecuencias en el Informe:
No modifica el contenido del borrador del Informe.
Cuarta alegación Apartado 8.19,d)
Comentarios:
El Ayuntamiento considera adecuado el sistema previsto en el PCAP para valorar las ofertas económicas, ya que tiene el fin de cubrir el tema de las bajas temerarias y afirma que es una reproducción exacta al establecido a modo de ejemplo en la propuesta de pliegos de cláusulas administrativas y técnicas para contratos de servicios energéticos y mantenimiento en edificios de las administraciones públicas del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), cláusula 10.2.1.
Esta Sindicatura no comparte el criterio del Ayuntamiento. El mecanismo para descartar, en su caso, posibles ofertas con valores anormales o desproporcionados (bajas temerarias) viene regulado en el artículo 152 del TRLCSP, lo que no debe afectar al correcto cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 150 del TRLCSP referidas a los requisitos que deben cumplir los criterios de adjudicación.
La remisión efectuada por el Ayuntamiento al documento “Propuesta de modelo de Contrato de Servicios Energéticos y Mantenimiento en Edificios de las Administraciones Públicas” no se considera válida por
estar referida a legislación no vigente (ver alegación primera) y contradice la “Recomendación” de la JCCA aportada por el Ayuntamiento.
Tal como se ha señalado en la alegación anterior, la “Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 23 de julio de 2009 sobre modelo xx xxxxxx de cláusulas administrativas particulares para la prestación de suministro de energía y gestión energética en edificios públicos” aportada por el Ayuntamiento, apoya el criterio de la Sindicatura, ya que expresamente señala que todos los criterios a establecer para la valoración de estas prestaciones deben ser objetivos, es decir, se deben aplicar mediante fórmulas y se debe elegir necesariamente la oferta de precio más bajo, con independencia de que el pliego establezca también criterios para determinar las ofertas que deberán considerarse desproporcionadas o anormalmente bajas.
La “Recomendación” de la JCCA ratifica el criterio mantenido por la Sindicatura en el Informe, por lo que mantenemos lo expuesto en el apartado 8.19.d) del Informe.
Consecuencias en el Informe:
No modifica el contenido del borrador del Informe.
Quinta alegación Apartado 8.19,e)
Comentarios:
El Ayuntamiento se limita a manifestar que al no existir un sistema estandarizado, se hizo una remisión expresa al Anexo 4 xxx Xxxxxx de Prescripciones Técnicas en el que se contienen y desarrollan las bases técnicas…que se deben tener en consideración a la hora de valorar los criterios evaluables mediante juicio de valor.
El criterio adoptado por el Ayuntamiento es totalmente contrario al que se establece en la “Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 23 de julio de 2009 sobre modelo xx xxxxxx de cláusulas administrativas particulares para la prestación de suministro de energía y gestión energética en edificios públicos” alegada por el Ayuntamiento, según la cual todos los criterios a establecer para la valoración de estas prestaciones deben ser objetivos, es decir se deben aplicar mediante fórmulas y se debe elegir necesariamente la oferta de precio más baja, que ratifica el criterio mantenido por la Sindicatura en el Informe.
Consecuencias en el Informe:
No modifica el contenido del borrador del Informe.
Sexta alegación Apartado 8.19, f)
Comentarios:
El Ayuntamiento alega que en la valoración de las ofertas contó con el asesoramiento de un ingeniero industrial que contrató como técnico especialista y cualificado en la materia, en cumplimiento de una recomendación del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE).
Esta Sindicatura no comparte el criterio del Ayuntamiento, por cuanto la mera intervención de un experto en la materia no justifica la ausencia de motivación de las puntuaciones asignadas a las distintas empresas, en los términos explicados en el Informe, por lo que mantenemos lo expuesto en el apartado 8.19, f) del Informe.
Consecuencias en el Informe:
No modifica el contenido del borrador del Informe.
B. INFORME
El apartado 8.19, a) y el 8.19, b) del Ayuntamiento de La Pobla de Farnals, quedan redactados así:
a) Calificación jurídica del contrato
En la cláusula 1 del PCAP se señala que: El presente contrato tiene naturaleza administrativa, y sin perjuicio de que quede definido el régimen jurídico de la contratación en el presente pliego de cláusulas administrativas particulares, rige la regulación aplicable al contrato administrativo de suministro, teniendo en cuenta que la prestación de carácter económico de más importancia es la de suministro, y se atenderá en cuanto a las normas que deban observarse para la adjudicación del contrato a la regulación jurídica de dicha prestación, de conformidad con el art. 12 del Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Tal como queda acreditado en el ANEXO 2, xxx Xxxxxx de Prescripciones Técnicas.
Según continúa el PCAP, el contrato, incluye la realización de las siguientes prestaciones obligatorias, que se desarrollan en la cláusula 6 xxx xxxxxx de prescripciones técnicas:
Prestación P1. Suministro energético de gas natural.
Prestación P2. Mantenimiento para lograr el perfecto funcionamiento y limpieza de las instalaciones.
Prestación P3. Garantía total: reparación con sustitución de todos los elementos deteriorados en las instalaciones.
Prestación P4. Obras de mejora y renovación de las instalaciones consumidoras de energía: redacción de proyectos, realización y financiación de las mejoras y renovación de las instalaciones consumidoras de energía térmica.
Según el PPT las prestaciones tienen los siguientes importes:
Prestación | Coste anual 2012 | Coste resto de años | Coste 10 años |
P1. Suministro energético de gas natural | 76.667,5 | 690.007,5 | 766.675 |
P2. Mantenimiento P3. Garantía total | 16.311,0 | 146.799,0 | 163.110 |
P4. Obras Intereses de financiación | 418.644,0 | -- 123.519,0 | 418.644 123.519 |
Total | 511.622,5 | 960.325,5 | 1.471.948 |
Cuadro 3
Para calificar el contrato como de suministros debe justificarse que dicha prestación tiene carácter preponderante sobre las demás. Sin embargo a la vista de las cifras anteriores esa preponderancia es discutible, ya que tomando el primer año la preponderancia es claramente la del contrato de obras. Solo alargando el plazo a partir de ocho años, más allá de lo que se considera razonable para un contrato de suministros, se consigue que la importancia del suministro sea preponderante.
En alegaciones el Ayuntamiento ha manifestado que la calificación jurídica del contrato y su duración está respaldada expresamente por la “Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 23 de julio de 2009 sobre modelo xx xxxxxx de cláusulas administrativas particulares para la prestación de suministro de energía y gestión energética en edificios públicos”.
A los efectos del contrato el coste total se ha distribuido en diez anualidades iguales.
b) Duración del contrato
El artículo 115.2 del TRLCSP establece que en el PCAP en el caso de contratos mixtos, se detallará el régimen jurídico aplicable a sus efectos, cumplimiento y extinción, atendiendo a las normas aplicables a las diferentes prestaciones fusionadas en ellos.
A la prestación 1, el suministro energético, que prevalece sobre el resto a la hora de determinar la duración del contrato se le aplica una duración xx xxxx años, inadecuadamente según nuestro criterio.
Aunque el vigente TRLCSP no establece una duración específica para el contrato de suministro, la norma general contenida en el artículo 23 dispone que: Sin perjuicio de las normas especiales aplicables a determinados contratos, la duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta la naturaleza de las prestaciones, las características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas.
Atendiendo al criterio adoptado en el PCAP de considerar como elemento decisorio el suministro, no parece razonable que se esté cumpliendo con el mandato legal de someter periódicamente a concurrencia la prestación del suministro de gas exigido por el artículo 23 del TRLCSP citado. Resulta destacable a este respecto lo recomendado por la Comisión Nacional de Energía con fecha 24 xx xxxxx de 2011, cuando al proponer un pliego administrativo de contratos de la Administración Pública de suministro de energía, recomendaba expresamente que la duración de dichos contratos no sea superior a 2 años ya que el precio puede incluir una prima de riesgo significativa.
En síntesis consideramos que la duración del contrato es excesiva a la vista de lo dispuesto en los artículos 23 y 115.2 del TRLCSP.
No obstante, en alegaciones el Ayuntamiento ha manifestado que la calificación jurídica del contrato y su duración está respaldada expresamente por la “Recomendación de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de 23 de julio de 2009 sobre modelo xx xxxxxx de cláusulas administrativas particulares para la prestación de suministro de energía y gestión energética en edificios públicos”.
PARTE II - Ayuntamiento de L’Alfàs del Pi
A. El ANEXO III. INFORME SOBRE LAS ALEGACIONES PRESENTADAS Apartado 8.3, b). Segunda alegación, queda redactado así: “Comentarios:
De las alegaciones del Ayuntamiento se desprende que el importe del valor estimado del contrato indicado en los distintos anuncios y en el pliego de cláusulas administrativas no se ha fijado para toda la vida del contrato debido a “que el precio iba en función de un canon variable anual, según la cláusula 4 xxx xxxxxx de cláusulas administrativas”.
A este respecto, tal como se puso de manifiesto en el borrador del Informe, siguiendo el criterio de la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalitat (informe 2/2010, de 31 de enero), el precio o valor estimado del contrato de gestión de servicios públicos debe calcularse de conformidad con lo previsto en el artículo 88 del TRLCSP, para toda la vida del contrato.
Por tanto, se ha de mantener el criterio expuesto en los dos primeros párrafos del apartado 8.3, b) del Informe y eliminar el tercer párrafo.
Consecuencias en el Informe:
Se elimina el tercer párrafo del apartado 8.3, b) del borrador del Informe.”
B. INFORME
En el Apartado 8.3,b) del Informe, página 35, se elimina el tercer párrafo.
En el Apartado 8.3,b) del Informe, página 34, la tercera línea del Resumen del contrato fiscalizado, queda redactada así:
• Valor estimado: no determinado
En el cuadro 1, página 10, tercera línea, en la columna Valor estimado, debe poner: “n/d”
APROBACIÓN DE LA ADENDA
De acuerdo con los artículos 17.f) de la Ley de la Generalitat Valenciana 6/1985, de 11 xx xxxx, de Sindicatura de Comptes y 60.e) de su Reglamento y, en cumplimiento del Programa Anual de Actuación de 2015 de esta Institución, el Consell de la Sindicatura de Comptes, en la reunión del día 12 de noviembre de 2015, aprobó esta Adenda al Informe de fiscalización.
Valencia, 12 de noviembre de 2015
EL SÍNDIC MAJOR
Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx