RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
MINISTERIO DE HACIENDA
Recurso nº 486/2019 C.A. Principado xx Xxxxxxxx 30/2019 Resolución nº 702/2019
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid a 27 xx xxxxx de 2019.
VISTO el recurso interpuesto por D.C.A.D.T.S., en nombre y representación de WILLIS IBERIA, Correduría de Seguros y Reaseguros, S.A., contra el acuerdo de adjudicación del procedimiento “Servicio de mediación y asesoramiento preparatorio para la formalización de contratos de seguros privados del Ayuntamiento xx Xxxxx, Organismos Autónomos y Empresas Municipales”, dictado el 00 xx xxxxx xx 0000, xxx xx Xxxxxxxxx xx Xxxxx, el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. El 26 de octubre de 2018 se dictó resolución por la Alcadesa xx Xxxxx, aprobando la propuesta de contratación del “Servicio de mediación y asesoramiento preparatorio para la formalización de contratos de seguros privados del Ayuntamiento xx Xxxxx, Organismos Autónomos y Empresas Municipales”. En el mismo acto se aprobaron el pliego de prescripciones técnicas, sus anexos, el cuadro de características particulares y el modelo de proposición económica, así como la apertura del procedimiento de licitación.
El valor estimado se fijó en 760.037,04€.
Segundo. La licitación fue publicada el 30 octubre de 2018 en el DOUE y el 2 de noviembre en la Plataforma de Contratación del Sector Público.
Tercero. Se presentaron a la licitación tres ofertas. Tramitado el expediente de contratación, la oferta mejor valorada fue la xx XXXXX, S.A., Mediadores de Seguros. Requerida a esta empresa la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos
XXXX. XXXXXXX XXXXX, 00, 0x XXXX. 00000 - XXXXXX
TEL: 00.000.00.00
FAX: 00.000.00.00
Xxxxxxxx_xxxxxxxx.xxxxxxxxx@xxxxxxxx.xxx.xx
previos y presentada dicha documentación, la mesa de contratación consideró que la misma no cumplía con la adscripción de medios personales exigida en el pliego. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150.2 de la LCSP, procedió a entender retirada la oferta y requerir a la siguiente empresa clasificada, AON XXX Y XXXXXXXX, S.A. (en adelante AON), para que presentase la citada documentación, trámite al que dio cumplimiento. La mesa de contratación procedió a elevar a la Alcaldía la propuesta de adjudicación a favor de dicha empresa. La adjudicación se produjo mediante resolución de 29 xx xxxxx de 2019.
Cuarto. Disconforme con dicha resolución, XXXXXX IBERIA, Correduría de Seguros y Xxxxxxxxxx, S.A., (en adelante XXXXXX) ha presentado recurso especial en materia de contratación. El órgano de contratación ha remitido informe solicitando la inadmisión y, subsidiariamente, la desestimación del recurso. AON ha formulado escrito de alegaciones en la que pide la confirmación de la resolución impugnada.
Quinto. Con fecha 00 xx xxxx xx 0000, xx Xxxxxxxxxx xx xxxx Tribunal ha dictado resolución en la que se acuerda mantener la suspensión del expediente de contratación, producida como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 53 de la LCSP, de forma que, de acuerdo con el artículo 57.3 del texto citado, será la resolución del recurso la que acuerde el levantamiento.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. La competencia para resolver la presente reclamación corresponde al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 y del Convenio de Colaboración suscrito el 3 de octubre de 2013, entre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Comunidad Autónoma del Principado xx Xxxxxxxx sobre atribución de competencia de recursos contractuales y publicado en el Boletín Oficial del Estado el 28 de octubre de 2013, por Resolución de 4 de octubre de 2013, de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
Segundo. En cuanto al plazo de interposición del recurso, el órgano de contratación señala que el artículo 44.2.b) de la LCSP establece que pueden ser objeto del recurso especial en materia de contratación, entre otros, los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que estos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Añade que la tramitación del procedimiento es electrónica y que el 25 de enero de 2018 se publicó el acta de la mesa de contratación junto con el informe de valoración de los criterios de adjudicación cuantificables mediante juicio de valor. Es en ese momento en el que la recurrente tuvo conocimiento de la valoración detallada y motivada de las distintas ofertas, por lo que es a partir de esa fecha cuando debe computarse el plazo para recurrir y no tras la publicación de la resolución de adjudicación. Según su criterio, el recurso sería extemporáneo.
Esta alegación no puede estimarse. El informe de valoración publicado se refería exclusivamente a los criterios evaluables mediante un juicio de valor. La clasificación podría cambiar tras la valoración de los criterios evaluables automáticamente e, incluso, como ocurrió, si la empresa mejor valorada no presentaba o presentaba incompleta o incorrectamente la documentación requerida. Adicionalmente, en la clasificación de las ofertas tras la evaluación de los criterios sujetos a un juicio de valor, la ahora recurrente quedó clasificada en tercer lugar, por lo que según reiterada doctrina de este Tribunal carecería de legitimación para recurrir, al no derivarse de la eventual estimación del recurso ventaja alguna para ella.
El recurso, por tanto, ha sido interpuesto en plazo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 50.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
Tercero. Con respecto al requisito de legitimación, la recurrente lo cumple porque su oferta quedó clasificada, finalmente, en segundo lugar. En caso de prosperar el recurso, se produciría un concreto efecto positivo en la esfera jurídica de la licitadora, más allá del mero cumplimiento de la legalidad.
Cuarto. El recurrente discrepa de la evaluación de su oferta en diversos apartados. En la propuesta del Plan de desarrollo del programa de seguros, el informe de valoración califica su propuesta de “realmente desafortunada”, por dos motivos: porque nada tiene que ver el aseguramiento del personal con los participantes en actividades organizadas por el Grupo Ayuntamiento xx Xxxxx y porque no es posible garantizar la cobertura de todos los asistentes a cualquier actividad que organice el Grupo Ayuntamiento xx Xxxxx. Considera XXXXXX que su oferta recoge literalmente una de las peticiones xxx xxxxxx de prescripciones técnicas, de forma que debería otorgársele, al menos la misma puntuación que la adjudicataria.
En la propuesta técnica en el tratamiento de siniestros se otorgó la misma puntuación a ambas empresas. Entiende la recurrente que en la oferta realizada por se hace mención a un procedimiento general de tramitación y a unas especialidades por siniestros. Por el contrario, la oferta presentada por XXXXXX es más amplia en variedad de tramitación de los diferentes tipos de siniestros e incluye un protocolo de siniestros especiales. Además, incluye otras cuestiones que ni han sido tomadas en consideración en el informe, tales como el perito del asegurado o la creación de una comisión de seguimiento de la siniestralidad. Todo ello, pone de relieve la falta de razonabilidad de que a las dos ofertas se les haya otorgado la misma puntuación. Añade que a la empresa inicialmente con mejor puntuación y finalmente excluida, se le valoró especialmente que incluyera una especialidad en la tramitación de los siniestros de responsabilidad profesional y patronal, lo que no se hizo al valorar la oferta de la recurrente.
En la propuesta de procedimiento y acciones para el seguimiento y gestión de siniestros en trámite, la adjudicataria obtuvo dos puntos, por uno su oferta, calificación que considera arbitraria. Al igual que en el supuesto anterior, la oferta con inicial mejor puntuación, había sido valorada muy positivamente por incluir la coordinación de los servicios médicos para la valoración de las lesiones, lo que es igualmente ofertado por XXXXXX y el informe omite en su valoración cualquier mención a este servicio de valoración de daños, dejándolo, injustamente sin valorar.
Por lo que se refiere al plan específico de formación y comunicación la oferta de la recurrente ha obtenido la máxima puntuación habiendo ofertado 205 horas en diversas
materias formativas. La oferta de la adjudicataria, ofreciendo 52 horas ha obtenido sólo medio punto menos. Además, se le ha valorado la suscripción a 3 bases de datos de jurisprudencia, cuando nada tiene que ver con el apartado que se valora. No le parece razonable que la distinción entre ambas sea tan escasa, sobre todo, si tenemos en cuenta que en otros apartados (como en propuesta de procedimiento y acciones para el seguimiento de gestión de siniestros en trámite) la diferencia ha sido muy abultada.
Además de la discrepancia con la valoración de las ofertas, la recurrente considera que la oferta de AON incumple las condiciones establecidas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. En concreto, el Anexo VIII, página 6 del mismo que impone una extensión máxima a la documentación contenida en el sobre 2 de 50 páginas. La oferta de la adjudicataria tiene 62. Esta diferencia de extensión considera que es relevante, dada la escasa diferencia de puntos (1,5) entre las ofertas. Así, en el apartado Propuesta del plan de desarrollo del programa de seguros, AON obtuvo dos puntos más que XXXXXX, entre otras cuestiones por un mayor nivel de detalle en su oferta, lo que se debió a que utilizó más espacio para desarrollarla. Considera que la oferta debe ser excluida o, subsidiariamente, que se reduzca la puntuación de ese apartado.
Quinto. El órgano de contratación, en su informe, va contestando las objeciones realizadas al informe de valoración de las ofertas. En relación con la propuesta del plan de desarrollo del programa de seguros, se afirma que la menor valoración no se debe al aspecto que el recurrente dice estar copiado literalmente xxx xxxxxx de prescripciones técnicas. En el informe se dice que la oferta xx XXXXXX “es la menos detallada en cuanto a los posibles riesgos en los que pueda incurrir la Administración”, limitándose a reproducir literalmente el pliego y exponer una metodología que es la misma que utilizan todos los licitadores. Por el contrario, la oferta de AON describe su propuesta estructurándola en dos fases, la primera denominada auditoría de riesgos, detallando en cada uno de los xxxxx de seguro actuaciones concretas para el desarrollo del programa de seguros; en la segunda fase, “Estudio y diseño del Programa de Seguros” se comprometen a la presentación de un Programa de Seguros Personalizados en el plazo de un mes desde la adjudicación.
Por lo que se refiere a la propuesta técnica en el tratamiento de siniestros, recuerda que lo que se valora en este apartado es la forma en la que se va a llevar a cabo la tramitación
de los siniestros, no si se van a tramitar más o menos especialidades de siniestros. En particular, en el apartado en el que la recurrente dedica a la responsabilidad civil de funcionarios y autoridades no se especifica cómo se van a tramitar los siniestros, sino que se limita a señalar la importancia de un adecuado asesoramiento y de que la comunicación se realice en tiempo y forma; esto no se puede considerar un elemento diferenciador que justifique una puntuación más elevada. A continuación, el informe hace una comparativa en relación con las ofertas respecto de los siniestros especiales y concluye que no existe motivo para que la recurrente obtuviera una mayor puntuación que la adjudicataria.
Respecto a la propuesta de procedimiento y acciones para el seguimiento y gestión de siniestros en trámite, se indica que la valoración y comparación entre ambas ofertas es especialmente difícil porque mientras XXXXXX se centra en la descripción de los procedimientos de gestión de los siniestros, AON describe el proceso a realizar para hacerse cargo de los siniestros que están en trámite, estableciendo un cronograma con plazos concretos para cada actuación. Ambos enfoques se consideraron válidos. Se añade que el hecho de que no se mencione un aspecto de la oferta xx XXXXXX no quiere decir que no se haya valorado, pues no se reproduce en el informe literalmente todo el contenido de las ofertas. En concreto, el aspecto apuntado en recurso fue un elemento a favor en la evaluación de la oferta de la recurrente, mientras que el hecho de establecer una franquicia que se descontaría al perjudicado en el pago de la indemnización, fue un factor en contra.
En cuanto al plan específico de formación y comunicación, no puede reducirse la puntuación de un criterio sujeto a un juicio de valor a términos numéricos (mayor número de horas). La oferta de AON se valora con cuatro puntos porque la formación que ofrece se considera suficiente. El programa que se presenta es un ejemplo quedando la empresa abierta a que el plan de formación definitivo se fije con el Ayuntamiento. Ello, no obstante, la recurrente ha obtenido la máxima puntuación (4,5 puntos) por su esfuerzo en la elaboración del plan de formación que es muy detallado y contiene un elevado compromiso.
Por último, en relación con la alegación de que la oferta de la adjudicataria debió ser excluida por exceder del número de hojas previsto en el pliego, indica el informe que los tres licitadores presentaron un documento de oferta técnica de 50 páginas y otro documento para la justificación del compromiso formal de la empresa con la igualdad de
género. En la presentación telemática tanto XXXXX como XXXXXX, remitieron dos archivos distintos, uno con la documentación técnica y otro con el compromiso relativo a la igualdad de género. Por el contrario, AON presentó un solo archivo que tiene 62 páginas. La parte relativa a la igualdad de género ocupa 10 páginas. La oferta técnica tiene 52 páginas, si bien dos de ellas son la carátula y una nota sobre el carácter confidencial de la oferta, por lo que se respeta el límite de 50 hojas. Aunque se trate de un archivo telemático, ambos documentos están claramente diferenciados y paginados por lo que no existe el defecto denunciado
Sexto. AON, en su escrito de alegaciones, manifiesta que la Administración tiene un margen de apreciación para configurar los criterios susceptibles de valoración en los pliegos, pero que, una vez fijados, las ofertas han de ser valoradas de acuerdo con aquellos. Considera que, en este caso, el Ayuntamiento ha valorado las proposiciones de los licitadores conforme a los criterios contenidos en el pliego de cláusulas administrativas particulares, mediante la admitida, jurisprudencial y doctrinalmente, discrecionalidad técnica. A continuación, se refiere a los aspectos del informe de valoración cuestionados en el recurso, señalando que en los supuestos en los que ha obtenido una mayor valoración su oferta, ésta era más completa y detallada.
Concluye rechazando que su oferta tenga una extensión superior a la permitida en el pliego, pues el documento requerido sobre el plan de igualdad se incorporó como anexo a la oferta técnica, lo que no estaba prohibido.
Séptimo. Aunque en el recurso se menciona en último lugar, es preciso resolver primero, la alegación relativa al incumplimiento en la oferta, de la extensión máxima prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Aunque la cláusula 14ª no establece ningún efecto para el supuesto de que la oferta sobrepase la extensión máxima, lo cierto es que, de no respetarse, daría a unos licitadores una ventaja injusta sobre otros que se hubieran ceñido a lo exigido en el pliego. El motivo del recurso debe ser rechazado. Examinada la oferta que obra en el expediente, se comprueba que, tal y como indica el órgano de contratación en su informe, la adjudicataria presentó en un mismo documento telemático, la oferta técnica y el compromiso de igualdad de género. Sin embargo, ambos documentos son perfectamente distinguibles y llevan su propia paginación. La oferta
técnica tiene 52 páginas, si bien una es la carátula y otra la declaración de confidencialidad. Se han cumplido, por tanto, los requerimientos xxx xxxxxx.
Octavo. Queda, por tanto, resolver la primera cuestión planteada por el recurso, la relativa a la evaluación de las ofertas en los apartados sujetos a un juicio de valor. Una vez más hemos de reiterar la doctrina sobre la discrecionalidad técnica. Por citar una resolución reciente, en la nº 155/2019 que recoge otras anteriores, señalamos que
«Este Tribunal ha señalado reiteradamente que los criterios evaluables en función de juicios de valor tienen la peculiaridad de que se refieren, en todo caso, a cuestiones que por sus características no pueden ser evaluadas aplicando procesos que den resultados precisos predeterminables. Por el contrario, aun cuando se valoren en términos absolutamente objetivos no es posible predecir de antemano con certeza cuál será el resultado de la valoración. Básicamente los elementos de juicio a considerar para establecer la puntuación que procede asignar por tales criterios a cada proposición descansan sobre cuestiones de carácter técnico. Por ello, hemos declarado reiteradamente la plena aplicación a tales casos de la doctrina sostenida por nuestro Tribunal Supremo con respecto de la denominada discrecionalidad técnica de la Administración. Ello supone que tratándose de cuestiones que se evalúan aplicando criterios estrictamente técnicos, el Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios jurídicos. No se quiere decir con ello, sin embargo, que el resultado de estas valoraciones no pueda ser objeto de análisis por parte de este Tribunal, sino que este análisis debe quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento, a que en la valoración no se hayan aplicado criterios de arbitrariedad o discriminatorios, o que finalmente no se haya incurrido en error material al efectuarla. Fuera de estos aspectos, el Tribunal debe respetar los resultados de dicha valoración. En relación con los informes técnicos en que se funda la evaluación de dichos criterios dependientes de un juicio de valor, este Tribunal ha sentado la doctrina de que los mismos están dotados de una presunción de acierto y veracidad por la cualificación técnica de quienes los emiten y sólo cabe frente a ellos una prueba suficiente de que son manifiestamente erróneos o se han dictado en clara discriminación de los licitadores. Así, en nuestra Resolución nº 52/2015 decíamos que en esta tesitura, como ya ha señalado este Tribunal en su Resolución nº 177/2014 de fecha 28 de febrero de 2014 «para decidir y resolver el recurso,
al tratarse de una cuestión puramente técnica, el contenido del Informe técnico evacuado en el seno del procedimiento, y que posteriormente sirve de base al órgano resolutorio, la solución a esa cuestión se tiene que decidir de acuerdo con criterios técnicos, que no pueden ser otros que los contenidos en el Informe técnico, y en cuya materia por razones obvias, al no estar ante una cuestión propiamente jurídica, ya afecte a normas de competencia o de procedimiento, este Tribunal no tiene competencia material para decidir con un criterio propio, que no sea el ofrecido por el órgano técnico ya citado».
A la vista de esta doctrina, es preciso analizar el informe de valoración. En el mismo, no se aprecia la existencia de error o tratamiento discriminatorio. Dejando de lado que, en determinados criterios, la oferta de la recurrente recibe una mejor puntuación que la de la adjudicataria, es cierto, en relación con la propuesta del plan de desarrollo del programa de seguros que lo que se califica en el informe como “realmente desafortunada” es una transcripción xxx xxxxxx, pero previamente, se ha indicado que la oferta es la menos detallada en este punto. También en el plan específico de formación, la oferta de la recurrente es más completa, pero efectivamente, el número de horas no es decisivo, pues la adjudicataria recoge un ejemplo y señala que el plan definitivo se determinará con el Ayuntamiento. En el resto de cuestiones planteadas, el informe técnico y el emitido por el órgano de contratación en relación con las cuestiones concretas planteadas dan una motivación suficiente de la valoración efectuada.
Por tanto, ni en el contenido del Informe técnico, y a la postre, en la resolución recurrida, se aprecie error material, ni arbitrariedad o discriminación
Por todo lo anterior,
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha, ACUERDA:
Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D.C.A.D.T.S., en nombre y representación de WILLIS IBERIA, Correduría de Seguros y Reaseguros, S.A., contra el acuerdo de adjudicación del procedimiento “Servicio de mediación y asesoramiento preparatorio para la formalización de contratos de seguros privados del Ayuntamiento xx Xxxxx, Organismos
Autónomos y Empresas Municipales”, dictado el 00 xx xxxxx xx 0000, xxx xx Xxxxxxxxx xx Xxxxx.
Segundo. Levantar la suspensión del procedimiento de contratación, de conformidad con lo establecido en el artículo 57.3 de la LCSP.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso, de acuerdo con lo previsto en el artículo 58.2 LCSP
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia xx Xxxxxxxx, en el plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.1 k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.