CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Noción – Fundamento – Desnaturalización
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Noción – Fundamento – Desnaturalización
La contratación mediante la prestación de servicios se permite en los casos en los cuales la función de la administración no puede ser realizada por personas pertenecientes a la planta de personal de la entidad oficial contratante, o por la necesidad de conocimientos especializados. Además, en estas situaciones hay plena autonomía e independencia técnica y profesional por parte del contratista. (…) el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación continuada, caso en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.(…) no necesariamente se está frente a un contrato laboral cuando se desempeñan funciones similares a las de los empleados de planta, dado que una relación legal y reglamentaria tiene requisitos especiales. Por otra parte, se debe resaltar que en el caso en que se labore en la sede de la entidad, por sí mismo, no da lugar a que se declare la existencia del contrato laboral. (…) El hecho de recibir instrucciones sobre la correcta prestación del servicio, cumplir determinados horarios, rendir informes sobre la prestación del mismo no constituyen elementos de una relación de subordinación continuada, sino que se enmarcan en una relación de coordinación que debe existir entre los contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios y la administración, para la correcta ejecución de los recursos públicos en aras de prestar un mejor servicio.
CONTRATO REALIDAD – Desvirtuar contrato prestación de servicios – Autonomía del contratista en la ejecución del objeto contractual – El cumplimiento de horario o instrucciones no contradice la autonomía del contrato de prestación de servicios
Dan cuenta que la demandante desempeñó sus funciones en un horario determinado y en la sede de la entidad demandada, lo cual de por sí no demuestra una relación de subordinación continuada, tal como se desprende de la jurisprudencia arriba analizada. (…) para demostrar una verdadera relación laboral, el elemento fundamental que se debe demostrar con suficiencia es la subordinación o dependencia continuada, en la cual no exista autonomía e independencia técnica y profesional de quien desempeña la función. De acuerdo con lo anterior, no era suficiente demostrar que la actora desempeñó funciones que le corresponden a los funcionarios de planta, ya que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y con la jurisprudencia citada, es posible utilizar el contrato de prestación de servicios cuando no se cuente con personal suficiente en la institución para que desarrollen funciones similares a los del personal de planta, por lo que además de lo anterior se requiere probar una verdadera dependencia continuada de los superiores jerárquicos dentro de la entidad demandada, factor que no se logró acreditar en el caso concreto, pues simplemente se hizo referencia a las funciones desempeñadas. Pese a que la actora cita una sentencia de la Corte Suprema de Justicia en la cual se señaló que la relación laboral se presume, debe hacerse claridad que ella puede resultar aplicable cuando no se haya suscrito un contrato, pero no cuando se trate del empleo público, pues para entrar a la función pública hay requisitos precisos como lo son el nombramiento y la posesión por la naturaleza especial de la relación legal y reglamentaria. De lo expuesto en el presente acápite se desprende que la actora no logró probar que la relación negocial entablada con el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA se enmarcó en un contrato de trabajo, motivo por el cual habrá de confirmarse la sentencia apelada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION “A”
Consejero ponente: XXXXXXX XXXXXXXX XXXXXXXXX
Bogotá, D.C. catorce (14) xx xxxxx de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00668-01(1292-14)
Actor: XXXXXX SENIOR XXXXXX
Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA
ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DECRETO 01 DE 1984
Decide la Sala de Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 6 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las súplicas de la demanda incoada por la xxxxxx XXXXXX XXXXXX XXXXXX contra el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA
ANTECEDENTES
PRETENSIONES.
La xxxxxx XXXXXX XXXXXX XXXXXX, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de fecha de 9 de noviembre de 2010, por medio del cual la Jefe de la Oficina de Nóminas y Prestaciones del DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA negó el pago de prestaciones sociales correspondientes a las labores ejecutadas por la actora en su calidad de abogada a favor del Distrito, entre el 1 xx xxxxx de 2004 y el 30 de diciembre de 2007.
Como consecuencia de la declaración de nulidad solicitó que se reconozca el carácter laboral de su vinculación con el Distrito; además, que se reconozca y condene a la parte demandada al pago de cesantías, intereses de cesantías, sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías, auxilio de transporte, prima xx xxxxxxx, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, horas extras, sanción moratoria, bonificaciones, aportes en salud y pensión y cualquier otra prestación a que tenga lugar; así mismo, que se condene a la parte demandada al pago de intereses corrientes y moratorios de las prestaciones solicitadas desde el momento en que éstas se causaron hasta la ejecución de la sentencia; por otra parte, que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro de los términos establecidos en el artículo 176 del C.C.A. y en caso que ésta no se pague oportunamente, se liquiden los intereses comerciales y moratorios desde el momento en que las pretensiones solicitadas debieron ejecutarse hasta que efectivamente se cumpla con la sentencia; también, que se condene al pago de los demás perjuicios materiales y xxxxxxx ocasionados a la demandante; de igual manera, que se actualice la condena de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A; y por último, que se condene a la entidad demandada al pago xx xxxxxx y agencias en derecho.
HECHOS.
El señor apoderado de la parte actora xxxxx los siguientes hechos1 relevantes que se resumen a continuación:
La xxxxxx XXXXXX XXXXXX XXXXXX suscribió diversos contratos de prestación de servicios con el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA entre el 1 xx xxxxx de 2004 y el 30 de diciembre de 2007, los cuales estuvieron caracterizados por la prestación personal del servicio, la continuada dependencia o subordinación, el cumplimiento de horarios y la remuneración periódica.
Durante el término en el que se mantuvo la vinculación con la entidad demandada no le fueron reconocidas ni pagadas las prestaciones sociales.
La demandante, solicitó el reconocimiento y pago de las acreencias por concepto de prestaciones sociales derivadas de la relación laboral, las cuales le fueron negadas mediante el acto administrativo demandado.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.
La parte actora señaló como normas violadas y motivos de inconformidad las siguientes:
Constitución Política: artículos 13, 25, 29, 53.
Código Sustantivo del Trabajo: artículos 22, 23, 24, 64, 65.
La demandante suscribió diversos contratos de prestación de servicios como asesora jurídica de la Secretaría de Hacienda del DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, desde el 1 xx xxxxx de 2004 hasta el 30 de diciembre de 2007.
Los servicios fueron prestados de manera personal, permanente, bajo una continua dependencia y subordinación y por los mismos recibió como contraprestación un dinero que constituye salario.
Mediante los contratos suscritos se pretendió esconder una relación laboral y se dejaron de pagar las prestaciones sociales a las que tenía derecho la demandante, con lo que se desconocieron normas constitucionales y legales, en especial los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política.
En la demanda se afirmó que la xxxxxx XXXXXX XXXXXX XXXXXX cumplía horarios al igual que las personas vinculadas a la planta de personal, con jornadas escogidas por la entidad y en una relación de subordinación.
Por otra parte, se indicó que los contratos de prestación de servicio deben ser temporales y en el caso concreto la relación contractual fue por un período de cuatro años, por lo que se debe considerar como una verdadera relación de trabajo en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
Así mismo, se señaló que los contratos de prestación de servicios sólo se pueden suscribir con personas naturales cuando no existe personal de planta que pueda desempeñar las actividades que compongan su objeto y esto sucede cuando la entidad no cuenta con el personal capacitado para tal fin, lo que no se presentó en el caso concreto, ya que existían otros asesores jurídicos que dependían y estaban subordinados al Secretario de Hacienda, con lo cual se violó el derecho a la igualdad, al trabajo en condiciones justas y se ocultó la relación laboral.
Con el anterior panorama, el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA debió ampliar la planta de personal y vincular laboralmente a la demandante pues la realidad fáctica así lo ameritaba.
Por último se hizo referencia a que no hay lugar a la prescripción de derechos laborales no reconocidos.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
El DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA mediante apoderado judicial contestó la demanda2 en la que se solicitó negar las pretensiones de la parte actora, para lo cual invocó las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción de la acción, buena fe, e ineptitud sustancial y probatoria de la demanda.
Respecto de la excepción de inexistencia de la obligación: Indicó que la Administración Distrital de Barranquilla no tiene obligación de reconocer ni pagar suma alguna porque en ningún momento existió una relación laboral sino una serie de contratos de prestación de servicios, respecto de los cuales no hay lugar al pago de prestaciones sociales, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo segundo del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Respecto de la excepción del cobro de lo no debido: Xxxxxx que se debe declarar probada dicha excepción dado que la actora pretende cobrarle al Distrito de Barranquilla una suma de dinero a la cual no tiene derecho.
Respecto de la excepción de prescripción de la acción: Confundiendo los fenómenos de prescripción y caducidad, manifestó que entre el tiempo de expedición del acto administrativo demandado y la presentación de la demanda transcurrieron más de cuatro meses.
Además adujo que en el caso concreto no se dieron los requisitos exigidos para la existencia de un contrato laboral ya que para que se declare la existencia de la relación laboral se requiere probar que el actor se desempeñe en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia de 6 de diciembre de 20133 decidió negar las pretensiones de la demanda con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación:
Respecto de las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, se decidió resolverlas al analizar los argumentos de fondo de la sentencia, debido a que se trató de puntos centrales del debate jurídico.
En relación con la excepción de prescripción de la acción, indicó que de acuerdo con lo establecido en el artículo 41 del decreto 3135 de 1968 opera una vez transcurran tres años a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible, por lo que indicó que teniendo en cuenta que el 20 de octubre de 2010 se solicitó el reconocimiento de la relación laboral, en caso de que prosperaran las pretensiones estarían prescritos los montos que se causaron con anterioridad al 20 de octubre de 2007.
Respecto de la caducidad de la acción se encontró que dicho fenómeno en el caso concreto no operó, pues el acto administrativo fue notificado el 16 de noviembre de 2010 y la solicitud de conciliación se presentó el 16 xx xxxxx de 2011, de manera tal que hasta el momento de expedición de la constancia de no conciliación, esto es, hasta el 26 xx xxxx de 2011, fecha en la que se radicó la demanda, estuvo suspendido y por lo tanto se debe concluir que la demanda se presentó oportunamente.
En relación con el fondo de la controversia, indicó que hubo diversas interrupciones en las órdenes de prestación de servicios. Así mismo, se señaló que si bien es cierto que la señora SENIOR XXXXXX cumplía un horario, ello no convierte automáticamente el contrato en uno laboral, dado que en la prestación de servicios con personas naturales se requiere de un tiempo de permanencia en la entidad con el objeto de desarrollar el objeto contratado.
Por otra parte, pese a que en la contestación de la acción de tutela presentada ante el Juzgado Décimo Penal Municipal de Barranquilla, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del DISTRITO ESPECIAL DE BARRANQUILLA señaló que la demandante prestó sus servicios en las mismas condiciones que los funcionarios de planta, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es posible suscribir contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Concluyó el Tribunal Administrativo del Atlántico que en el presente caso no se logró acreditar la configuración del vínculo laboral, pues no se logró probar la subordinación, lo cual no se desprende exclusivamente del cumplimiento de un horario.
RAZONES DE LA APELACIÓN
Contra la decisión anterior, el apoderado de la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación4.
En el mismo indicó que las pruebas obrantes en el proceso dan cuenta de la relación laboral de la actora con la entidad demandada. Como fundamento de su argumento, citó una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de primero xx xxxxx de 2004, en la que se sostiene que quien es el beneficiario de la prestación de servicios es a quien le corresponde probar que no existe el elemento de la subordinación.
Por otra parte hizo referencia a los testimonios practicados durante la primera instancia en los que se da cuenta que la actora cumplió funciones de un empleado público, ya que era la encargada de proyectar actos administrativos a través de los cuales se reconocían o negaban las pensiones, contestaba los derechos de petición, emitía conceptos para el Secretario de Hacienda.
Señaló que dado que en el presente caso se desvirtuó la autonomía e independencia en la ejecución del contrato así como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios y que por el contrario fueron plenamente probados los elementos de la relación laboral, se debe declarar que la Administración utilizó equivocadamente la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada.
Manifestó que el Tribunal realizó una valoración sesgada y contradictoria de las pruebas, pues en la sentencia se afirmó que la demandante recibía órdenes, cumplía un horario, prestaba el servicio de manera temporal, ejercía funciones de un empleado de planta y además recibía una remuneración por su labor pero que al fallar no reconoció la existencia del contrato realidad.
Hizo referencia a Jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional en las cuales se resalta la primacía de la realidad sobre las formas, en las que se indicó que no es posible ampararse en contratos de prestación de servicio para eludir el pago de prestaciones sociales.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA.
Una vez admitido el recurso de apelación, y corrido traslado para alegar de conclusión, conforme con lo establecido en el artículo 210 del C.C.A5., la parte actora reiteró los argumentos esgrimidos a lo largo del proceso6, mientras que la parte demandada guardó silencio.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
El Ministerio Público rindió concepto7 en el que solicitó que se confirmara la sentencia apelada de acuerdo con los siguientes argumentos:
Manifestó que a partir de las órdenes de servicio se deduce que la prestación de servicios no fue continua e ininterrumpida pues hubo diversos períodos en los que la actora no estuvo vinculada a la Administración.
Por otra parte, indicó que las pruebas no demuestran que la actora haya estado sometida a condiciones de subordinación y dependencia más allá del seguimiento y control a la ejecución del contrato.
Señaló que el sólo hecho de trabajar al servicio del Estado no le confiere a la demandante el status de empleada pública y que el contrato de prestación de servicios no genera una relación laboral ni prestacional.
Adujo que al no acreditarse los requisitos esenciales para la existencia de una relación laboral, no es posible aplicar el principio de primacía de la realidad sobre las formas.
Argumentó que no necesariamente la coordinación de actividades entre contratante y contratista para el cumplimiento de la actividad encomendada configura un elemento de subordinación.
CONSIDERACIONES
Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones:
Problema jurídico a resolver.
El problema jurídico a resolver consiste en determinar si en efecto la relación contractual entre el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA y XXXXXX SENIOR XXXXXX se enmarcó en un contrato de prestación de servicios o si por el contrario se trata de una relación laboral.
La diferencia entre el contrato de prestación de servicios y el contrato laboral.
Para efectos de determinar el tipo de vinculación de la demandante con EL DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, resulta pertinente recordar las diferencias entre las tipologías contractuales de prestación de servicios y de contrato laboral. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997 estableció:
“El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características:
a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “...Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”.
b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales ; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo8”. (Negrilla fuera de texto)
De lo anterior se desprende que la contratación mediante la prestación de servicios se permite en los casos en los cuales la función de la administración no puede ser realizada por personas pertenecientes a la planta de personal de la entidad oficial contratante, o por la necesidad de conocimientos especializados. Además, en estas situaciones hay plena autonomía e independencia técnica y profesional por parte del contratista.
Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación continuada, caso en el cual surge el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Sin embargo, las diferencias entre las mencionadas tipologías contractuales no se agotan con lo previamente enunciado. En efecto, esta Corporación en sentencia xx Xxxx Plena del 18 de noviembre de 2003 señaló:
“En sentencia C-154 de 1.997 por la cual se declaró la exequibilidad del art. 32, numeral 3 ley 80 de 1.993, se expresó que en el evento de que la administración deforme la esencia y contenido natural del contrato de prestación de servicios y se dé paso al nacimiento disfrazado de una relación laboral en una especie de transformación sin sustento jurídico con interpretaciones y aplicaciones erradas, y con lo cual se vulneren derechos de los particulares “se estará frente a un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción competente con la debida protección y prevalencia de los derechos y garantías más favorables del contratista convertido en trabajador en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”.
5. Pero, por si lo anterior fuese poco, desde ningún punto de vista puede sostenerse que el contrato de prestación de servicios celebrado por la parte actora con la administración se oponga a derecho, es decir, que se encuentre prohibido por la ley. En efecto, el art. 32 de la L. 80 de 1.993 prescribe:
“ART. 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a títutlo enunciativo, se definen a continuación:
.................
3º. Contrato de prestación de servicios.- Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrase con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
En el aparte transcrito la norma señala el propósito de dicho vínculo contractual, cual es el de que se ejecuten actos que tengan conexión con la actividad que cumple la entidad administrativa; además, que dicha relación jurídica se establezca con personas naturales, bien sea cuando lo contratado no pueda realizarse con personal de planta, lo que a juicio de la Sala acontece, por ejemplo, cuando el número de empleados no sea suficiente para ello; bien sea cuando la actividad por desarrollarse requiera de conocimientos especializados.
Resulta, por consiguiente, inadmisible la tesis según la cual tal vínculo contractual sea contrario al orden legal, pues como se ha visto, éste lo autoriza de manera expresa.
En el caso sub-examine se demostró que la actora se vinculó a la Dirección Seccional de la Administración Judicial xx Xxxxxx a través de contratos de prestación de servicios (folios 47 a 55 C.2) con el objeto de desarrollar las actividades que se consignaron en las cláusulas primera y segunda. Y es patente que no resulta contrario al ordenamiento jurídico el cumplimiento de funciones administrativas mediante la celebración y ejecución de tales convenciones.
Las personas que rindieron declaraciones testimoniales en el proceso dan cuenta de la actividad desplegada por la actora y el cumplimiento de labores específicas, las cuales pueden materializarse a través del contrato de prestación de servicios, entre los cuales pueden figurar, entre otros, como lo ha enseñado la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, los de asesoría de cualquier clase, representación judicial, rendición de conceptos, vigilancia y aseo (sent 14 de noviembre/96 Epx 12541). Y “dicha realidad no configuraría un motivo falso que afectara el acto cuestionado, pues se limita a constatar que objetivamente hubo un contrato de prestación de servicios y que la consecuencia legal de esta relación jurídica es la señalada por el artículo 164 del Decreto 222 de 1..983, reiterado por la nueva ley de contratación estatal (artículo 32, ley 80 de 1.993), que implica la inaplicabilidad de las normas que regulan la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos en materia de prestaciones sociales, porque la demandante no lo fue” (sent 14 de noviembre/96 exp. 12541).
6. Es inaceptable el criterio según el cual la labor que se cumple en casos como aquel a que se contrae la litis, consistente en la prestación de servicios bajo la forma contractual, está subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público por no haber diferencia entre los efectos que se derivan del vínculo contractual con la actividad desplegada por empleados públicos, dado que laboran en la misma entidad, desarrollan la misma actividad, cumplen ordenes, horario y servicio que se presta de manera permanente, personal y subordinada.
Y lo es, en primer término, porque por mandato legal, tal convención no tiene otro propósito que el desarrollo de labores “relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”; lo que significa que la circunstancia de lugar en que se apoya la pretendida identidad de la relación jurídica derivada del contrato (sitio donde se prestó el servicio) con la situación legal y reglamentaria, carece de fundamento válido. Son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor (art. 32 L. 80/93).
Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.
Y es, finalmente, inaceptable, que se sostenga que no existe diferencia entre los efectos de un contrato de prestación de servicios como el del sub-lite y los de una situación legal y reglamentaria con base en que tanto los contratistas como quienes se encuentran incorporados a la planta de personal se hallan en las mismas condiciones. Y a este yerro se llega porque no se tiene en cuenta cabalmente que el hecho de trabajar al servicio del Estado no puede en ningún caso conferir “el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario: El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal” (sent C-555/94).
Como lo ha explicado la X. Xxxxx Constitucional son los que se acaban de señalar elementos esenciales o sustanciales sin los cuales no es posible que se dé la situación legal y reglamentaria, ni es factible que se puedan pagar prestaciones sociales a quienes desarrollan la labor ni tampoco sumas equivalentes a ellas, porque, como se indicó, no se reúnen las exigencias ad-sustantiam para que se adquiera la condición de empleado público9”. (Negrilla fuera de texto)
De lo anterior se desprende que no necesariamente se está frente a un contrato laboral cuando se desempeñan funciones similares a las de los empleados de planta, dado que una relación legal y reglamentaria tiene requisitos especiales. Por otra parte, se debe resaltar que en el caso en que se labore en la sede de la entidad, por sí mismo, no da lugar a que se declare la existencia del contrato laboral.
También se desprende de la jurisprudencia citada ut supra que el hecho de recibir instrucciones sobre la correcta prestación del servicio, cumplir determinados horarios, rendir informes sobre la prestación del mismo no constituyen elementos de una relación de subordinación continuada, si no que se enmarcan en una relación de coordinación que debe existir entre los contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios y la administración, para la correcta ejecución de los recursos públicos en aras de prestar un mejor servicio.
Análisis de la relación contractual en el caso concreto.
Con el fin de determinar si la relación entablada entre la demandante y la entidad demandada se enmarcó en una relación laboral, habrá de analizarse cómo se desarrolló la misma en el caso concreto.
En, el expediente consta que entre el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA y la demandante, se suscribieron las siguientes órdenes de servicio:
Fecha de suscripción |
Plazo del contrato |
Valor total del Contrato |
Valor mensual del Contrato |
1 xx xxxxx de 200410 |
Tres meses, desde el 1 xx xxxxx de 2004 al 1 xx xxxxx de 2004 |
$7.500.000 |
$2.500.000 |
1 de octubre de 200411 |
Tres meses, desde el 1 de octubre de 2004 al 31 de diciembre de 2004 |
$7.500.000 |
$2.500.000 |
1 de febrero de 200512 |
Tres meses, desde el 1 de febrero de 2005 al 30 xx xxxxx de 2005 |
$12.000.000 |
$4.000.000 |
2 xx xxxx de 200513 |
Tres meses, desde el 1 xx xxxx de 2005 al 30 de julio de 2005 |
$9.000.000 |
$3.000.000 |
1 xx xxxxxx de 200514 |
Tres meses, desde el 1 xx xxxxxx de 2005 al 30 de octubre de 2005 |
$9.000.000 |
$3.000.000 |
16 de enero de 200615 |
Cinco meses, desde el 16 de enero de 2006 al 15 xx xxxxx de 2006 |
$15.000.000 |
$3.000.000 |
4 de julio de 200616 |
Cinco meses, contados a partir de su ejecución17. |
$21.000.000 |
$4.200.000 |
2 de enero de 200718 |
Once meses, contados a partir de la resolución que aprueba la garantía19 |
$48.000.000 |
$4.363.636 |
A partir de las mismas se observa que las labores no se desempeñaron de manera continua e ininterrumpida, pues la señora SENIOR XXXXXX no estuvo vinculada a la administración en los siguientes períodos:
Desde el 2 xx xxxxx de 2004, hasta el 30 de septiembre de 2004.
Desde el 1 de enero de 2005, hasta el 31 de enero de 2005.
Desde el 31 de octubre de 2005 hasta el 15 de enero de 2006.
Desde el 16 xx xxxxx de 2006, hasta el 18 de julio de 2006.
Desde el 19 de diciembre de 2006, hasta el 13 xx xxxxx de 2007.
Como se puede observar, en el desempeño de las ocho órdenes de prestación de servicios, hubo cinco interrupciones, lo cual demuestra que el elemento sustancial de la subordinación continuada no se cumplió a cabalidad.
Ahora bien, en relación con las funciones desempeñadas y el desarrollo contractual, en el proceso se practicaron los testimonios de los señores XXXX XXXX XXXXXX XXXXXXX, XXXX XXXXXXXXXX COMAS Y de la señora XXXXX XXXXXX XXX XXXXXXX, que en lo pertinente señalaron:
Testimonio de XXXX XXXX XXXXXX MULFORD20:
“La señora Xxxxx tenía un contrato como abogada contratada por la Administración, no recuerdo si era a través de la Secretaría Administrativa o la Secretaría Jurídica, pues no era ordenador para esos efectos en la Secretaría de Hacienda, para cumplir las labores de soporte en el tema legal y en especial para el tema del fondo de pensiones que generaba gran cantidad de solicitudes, peticiones y tutelas. En el organigrama de la Secretaría no existía un cargo de abogado de planta para eso, entonces se recurría a la figura de contratar anualmente. Quiere decir esto que cuando ingresé como funcionario en el 2004, ella tenía un contrato. Se suscribió otro contrato para el 2005 y se suscribió otro en el 2006. La cantidad de trabajo era muy grande y siempre se requería ese tipo de contrato para cumplir con las actividades que demandaba (sic) estos trabajos.
(…)
La señora Xxxxx Senior Xxxxxx, cumplía las labores de abogada como soporte a la Secretaría de Hacienda, dedicando gran parte de su actividad a la revisión de actuaciones del fondo de pensiones distrital, adscrito a la Secretaría de Hacienda, proyectando todos los actos administrativos, respondiendo derechos de petición y eventualmente tutelas que se presentaron en esta área. Igualmente, proyectaba actos administrativos, revisaba para firma del Secretario de Hacienda Distrital documentos que demandaban de un conocimiento jurídico más profundo. Con relación al horario, puedo manifestar que la actividad era intensa y que por ello se laboraba sin descanso todos los días de la semana laborales, almorzando muchas veces en el despacho y acudiendo a trabajar en horas de la noche en muy repetidas oportunidades. Si bien no existía un reloj que marcara la llegada a las 8 de la mañana y la salida a determinada hora, no es menos cierto que para cumplir con las actividades y evitar el vencimiento de términos era necesario trabajar todos los días posibles, incluidos algunos sábados pese a que no se laboraba en esos días en la sede administrativa.
Testimonio de XXXX XXXXXXXXXX COMAS21:
“La doctora Xxxxxx Senior Xxxxxx llegó para dar soporte al despacho de la Secretaría de Hacienda en el área jurídica en algún momento del primer semestre del año 2004 que no puedo precisar o no recuerdo exactamente, y se mantuvo brindándome ese soporte durante todo el tiempo que me desempeñé como Secretario de Hacienda. Entiendo que continuó prestando los mismos servicios a quien me sucedió en ese despacho. Entre sus funciones, la doctora Senior hacía la revisión jurídica, emitiendo los conceptos que fueran del caso, en todo lo relativo a derechos de petición, tutelas, comunicaciones que debiera emitir, casos de pensionados o de aspirantes a gozar de pensión por parte del Distrito, etc; todo relacionado como dije antes con los aspectos jurídicos inherentes al cargo que desempeñaba.
(…)
La doctora Xxxxxx se desempeñaba en el horario normal de labores de la Alcaldía y si por cualquier circunstancia había que trabajar en horario extendido o en feriados, así lo hacía también”.
Testimonio de XXXXX XXXXXX XXX BELTRÁN22:
(…) la señora Xxxxx estuvo vinculada a la Alcaldía de Barranquilla, desempeñaba su labor como abogada de la Secretaría de Hacienda del Distrito de Barranquilla. Secretaría de Hacienda que se encontraba conformada por Tesorería, Impuestos, Presupuestos, fondo de pensiones y oficina de la Ley 550. Era la única abogada adscrita a la Secretaría de Hacienda bajo las órdenes del Secretario de Hacienda. Su labor, era contestar y proyectar todos los derechos de petición, tutelas, revisión de actos administrativos de las diferentes dependencias antes mencionadas cuyas comunicaciones se encuentran consignadas en las AZ del despacho de la Secretaría de Hacienda. Era la única abogada que desempeñaba todas las funciones antes mencionadas. La señora Xxxxx Xxxxxx inicialmente inició (sic) sus labores en el despacho del Secretario Jurídico en ese entonces doctor Xxxxxxxx Xxxxxxx y como la Secretaría de Hacienda requería de un abogado para toda su atención jurídica fue trasladada de este despacho en el mes xx xxxxx a la Secretaría de Hacienda. La señora Xxxxx Xxxxxx desempeñaba sus funciones como todos nosotros desde las 8. a.m. a 12 p.m. y de 2 p.m. a 6 p.m.; generalmente nos quedábamos en la oficina por el gran volumen de trabajo que tenía a su cargo, incluso hasta altas horas de la noche y los sábados con permiso especial escrito por parte del Secretario de Hacienda para que pudiese entrar a las instalaciones porque los sábados no se trabajaba. Estas comunicaciones se encuentran consignadas en las AZ respectivas del despacho del Secretario de Hacienda. Incluso, hubo un momento en que la xxxxxx Xxxxxx estuvo incapacitada por una pequeña cirugía que se le practicó y hubo la urgencia de enviarle los documentos a proyectar y revisar a su residencia para que los trabajara y a su vez nos informara la hora en que podíamos mandar por ellos.
Los anteriores testimonios dan cuenta que la demandante desempeñó sus funciones en un horario determinado y en la sede de la entidad demandada, lo cual de por sí no demuestra una relación de subordinación continuada, tal como se desprende de la jurisprudencia arriba analizada.
En efecto, para demostrar una verdadera relación laboral, el elemento fundamental que se debe demostrar con suficiencia es la subordinación o dependencia continuada, en la cual no exista autonomía e independencia técnica y profesional de quien desempeña la función.
De acuerdo con lo anterior, no era suficiente demostrar que la actora desempeñó funciones que le corresponden a los funcionarios de planta, ya que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y con la jurisprudencia citada, es posible utilizar el contrato de prestación de servicios cuando no se cuente con personal suficiente en la institución para que desarrollen funciones similares a los del personal de planta, por lo que además de lo anterior se requiere probar una verdadera dependencia continuada de los superiores jerárquicos dentro de la entidad demandada, factor que no se logró acreditar en el caso concreto, pues simplemente se hizo referencia a las funciones desempeñadas.
Pese a que la actora cita una sentencia de la Corte Suprema de Justicia en la cual se señaló que la relación laboral se presume, debe hacerse claridad que ella puede resultar aplicable cuando no se haya suscrito un contrato, pero no cuando se trate del empleo público, pues para entrar a la función pública hay requisitos precisos como lo son el nombramiento y la posesión por la naturaleza especial de la relación legal y reglamentaria.
De lo expuesto en el presente acápite se desprende que la actora no logró probar que la relación negocial entablada con el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA se enmarcó en un contrato de trabajo, motivo por el cual habrá de confirmarse la sentencia apelada.
DECISIÓN:
Es por lo anterior que esta Sala de Subsección procederá a CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 6 de diciembre de 2013.
En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico.
SEGUNDO: En firme esta decisión, envíese al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
XXXXXXX XXXXXXXX XXXXXXXXX
XXXXXXX XXXXXXXXX XXXXX XXXX XXXXXX XXXXXXX XXXXXXXX
1 Folios 1 a 3 del cuaderno principal.
2 Folios 143 a 148 del cuaderno principal.
3 Folios 321 a 338 del cuaderno principal.
4 Folios 340 a 348 del cuaderno principal.
5 Folio 356 del cuaderno principal.
6 Folios 362 a 370 del cuaderno principal.
7 Folios 357 a 360 del cuaderno principal
8 Corte Constitucional, Sentencia C – 174 de 19 xx xxxxx de 1997, Magistrado Ponente: Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx.
9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de noviembre de 2003, Radicación número: 17001-23-31-000-1999-0039-01(IJ), Magistrado Ponente: Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx.
10 Folios 25 y 26 del cuaderno principal.
11 Folios 27 y 28 del cuaderno principal.
12 Folios 41 y 42 del cuaderno principal.
13 Folios 43 y 44 del cuaderno principal.
14 Folios 45 y 46 del cuaderno principal.
15 Folios 179 y 180 del cuaderno principal
16 Folios 49 y 50 del cuaderno principal
17 A folio 233 del cuaderno principal obra la Resolución por medio de la cual se aprueba la póliza de garantía, fechada el 19 de julio de 2006, requisito de ejecución del contrato, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, motivo por el cual, el término del contrato sería desde dicha fecha hasta el 19 de diciembre de 2005.
18 Folios 72 y 73 cuaderno principal.
19 A folio 79 del cuaderno principal obra la Resolución por medio de la cual se aprueba la póliza de garantía, fechada el 13 xx xxxxx de 2007, requisito de ejecución del contrato, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, motivo por el cual, el término del contrato sería desde dicha fecha hasta el 13 de febrero de 2008.
20 Folios 169 y 170 del cuaderno principal.
21 Folios 172 y 173 del cuaderno principal.
22 Folios 174 y 175 del cuaderno principal.