CHILE:
Xxxxxxxx Xx. 0000000
Producto No. 3
Rimisp en América Latina | xxx.xxxxxx.xxx
CHILE:
Xxxxxx 00, 0xx Xxxx, Xxxxxxxxxxx | Santiago | + (56 2)
2236 4557
COLOMBIA: Xxxxxxx 0 Xx 00-00 Xxxxxxx 000. Xxxxxx. | + (57-1) 2073 850ECUADOR:
Xxxxxx Xx Xxxxxx Xx. 000 x Xx. 0 xx Xxxxxxxxx, Xxxxxxxx Century Xxxxx XX, Xxxx 0, Xxxxxxx 0 x Xxxxx | + (000 0) 0000 000
MÉXICO: Xxxxxxxx 000, Xxxxxxxxx, Xxxxxxxxxx Xxxxxxxxxx, X.X. x Xxxxxx xx Xxxxxx | + (00 00) 0000 0000 | + (00-00) 0000 0000
Manual POD Moderno Plan de Ordenamiento Departamental
Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural-RIMISP
Noviembre de 2017
Rimisp en América Latina | xxx.xxxxxx.xxx
CHILE: Xxxxxx 00, 0xx Xxxx, Xxxxxxxxxxx | Santiago | + (00 0) 0000 0000
COLOMBIA: Xxxxxxx 0 Xx 00-00 Xxxxxxx 000. Xxxxxx. | + (00-0) 0000 000
ECUADOR: Xxxxxx Xx Xxxxxx Xx. 000 x Xx. 0 xx Xxxxxxxxx, Xxxxxxxx Century Xxxxx XX, Xxxx 0, Xxxxxxx 0 x Xxxxx | + (000 0) 0000 000
MÉXICO: Xxxxxxxx 000, Xxxxxxxxx, Xxxxxxxxxx Xxxxxxxxxx, X.X. x Xxxxxx xx Xxxxxx | + (00 00) 0000 0000 | + (00-00) 0000 0000
Manual POD PROGRAMA POT MODERNOS
RIMISP – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
Director Proyecto | Coordinador |
Xxxxx Xxxxxxxx PhD. Ciencias Sociales | Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx Mg Economía |
Coordinador Técnico POD
Xxxxxx Xxxxxxx
Mg. Asuntos internacionales (Políticas Urbanas y Sociales) Mg. Planificación y Administración del Desarrollo Regional
Equipo técnico
Xxxxxx Xxxxxxx - Mg. Economía Ambiental y Recursos Naturales Xxxxxxx Xxxxx - Mg Gestión ambiental
para el desarrollo sostenible- Mg Gestión urbanística
Mg Gestión y valoraciones urbanísticas
Xxxxxx X. Xxxxxx - Mg. Antropología Social Xxxxxx Xxxxx - Mg. Ciencias aplicadas a la agricultura
Xxxxxx Xxxxxxx - Mg. Economía Xxxxxxxx Xxxxxxxxx - Mg Economía Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx – Sociólogo Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxxxx - Economista Xxx Xxxxx Xxxxx - Xxxxxxxxxx
CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO - CIDER
Director
Xxxxx Xxxxx
Mg Administración
Equipo técnico
Xxxxxx Xxxxxxxxx - Ph.D. Ciencia política y Administración Xxxx Xxxxx Xxxxxxxx. - Mg. Urbanismo.
Xxxxxxxx Xxxxxxxx - Mg. Planificación Urbana
Xxxxx Xxxxxxxxx - Xxx. Prevención, Atención y Reducción de Desastres. Xxxxxxxxx Xxxxxx - Ing. Mg. en Recursos Hidráulicos
Xxxxx Xxxxx Xxxxx- Mg. Estudios sobre Desarrollo Xxxxxxx Xxxxxxxx - Mg. Estudios Políticos
Xxxxxx Xxxxxx - Ph.D. Estudios Sociales, Urbanos y Globales Xxxxx Xxxxx - Ing. Catastral y Geodesta
COLOMBIA RURAL
Directora Xxxxxxxxx Xxxxx Mg Derecho
Equipo técnico
Xxxxxx Xxxxxxxxxx - Abogado Xxxxxxx Xxxxxxxx - Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxx-Xxxxxxx
CONTENIDO
Índice de tablas 6
Índice de ilustraciones 7
INTRODUCCIÓN 9
CAPÍTULO 1. GENERALIDADES 11
1. LINEAMIENTOS CONCEPTUALES 11
2. MARCO NORMATIVO 14
2.1. El marco normativo y de política pública nacional 15
2.2. Coherencia y articulación normativa 20
3. PRINCIPIOS Y ATRIBUTOS DEL OT 21
4. DETERMINANTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
DEPARTAMENTAL 23
5. ALCANCES POD 27
5.1. ¿Qué son los alcances? 27
5.2. Alcances generales de los POD 27
5.3. ¿Cómo se definen los alcances del POD? 29
6. GOBERNANZA E INSTITUCIONES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEPARTAMENTAL 29
6.1. ¿Qué entendemos por Xxxxxxxxxx en el OT? 29
6.2. Actores, instancias e instrumentos que inciden en el OT 31
6.3. La participación en el OT departamental 36
6.4. Ámbito político de la gobernanza: la participación en el ordenamiento territorial producto de una construcción colectiva 37
6.5. Propuesta de participación, consulta y aprobación 39
6.5.1. Elementos para una estrategia de participación como diálogo permanente para el OT departamental 39
6.5.2. Aspectos a tener en cuenta en las fases del POD 41
7. EL POD COMO INSTRUMENTO ESTRATÉGICO 46
CAPÍTULO 2. ESTÁNDARES PARA LA ELABORACIÓN DE POD MODERNOS 48
1. ALISTAMIENTO 49
1.1. ¿Qué es el alistamiento ? 49
1.2. ¿Para qué sirve el alistamiento en el POD? 49
1.3. ¿Cómo se hace el alistamiento? 50
2. DIAGNÓSTICO TERRITORIAL 55
2.1. Estructura biofísica 60
2.1.1. Estructura ecológica principal departamental 60
2.1.2. Gestión del riesgo departamental 64
2.1.3. Territorio xxxxxx-costero en departamentos costeros e insulares 70
2.2. Estructura funcional y de servicios 76
2.2.1. Servicios públicos, saneamiento básico y aprovisionamiento de agua 76
2.2.2. Sistemas estructurantes 80
2.2.3. Patrimonio cultural departamental 84
2.2.4. Déficit habitacional en el sistema de asentamientos humanos departamentales 86
2.3. Estructura socioeconómica y espacial 89
2.3.1. Cadenas productivas y su relación con los asentamientos humanos 89
2.3.2. Procesos de suburbani zación 92
2.3.3. Estructura departamental de tenencia de la tierra 96
2.3.4. Dinámicas de ocupación del suelo con relación a los asentamientos humanos 99
2.3.5. Cierre de brechas socioeconómicas departamentales 103
2.4. Elementos institucionales 105
2.4.1. Diagnóstico - Articulación y arreglos institucionales en el marco del OT departamental, definiciones y conceptos. 105
2.5. Modelo de Ordenamiento Territorial (MOT) actual 113
3. FORMULACIÓN 114
3.1. Formulación Prospectiva 115
3.1.1. Visión departamental 116
3.2. Formulación Temática 127
3.2.1. Estructura biofísica 127
3.2.2. Estructura funcional y de servicios 135
3.2.3. Estructura socioeconómica y espacial 148
3.2.4. Elementos Institucional 157
3.3. Estrategias para el ordenamiento del territorial departamental 164
3.3.1. Objetivos y estrategias para la planificación y gestión territorial 164
3.3.2. Modelo de ordenamiento Territorial – MOT 168
3.3.3. Cartografía para los POD 172
4. ADOPCIÓN 184
4.1. ¿Qué es el proceso de Adopción en OT? 184
4.2. ¿Qué es el proyecto de ordenanza? 184
4.3. ¿Cómo se construye un proyecto de ordenanza? 184
4.4. Documento Síntesis 186
5. GESTIÓN, SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN Y CONTROL 187
5.1. ¿Qué es gestión, seguimiento, evaluación y control? 187
5.2. Sistema de seguimiento, evaluación y control de OT departamental 187
5.2.1. Indicadores de seguimiento y control 188
5.2.2. Cartografía dinámica e información georreferenciada 191
5.3. Estrategia de gestión 000
XXXXXX 000
Xxxxx 0: Marco normativo 200
1.1. Principios y atributos del OT Departamental 200
1.2. Los acuerdos globales 203
1.3. Los tratados internacionales suscritos por Colombia 204
1.4. Informes y reportes de organismos internacionales 205
1.5. La escala departamental y la apuesta multiescalar en el marco constitucional xxxxxxxxxx 000
Xxxxx 0 Xxxxxxxxxxxx 000
Xxxxx 0 Diagnóstico 215
3.1. Temática Estructura Ecológica Principal - Zonificación hidrográfica del país 000
Xxxxx 0 Cartografía 216
4.1. Reglamentación normativa de la cartografía en Colombia 216
BIBLIOGRAFÍA 217
Índice de tablas
Tabla 1. Normatividad OT departamental 17
Tabla 2. Normatividad esquemas asociativos 20
Tabla 3. Procesos de participación ciudadana ¿qué son y cómo hacerlos? 42
Tabla 4. Procesos de concertación y consulta. ¿qué son y cómo hacerlos? 44
Tabla 5. Matriz insumo – producto etapa Alistamiento 54
Tabla 6. Matriz insumos - productos para el diagnóstico de la EEP 63
Tabla 7. Acciones derivadas de los procesos de la gestión del riesgo 66
Tabla 8 Diagnóstico del riesgo para POD 68
Tabla 9. Regiones costeras de Colombia 71
Tabla 10. Clasificación de zonas costeras 71
Tabla 11. Definición de unidades ambientales costeras 72
Tabla 12. Matriz insumos - productos para diagnosticar territorio xxxxxx - costero
...................................................................................................................... 73
Tabla 13. Conflictos de uso Unidades Ambientales Costeras 74
Tabla 14 Clasificación del sistema de servicios públicos 76
Tabla 15. Matriz insumo-producto para el diagnóstico de Servicios públicos, saneamiento básico y aprovisionamiento de agua 78
Tabla 16. Matriz insumos - productos para el diagnóstico de sistemas estructurantes 82
Tabla 17. Matriz insumo-producto para el diagnóstico del patrimonio cultural 85
Tabla 18. Matriz insumo-producto para el diagnóstico del déficit habitacional en el sistema de asentamientos humanos 87
Tabla 19. Matriz insumo - producto para el diagnóstico xx xxxxxxx productivas y su relación con asentamientos humanos 90
Tabla 20. Matriz insumo-producto para el diagnóstico de procesos de suburbanización 94
Tabla 21. Matriz insumo-producto para el diagnóstico de la estructura departamental de tenencia de la tierra 98
Tabla 22. Categorías de ruralidad 99
Tabla 23. Matriz insumos-productos para el diagnóstico de dinámicas de ocupación del suelo con relación a los asentamientos humanos 101
Tabla 24. Matriz insumo-producto para el diagnóstico de brechas socioeconómicas
.................................................................................................................... 104
Tabla 25. Figuras agropecuarias y rurales 108
Tabla 26. Figuras ambientales 108
Tabla 27. Figuras étnicas y culturales 110
Tabla 28. Matriz insumo – producto formulación prospectiva 126
Tabla 29. Categorías de manejo, ámbitos de gestión y competencias de áreas protegidas. ¡Error! Marcador no definido.
Tabla 29 Criterios para la selección de nuevas áreas protegidas..¡Error! Marcador no definido.
Tabla 30. Documentos sobre lineamientos ambientales para ecosistemas estratégicos ¡Error! Marcador no definido.
Tabla 31 Matriz insumo-producto para la formulación de EEP 130
Tabla 32 Matriz insumo-producto para la formulación de gestión del riesgo 133
Tabla 33. Matriz insumo-producto para la formulación de territorios xxxxxx - costeros 134
Tabla 34. Matriz insumo-producto para la formulación de Servicios públicos, saneamiento básico y aprovisionamiento de agua 137
Tabla 35. Matriz de insumos y productos para la formulación de sistemas estructurantes 140
Tabla 36. Matriz insumo-producto para la formulación patrimonio cultural 144
Tabla 37. Matriz insumo-producto para la formulación de déficit habitacional 147
Tabla 38. Matriz insumo-producto para la formulación xx xxxxxxx productivas y sus relaciones con los asentamientos humanos 149
Tabla 39. Matriz insumo-producto para la formulación de procesos de suburbanización 151
Tabla 40. Matriz insumo-producto para la formulación de la estructura departamental de tenencia de la tierra 154
Tabla 41. Matriz insumos-productos para la formulación de dinámicas de ocupación del suelo con relación a los asentamientos humanos 156
Tabla 42. Matriz insumo-producto para la formulación de cierre de brechas socioeconómicos 157
Tabla 43. Esquemas de asociación de entidades territoriales 161
Tabla 44. Mapas mínimos y condiciones de calidad 178
Tabla 45. Insumo – producto adopción del POD 187
Tabla 46 Indicadores Expediente Departamental 189
Tabla 48. Insumo – producto seguimiento, evaluación y control 192
Tabla 49. Ejemplo de tabla de Estrategia de gestión 197
Tabla 50. Insumo – producto Estrategia de Gestión 199
Tabla 51. Disposiciones ley 1753 de 2015 209
Tabla 52. resumen documento referencia para el proceso de ordenamiento territorial 212
Tabla 53 Áreas y zonas hidrográficas de Colombia 215
Tabla 54. Línea de tiempo normativa de la cartografía en Colombia 216
Índice de ilustraciones
Ilustración 1. Diagrama conceptual proceso de elaboración de POD Moderno 14
Ilustración 2. Ámbitos de la gobernanza en el ordenamiento territorial 30
Ilustración 3. Escalas de Ordenamiento y Desarrollo Territorial a nivel departamental 32
Ilustración 4. Matriz de relaciones entre instancias e instrumentos que inciden en las escalas de ordenamiento territorial departamental 34
Ilustración 5. Diálogo integrado en el proceso de formulación de un POD 38
Ilustración 6. Estrategia de participación 41
Ilustración 7. Aporte de la prospectiva territorial 47
Ilustración 8. Preguntas claves de la prospectiva 47
Ilustración 9. Etapas - procesos y resultados de la elaboración de POD 48
Ilustración 10. Proceso de alistamiento 50
Ilustración 11. Diagrama diagnóstico territorial integral 56
Ilustración 12 Contenidos temáticos definidos 57
Ilustración 13. Clasificación de servicios ecosistémicos 61
Ilustración 14. Multiescalaridad de la Estructura Ecológica Principal 63
Ilustración 15. Escalera del agua potable y el saneamiento Fuente 77
Ilustración 16. Definición de hipótesis y construcción de escenarios 122
Ilustración 17. Proceso de delimitación de la EEP ¡Error! Marcador no definido.
Ilustración 18. Ejemplo paso de formulación de objetivos y estrategias 164
Ilustración 19. Marco lógico para la formulación del POD 193
Ilustración 20. Estructura básica del POD y articulación con los Planes de Desarrollo Departamental 196
INTRODUCCIÓN
El presente documento 1 corresponde al Manual para la elaboración del Plan de Ordenamiento Departamental – POD, instrumento diseñado por el Gobierno Nacional a través del Departamento Nacional de Planeación – DNP ante la necesidad de contar con una herramienta de carácter estratégico que guíe las dinámicas del ordenamiento territorial
– OT de naturaleza supramunicipal.
El POD es una novedad en el marco normativo colombiano, si bien existen ejercicios adelantados por algunos departamentos en términos de directrices y orientacione s estratégicas de OT, este es el primer instrumento integral que busca llenar el vacío de la escala de planificación del OT en el nivel regional, de forma que se articulen eficiente y estratégicamente los procesos de planificación, gestión y financiación de escala municipal y nacional.
A diferencia de los planes de ordenamiento territorial – POT de carácter municipal, el POD no clasifica, define, ni regula los usos del suelo, establece las líneas estratégicas a partir de las cuales se diseñan acuerdos supramunicipales de coordinación y articulación, promueve actuaciones conjuntas sobre territorios supramunicipales, estimula la ejecución de proyectos de impacto regional, gestiona de manera eficiente los recursos compartidos y en términos generales busca potenciar beneficios a los habitantes del departamento a través de una adecuada gestión de dinámicas de carácter supramunicipal.
El POD es un instrumento estratégico por excelencia, es una herramienta cuyo resultado comprende más que la suma de los POT de los municipios que conforman el departamento, ya que no sólo articula dichos planes, sino que entiende el papel articulador que cumple el departamento entre los intereses de diferentes niveles de gobierno tanto sectoriales como territoriales.
El presente documento es una continuación del proceso adelantado por la Comisión de Ordenamiento Territorial – COT, específicamente por el Comité Especial Interinstitucional
– CEI, que reúne diferentes instituciones y que entre otros, ha logrado grandes avances en la definición de procesos de OT departamental. En particular, este Manual busca que el POD se convierta en el instrumento que prepare las condiciones a largo plazo que hagan posible el desarrollo territorial, cuya planificación actual a través de los POT, y los planes de desarrollo municipales, departamentales y nacionales tiene una vigencia de corto plazo. El POD debe entender el OT como un medio para llegar a un fin particular: el desarrollo territorial.
Para lograr esto, se diseñó un proceso que tiene dentro de sus objetivos la espacialización de las visiones de desarrollo territorial y cuyo resultado es la concreción de un modelo de ordenamiento territorial – MOT futuro en el que se conciba el territorio de forma integral y funcional. Lo anterior con el fin de avanzar en la cohesión territorial, en la profundización de las dinámicas supramunicipales a partir de arreglos institucionales asociativos, en la potenciación de economías de escala y esquemas asociativos que aumenten la eficiencia de las relaciones intramunicipales, y en la resolución de conflictos territoriales y sectoriales.
El proceso consta de un alistamiento institucional como preparación de todo el proceso de elaboración del POD, un diagnóstico el cual tiene como resultado el reconocimiento y caracterización del MOT actual, una formulación temática que descansa en directrices y orientaciones de carácter sectorial para cada uno de los componentes estructurantes
1 Correspondiente al tercer producto del Contrato 2162574 entre RIMISP y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE).
supramunicipales, y una formulación prospectiva en la cual, a partir del establecimiento de escenarios, se hacen apuestas y se define una visión compartida de desarrollo territorial que es espacializada a partir de estrategias, planes, programas y proyectos que conforman el MOT futuro mencionado anteriormente. Adicionalmente el POD incluye un proceso de adopción, así como una estrategia de gestión, y un sistema de seguimiento evaluación y control.
El POD se soporta a partir del establecimiento de una unidad de planificación de escala intermedia que reconoce las relaciones funcionales entre los municipios como hechos supramunicipales, que definen, lo que en este documento se ha denominado territorios funcionales. La mirada del departamento a partir de territorios funcionales facilita comprender las dinámicas supramunicipales, y gestionar de la manera más eficiente las interdependencias de diferentes tipos entre municipios, a través de arreglos institucionales asociativos previstos por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011 – LOOT.
Adicionalmente el POD busca continuar el camino emprendido por la misión rural y la misión de ciudades frente a la comprensión de las dinámicas que se configuran en el territorio nacional, y al mismo tiempo motivar que tanto la institucionalidad local como los mismos colombianos nos pensemos como región, a partir del impulso de iniciativas de carácter regional como los proyectos supramunicipales del fondo regional del Sistema General de Regalías, o las nuevas figuras institucionales como los Contratos Plan.
Bajo ese entendimiento, el presente documento busca consolidar los POD como instrumentos necesarios del OT que contemplan el desarrollo territorial futuro desde una mirada holística y compartida entre los diferentes actores territoriales que hacen presencia en el departamento.
En el marco de este ejercicio, se presenta este documento estructurado en dos partes principales: en la primera, se presentan las generalidades con un carácter conceptual, se incluye un breve capítulo de lineamientos conceptuales, un marco normativo, los principios y atributos del OT aplicables a la escala departamental, se examinan los determinantes de OT, se establecen los alcances de un POD, y se abordan dimensiones transversales al instrumento como la gobernanza en el OT departamental y el carácter estratégico del POD.
La segunda, es de carácter práctico y aborda los estándares para la elaboración del POD; consta de cinco capítulos que contienen el proceso de alistamiento institucional, lineamientos para la realización del diagnóstico, criterios para la formulación, una descripción del proceso de adopción, así como un capítulo donde se desarrolla la estrategia de gestión, y se señala la naturaleza del seguimiento, la evaluación y el control del instrumento.
Finalmente, se encuentran la bibliografía y los anexos al documento, dónde se profundizan en ciertos temas normativos, lista de documentos pertinentes para el alistamiento , definiciones de temáticas y profundización en temas cartográficos.
CAPÍTULO 1. GENERALIDADES
1. LINEAMIENTOS CONCEPTUALES
El objetivo de esta sección es presentar los conceptos, y las interrelaciones entre los mismos, correspondientes al Programa de POT Modernos y que fundamentan el desarrollo de la herramienta territorial para el proceso de elaboración e implementación de los planes de ordenamiento territorial municipal y distrital de segunda generación en su componente rural y los departamentales como instrumentos de OT supramunicipal.
En este sentido, es necesario precisar que en esta nueva generación de POT y en los nuevos POD se decide fortalecer el componente rural y la visión supramunicipal respectivamente reconociendo su importancia en el proceso de desarrollo territorial y en la sostenibilidad de los comunidades y territorios. Particularmente, se puede mencionar que, en el marco de POT, este reconocimiento obedece a que es en las zonas rurales en las que confluyen la provisión y uso de buena parte de los recursos naturales esenciales para el desempeño eficiente y sostenible de las ciudades, las aglomeraciones, los centros poblados y los habitantes en general; mientras en el marco del POD se reconoce que la escala municipal es insuficiente para resolver algunos desafíos de OT que trascienden los límites político-administrativos de un municipio.
En las áreas rurales, ya sea desde un punto de vista municipal o departamental, habitan ciudadanos que son objeto de la política pública y sujetos de derechos, y a quienes es necesario incorporar en el proceso de desarrollo. Así mismo, existen un conjunto de vínculos entre los sistemas de asentamientos humanos y su entorno rural que determinan las dinámicas económicas ambientales y sociales del territorio que se deben identificar y potenciar. No obstante, también es el escenario en donde se materializan buena parte de los conflictos entre estas dinámicas y que requieren de medidas especiales para soluciones integrales y multiescalares.
De acuerdo con lo anterior, el punto xx xxxxxxx de estos lineamientos conceptuales es entender que el territorio es el espacio socialmente construido en el que sus habitantes se identifican y realizan la mayor parte de su vida social, económica y política. Corresponde, además, a un espacio geográfico, en algunos casos delimitado política y administrativamente, donde confluyen un conjunto de relaciones sociales, una historia común, una identidad y diversidad cultural y étnica, con instituciones y estructuras ecológicas y productivas similares (Xxxxxxxxx & Xxxxxxxx, 2004).
A su vez, el OT es el proceso político, técnico y administrativo orientado a la organización y planificación física del territorio en función de las características y restricciones biofísicas, culturales, socioeconómicas y político-institucionales. Estas acciones son concertadas y emprendidas por los municipios, distritos, áreas metropolitanas y departamentos, y tienen como fin orientar el desarrollo del territorio y regular (en el caso de POT) o dar lineamientos (en el caso POD) para la utilización, transformación y ocupación del suelo. Este proceso debe ser participativo, gradual, flexible y con responsabilidad fiscal. Además, debe definir y desarrollar una una visión regional, la seguridad jurídica en las relaciones con la tierra, los vínculos urbanos rurales, la reducción del riesgo y la protección de los recursos naturales.
El OT se materializa por ejemplo a través de los Planes de Ordenamiento, ya sean del nivel municipal, metropolitano o departamental, como también de instrumentos de planeamiento ambiental y de gestión de riesgo de desastres, todos estos instrumento básicos para
explicitar el proceso y la propuesta de XX. En estos planes se recogen los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que orientan y administran el desarrollo espacial del territorio y la utilización del suelo (Ley 388 de 2007), así como programas y proyectos de impacto territorial departamental de largo plazo (Ley 1454 de 2011).
El POD define a largo y mediano plazo un modelo de ordenamiento del territorio, entendido como la síntesis espacializada de los principales sistemas de escala supramunicipal, que coexisten y se estructuran en el territorio departamental, tales como el sistema de asentamientos poblacionales urbanos y rurales, la estructura ecológica, los corredores de conectividad funcional, las redes de infraestructura y equipamientos de servicios públicos y las áreas e infraestructuras productivas. Al respecto, es importante decir que la manera en que están dispuestos los territorios no necesariamente responde al modelo deseado desde la perspectiva social, institucional, ambiental y de competitividad.
Los modelos de ordenamiento que carecen de una mirada integral y prospectiva tienden a profundizar los desequilibrios y conflictos territoriales. A menos que se tomen medidas específicas en términos de planificación y gestión del territorio, las desigualdades aumentan y el desarrollo sostenible e incluyente se limita. Esto a su vez, tiene un costo muy alto para un país en su conjunto y para las regiones o zonas donde se manifiesta. Particularmente, se puede afirmar que la ausencia de medidas específicas en el caso colombiano, se ha hecho más evidente en las zonas rurales tanto municipales como departamentales.
Los desequilibrios y conflictos que se generan en los territorios de los municipios y departamentos se relaciona con: i) la ausencia de una visión regional en los procesos de planificación, ii) la incapacidad de identificar las relaciones urbano-rurales fundamentales para la sostenibilidad y crecimiento de los territorios; iii) el no reconocimiento de la relación entre seguridad jurídica, claridad en los derechos propiedad y OT; iv) la no incorporación de las restricciones en el uso de suelo determinadas por su vocación, por la condición de amenaza y de riesgo de origen natural y socio natural, identificado en los análisis de riesgo;
v) la incapacidad de incorporar de manera efectiva a los actores, la instituciones y la normas en los procesos de decisión sobre la ocupación y el uso del suelo y por último; vi) la falta de articulación para la ejecución de planes y proyectos conjuntos entre niveles de gobierno.
Por lo tanto, a través de herramientas de OT como los POT municipales, metropolitanos y departamentales se debe propiciar un modelo de ocupación urbano – rural y regional basado en la funcionalidad territorial y en la resolución de estos desequilibrios y conflictos. Este planteamiento contribuye a una mayor cohesión territorial en una escala supramunicipal, en la medida que apunta al cierre de las brechas urbano – rurales y permite contar con más herramientas para un desarrollo territorial más incluyente que propicie la convergencia regional.
Es aquí donde la propuesta del Programa POT Modernos cobra especial relevancia. Se propone que a través de las estructuras propias del OT: i) biofísica, ii) funcional y de servicios y, iii) socioeconómica y espacial, y iv) elementos institucionales, se incorporen el conjunto de innovaciones que contrarresten los desequilibrios y conflictos territoriales generados por la ausencia de medidas específicas e integrales en los procesos de ordenamiento rural y departamental.
A continuación, se hace una breve descripción de estas unidades de análisis del territorio2:
1. Estructura biofísica, hace referencia a la base natural del territorio que comprende la geomorfología, los ecosistemas existentes, el clima, la geología, la hidrología, los suelos, la biodiversidad, las áreas protegidas, las amenazas naturales, socio- naturales, así como la variabilidad climática y los escenarios de cambio climático; características que potencian, condicionan o restringen el uso del suelo (determinantes ambientales). Esta estructura analiza el ordenamiento en función de la conservación, la preservación y el uso sostenible de los recursos naturales, y las directrices en términos de prevención, reducción y control de factores de amenaza y riesgo; como soporte del desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
2. Estructura funcional y de servicios, se refiere a los procesos relacionados con la planificación y ordenamiento de los sistemas de movilidad, equipamientos o dotaciones, espacio público artificial o construido y de servicios públicos que tienen incidencia en la configuración espacial del territorio urbano – rural y que requieren de un manejo adecuado que no altere la sostenibilidad de la estructura biofísica, ecológica o ambiental.
3. Estructura socioeconómica y espacial, está determinada por los elementos que constituyen el desarrollo de las actividades económicas y sociales de un municipio, distrito o departamento. Particularmente, se relaciona con las dinámicas de los asentamientos humanos, de empleo, distribución de activos productivos, acceso a mercados y dotación de infraestructura productiva y social. Contempla los instrumentos relacionados con las directrices y/o regulación del suelo en función de las perspectivas de crecimiento, integración de los territorios y los logros sociales de los habitantes y comunidades, asimismo busca revertir desequilibrios y promueve una mejor distribución de los beneficios económicos y sociales generados en las aglomeraciones.
4. Elementos institucionales, corresponde a los arreglos institucionales y la participación de los diferentes actores en un territorio que facilitan el desarrollo y ejecución de las estructuras mencionadas anteriormente, así como su interrelación.
Una vez entendidas las estructuras que configuran el proceso de ordenamiento, se plantean un conjunto de innovaciones que permitirán contar con POD modernos y en consecuencia avanzar en un OT más integral y eficaz en términos de sus objetivos y resultados.
El término “innovación” se entiende con dos alcances diferentes: el primero, para referirse a elementos o conceptos novedosos que deben incorporarse en las herramientas de planificación, o que estando presentes en la normatividad vigente han tenido un alcance y compresión limitados; y segundo, para referirse a la configuración, actualización, mejora o ampliación, de los procedimientos relacionados con la elaboración de estos instrumentos, con sujeción a lo establecido en las normas o reglamentos respectivos.
Frente a lo anterior se cuenta entonces con cinco innovaciones concernientes directamente al proceso de formulación de un POD: i) visión regional, ii) ambiente y riesgo, iii) ordenamiento social de la propiedad rural, iv) gobernanza e instituciones y, v) vínculos urbano rural.
Vale la pena anotar la interrelación de las innovaciones y cómo sus implicaciones se hacen más profundas y complejas en la realidad, especialmente cuando se trata de balancear en
2 Definiciones establecidas por el DNP en el marco del Programa de POT Modernos.
instrumentos como el POT o el POD. Las innovaciones pretenden ser una forma de avanzar en el proceso de OT en las diferentes escalas de forma integrada.
Para mayor comprensión se presenta a continuación un diagrama introductorio del proceso de elaboración de un POD Moderno.
Ilustración 1. Diagrama conceptual proceso de elaboración de POD Moderno
SISTEMA ESTRUCTURAL TERRITORIAL
ESTRUCTURA BIOFÍSICA
ESTRUCTURA FUNCIONAL Y DE SERVICIOS
ESTRUCTURA SOCIECONÓMICA
ELEMENTOS INSTITUCIONALES
PRINCIPIOS Y ATRIBUTOS DEL OT
DETERMINANTES DEL OT
ETAPAS P ROC ES O DE EL ABORACIÓN P OD ES TRATEGI A DE PARTIC I PAC IÓN S OC IAL
5.
GESTIÓN SEGUIMIENTO EVALUACIÓN Y CONTROL
4.
ADOPCIÓN
3.
FORMULACIÓN
2.
DIAGNÓSTICO
1.
ALISTAMIENTO
INNOVACIONES EN EL POD
Fuente: Elaboración propia
2. MARCO NORMATIVO
Los niveles supramunicipal, departamental y regional no han sido priorizados con un rol activo en los procesos de OT. Si bien es cierto los departamentos han sido autónomos para
decidir la planeación económica y social en sus jurisdicciones mediante la adopción de los planes de desarrollo departamentales, todavía está pendiente esta tarea de manera específica para el OT. En este contexto, el Programa POT Modernos propone impulsar la dimensión supramunicipal, departamental o regional, como la escala que funge como una bisagra que permita articular el nivel nacional con el municipal o distrital, con el objetivo de reducir las inequidades territoriales y contribuir de esta manera al desarrollo de los municipios o distritos que hacen parte del departamento. De igual forma, la promoción e impulso de la planeación multiescalar en el OT contribuye con el objetivo de profundizar la descentralización en Colombia, pero más importante aún, de garantizar la calidad del proceso y de las decisiones que se adoptan, así como de los resultados en el cierre de brechas subregionales.
Es importante resaltar que la formulación y adopción de los POD no significa de manera alguna el desconocimiento de la competencia de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo conforme con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 313 de la Constitución, dado que los departamentos definen lineamientos generales para la ocupación del territorio, pero de ninguna forma reglamentan los usos del suelo. En ese sentido, cobra relevancia e importancia la idea de planeación multiescalar, en la que las escalas nacional, departamental y local se complementan y coordinan para el cumplimiento de las funciones que la ley les asigna.
La Ley 1454 de 2011 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones” (también conocida como LOOT) constituye un referente normativo importante en este sentido, dado que propone un giro en la forma en la que se han pensado convencionalmente las competencias departamentales; éstas instancias dejan de tener un rol pasivo en el OT, para establecer directrices de ordenamiento, definir políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, y decidir sobre la localización de la infraestructura físico-social para el aprovechamiento de las ventajas competitivas de los departamentos, entre otros aspectos definidos en el numeral 2, artículo 29, de esta Ley.
Así las cosas, este acápite tiene como propósito realizar un mapeo y balance de la normatividad que debe ser tenida en cuenta por los departamentos y los respectivos equipos técnicos en los procesos de formulación de los POD. Es así como en esta caja de herramientas normativa se pueden encontrar los siguientes insumos: i) las leyes, decretos y otros actos administrativos que orientan y definen el contenido y alcance de los POD; ii) los contenidos del Acuerdo xx Xxx que tienen efecto o incidencia en el OT y en la institucionalidad de carácter supramunicipal (Ver Anexo 1 marco normativo); y iii) la importancia de la articulación o coherencia normativa de los POD con las leyes y políticas del nivel nacional, departamental y local.
2.1. El marco normativo y de política pública nacional
A continuación, se incluye un mapeo de políticas y normas nacionales que resultan útiles y pueden guiar este proceso. La organización de este marco se hizo teniendo en cuenta las distintas temáticas que son abordadas y desarrolladas en los ejercicios de ordenamiento del territorio, por lo que se han identificado cinco niveles de organización, que tienen como finalidad contribuir en la identificación de las leyes, políticas y distintos actos administrativos que regulan temas que son objeto de regulación por parte de los POD. Es importante aclarar que el ejercicio que se incluye a continuación tiene como finalidad facilitar la consulta del principal marco normativo aplicable a los POD, por lo que es simplemente ilustrativo, sin que deba entenderse que responde a un criterio de categorización o de jerarquía normativa.
i) Normas estructurales para la formulación y adopción de los POD:
En este nivel se incluyen las leyes, políticas públicas y otros actos administrativos que definen el marco general con las reglas y estándares para el alistamiento, formulación, adopción y seguimiento de los POD. Hace parte de esta primera categoría la Ley 1454 de 2011 o LOOT, dado que establece los objetivos y el alcance del OT en el país, la distribución de competencias entre los distintos niveles (el nacional, el departamental y el local) y a partir del cual se define el concepto de la planeación multiescalar en el OT. Así mismo, la LOOT contiene el sustento normativo para el arreglo institucional de los POD, conforme con lo establecido en el numeral 2 del artículo 29 de esta Ley.
Por otro lado, las autoridades departamentales y los equipos técnicos que adelanten el proceso de formulación y adopción de los POD deben tener en cuenta los lineamientos propuestos en el Acuerdo 010 de 2016 de la COT, como órgano asesor del gobierno nacional para la adopción de políticas, desarrollos legislativos y criterios para la mejor organización del Estado en el territorio (art. 4 a 7 Ley 1454 de 2011 y arts. 2.2.1.1.1. a
2.2.1.1.8. del Decreto Único Reglamentario 1066 de 2015 del Sector Administrativo del Interior). El Acuerdo COT entonces, constituye un referente para los POD, dado que menciona entre otros, los siguientes aspectos:
Definiciones y principios para la reglamentación de los POD.
Atributos del proceso de planificación y gestión del OT departamental.
Contenido de los POD en el marco de las competencias departamentales.
Etapas para la formulación de los POD.
Asistencia técnica, lineamientos para el ordenamiento del suelo rural, acompañamiento de las comisiones regionales de OT y estrategia de apoyo a los departamentos en la formulación de los POD.
Se reitera entonces que la LOOT constituye la regulación básica que, debe ser tenida en cuenta por las autoridades departamentales y los equipos técnicos encargados de los POD, para guiar y adelantar el proceso, complementada además por los lineamientos generales que, para este mismo efecto, contiene el Acuerdo COT.
Por otro lado, es importante tener en cuenta que con el interés de garantizar la articulación y coherencia normativa entre los lineamientos del Acuerdo COT con las políticas nacionales, en el artículo 2 del Acuerdo se establece que “la Comisión de Ordenamiento Territorial, a través del Comité Especial Interinstitucional (CEI) formulará guías y actualizará los lineamientos con el objetivo de establecer los contenidos y procedimientos para el adecuado desarrollo de lo dispuesto en el presente Acuerdo, acorde con la normatividad vigente o aquella que se expida para el efecto”. Como se puede observar, la anterior previsión es una forma de garantizar la seguridad jurídica, mediante la articulación de los planes departamentales con las políticas y planes del nivel nacional (ver Anexo 1: Marco normativo).
Finalmente es importante mencionar que los equipos técnicos deberán identificar las determinantes de superior jerarquía definidas en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y que puedan tener incidencia en el modelo de ordenamiento territorial o en las directrices que se propongan para ser incluidas en el POD. Se aclara que éstas normas de superior jerarquía tienen como propósito que las entidades territoriales reconozcan e incorporen en sus instrumentos de ordenamiento del territorio, aquellos elementos (ambientales, de patrimonio cultural, infraestructura básica de la red vial y de servicios públicos, así como los
hechos metropolitanos o las normas generales de los instrumentos de los esquemas asociativos reconocidos en la ley), que trascienden el interés local, municipal o departamental y que por tanto, responden a garantizar un interés nacional, como el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, el patrimonio cultural material e inmaterial o la localización de aeropuertos o vías de la red vial nacional. En razón de la trascendencia e importancia de este tema en los ejercicios de ordenamiento territorial, en este documento se propone un mayor desarrollo en el Capítulo 4.
ii) Normas del Plan Nacional de Desarrollo:
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) constituye un referente que debe ser tenido en cuenta para la formulación de los POD, dado que, en muchos casos, define normas, arreglos institucionales o nuevas entidades que inciden en los procesos de OT en general y en los POD en particular. Cabe resaltar que el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018” Todos por un nuevo país” contiene una estructura territorial en la que busca concretar en el nivel regional, los pilares nacionales y las estrategias transversales de política. Esta estructura se encuentra expresada en 6 subcapítulos regionales (Capítulo 6. Estrategias regionales: ejes articuladores del desarrollo y prioridades para la gestión ambiental). De esta manera, en el artículo 4 de la Ley 1753 de 2015, mediante la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se definieron como estrategias regionales para promover su desarrollo y la gestión ambiental, las siguientes:
Caribe: Próspero, equitativo y sin pobreza extrema.
Eje Cafetero y Antioquia: Capital humano innovador en territorios incluyentes.
Xxxxxx Xxxxxxx x Xxxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxx: Conectividad para la integración y desarrollo productivo sostenible de la región.
Pacífico: Desarrollo socioeconómico con equidad, integración y sostenibilidad ambiental.
Xxxxxx Orientales: Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano: para el crecimiento y bienestar.
Centro Sur Amazonía: Tierra de oportunidades y paz: desarrollo del campo y conservación ambiental.
iii) Regulación de apoyo de las estructuras del OT:
Tabla 1. Normatividad OT departamental
Contenido Acuerdo COT | |
Directrices y orientaciones que tienen la finalidad de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, especialmente en áreas de conurbación3 | |
Subtemática | Normativa |
3 Dos o más áreas urbanas que se han unido físicamente.
La conservación y protección del medio ambiente, la biodiversidad y los recursos naturales | -Decreto 1076 de 2015 Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible |
Gestión del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático | - Ley 1523 de 2012, Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones - Decreto 1974 de 2013, Por el cual se establece el procedimiento para la expedición del Plan Nacional de Gestión del Riesgo - Decreto 1807 de 2014 compilado en el Decreto 1077 de 2015, Por medio del cual se reglamenta la incorporación de la gestión del riesgo en los POT y se dictan otras disposiciones. - Decreto 308 de 2016, Por medio del cual se adopta el Plan Nacional de Riesgo de Desastres Normas de sismoresistencia: - Ley 400 de 1997, Por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes - Decreto 926 de 2010, Decreto 2525 de 2010, Decreto 092 de 2011, decretos mediante los cuales se establecen los requisitos de carácter técnico y científico para construcciones sismoresistentes NSR-10 - Decreto 340 de 2012, Por medio del cual se modifica parcialmente el Reglamento de Construcciones Sismoresistentes NSR-10 |
Conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos | - Ley 1185 de 2008, Por la cual se modifica la Ley general de Cultura. - Decreto 1077 de 2015 Único Xxxxxxxxxxxxx xxx Xxxxxx Xxxxxxxx, Xxxxxx x Xxxxxxxxxx - Xxxxxxx 0000 de 2015 Único Reglamentario del Sector Cultura |
Categorías de protección y desarrollo restringido del suelo rural, patrones de suburbanización, delimitación de las unidades de planificación rural y el sistema de centros poblados | - Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio |
Desarrollo rural con enfoque territorial sustentado en el ordenamiento productivo agropecuario, el ordenamiento social de la propiedad rural, y de las áreas para la producción agropecuaria y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales | - Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio |
Contenido Acuerdo COT | |
Políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos | |
Subtemática | Normativa |
Gestión del riesgo de desastres Adaptación al cambio climático | - Ley 1523 de 2012, Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones - Decreto 1974 de 2013, Por el cual se establece el procedimiento para la expedición del Plan Nacional de Gestión del Riesgo - Decreto 1807 de 2014, Por medio del cual se reglamenta la incorporación de la gestión del riesgo en los POT y se dictan otras disposiciones. - Decreto 308 de 2016, Por medio del cual se adopta el Plan Nacional de Riesgo de Desastres Normas de sismoresistencia: |
- Ley 400 de 1997, Por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes - Decreto 926 de 2010, Decreto 2525 de 2010, Decreto 092 de 2011, decretos mediante los cuales se establecen los requisitos de carácter técnico y científico para construcciones sismoresistentes NSR-10 - Decreto 340 de 2012, Por medio del cual se modifica parcialmente el Reglamento de Construcciones Sismoresistentes NSR-10 | |
Contenido Acuerdo COT | |
Directrices y orientaciones para la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo departamental y municipal | |
Subtemática | Normativa |
Infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, así como los sistemas de comunicación entre municipios y su articulación con los diferentes sistemas regionales de transporte | - Ley 1083 de 2006: Planeación urbana sostenible - Ley 1228/2008: Fajas mínimas o áreas de exclusión en sistema vial nacional - Ley 1287 de 2009: Accesibilidad - Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Xxxxxx Xxxxxxxx, Xxxxxx x Xxxxxxxxxx - Xxxxxx 0000 xx 0000: Política de Transporte Urbano Masivo |
Corredores viales suburbanos | - Ley 1228/2008 - Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio |
Sistemas regionales de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía. Señalamiento de áreas para la realización de actividades referidas al manejo, tratamiento y/o disposición final de residuos sólidos o líquidos. | - Ley 142 de 1994 - Ley 689 de 2001 - Decreto 2380 de 2009: Plantas de beneficio animal - Ley 1682 de 2013: Proyectos de infraestructura de transporte - Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Xxxxxx Xxxxxxxx, Xxxxxx x Xxxxxxxxxx - Xxxxxx 0000 de 2005: Plan de acción para la focalización de los subsidios para servicios públicos domiciliarios |
Equipamientos de escala regional y departamental que puedan ser localizados en el suelo rural de los municipios | - Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio - Decreto 2380 de 2009: Plantas de beneficio animal - Resol. 3659 de 2008: Plan de racionalización de plantas de beneficio animal |
Contenido Acuerdo COT | |
Proyección espacial de planes sectoriales departamentales con los planes de municipios y de grupos étnicos | |
Política y normatividad sectorial del nivel nacional con incidencia a nivel departamental y local | - Agricultura: Ley 160 de 1994; Ley 1776 de 2016 (Zidres). - Atención, asistencia y reparación integral a víctimas: Ley 1448 de 2011. - Hidrocarburos: Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos); D. 2201 de 2003. - Minería: Ley 685 de 2001 (Código de Minas); D. 2201 de 2003. - Patrimonio cultural: Ley 1185 de 2008. - Recursos resguardos indígenas: D. 1953 de 2014. - Titulación propiedad colectiva comunidades negras: Ley 70 de 1993. -Turismo: Ley 300 de 1996 modificada por la Ley 1558 de 2012; Plan Sectorial de Turismo 2014-2018. |
Fuente: Elaboración propia.
iv) Regulación de esquemas asociativos:
Si bien es cierto que la planeación multiescalar del OT no ha tenido una tradición importante en el país, se puede destacar que incluso, con anterioridad a la Constitución de 1991 y a la expedición de la Ley 1454 de 2011, específicamente con el Acto Legislativo 01 de 1968, se impulsaron diversas formas de asociatividad de los municipios orientadas principalmente a la prestación de servicios públicos.
Es importante que los equipos técnicos encargados de la formulación de los POD identifiquen la existencia o no de esquemas asociativos, bien sea que estén formalmente constituidos o asociaciones de municipios no necesariamente formalizados en el marco de la Ley 1454 de 2011 y que promuevan su utilización con el fin de garantizar los objetivos de cierre de brechas y de equidad espacial y territorial.
La normatividad vigente es la que se identifica a continuación (ver Tabla 2):
Tabla 2. Normatividad esquemas asociativos
Xxxxx | Xxxxx/Esquema asociativo |
Ley 136 de 1994 | - Asociaciones de municipios (art. 149 a 153) |
Ley 614 de 2000 | - Comités de integración regional |
Ley 1454 de 2011 | - Asociaciones de departamentos (art. 12) - Asociaciones de distritos especiales (art. 13) - Asociaciones de municipios (art. 14) - Áreas metropolitanas (art. 15) - Provincias administrativas y de planificación (art. 16) - Regiones administrativas y de planificación (art. 19) - Regiones de planeación y gestión |
Decreto 819 de 2012 | - Elaboración e implementación de contratos plan |
Ley 1625 de 2013 | - Régimen para las Áreas Metropolitanas |
Decreto 740 de 2016 compilado en el Decreto 1082 de 2015 | - Contratos plan |
Decreto 173 de 2016 compilado en el Decreto 1082 de 2015 | - Regalías |
Fuente: elaboración propia.
2.2. Coherencia y articulación normativa
Uno de los principales objetivos en el proceso de formulación de los POD debe ser la coherencia y articulación normativa de este instrumento con las leyes y las políticas del nivel nacional, departamental y local, así como una coherencia a nivel interno del instrumento, con el fin de garantizar la seguridad jurídica en la interpretación, aplicación y seguimiento de los lineamientos que se definan.
En ese sentido, las autoridades locales y los equipos técnicos deben garantizar la coherencia del POD en los siguientes niveles:
i) La coherencia normativa vertical, es decir, asegurar que los POD incorporen los lineamientos de los estándares e instrumentos internacionales (Ver Anexo 1 Marco Normativo puntos 1.2 – 1.4) a los que se hizo referencia en la primera
parte, así como con las leyes, políticas y otros actos administrativos del nivel nacional y con la reglamentación de las entidades territoriales localizadas en jurisdicción del departamento. Este es un principio básico de funcionamiento del Estado colombiano, así como de la concreción de los principios constitucionales de Estado unitario, de la descentralización, así como de la coordinación entre los distintos niveles de gobierno. Así mismo, los POD deberán estar alineados con el contenido del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, y de manera específica con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET, los cuales se fundamentan en un enfoque regional para su formulación y ejecución. Conforme con lo dispuesto en el art. 1 del Decreto 893 de 2017, los PDET son el instrumento de planificación y de gestión para implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el marco de la Reforma Rural Integral, en articulación con los planes de desarrollo de las entidades territoriales y los demás instrumentos de planeación y ordenamiento del territorio, en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 6 Decreto 893 de 2017).
ii) Los POD deben incorporar las normas de superior jerarquía definidas en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 (para mayor detalle, ver subcapítulo 4 DETERMINANTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEPARTAMENTAL).
iii) La coherencia normativa horizontal supone la importancia de garantizar la
articulación de los POD con otros instrumentos del nivel departamental, como el plan de desarrollo. Esto supone además la incorporación de las regulaciones contenidas en los instrumentos ambientales del nivel regional, así como con otras políticas o planes sectoriales de este nivel regional como los de turismo, cultura o salud. Así mismo, según lo advierte el Acuerdo COT, también se requiere de la articulación con los planes de vida de las comunidades indígenas, y planes de etnodesarrollo de los territorios colectivos de comunidades afrocolombianas localizadas en el departamento.
iv) La coherencia interna del POD supone una alineación entre el documento técnico de soporte, el articulado y la cartografía. En ese sentido, se requiere la interrelación de las fases de diagnóstico con la de formulación con el fin de garantizar que el proyecto de acuerdo y la cartografía efectivamente aborden las potencialidades, problemáticas y necesidades identificadas en el diagnóstico y propongan los lineamientos que se requieran para dar respuesta.
La coherencia normativa en los distintos niveles arriba identificados es un primer paso en el proceso de formulación y de adopción de los POD, que garantiza la seguridad jurídica tanto para los funcionarios de las administraciones departamentales, así como para los ciudadanos.
3. PRINCIPIOS Y ATRIBUTOS DEL OT
El OT en Colombia se encuentra regido por unos principios y atributos presentes en la Ley, específicamente en el artículo 2 de la Ley 388 de 1997. Desde un punto de vista de ordenamiento departamental es importante citar adicionalmente tanto el artículo 3 de la Ley 1454 de 2011,Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT, así como el Acuerdo COT 010 de 2016. Dichos principios y atributos dictan el ordenamiento en el país y los instrumentos
que de éste se desprende. A continuación se mencionan con el fin de tenerlos en cuenta de manera transversal en la formulación y adopción de los POD4:
PRINCIPIOS5
a) Función social y ecológica de la propiedad.6
b) Prevalencia del interés general sobre el particular
c) Distribución equitativa de cargas y beneficios
d) Soberanía y unidad nacional
e) Autonomía
f) Descentralización
g) Integración
h) Regionalización
i) Sostenibilidad
j) Participación
k) Solidaridad y equidad territorial
l) Diversidad
m) Gradualidad y flexibilidad
n) Prospectiva
o) Paz y convivencia
p) Asociatividad
q) Equidad social y equilibrio territorial
r) Economía y buen gobierno
s) Multientnicidad
De igual forma, cabe destacar los principios de coordinación, concurrencia y subsidariedad desarrollados a nivel consitucional, así como en la Ley 1523 de 2012, los cuales pueden hacer posible la armonización de actuaciones intermunicipales y supramunicipales, incluyendo a los departamentos y la Nación, sobre todo en la ejecución de planes, programas y proyectos que permitan la implementación del POD.
Por su parte, el Acuerdo COT 010 de 2016 hace referencia a los siguientes atributos que son una manifestación de los principios a los que se hizo referencia con anterioridad, aplicándolos de manera específica a la formulación de los POD. Así las cosas, retomando lo dispuesto en este Acuerdo, las autoridades locales y los equipos técnicos deben tener en cuenta los siguientes atributos y compilarlos e incluirlos en el documento técnico de soporte del POD.
ATRIBUTOS
a) Gobernanza territorial
b) Coordinación
c) Armonización
d) Mecanismos de conciliación
4 Para mayor detalle en Anexo 1 se desarrolla el significado y alcance de los principios y atributos aquí mencionados. De igual forma se invita a consultar la norma señalada.
5 Artículo 2, literales a) a c) de la Ley 388 de 1997 y Artículo 3, literales d) a s) de la Ley 1454 de 2011
6 Para mayor información sobre el significado y alcance de la cláusula constitucional de la función social y ecológica de la propiedad se puede consultar la sentencia C-595 de 1999 M.P. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxx.
4. DETERMINANTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEPARTAMENTAL
El artículo 298 de la Constitución Política dispone que los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales, la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio, cuentan con la capacidad de ejercer funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios, y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y la ley.
Los departamentos son los principales actores para la planificación y gestión de su desarrollo territorial y cuentan con competencias específicas en materia de OT, las cuales son instrumentalizadas en gran medida por medio del POD. Éste debe entonces ser un instrumento de articulación entre la competencia autónoma de los departamentos para la definición de lineamientos que permitan la construcción de un modelo de ordenamiento territorial que identifique e incorpore las determinantes de superior jerarquía, provenientes del Estado central.
El departamento cumple un rol de bisagra entre el municipio y la nación, y está llamado a aglutinar las instituciones de todos los niveles y sectores para articular el proceso de OT. En desarrollo de esta función articuladora entre la nación y los municipios ubicados dentro de su territorio, la Ley 1454 de 2011 estableció en el artículo 29 literal e), que una de las competencias de los Departamentos es la de articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio.
Como puede observarse, se hace un llamado desde la ley para que los Departamentos armonicen los planes, programas, proyectos y actuaciones con incidencia en el territorio supramunicipal, mediante la adopción de los POD.
El OT departamental debe entonces partir de establecer los factores determinantes de la estructura territorial, delimitarlos espacialmente y caracterizarlos, con el fin de establecer con claridad las zonas del territorio sobre las cuales tiene competencias para ordenar, así como aquellas que pueden estar sujetas a las determinantes de superior jerarquía, a las cuales hace referencia el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 como determinantes de los POT.
Si bien el concepto de determinantes se desarrolló principalmente para los POT, es importante advertir que conforme con lo señalado en el Acuerdo COT 010 de 2016, se recomienda su identificación e incorporación en la formulación de los POD, por lo que también deben tenerse en cuenta estas normas de superior jerarquía, las cuales son de obligatorio cumplimiento, según se explicó con anterioridad, por referirse a elementos o estructuras que garantizan el interés nacional. Es así como, son determinantes para los POD las definidas en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, que son las siguientes:
1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales.
2. Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de
los departamentos, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación correspondiente.
3. El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia.
4. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal.
Por otro lado, es importante tener en cuenta que existen otras normas que a pesar de no estar incluidas en el artículo 10 arriba mencionado, han sido entendidas como determinantes de superior jerarquía por las implicaciones que tienen en los procesos de ordenamiento del territorio. Es así como el Decreto 3600 de 2007 compilado en el Decreto 1077 de 2015 definió las determinantes de superior jerarquía para el ordenamiento del suelo rural, las cuales deben ser incorporadas en los procesos de formulación, revisión y/o modificación de los POT. Por otro lado, el Decreto 2201 de 2003 establece que los POT no son oponibles a los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación. 7 En todo caso es importante mencionar que la Corte Constitucional ha manifestado la importancia de que se garanticen espacios de concertación y diálogo entre el nivel nacional y el local a propósito de estos proyectos en específico, en la medida en que son las autoridades locales quienes conocen de manera más apropiada las dinámicas que tienen lugar en sus territorios y por tanto, pueden contribuir a los procesos de toma de decisión.8
4.1. Xxxxx normativo adicional que debe guiar la formulación de los POD
Si bien las anteriores son las determinantes de superior jerarquía establecidas por la ley, a la hora de realizar el ejercicio de planificación del ordenamiento territorial y aún más de su implementación, existen otras condiciones que no se encuentran dentro de la normativa como determinantes de superior jerarquía, pero que deben ser tenidas en cuenta por las autoridades públicas en el ejercicio de formulación de sus instrumentos de OT. Es así como el Acuerdo COT 010 recomienda que los departamentos en sus POD, integren y orienten la proyección espacial con otros planes, programas y zonificaciones de carácter internacional, nacional o municipal tales como:
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible definidos por la ONU, específicamente en aquellas metas orientadas al cierre de brechas urbano-rurales.
La integración territorial en zonas xx xxxxxxxx.
7 El Consejo de Estado se pronunció sobre la legalidad de este decreto en la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera, 18 xx xxxxx de 2010, C.P. Xxxxxx X. Xxxxxx Xx Xxxxxx Xxxxxxxx.
8 Véase sentencia Corte Constitucional C-273/2016 M.P Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx.
Los criterios, lineamientos y consideraciones descritos en las políticas y planes nacionales y sectoriales en relación con el territorio xxxxxx-costero, así como los determinantes de gestión del riesgo y desarrollo sostenible aplicables a estos espacios (en caso de que aplique). Las áreas definidas bajo propiedad colectiva de grupos étnicos, como los territorios indígenas 9 y territorios colectivos afrodescendientes10.
En este mismo sentido y desde la perspectiva sectorial se definen un conjunto de políticas y disposiciones con incidencia en el territorio departamental que requieren ser identificadas, integradas y armonizadas en el POD, de acuerdo con la visión y apuestas compartidas de desarrollo del departamento:
Las figuras presentes en el suelo departamental, que incidirán en la planificación del suelo rural, tales como, las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social -ZIDRES11, Zonas de Reserva Campesina -ZRC1213, los territorios de comunidades étnicas, zonas de reserva agrícola, distritos xx xxxxx y drenaje y otras figuras14.
La incidencia del Código Minero15 y del Código de Hidrocarburos, los cuales otorgan competencias a entidades del nivel central (Agencia Nacional Minera -
11 Las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social –ZIDRES son territorios con aptitud agrícola,
pecuaria y forestal y piscícola identificados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), que se establecerán a partir de Planes de Desarrollo Rural Integral en un marco de economía formal y de ordenamiento territorial, soportados bajo parámetros de plena competitividad e inserción del recurso humano en un contexto de desarrollo humano sostenible, crecimiento económico regional, desarrollo social y sostenibilidad ambiental (Ley 177 de 2016).
12 Se entiende por Zonas de Reserva Campesina las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieren limitación, regulación y ordenamiento. Son una figura de ordenamiento territorial que definen un modelo de ocupación de las zonas rurales en la medida que están orientadas fundamentalmente a consolidar la economía campesina, controlar la expansión de la frontera agrícola, evitar la concentración y fragmentación de la propiedad rural, entre otros aspectos (Artículo 80, Ley 160).
13 En cuya adopción deben participar los alcaldes, haciéndose importante el rol de aglutinador entre los municipios y la Nación otorgado por la LOOT al Departamento
14 Ley 160 de 1994 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. 15 Es importante tener en cuenta que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 37 del Código de Minas (Ley 685 de 2001) en la sentencia C-273 de 2016, en el que se establecía la prohibición legal de excluir zonas para la minería, de manera permanente o transitoria en los planes de ordenamiento territorial. De esta manera, el arreglo institucional vigente y el que se promueve con ocasión de este pronunciamiento, es el
ANM y Agencia Nacional de Hidrocarburos - ANH) para otorgar títulos mineros o bloques de explotación o exploración petrolera en municipios, o áreas supramunicipales.16
Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, siempre y cuando se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales establecidas por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento del territorio municipal.17
Las entidades territoriales, incluyendo los Departamentos, están a tener en cuenta los instrumentos definidos en la Ley como las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) o las Zonas de Interés de Desarrollo Rural (ZIDRES), con la finalidad de garantizar y promover el ordenamiento y uso eficiente del suelo, a través de espacios e instancias de concertación entre los municipios y las entidades públicas, como lo son los Consejos de Desarrollo Rural.
Varios de los instrumentos definidos en la Ley y reglamentados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) o la Agencia Nacional de Tierras (ANT) se enmarcan en la noción de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (OSPR), que se define como el conjunto de procesos encaminados a reconocer, aclarar, consolidar y proteger los derechos de propiedad rural, a administrar las tierras rurales del país y a ejecutar la política de acceso a la tierra para hacer de este recurso natural un factor productivo, con miras a que su uso y aprovechamiento contribuya a cerrar las brechas en el campo y al bienestar de los habitantes rurales y de sus comunidades (DNP; 2015).
Dichas normas muestran la incidencia que pueden tener figuras del OSPR como las ZIDRES o las ZRC en el OT municipal y departamental, pues su planificación y desarrollo deben darse en armonía con los POT y por ende también con los POD, mediante ejercicios de planificación conjunta y de concertación entre las entidades del orden nacional y las entidades territoriales, donde el Departamento juega un rol fundamental como articulador de las entidades de diferente orden.
Es importante aclarar que si bien el ordenamiento del suelo rural es una determinante de superior jerarquía conforme con lo dispuesto en el Decreto 3600 de 2007 compilado en el Decreto 1077 de 2015, algunas de las figuras del OSPR a las que se ha hecho mención, como las ZIDRES o las ZRC, no lo son y por tanto su inclusión y adopción por parte de los Municipios en los POT y de los Departamentos en los POD no es impositiva y su adopción no impide que hacia el futuro, las autoridades de las entidades territoriales puedan cambiar los usos del suelo siguiendo las normas y procedimientos establecidos en la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios, o las normas que las modifiquen, complementen, desarrollen o sustituyan.
Es fundamental entonces que el departamento identifique las distintas políticas sectoriales y las figuras del OSPR que inciden en el suelo rural, para efectos de garantizar una armonización con los lineamientos que de ocupación y uso que se propongan en el POD.
de convocar a los municipios y distritos desde el inicio de los procesos de autorización de este tipo de actividades, con el fin de tener información completa y de primera mano, que permita tomar decisiones informadas sobre la implementación de estos proyectos.
16 Sobre la autonomía territorial en la regulación de los usos del suelo y los proyectos mineros y de hidrocarburos véase sentencia Corte Constitucional T-445/2016 M.P. Xxxxx Xxxx Xxxxxxx y sentencia Corte Constitucional C- 273/2016 M.P. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx.
17 Son determinantes de superior jerarquía según la Ley 388 de 1997, numeral 4.
5. ALCANCES POD
5.1. ¿Qué son los alcances?
Los alcances son el medio a través del cual se delimita el área de pertinencia y la amplitud del efecto que se pretende del ejercicio de OT a escala departamental. Es aquí donde se aclara dónde, cómo y bajo qué circunstancias es aplicable, relevante e importante la formulación de un POD.
5.2. Alcances generales de los POD
Dadas las competencias otorgadas por la normatividad nacional expresa en la LOOT18, la definición de alcances debe ser desarrollada y especificada por cada uno de los departamentos a la hora de formular su POD, en específico será indispensable formularlos en consecuencia de los objetivos del ejercicio de OT.
Se considera que los POD son instrumentos que orientan y espacializan las estrategias de desarrollo, en busca de articular y armonizar la planificación sectorial y entre niveles territoriales, con respecto a los escenarios de uso y ocupación del territorio, y en relación con los elementos estructurantes del territorio departamental. Enmarcado bajo la imposibilidad de transgredir la competencia municipal o la competencia nacional.
Estos planes establecerán las grandes orientaciones para el ordenamiento y desarrollo territorial de aquellas dinámicas territoriales supramunicipales que deben ser afrontadas (identificadas y gestionadas) desde una escala superior a la municipal 19. Los POD buscan trazar las grandes directrices para organizar el uso, ocupación y transformación del territorio, con el fin de lograr su aprovechamiento óptimo, tratar los desequilibrios existentes y prever escenarios futuros que posibiliten la sostenibilidad del desarrollo.
En un modelo multiescalar de OT como el que se propone en la LOOT, el departamento cumple una función articuladora entre las competencias de regulación del nivel nacional y la de definición de los usos del suelo de los municipios. Así las cosas, “(…) la función del Departamento resulta ser complementaria y de coordinación frente al ejercicio de las competencias constitucionales de los municipios para la regulación del uso del suelo y la formulación de planes y proyectos de desarrollo territorial” (DNP, 2013a).
El Acuerdo COT 010 de 2016 define el POD como un instrumento para el OT departamental, que comprende un conjunto de herramientas articuladas y armonizadas, tales como modelos, directrices, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de impacto
18 De conformidad a lo establecido en la LOOT, es competencia de los departamentos en materia de ordenamiento territorial entre otras, “establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio”, lo cual contribuye a definir el modelo de ocupación del territorio, que permitirá articular los planes sectoriales y los planes de ordenamiento de las entidades territoriales y la coordinación con el nivel nacional, para lo cual podrán adoptar “planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio”.
19 Ejemplos de dinámicas territoriales supramunicipales: procesos de conurbación, la protección y manejo de elementos ambientales supramunicipales, el abastecimiento del agua, la gestión y manejo integral de los residuos sólidos, la movilidad regional, entre otras.
territorial supramunicipal, con una perspectiva de largo plazo. Conforme con el literal a), numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, este instrumento es vinculante para los departamentos y municipios ubicados en sus respectivas jurisdicciones, en el marco de las competencias establecidas en la esa Ley para los departamentos.
En este contexto, la responsabilidad de los departamentos en el OT no se superpone a las competencias asignadas por la ley a las entidades territoriales, sino que debe traducirse en "establecer los grandes acuerdos supramunicipales, diseñar las líneas estratégicas de trabajo conjunto, promover procesos de desarrollo territorial articulados, impulsar actuaciones de interés departamental o supramunicipal, jalonar proyectos de impacto regional que beneficien a más de un municipio de su jurisdicción y gestionar de manera responsable los recursos naturales y la protección del medio ambiente" (DNP, 2015).
Estas responsabilidades del nivel departamental se concretan en las directrices que deben consignarse en los POD como instrumentos que desarrollan los acuerdos regionales para el ordenamiento del territorio en una escala supramunicipal, los cuales a su vez deberán reconocer e incorporar las decisiones que se adopten a nivel municipal o distrital. En línea con lo anterior, a continuación, se listan en detalle lo que se considera son los posibles alcances del POD, según la normatividad vigente:
• Crear acuerdos para el desarrollo territorial departamental.
• Concertar y definir la visión de desarrollo regional y supramunicipal (territorios funcionales) fundamentado en las particularidades y especializaciones de cada territorio.
• Establecer escenarios prospectivos de desarrollo y apostar por un escenario deseado coherente con la visión regional compartida entre los territorios funcionales.
• Definir un modelo de OT a largo plazo de forma participativa.
• Identificar territorios funcionales y realizar acciones que busquen potenciar el desarrollo del departamento a partir de las potencialidades de cada uno de estos, la relación con el entorno regional y entre los municipios que los conforman.
• Fomentar procesos de desarrollo territorial supramunicipal y articulados entre municipios.
• Promover la integralidad y articulación departamental con el nivel nacional, metropolitano, supramunicipal y local en aspectos de planificación, gestión, administración y financiación de inversiones.
• Armonizar visiones, instrumentos, y procesos de planificación multinivel.
• Dar directrices para un modelo de gestión de políticas, planes, programas y proyectos resultado del POD.
• Fortalecer la capacidad institucional departamental en materia de OT.
• Establecer los procedimientos para la identificación de proyectos estratégicos de impacto regional de corto, mediano y largo plazo que se consoliden como detonantes del modelo de ordenamiento departamental (nodos estratégicos).
Dado lo anterior el POD tiene un alcance de directrices no explícitamente vinculantes; en contraste con los POT20, no llegan a definir usos del suelo y no cuenta con legislación para reglamentar. Ante esto el Acuerdo COT 010 recomienda que se establezca que lo aprobado
20 Con los POT, establecidos por la Ley 388 de 1997, los municipios tienen un instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento de su territorio, a través de la definición de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que orientan el desarrollo físico del territorio y el uso del suelo.
en el POD, resultado del proceso de coordinación con los municipios, sea justificación para la modificación excepcional de los POT.
5.3. ¿Cómo se definen los alcances del POD?
Los alcances estarán determinados como se mencionó anteriormente tanto por la normatividad como por la capacidad institucional y de gobernabilidad del ejercicio de OT departamental. Si bien se sugieren unos alcances generales para el ejercicio de elaboración de un POD, la formulación particular por parte de la gobernación y en particular el equipo designado para la elaboración del POD deberá identificar claramente para la determinación de alcances la respuesta a preguntas como las siguientes:
¿Cuáles son los objetivos que se persiguen con la elaboración de un POD?
¿Hasta dónde se logrará el avance del trabajo, teniendo en cuenta las restricciones de tiempo, recursos y capacidades para conseguir esos objetivos?
¿Cuáles serían los aspectos específicos sobre los que se trabajaría?
6. GOBERNANZA E INSTITUCIONES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEPARTAMENTAL
6.1. ¿Qué entendemos por Xxxxxxxxxx en el OT?
En concordancia con el acuerdo COT 010 la gobernanza es entendida como un atributo de los POD, consistente en el proceso de construcción mancomunada del modelo de OT, mediante la participación activa y apropiación del proceso de planeación y gestión por parte de los diversos actores, organizaciones sociales, academia, entre otros. Lo anterior, con el fin de asegurar la corresponsabilidad y compromiso colectivo, público - privado y social, para ordenar las relaciones de la sociedad con el territorio, aspectos requeridos para generar la implementación y gestión del POD.
En ésta línea se entiende la gobernanza en el marco del OT como los arreglos institucionales y los procesos colectivos de toma de decisiones sobre este, que se caracterizan por la interacción y articulación de actores estatales y no estatales en los diferentes tipos de territorios y que facilitan el desarrollo y la interacción de las diferentes escalas del OT (CIDER (2017).
La gobernanza en el OT se manifiesta en tres ámbitos: (i) el político que tiene que ver con las relaciones de poder y confianza entre los diversos actores (públicos y privados), su rol, sus intereses y su capacidad de incidir en las decisiones del OT; (ii) el marco institucional existente que define la estructura administrativa y el conjunto de restricciones y los incentivos que determinan el comportamiento de los actores en el proceso de OT, y las instancias de articulación entre el Estado, la región y la sociedad civil; y (iii) los instrumentos que se materializan en estrategias, planes, programas y proyectos que orientan los diferentes modelos de ocupación (ver Ilustración 2).
Ilustración 2. Ámbitos de la gobernanza en el OT
Fuente: CIDER (2017)
En este sentido, la gobernanza en el OT desde una perspectiva amplia, incluyen además de los actores, el marco institucional y los instrumentos que concretan los objetivos del ordenamiento. Estos ámbitos e instrumentos se deben articular a partir de los procesos de OT y buscar principalmente los siguientes objetivos:
i) Generar acuerdos y visiones compartidas frente al modelo de ordenamiento y la definición de los escenarios de desarrollo territorial
ii) Impulsar la coordinación horizontal (entre actores y entidades estatales y no estatales en el nivel territorial y regional), y la coordinación multinivel vertical (entre actores y representantes de los distintos sectores a escalas distintas: local, regional, nacional);
iii) Fortalecer los espacios e instancias de participación a escala departamental para el OT, como instancias de deliberación, de generación de capacidades de los interesados, de establecimiento de acuerdos colectivos y de consolidación de alianzas y redes de actores.
iv) Consolidar las organizaciones, asociaciones y redes de actores sociales, privados y comunitarios frente a su capacidad de incidir en el OT.
v) Fortalecer los mecanismos de gestión y administración del POD
vi) Xxxxxxxxxx el diálogo con las autoridades de los territorios colectivos (consejos comunitarios y resguardos indígenas) y generar condiciones para que se desarrolle de manera efectiva.
vii) Consolidar sistemas de información y seguimiento, que le permitan a las redes y actores locales y regionales hacer seguimiento y exigir rendición de cuentas, complementado con entidades y autoridades públicas transparentes y receptivas.
La estructura de gobernanza e instituciones recoge las acciones y mecanismos necesarios para que todo el proceso de OT sea legítimo, sostenible en el tiempo y, articule diferentes intereses que aportan elementos de juicio y opiniones adicionales de las institucionales. Es así, como la participación ciudadana posibilita materializar eficaz y articuladamente los acuerdos colectivos concretados en cada una de las etapas del POD, a partir de la representatividad a escala departamental de los actores sociales (comunidades y organizaciones con representación a nivel departamental relacionados con el OT ) y sectores con impacto regional.
En ésta medida, la participación ciudadana en el proceso de formulación de un POD es un medio indispensable para lograr gobernanza sobre el OT departamental, el cual se diferencia del POT, en términos de escala para la participación de comunidades, organizaciones y sectores con impacto regional. A su vez se concentra en la construcción de apuestas compartidas alrededor del OT departamental a largo plazo y permite realizar un seguimiento a escala regional, que articule los mecanismos de información y rendición de cuentas del nivel municipal, con el el nivel departamental.
6.2. Actores, instancias e instrumentos que inciden en el OT
El departamento es la escala de gobernabilidad articuladora entre el ordenamiento nacional, supramunicipal, y local21. Por lo tanto, en el OT departamental concurren perspectivas del desarrollo territorial que inciden en la generación de las directrices, lineamientos y/o estrategias de ordenamiento. Entre ellas se identifican aquellas relacionadas con: (i) la estructura biofísica del OT que incluyen el ordenamiento ambiental, la gestión integral y el ordenamiento del recurso hídrico, la gestión del riesgo, la adaptación al cambio climático, la gestión integral de la biodiversidad, y la gestión ambiental y la ordenación de unidades xxxxxx-costeras; (ii) las relacionadas con la estructura funcional y de servicios que incluye el manejo de residuos sólidos, los sistemas de acueducto y alcantarillado, las redes de servicios públicos, la conectividad supramunicipal, los sistemas de recreación, educación y salud, y las áreas de desarrollo de proyectos de vivienda en lo relativo a la competencia departamental y; (iii) las relacionadas con la estructura socio-económica y espacial que incluye las cadenas productivas y su relación con los asentamientos humanos, los procesos de suburbanización, dinámicas de ocupación del suelo con relación a los asentamientos el patrimonio cultural, el ordenamiento agropecuario y rural, y aspectos sectoriales como el ordenamiento minero-energético y los proyectos de interés nacional.
Estas perspectivas que inciden en el territorio, se circunscriben dentro de las diferentes escalas (nacional, departamental, metropolitana y municipal) de desarrollo territorial y de OT (ver Ilustración 3). Cada escala vincula sus respectivos instrumentos, los cuales son implementados por actores y entidades coordinados por instancias de articulación.
21 Al no existir la Política General de Ordenamiento Territorial – PGOT, que genere lineamientos y directrices en materia de OT para la totalidad del territorio colombiano y que sean los que orienten la formulación de los POD y POT de los departamentos y municipios, respectivamente, actualmente la escala departamental es la generadora de los lineamientos de OT de mayor alcance. No obstante, dicho alcance no puede superar los límites político administrativo del departamento.
Ilustración 3. Escalas de Ordenamiento y Desarrollo Territorial a nivel Departamental
Fuente: Elaboración propia a partir de COT (2013).
De esta manera, los actores son todas aquellas instituciones, sectores, organizaciones y movimientos sociales y ciudadanos que tienen competencias, intereses y algún grado de incidencia en el ordenamiento departamental. Por su parte los instrumentos son las herramientas o vehículos mediante los cuales se materializan los objetivos propuestos para el OT, como lo es el POD. Por último, una instancia de articulación son los espacios de reunión y deliberación donde se encuentran los diferentes actores, los cuales han sido creados con el propósito de lograr una interrelación y convergencia de los intereses multisectoriales y la coordinación de sus respectivos instrumentos.
En este sentido, para coordinar las relaciones interescalares de gobernabilidad y la sociedad civil, y con ello facilitar la operativización del instrumento POD, se hace necesario revisar y coordinar las instancias departamentales de articulación existentes en cada departamento, las cuales, a su vez, pueden relacionarse con instancias nacionales.
En la Ilustración 4 se resume en una matriz las relaciones existentes entre los actores, las instancias departamentales y nacionales, así como los instrumentos que se deben interrelacionar, para lograr la gobernanza territorial e institucional durante el proceso de elaboración del POD. El análisis de dichas relaciones se hace a partir de las estructuras de OT, teniendo en cuenta los instrumentos de las diferentes perspectivas de desarrollo que inciden en el OT. Estos se pueden agrupar en las siguientes categorías:
a) Ambiental y gestión de riesgos: incluye ordenamiento ambiental, ordenamiento hídrico y gestión integral del recurso hídrico, gestión de biodiversidad, gestión ambiental, gestión de riesgo de desastres y adaptación al cambio climático.
b) Aspectos rurales: incluye patrimonio, ordenamiento agropecuario y temas rurales (ordenamiento social de la propiedad rural, ordenamiento productivo, zonas de reserva campesina).
c) Esquemas de asociatividad: incluye esquemas asociativos de carácter regional y municipal
d) Territorios colectivos indígenas y de comunidades negras.
e) Aspectos sectoriales: incluye turismo, ordenamiento minero, ordenamiento de hidrocarburos, proyectos de interés nacional y estratégicos (infraestructura, transporte, vivienda, energía).
MADS,DIMAR,
CCO
Estructura Socioeconómica y Funcional y de Servicios Institucional
Fuente: Elaboración propia.
La anterior matriz es una ayuda que pretende ayudar al departamento a generar la articulación vertical y horizontal necesaria entre los diversos actores políticos, sociales, ambientales y económicos, que inciden en su OT. El resultado final deben ser los acuerdos y visiones compartidas del modelo de ordenamiento territorial, escenarios de desarrollo territorial, apuestas territoriales, entre otros resultados consensuados que se requieren para la consolidación del POD.
Es así como la innovación propuesta por RIMISP en materia de gobernanza e instituciones propone la creación de un modelo articulador de la participación ciudadana, que se fundamente en la representación de los actores que tienen impacto a nivel departamental y las relaciones horizontales que se establezcan entre las instancias, los niveles y los actores mencionados en la ilustración 4, que participen desde el comienzo del proceso de formulación de los POD. La articulación de actores e instrumentos debe responder a una visión compartida del territorio, para que la organización físico-espacial del mismo sea producto de la agrupación y coordinación de los múltiples planes e instrumentos que se establecen desde cada sector. Con lo anterior se busca contribuir a superar la actual desarticulación de instrumentos y la sobre posición de las jurisdicciones y competencias de otros actores.
Finalmente, esta innovación procura la implementación y seguimiento de los instrumentos, incidir en las problemáticas estructurales que amenazan la sostenibilidad del territorio, y llenar los vacíos jurídicos e institucionales para resolver conflictos que se presentan sobre la orientación del uso del suelo.
6.3. La participación en el OT departamental
La participación ciudadana es un elemento central de la estructura gobernanza e instituciones, aplicada al OT departamental, que ayuda a corregir asimetrías de poder entre los distintos actores. En primer lugar, cabe recordar que la participación es un derecho político, amparado constitucionalmente, que le permite todos los ciudadanos tener voz en las decisiones públicas, donde el ejercicio democrático no se limita a informar y/o consultar a los ciudadanos, sino que implica la activación de los mecanismos para que la ciudadanía pueda generar incidencia.
Para el caso del POD, la participación ciudadana puede ejercerse a través de diferentes mecanismos. Por un lado, el derecho de petición y la realización de audiencias públicas, que son instrumentos tradicionales que permiten acceder a información de los aspectos acordados en los POD. Por otro lado, la acción de cumplimiento que le permite al ciudadano reclamar ante la autoridad judicial el cumplimiento de una norma o programa de gobierno con el que quedó elegido un gobernador, que considere está siendo incumplida o para ejercer acciones de veeduría ciudadana.
Pese a que existe un desarrollo normativo de la participación para otros instrumentos de OT, en el caso del POD el avance normativo es incipiente. Sin embargo, es posible retomar elementos adicionales desde las experiencias que se han tenido en la formulación de lineamientos y directrices de OT departamental existentes hasta el momento en Colombia.
Por una parte, cabe aclarar que los principales avances y referentes se remiten a la Ley 1454 de 0000- XXXX, la cual estipula en el artículo 3o, que la participación es uno de los principios rectores del ordenamiento de los territorios. Por tanto, la política de OT “promoverá la participación, concertación y cooperación para que los ciudadanos tomen parte activa en las decisiones que inciden en la orientación y organización territorial”.
Así mismo, el anterior principio rector del OT tiene un posterior desarrollo dentro del Acuerdo COT 010 de 2016, precisamente en el artículo 1o, donde se define que la participación, en el
contexto del ordenamiento departamental, se enmarca dentro del atributo de la Gobernanza Territorial, en el cual el proceso de construcción del modelo de OT debe contar con la participación activa de los diversos actores y organizaciones sociales, económicos y de la academia. Para lograr lo anterior, se contempla que las administraciones departamentales deben propiciar la participación de los actores no representados por los Consejos Territoriales de Planeación Departamental (CTPD) y las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial (CROT), lo que incluye a las organizaciones, comunidades y los grupos étnicos que habiten y tengan impacto en el OT de la región.
Desde las experiencias nacionales, las disposiciones del OT para un departamento inciden de manera determinante en el ordenamiento y desarrollo a mediano y largo plazo. Por ello, las secretarias de planeación departamental, o quienes estén facultados para ello, deben garantizar la participación de diversos actores y comunidades representativas a nivel departamental en el proceso de formulación del instrumento. Esto debe facilitar la generación de consensos sobre la visión regional, los escenarios y las diversas orientaciones, estrategias y políticas, planes y programas que se desprendan para su consolidación, todo ello a partir de la inclusión de los intereses multisectoriales en la definición del modelo de ordenamiento territorial.
Finalmente, y de acuerdo con los Lineamientos para el proceso de OT departamental que formuló el DNP, como Secretaría Técnica de la Comisión de Ordenamiento Territorial Nacional (2013) se tiene presente que:
“La ordenación del territorio es posible alcanzarla desarrollando una serie de fases interrelacionadas de planificación y gestión técnica y política, que requieren el liderazgo de las autoridades departamentales responsables de la administración gubernamental, contando con la participación activa de representantes de los sectores económicos, de los municipios y de las organizaciones sociales. Esas fases comprenden un primer momento de alistamiento institucional, seguido de un análisis estratégico de las condiciones del ordenamiento territorial, la delineación del modelo actual de estructura territorial estableciendo sus fortalezas y debilidades, y la concepción de un modelo de ordenamiento territorial futuro que busque corregir los desarreglos territoriales existentes y que responda a una visión de desarrollo territorial de largo plazo, contando además con las correspondientes directrices, estrategias e instrumentos para hacer realidad el escenario de organización territorial seleccionado” (pág. 23).
6.4. Ámbito político de la gobernanza: la participación en el ordenamiento territorial producto de una construcción colectiva
En la consolidación del POD, la participación se orienta hacia un proceso de diálogo integrador que se enriquece con tres tipos de conocimientos y visiones:
(i) Participativo: corresponde al conocimiento y la perspectiva que ofrece la ciudadanía sobre su territorio, (actores sociales, productivos y sectoriales).
(ii) Estratégico: constituido por los aportes de la administración departamental (Gobernación, Asamblea Departamental y actores políticos), así como las respectivas contribuciones de las instancias supramunicipales de coordinación existentes.
(iii) Técnico: derivado de los estudios técnicos existentes en el departamento (expertos técnicos, CROT, secretaría de planeación, equipo formulador del POD, secretarías vinculadas al proceso).
Cabe resaltar que el objetivo principal de la intervención ciudadana en la fase de diagnóstico del POD se orienta a realizar una construcción integral y participativa de la región, que dé cuenta de las particularidades históricas y presentes de las áreas rurales, de las relaciones entre los sistemas de asentamientos humanos y sus entornos rurales, y de las relaciones funcionales supramunicipales del departamento, sus potencialidades y problemáticas. En la fase de formulación y discusión del POD, los objetivos son integrar diferentes visiones de diversos actores en la construcción colectiva de una apuesta regional de OT y, la determinación de una visión territorial y definición de apuestas territoriales. En la fase de ejecución e implementación el propósito es realizar seguimiento y control social a las decisiones adoptadas en el plan.
A continuación se presenta una ilustración que manifiesta cómo el proceso de diálogo fomenta la participación en las etapas de diagnóstico, formulación, adopción, implementación y seguimiento, evaluación y monitoreo de un POD.
Ilustración 5. Diálogo integrado en el proceso de formulación de un POD
Fuente: CIDER (2017)
6.5. Propuesta de participación, consulta y aprobación
6.5.1. Elementos para una estrategia de participación como diálogo permanente para el OT departamental
En búsqueda de otorgarle a la ciudadanía capacidad de incidencia en las decisiones de política pública, es necesario identificar el contexto de cada departamento, con el fin de diseñar una estrategia y metodología participativa que permita una construcción colectiva, incluyente e incidente en el OT (ver Ilustración 6). Esta estrategia debe tener en cuenta los mecanismos planteados para garantizar la participación en el OT departamental. Para este fin es necesario tener en cuenta los siguientes elementos:
i) Caracterización y mapeo de actores: Consiste en identificar los intereses, demandas, roles y capacidades de incidencia de los actores en el proceso de elaboración del POD. Dentro de este mapeo se reconocen el tipo de relaciones que se desarrollan entre los actores territoriales (las cuales pueden ser conflictivas, colaborativas, tensionantes, o de cooperación), así como los procesos asociativos entre estos, teniendo en cuenta sus relaciones de poder e intereses sobre el OT. Además de examinar las posibles acciones que podrían desarrollar dichos actores a través de redes formales e informales, alianzas interinstitucionales y organizaciones, se establece la manera en que actúan en relación con la propuesta de ordenamiento y los posibles riesgos que se puedan derivar de su participación en el proceso de formulación.
ii) Convocatoria amplia, abierta y transversal a todo el proceso de elaboración del POD: La convocatoria a participar debe ser lo suficientemente amplia como para incluir actores que representen diversos intereses, de todos los sectores y niveles. De esta manera se incentive y visibilice la participación de diversos actores vinculados o no a organizaciones sociales, de diferentes niveles de formación, vinculados o no a instancias institucionales de participación del sector rural. Para lograr hacer este tipo de convocatoria es necesario usar diferentes medios de comunicación: instrumentos visuales (posters, carteleras, flyers, etc.), el acercamiento directo a los diferentes actores para la sensibilización y la visibilización del proceso participativo, el uso del voz a voz y puerta a puerta, la difusión en medios de comunicación locales y comunitarios (radio, TV, medios impresos), y el uso de TIC (redes sociales, páginas de internet, grupos de redes sociales, entre otros). Es necesario identificar si existe sobrerrepresentación o subrepresentación de algún sector o población en los mecanismos y espacios de participación diseñados.
iii) Comunicación: los medios de comunicación descritos en el anterior punto, no deben ser usados solamente en la etapa de alistamiento. Por el contrario, estos deben hacer parte integral de todas las etapas de elaboración del POD, pasando a ser parte de los componentes de contextualización, deliberación, sistematización y retroalimentación. La participación no se agota en un solo espacio o encuentro, sino que cobija las posibilidades de un proceso activo del que se pueda referir su incidencia en el mediano y largo plazo.
iv) Fortalecimiento de instancias y mecanismos institucionales de participación: Existen instancias institucionales diseñadas para fomentar, garantizar y robustecer la participación a nivel departamental, como lo son las CROT (facultadas por el artículo
8o de la LOOT), que tienen incidencia en la orientación de las decisiones que se incorporen en el POD, incluyendo los temas de participación, ya que es la instancia asesora en todo el proceso de consolidación del instrumento (ver Acuerdo COT 010 de 2016, artículo 5o).
v) Unidades territoriales de participación (escala): Las unidades territoriales de participación son las divisiones espaciales para activar la participación ciudadana. En este sentido, los departamentos deben conformarlas de acuerdo a sus propias dinámicas de gobernabilidad territorial y de la división funcional existente en el territorio, por ejemplo, en subregiones o provincias. Las unidades territoriales de participación pueden ser construidas a partir de las siguientes variables:
o Conectividades ecosistémicas (por ejemplo, alrededor xx xxxxxxx hidrográficas y biocorredores)
o Provincias o subregiones existentes o propuestas, conformadas alrededor de una visión o problemática compartida que los identifique como funcionales
o Alrededor de un territorio unido a la identidad étnica, cultural o productiva de comunidades u organizaciones
o Orientaciones de la CROT
De esta forma, la participación permite visibilizar la conectividad de territorios con ecosistemas, elementos geográficos, económicos, culturales y sociales comunes, así como las particularidades de los territorios que puede existir en un departamento. Por este motivo, las unidades territoriales de participación pueden trascender y responder a dinámicas más allá de los limites político administrativos.
vi) Pedagogía para el ordenamiento territorial: Xxxx que la participación es un diálogo que permite a la sociedad civil tener incidencia sobre el OT, es importante preparar a los actores para un entendimiento mutuo, sobre todo teniendo en cuenta que en este caso se trata de aspectos que superan la jurisdicción municipal. En otras palabras, la pedagogía para el POD prepara a los actores para que, teniendo la misma información base, puedan hablar un lenguaje común y cuenten con incidencia en el proceso de construcción de estos planes. De esta forma, la pedagogía de participación en el OT tiene por objetivos:
o Transmitir y divulgar de manera amplía la información relevante del POD por parte de la administración departamental.
o Trascender y promover la formación y cualificación de la ciudadanía a través de una interacción crítica y reflexiva de saberes que propicien el reconocimiento de las diferentes perspectivas y visiones que se tienen frente al ordenamiento del territorio a nivel departamental.
o Incentivar la generación de un amplio debate entre la administración departamental, las administraciones municipales y la ciudadanía, para la construcción colectiva de la visión regional y los POD. La pedagogía implica y construye una ciudadanía activa y con sentido del territorio.
vii) Integración de diferentes mecanismos y escenarios de participación: Los escenarios y mecanismos de diálogo permiten la integración del conocimiento entre los diversos actores sociales y los expertos técnicos. De esta manera estos ayudan a la coordinación transversal entre las diferentes instancias. Por este motivo, es importante implementar nuevos espacios y metodologías de participación ciudadana
como encuentros territoriales, cartografía social, grupos focales y talleres específicos, al mismo tiempo que se fortalecen los mecanismos de participación definidos por la ley, como los cabildos abiertos.
Ilustración 6. Estrategia de participación
Fuente: CIDER (2017)
6.5.2. Aspectos a tener en cuenta en las fases del POD
A continuación, se presentan los aspectos a tener en cuenta en cada fase de la formulación de los POD, con el ánimo de integrar ampliamente a los actores estratégicos durante todo el proceso de formulación, adopción y seguimiento del POD (ver Tabla 3 y Tabla 4).
Tabla 3. Procesos de participación ciudadana ¿qué son y cómo hacerlos?
Alistamiento | Diagnóstico | Formulación | Seguimiento | |
¿Cómo realizar el proceso? | IDENTIFICACIÓN DE ACTORES | 1.Realización de un diálogo multinivel y multiactores: integración de actores sociales, públicos y estatales de diferentes escalas (municipal, metropolitano, regional y nacional) 2. Definción de las apuestas territoriales, el modelo de ordenamiento y estrategias de desarrollo territorial, a partir del dialogo multinivel y multiactores, y del diagnóstico prospectivo. • Metodologías de identificación, priorización y ponderación de problemáticas, visiones y potencialidades sobre las estructuras del OT 3. Conformación de comités de seguimiento y evaluación | 1. Diálogo entre la visión técnica, política y estratégica, y la visión | 1. Implementación de |
1. Mapeo de actores sociales: Identificación | ciudadana sobre el OT departamental en los espacios que se | metodologías de | ||
de actores clave del OT departamental. 2. Mapeo de actores privados: sector | dispongan para ello y teniendo en cuenta las subregiones 2. Desarrollo de formulario de establecimiento de propuestas y | seguimiento y monitoreo participativo | ||
económico, constructores, urbanistas, etc. 3. Mapeo de actores estatales con | recomendaciones para el MOT. 3. Implementación de metodologías (talleres, foros, grupos focales, | 2. Desarrollo de plataforma de | ||
incidencia en el OT departamental, y en caso de aplicar, formas asociativas. | etc) de validación y construcción de propuestas, con el fin de generar apropiación en la construcción colectiva del territorio | información para el monitoreo de los POD | ||
4. Convocatoría de actores IDENTIFICACIÓN DE UNIDADES | 4. Aportes para la definición de la visión territorial, apuesta territorial y modelo de ordenamiento, estructura del territorio y ocupación de | 4. Conformación de comités de control social | ||
MÍNIMAS PARA LA PARTICIPACIÓN | territorios | al POD | ||
1. Identificación y validación con la Secretaría de Planeación Departamental | 5. Consolidación de comités de seguimiento y evaluación en coherencia con el OT | 5. Realización de audiencias públicas, | ||
para la participación: a partir de los siguientes criterios se identifican | 6. Socialización y divulgación amplia del POD (cartografía y proyecto de instrumento jurídico de adopción) | cabildos abiertos, y mecanismos de | ||
subregiones con características generales en común para definir los territorios de | 7. Instauración de mesas de diálogo permanente para la validación y construcción conjunta de propuestas | rendición de cuentas 6. Construcción de | ||
participación, esto con el fin de realizar un diagnóstico con enfoque territorial que agrupe municipios que comparten aspectos relacionados con las estructuras (biofísica, | FORMULACIÓN PROSPECTIVA DIÁLOGO MULTIACTOR – MULTINIVEL 1. Conformación de grupos de discución por unidad mínima de | herramienta de captura y gestión de preguntas, quejas y reclamos | ||
funcional y de servicios, socieconómica). 2. Alistamiento de metodología de diagnóstico participativo: mejores prácticas y metodologías • Enfoque colaborativo • Enfoque deliberativo • Matriz de temas de OT departamental | participación (provincia o subregión) 2. Realización de un diálogo multiactores, integración de diversos actores: estatales, sociales, privados con incidencia en el OT departamental en el proceso de diagnóstico prospectivo territorial y construcción de escenarios. Inclusión de la Asamblea Departamental, la autoridad ambiental, CROT | |||
• Cartografía social para la construcción sistémica del territorio | 3. Realización de un diálogo multinivel: integración de actores sociales, públicos y estatales de diferentes escalas: municipal, | |||
PEDAGOGÍA 1. Estrategia de comunicaciones pedagogía | metropolitano, regional y nacional 4. Implementación de metodologías de participación desde una | |||
• Pedagogía: diálogo de saberes / prácticas interculturales (intercambio de conocimientos en doble vía) | visión territorial: • Encuentros subregionales o provicial • Talleres participativos • Grupos Focales | |||
• Mesas de diagnóstico por temas 5. Implementación de técnicas participativas: | ||||
Alistamiento | Diagnóstico | Formulación | Seguimiento | |
• Cartografía social: construcción de mapas con el fin de que los actores identifiquen y geo-espacialicen las problemáticas, potencialidades, visiones y apuestas del departamento 6. Sistematización de resultados de los escenarios de participación • Matrices de diagnóstico • Cartografía social 7. Divulgación de los resultados del diagnóstico del OT departamental | ||||
¿Con quienes? | • CROT • COT-CEI • Comisiones de Planeación de la Asamblea • Corporaciones Regionales CAR • Esquemas asociativos | • CROT • COT-CEI • Comisiones de Planeación de la Asamblea • Corporaciones Regionales CAR * Muncipios * Areas no muncipalizadas • Academia • Sectores productores-gremios • Grupos étnicos • Otros actores | • IGAC departamental • Organizaciones no gubernamentales de alcance supramunicipal • Asociaciones de municipios, distritos especiales, áreas metropolitanas y departamentos FORMULACIÓN PROSPECTIVA • CROT • COT-CEI • Comisiones de Planeación de la Asamblea • Corporaciones Regionales CAR • Esquemas asociativos • Academia • Sectores productores-gremios • Grupos étnicos • Otros actores | • Academia • Sectores productores- gremios • Grupos étnicos • Otros actores |
Resultados mínimos | • Xxxxx y convocatoria de actores • Estrategia de comunicación y participación definidas • Unidades mínimas de participación identificadas | • Realización de encuentros para la formulación participativa del POD •.Diagnóstico participativo realizado y divulgado | • Modelo de ordenamiento territorial • Estrategias de Desarrollo Territorial • Propuestas remitidas a partir de los formularios destinados para ello o expresadas en los espacios de deliberación para la formulación del POD. • Mesas de diálogo permanente conformadas • Proyectos de ordenanza socializado y validado por todos los participantes del proceso, antes de ser pasado a aprobación • Proyecto de Ordenanza del POD discutido y aprobado por Asamblea Departamental. • Conformación de comités de seguimiento y evaluación FORMULACIÓN PROSPECTIVA • Construcción colectiva de escenarios • Apuestas territoriales • Definición de la visión departamental • Resolución de conflictos de OT departamental | Comités de seguimiento y evaluación consolidados |
Fuente: Elaboración propia.
Tabla 4. Procesos de concertación y consulta. ¿qué son y cómo hacerlos?
¿Qué elementos requieren consulta y aprobación? | ¿Con quiénes se debe realizar? | ¿Cómo se deben realizar estos procesos? | Resultados | |
Consulta ciudadana | Presentación de la iniciativa de formulación de POD | Representantes de gobierno municipales, gremios, grupos étnicos, academia, organizaciones sociales, institutos descentralizados, entes regionales, empresas de servicios públicos, asociaciones, institutos de investigación, autoridades ambientales y todo aquel que esté interesado en participar. | Taller de presentación y socialización del inicio de la elaboración del POD. Se recomienda realizarlo durante la etapa de alistamiento. Primera etapa de comunicación a la ciudadanía | • Discusión y validación de la propuesta de unidades territoriales de participación • Discusión y validación de la visión regional • Recopilación de la información técnica de los municipios • Línea base • Constitución de las unidades territoriales para la participación por provincias o subregiones |
Diagnóstico | Representantes de gobierno municipales, gremios, grupos étnicos, academia, organizaciones sociales, institutos descentralizados, entes regionales, empresas de servicios públicos, asociaciones, institutos de investigación, autoridades ambientales y todo aquel que esté interesado en participar. | • Talleres de mapeo social y producción de insumos para el diagnóstico • Taller de presentación, socialización y validación | • Realización de un diagnóstico departamental participativo • Validación del diagnóstico técnico • Identificación de especialidades y complementariedades entre los municipios • Articulación de instituciones municipales y/o supramunicipales para adelantar la gestión regional | |
Consulta sobre el Modelo de ordenamiento de lo que será el desarrollo territorial (Formulación) | Representantes de gobierno municipales, gremios, grupos étnicos, academia, organizaciones sociales, institutos descentralizados, entes regionales, empresas de servicios públicos, asociaciones, institutos de investigación, autoridades ambientales y todo aquel que esté interesado en participar. | Talleres de trabajo por subregiones o provincias para la revisión de las estrategias del POD de acuerdo con las estructuras del OT e innovaciones, así como sus contenidos estructurantes | • Elementos para la construcción del Modelo de ordenamiento para la vigencia del POD • Articulación de las escalas de planeación municipal, supramunicipal y departamental (coordinación de los futuros ajustes a los componentes de corto y mediano plazo, de acuerdo a las orientaciones consignadas en el POD) | |
Consulta sobre la Estructura del Territorio (Formulación) | Representantes de gobierno municipales, gremios, grupos étnicos, academia, organizaciones sociales, institutos descentralizados, entes regionales, empresas de servicios públicos, asociaciones, institutos de investigación, autoridades ambientales y todo aquel que esté interesado en participar. | Talleres por subregiones sobre la estructura del territorio departamental en cada subregión en relación con las estructuras del OT | • Discusión y validación de la estructura departamental de OT | |
Ocupación del Territorio (Formulación) | Gremios de la construcción y productivos, cámaras de comercio, representantes de los diferentes sectores | Talleres de trabajo sobre aspectos como el manejo y uso del territorio y su aprovechamiento sostenible, vivienda, infraestructuras de producción, | • Elementos para la consolidación del manejo y uso del territorio para garantizar la implementación de las orientaciones y estrategias definidas. |
económicos, autoridades étnicas, autoridades ambientales, Agencia Nacional de Tierras, UPRA. | actividades económicas, asentamientos poblacionales, los tejidos urbanos, los impactos en el territorio, generadas por los diversos eventos naturales y/o antrópicos. | |||
Aprobación | Vinculación y aprobación del proyecto de POD en los temas ambientales | • Corporación(es) autónoma(s) regional(es), la autoridad ambiental correspondiente el Ministerio del Medio Ambiente, quién actuará en segunda instancia • CROT | Talleres de trabajo desde el inicio de la etapa de alistamiento del POD para vincular en el proceso a las corporaciones autónomas regionales | Aprobación de los temas ambientales |
Aprobación del proyecto de instrumento jurídico de adopción del POD | • Asamblea Departamental • Asociaciones de áreas metropolitanas, municipios y distritos | Talleres de trabajo desde el inicio de la etapa de alistamiento del POD para vincular en el proceso a la Asamblea y a las asociaciones de áreas metropolitanas, municipios y distritos | Adopción del POD |
Fuente: Elaboración propia.
7. EL POD COMO INSTRUMENTO ESTRATÉGICO
Como instrumento el POD es estratégico en tanto es un proceso que proyecta y dirige acciones hacia un fin determinado construido y reflexionado de forma colectiva. Delimita acciones orientadas a un objetivo común, la construcción colectiva de un modelo de OT departamental realizable, enfocado en las determinantes, condiciones, oportunidades y potencialidades de un territorio que propenda por la sostenibilidad y cohesión territorial.
Ésta condición estratégica del POD permite generar una visión compartida no sólo del territorio que se desea en un horizonte de tiempo determinado, sino construir colectivamente el proceso para llegar a éste. En tanto lo anterior, el POD se entiende como un instrumento (medio), no una meta y menos un producto (fin).
Como parte fundamental de su carácter estratégico, el POD se vale de la prospectiva22, aquella “disciplina que ofrece fundamentos teóricos, métodos y herramientas útiles para la construcción de futuro, en el sentido de la planificación de largo plazo para el desarrollo” (CEPAL, 2017). La prospectiva permite establecer objetivos estratégicos y priorizar acciones, de manera que “se constituye en un punto xx xxxxxxx para el diseño y la elaboración de políticas y estrategias destinadas a alcanzar objetivos”. (Xxxxx Xxxxxxxx, Unal, & Alcaldía Mayor de Bogotá, 2009). Además de suponer un ejercicio de gobernanza que orienta al diálogo de actores territoriales, con el propósito de crear visiones estratégicas (escenarios compartidos) para contribuir al desarrollo integral del territorio.
En términos territoriales la prospectiva orienta sobre qué, para qué y cómo ordenar el territorio de la forma más acorde para el logro de las metas de sus habitantes. Procura ver el conjunto del territorio físico, con las relaciones sociales, la posible estructura ecológica y productiva, las instituciones, la historia común, la identidad, diversidad cultural y étnica que se tendrá en un mediano y largo plazo.
La prospectiva es un ciclo continuo y permanente, de diálogo político y social, sus etapas están referidas a la anticipación del futuro del territorio; el debate permite la apropiación, el empoderamiento de los sujetos sociales y la visibilidad de los actores sociales (in)visibilizados. De aquí deviene la construcción de una acción prospectiva- estratégica que permite construir el futuro deseado de un territorio determinado. La prospectiva fomenta el pensamiento anticipatorio, recurriendo a la información relevante, de alta calidad y a la participación como método para la construcción de visiones de futuro. (Xxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxxxxxx , & Xxxxxxx, 2016, pág. 24)
El proceso de prospectiva territorial se funde en el proceso de OT, en tanto el primero aporta herramientas fundamentales para la construcción del segundo. La prospectiva territorial dentro del proceso de OT complementa la visión técnica y presenta las condiciones del territorio, con una visión que parte de sus condiciones pasadas, entiende las condiciones presentes y proyecta las potenciales condiciones.
22 La guía práctica de prospectiva regional de España define la prospectiva como “un proceso sistemático y participativo para recopilar conocimientos sobre el futuro y construir visiones a medio y largo plazo, con el objetivo de orientar las decisiones que han de tomarse en el presente y movilizar acciones conjuntas para construir el futuro deseado” (Xxxxxx, 2002).
La prospectiva territorial busca comprender las determinantes del desarrollo territorial, aquellas variables o limitantes que han definido y podrán definir las condiciones del territorio en un mediano y largo plazo, para a partir de ese entendimiento lograr generar estrategias de intervención que encaminen el desarrollo territorial al escenario deseado. Lo anterior es posible, en tanto la prospectiva territorial contrapone estas posibles condiciones del territorio con los deseos de los habitantes, logrando acordar un escenario posible y deseable. Se cuenta con una planificación integral del OT cuando se provee la dimensión de futuro del territorio, a través de la prospectiva territorial (Xxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxxxxxx , & Xxxxxxx, 2016).
La condición de escenario realizable de un ejercicio prospectivo es el punto en el que se funde la prospectiva territorial con el OT. La primera busca la implementación de estrategias para la planificación y gestión territorial, acciones que se desarrollen explícitamente a través del OT. Ésta última entonces, es una forma tanto de espacializar como de instrumentalizar lo planteado dentro del ejercicio prospectivo.
Ilustración 7. Aporte de la prospectiva territorial
Fuente: Elaboración propia con base x Xxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxxxxxx, & Xxxxxxx (2016).
Ilustración 8. Preguntas claves de la prospectiva
Fuente: Xxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxxxxxx, & Xxxxxxx (2016).
De allí que la formulación cuente con un carácter prospectivo, en el que se consolidará el ejercicio por medio de la definición de escenarios, apuestas y la visión territorial como parte del proceso de ot y su articulación con el desarrollo territorial.
CAPÍTULO 2. ESTÁNDARES PARA LA ELABORACIÓN DE POD MODERNOS
El presente capítulo pretende facilitar a los elaboradores de los POD los estándares a seguir durante el proceso de realización de los POD, en procura de contar con POD Modernos. Aquí por cada una de las cinco etapas de elaboración de un POD: 1) Alistamiento, 2) Diagnóstico territorial, 3) Formulación, 4) Adopción y 5) Gestión, seguimiento, evaluación y control, se presentan el Qué y el Cómo de los diferentes procesos y temáticas que se han de abordar en el OT departamental.
Ilustración 9. Etapas - procesos y resultados de la elaboración de POD
Fuente: Elaboración propia
1. ALISTAMIENTO
1.1. ¿Qué es el alistamiento ?
Como fase del proceso de OT el alistamiento institucional comprende la etapa inicial y preparatoria; es el momento en el que se hace un análisis previo que garantice tener un entendimiento del panorama y las condiciones que existen en torno al OT departamental. En esta se define “la organización administrativa, la preparación de equipos y recurso humano, la identificación de actores clave, la recopilación de información y estudios, la definición de aspectos específicos de representación y escala, e incluso la definición de los mecanismos de participación y/o articulación con los diversos actores” (Acuerdo COT).
Identifica la arquitectura técnica y socio-institucional necesaria para la planificación y gestión de la ruta hacia el OT integral conforme a la realidad y capacidades del departamento. Establece los requerimientos técnicos, político-institucionales y recursos logísticos y financieros para adelantar el proceso de OT.
1.2. ¿Para qué sirve el alistamiento en el POD?
El alistamiento parte de las nociones de anticipación y planeación, y sirve para realizar un mejor ejercicio de planeación en tanto permite:
Identificar riesgos y oportunidades durante la formulación.
Prever necesidades a nivel de gobernanza y de mecanismos de participación, y anticipar necesidades de articulación con actores.
Elaborar un plan de trabajo realista y ajustado a la situación institucional y financiera del departamento.
Contar un con un claro panorama de la información con la que se cuenta, la faltante y anticipar rutas para obtener información faltante.
Cuenta con una estrecha relación con la estrategia de participación al reconocer el OT como un ejercicio técnico y político-institucional, que busca no solo dotar al territorio y en particular a sus actores y organizaciones de un instrumento orientador de las regulaciones del suelo, sino también de un instrumento que reordena las relaciones territoriales, con base en una construcción colectiva. Es indispensable para construir la gobernanza territorial que permita lograr que actores y organizaciones locales se constituyan en artífices de la ordenación de su territorio.
Durante el alistamiento se resalta la necesidad de contar desde el comienzo del proceso de planificación con una estrategia de construcción de gobernanza territorial, la cual debe ser implementada durante la elaboración y la implementación del POD. Esta fase inicial es fundamental, ya que puede condicionar el desarrollo de la metodología y la apropiación social y política de sus resultados.
Asimismo, esta etapa busca garantizar la calidad y los recursos técnicos y político- institucionales que sustentarán las acciones requeridas para la formulación e implementación del POD. Es la base para proporcionar estabilidad organizativa, capacidad, gobierno y calidad técnica a las actividades y productos requeridos para la elaboración de este instrumento.
1.3. ¿Cómo se hace el alistamiento?
Ilustración 10. Proceso de alistamiento
* La estrategia de participación será abordada de forma transversal a todo el proceso, por lo que, aunque inicia desde el alistamiento, no hará parte de este específicamente, sin embargo, estas partes del proceso deben estar estrechamente relacionadas.
Fuente: Elaboración propia.
I PROYECTO DE ELABORACIÓN DEL POD
Una vez se toma la decisión política y técnica de realizar el POD, la administración departamental debe estructurar el proyecto de formulación, lo que significa definir tiempos, recursos humanos y financieros, acciones y los resultados esperados de este proceso. Lo anterior resultará en el cronograma y presupuesto de actividades realizado en concordancia con las etapas definidas del Acuerdo COT 010 Artículo 6 23 , los alcances y objetivos identificados para el POD, la capacidad institucional y las limitantes políticas y financieras del departamento.
Quien se encuentre estructurando el proyecto de formulación tendrá que realizar acciones como:
23 Diagnóstico, escenarios, modelo, directrices, estrategias de gestión
Identificación de punto xx xxxxxxx del proceso de OT departamental (antecedentes del proceso y recuento de estudios en la materia a escala departamental).
Estudio de caso de experiencias de otros departamentos sobre procesos de OT24.
Definición de metodología y marco conceptual a seguir para la elaboración del POD, de acuerdo con lo estipulado en el Acuerdo COT 010, las capacidades institucionales y los acuerdos políticos entre gobernación y municipios.
Definición de objetivos, actividades, productos y resultados a obtener en cada etapa del proceso de formulación del POD.
Estimación de costos de los profesionales a cargo del proceso (honorarios y tiempos).
Definición de estrategia y costos de coordinación, gobernanza y conciliación (talleres, viáticos, mecanismos de comunicación).
Identificación, gestión y postulación de posibles fuentes de financiación del proyecto.
II DISEÑO METODOLÓGICO PROSPECTIVO
La prospectiva territorial al estar inmersa dentro del proceso de OT, deberá ser flexible, participativa y estar articulada a las etapas del POD. Para ello, es indispensable contar con una fase preparatoria del proceso prospectivo como parte del alistamiento. Con este fin, se debe definir la metodología prospectiva a implementar para las etapas de formulación del POD, identificar claramente el enfoque prospectivo en cada una de éstas, cómo se llevará a cabo cada etapa, qué ejercicios se realizarán y cuáles serán los productos esperados, qué insumos son necesarios, qué resultados se necesitan alcanzar, quiénes harán parte de estos (responsables y participantes), en qué tiempo, bajo qué costos y cualquier otro tipo de información más detallada que se considere relevante.
Aquí se lleva a cabo la formulación de la propuesta de trabajo con el desarrollo de acciones cómo:
Delimitación espacial, temporal y temática del ejercicio prospectivo: se precisa el tema principal (aspectos a analizar), espacio geográfico (espacio específico en el que se circunscribe el análisis) y el horizonte temporal (año horizonte).
Definición de objetivos y alcances: se determinan los objetivos generales y específicos del ejercicio en relación a la elaboración del POD y su alcance dentro del marco del mismo.
Desarrollo del marco conceptual: soporte teórico y conceptual para el desarrollo y análisis de la metodología, definición de conceptos a partir de los cuales se soporta el ejercicio de prospectiva territorial, de forma que se precise desde dónde se entiende la realidad, qué conceptos se utilizan para explicarla y la definición de conceptos determinantes para el OT como territorio, sociedad, desarrollo, participación, entre otros.
Vinculación del proceso prospectivo dentro de la estrategia de participación y comunicación del POD.
III CREACIÓN DE EQUIPO
24 Algunos departamentos ya avanzados en el tema son Antioquia, Xxxxx del Cauca, Caquetá x Xxxxxxxxx.
En términos de requerimientos técnicos e institucionales, la planificación y gestión territorial demanda equipos interdisciplinarios y una organización interinstitucional que cuente con un claro liderazgo dentro de la estructura administrativa departamental. La Gobernación debe contar entonces con mínimo un equipo técnico interdisciplinario de personas con conocimiento en OT dedicado a la elaboración del POD, sea que se decida contratar la realización del POD a un tercero o se realice directamente. Con respecto a la realización del POD por parte de un tercero, se debe procurar por un amplio acompañamiento e involucramiento de la administración y los actores estratégicos, para garantizar la apropiación y generación de capacidades instaladas.
Este equipo tiene que contar tanto con capacidades técnicas como capacidades para gestionar acuerdos y lograr alianzas, garantizar una fuerte articulación interinstitucional con las otras secretarías técnicas, además de relaciones con actores y organizaciones locales, privadas y sociales. Será imprescindible que cuenten con respaldo de los gobernantes, quienes se espera asuman un liderazgo en la promoción del proceso de elaboración del POD al resaltar este instrumento como esencial para el presente y futuro del departamento. Lo anterior, en conjunto, permitirá impulsar un proceso de construcción social de desarrollo y ordenamiento territorial, sustentado técnica institucional y políticamente, para de esta forma lograr las transformaciones que el territorio requiere (UPRA, 2016).
La creación de este equipo demandará acciones como:
Definición de la necesidad, pertinencia, ventajas y desventajas de las posibles formas de contratación, gestión y perfíles del equipo humano: consultoría externa, prestación de servicios etc.
Conformar el equipo (selección de profesionales); se recomienda como mínimo nueve profesionales expertos en: OT urbano-regional; desarrollo y ordenamiento rural; economía productiva; ambiente, gestión del riesgo y cambio climático; desarrollo social y cultural, asentamientos y conectividad; sistemas de información geográfica SIG, procesos participativos y experto jurídico .
Realización de estudios xx xxxxxxx para establecer valores adecuados a la hora de contratar algunos estudios especializados que se requieran como por ejemplo: análisis demográfico o poblacional, análisis de POT municipales, etc.
Definición y adquisición de herramientas de trabajo para el equipo (equipos adecuados y espacio físico en la gobernación).
Cabe mencionar que como parte del proceso de conformación del equipo se debe identificar claramente cuál es la dependencia más idónea (dirección, secretaría, etc.) para liderar el proceso, ¿cómo va asumir esa responsabilidad, qué facultades y capacidades tiene y debería tener y con quién y cómo se articula? En general se considera a la secretaria de planeación departamental como la instancia más apropiada para liderar el proceso de formulación e implementación del POD. Para ello como se mencionó anteriormente, se debe contar con un claro fortalecimiento institucional de dicha secretaria.
IV ANÁLISIS INTITUCIONAL
Este es el estudio de los actores e instituciones estratégicas a involucrar durante el proceso de OT; busca entender las dinámicas político-institucionales dentro del proceso de OT, al identificar las instituciones y actores involucrados en el proceso, su posible contribución en el mismo, los actores que pueden verse afectados, la forma y momento de interacción pertinente para garantizar la articulación entre actores e instituciones. Pretende resultar en
una organización participativa que incluya relaciones intra e interinstitucional que favorezca la elaboración del POD.
El análisis institucional es un elemento determinante tanto para la gobernanza territorial, como para el proceso de participación. Se espera que para esta etapa se logre la conformación de un Comité Técnico con todos los actores clave para la elaboración del POD, en el que se diseñe una estrategia de trabajo conjunto con los municipios y las corporaciones autónomas regionales (CAR) para el desarrollo del proceso de OT departamental. Como mínimo debe incluir a secretarias sectoriales, las CAR y representantes de los municipios y del Gobierno Nacional.
Aquí se resalta el papel que desde el Acuerdo COT 010 (Artículo 5) se le otorga a la Comisión Regional de Ordenamiento Territorial (CROT): “se recomienda que la CROT del respectivo departamento oriente las decisiones a incorporar en el POD, y participe como instancia asesora en las diferentes fases de su formulación”. Esta instancia podrá hacer las veces del Comité Técnico planteada o incorporarse a la figura como instancia acompañante en la formulación del POD.
En el marco de la implementación de cualquiera de las metodologías propuestas para adelantar ésta etapa se sugiere realizar las siguientes acciones:
Mapeo de apuestas nacionales en el territorio: identificación de acciones y entidades que tienen injerencia/presencia en el territorio departamental en relación al OT, por medio de un inventario de políticas, planes, programas y proyectos, así como instituciones descentralizadas que dependen del nivel nacional.
Mapeo apuestas locales: identificación y análisis de posiciones y aportes al proceso de OT por parte de subregiones del departamento, esquemas asociativos conformados, asociaciones de grupos étnicos, gremios, sector académico, entre otros.
Talleres de relacionamiento con actores e instituciones estratégicas para garantizar la participación y articulación en el proceso de construcción del POD.
Instalación y puesta en funcionamiento de la CROT: comisión conformada, activa, reglamentada internamente (convocatorias, periodicidad de actividades, miembros e invitados, mecanismos de resolución de conflictos, etc.) y con la conformación de comités o subcomités.
Constitución del Comité Técnico: oficialización de integrantes de este comité mediante oficio, resolución o acta.
V INVENTARIO Y VALORACIÓN DE ESTUDIOS, PLANES, POLÍTICAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS
Procedimiento mediante el cual se realiza la recolección y evaluación de la información existente (documental o cartográfica), por medio de la valoración de su estado y pertinencia para la elaboración del POD. Aquí se establece el material que puede ayudar en el proceso y los insumos o condiciones faltantes requeridas para el desarrollo del proceso de OT, al establecer con qué estudios se cuenta, cuáles se tienen que actualizar, complementar o realizar. De igual forma, se puede identificar la necesidad de validar información del departamento para dar inicio a la fase de diagnóstico.
El inventario de información a escala departamental se alimenta de estudios, planes, políticas, directrices, programas y proyectos de carácter nacionales, regional y subregional que tienen injerencia en el territorio departamental. La consecución de esta información estará estrechamente relacionada con la capacidad de articulación con las instituciones de
orden nacional25, regional y municipal, para lo que será fundamental el mapeo de apuestas y el relacionamiento con las entidades, con quienes se debe establecer un canal de comunicación directo para la facilitación de información pertinente para el proceso de OT departamental26.
Éste será entonces un ejercicio de síntesis y preparación de la información fundamental para el diagnóstico y el ejercicio de prospectiva. Adelantar este proceso necesita del desarrollo de las siguientes acciones:
Inventario de POT municipales con su respectiva caracterización (estado – Modelo de ocupación).
Inventario de insumos (nombre/autor/tipo – cartografía, estudio técnico, etc./formato-pdf, shape, doc, etc./fecha/ubicación – dónde encontrarlo/utilidad – para qué sirve).
Evaluación de pertinencia de la información disponible: en relación con los criterios de información de cada temática se debe de contraponer la información disponible para estipular su implementación, oficialización o actualización.
Definición de estrategia de manejo de la información.
Talleres y/o mesas de discusión con actores proveedores de información27.
En Anexo 2 Alistamiento se presenta un resumen de una serie de vínculos a documentos de trabajo institucionales como referencia para el proceso de OT elaborados por las entidades nacionales pertenecientes al Comité Especial Interinstitucional de la COT, pertinentes para el proceso de OT departamental.
A continuación en la siguiente tabla los insumos y productos básicos para la etapa de alistamiento de manera detallada.
Tabla 5. Matriz insumo – producto etapa Alistamiento
¿Qué se alista? | Insumos / Acciones a realizar | Productos sugeridos / Resultado final |
- Proyecto de Formulación del POD | - Antecedentes del proceso y recuento de estudios en la materia a escala departamental. - Experiencias de otros departamentos sobre procesos de OT. | - Proyecto de formulación del POD estructurado: cronograma, presupuesto de actividades y definición metodológica. - Definición de estrategia y costos de coordinación, gobernanza y conciliación. |
- Metodología prospectiva | - Proyecto de formulación del POD. - Antecedentes de procesos prospectivos en el departamento. | - Delimitación espacial, temporal y temática del ejercicio prospectivo. |
25 Un insumo fundamental para éste proceso será el Manual de Oferta Institucional- MOI del DNP, herramienta que permite direccionar a las entidades del Estado concernientes de diferentes temas, y en dónde se contará con repositorio de información por sector / entidad en relación al OT. Ver Anexo 2 Alistamiento.
26 Aquí se sugiere la realización de un taller entre el equipo formulador del POD y la CEI como parte del proceso de alistamiento, en el que se identifiqué qué hace cada una de las instituciones en el departamento y qué información/estudios, planes, programas y proyectos ha realizado o está realizando que sean útiles para el proceso de OT departamental.
27 Actores clave identificados dentro de la estrategia de participación (CROT, COT-CEI, Comisiones de Planeación de la Asamblea, Corporaciones Regionales CAR, Esquemas asociativos)
- Análisis de actores e instituciones realizado en la estrategia de participación. - Literatura, guías y herramientas prospectivas. | - Definición de objetivos y alcances del ejercicio prospectivo dentro de la elaboración del POD. - Xxxxx conceptual - Plan de vinculación al proceso prospectivo dentro de la estrategia de participación y comunicación del POD - Propuesta de trabajo. | |
- Equipo de trabajo | - Términos de referencia de profesionales. - Convocatoria o proceso de contratación realizado y finalizado. - Definición de herramientas requeridas para el proceso (equipos y espacio físico en la gobernación) | - Equipo de elaboración del POD contratado con herramientas adecuadas para realizar su trabajo. |
- Análisis Institucional | - Mapeo de apuestas nacionales en el territorio. - Mapeo apuestas locales. - Talleres de relacionamiento con actores e instituciones estratégicas. - Instalación y puesta en funcionamiento de la CROT. | - Comité técnico conformado e instaurado. |
- Inventariado de POT municipales con | ||
su respectiva caracterización (estado – | ||
Modelo de ocupación) y | ||
“homogenización”. | ||
- Inventario de | - Inventario de insumos | |
estudios, planes, políticas, programas y | (nombre/autor/tipo – cartografía, estudio técnico, etc./fecha/ubicación – dónde encontrarlo/utilidad – para qué sirve). | - Repositorio de información útil para el proceso de diagnóstico territorial |
proyectos | - Evaluación de pertinencia de la | |
información disponible. | ||
- Estrategia de manejo de la información. | ||
- Talleres y/o mesas de discusión con | ||
actores proveedores de información. |
Fuente: Elaboración propia
2. DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
¿Qué es diagnóstico territorial?
Diagnóstico es el proceso mediante el cual se analiza un aspecto para determinar una situación y cuáles son sus tendencias. En términos de OT el diagnóstico territorial es la etapa que comprende un análisis estratégico e integral de los aspectos relevantes para el desarrollo integral del territorio, específicamente el análisis del estado de ocupación actual/organización espacial actual del territorio y su proceso de transformación, mediante la identificación de los elementos estructurantes del OT.
Diagnóstico territorial departamental
El ámbito espacial de los elementos del POD se delimitará en función de hechos departamentales derivados de la expresión espacial de fenómenos económicos, sociales,
tecnológicos, ambientales, físicos, culturales, políticos o administrativos, que interesan a dos o más municipios del departamento, que tienen relación directa con los componentes estructurantes del territorio departamental y es conveniente planificar y gestionar conjuntamente28.
Estos ámbitos supramunicipales pueden ser objeto de competencias exclusivas o compartidas desde la perspectiva departamental, al atender los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, con respecto a los municipios y las áreas metropolitanas. El alcance territorial supramunicipal, se podrá establecer según el despliegue espacial de los procesos de crecimiento y desarrollo socioeconómico y su relación con el espacio natural y construido, especialmente de aquellos relacionados con la estructura ecológica principal, como el paisaje natural y cultural, así mismo los relacionados con los sistemas estructurantes departamentales económicos y de relaciones funcionales urbano-rurales- regionales, referidos a los nodos y ejes de infraestructuras de comunicación que articulan las diversas zonas del departamento y favorecen el desarrollo del conjunto de municipios, los equipamientos con funcionalidad departamental, los sistemas productivos territoriales y los acuerdos institucionales y normativos que se puedan desarrollar, entre otros (UPRA, 2016).
¿Cómo se hace un diagnóstico de un POD?
Al ser la recopilación, sistematización y análisis de información sobre las características y condiciones espaciales del territorio, el diagnóstico debe atender la multidimensionalidad y multisectorialidad del territorio, por medio de un análisis tanto retrospectivo, de antecedentes, evolución y estado actual del OT departamental, como contextual, programas y proyectos estratégicos de escala nacional, regional e incluso internacional con efecto en el departamento para cada una de las 13 temáticas que hacen parte de las 4 estructuras territoriales definidas: 1. Biofísica, 2. Funcional y de servicios, 3. Socioeconómica y espacial y 4. Institucional.
DIAGNÓSTICO TERRITORIAL INTEGRAL
Ilustración 11. Diagrama diagnóstico territorial integral
SISTEMA ESTRUCTURAL TERRITORIAL
BIOFÍSICA
FUNCIONAL Y
DE SERVICIOS
SOCIOECONÓMICA
Y ESPACIAL
ELEMENTOS
INSTITUCIONAL
CONTEXTUAL
Local – Regional - Global
RETROSPECTIVO
Pasado > Presente > Futuro
Fuente: Elaboración propia.
28 Tomado de UPRA, 2016. Definición adaptada de la ley de 1625 de 2013. Régimen de áreas Metropolitanas . CAPÍTULO III Hechos metropolitanos y criterios para su determinación.
Las cuatro estructuras que conforman el sistema estructurante territorial departamental fueron definidas como parte de un proceso de síntesis y claridad sobre los grupos de temas y las temáticas a tratar en términos de OT según el Programa POT Modernos. Ésta agrupación busca recoger los avances planteados por la COT – CEI, fruto de discusiones interdisciplinarias establecidas en los documentos de lineamientos de formulación de POD 2013 y 2015, y lo posteriormente mencionado por el Acuerdo COT 010 de 2016. En la siguiente ilustración un recuento de éste proceso.
Ilustración 12 Contenidos temáticos definidos
MANUAL POD
3 ESTRUCTURAS – ELEMETOSINSTITUCIONALES - 13 TEMÁTICAS
a. ESTRUCTURA BIOFÍSICA
c.
I.
II. III.
Estructura ecológica principal
Gestión del riesgo Territorio Xxxxxx – Costero
ESTRUCTURA SOCIECONÓMICA Y ESPACIAL
VIII. Cadenas productivas y su relación con los asentamientos humanos
b. ESTRUCTURA FUNCIONAL Y DE SERVICIOS
IX.
X.
XI.
IV.
Servicios Públicos, Saneamiento básico y
aprovisionamiento de agua Sistemas estructurantes Patrimonio Cultural
Déficit habitacional en el sistema de asentamientos humanos
Procesos de suburbanización
Tenencia de la tierra
Dinámicas de ocupación del suelo con relación a los asentamientos humanos
XII. Cierre de brechas socieconómicas
V.
VI. VII.
d.
ELEMENTOS INSTITUCIONALES
XIII. Articulación y arreglos institucionales en el marco del OT
Fuente: Elaboración propia con base lineamientos COT – XXX 0000 x 0000 x Xxxxxxx COT 010 de 2016.
Según lo anterior las estructuras para éste manual se definen y componen de la siguiente manera:
1. Estructura biofísica, hace referencia a la base natural del territorio que comprende la geomorfología, los ecosistemas existentes, el clima, la geología, la hidrología, los suelos, la biodiversidad, las áreas protegidas, las amenazas naturales, socio-naturales, así como la variabilidad climática y los escenarios de cambio climático; características que potencian, condicionan o restringen el uso del suelo (determinantes ambientales). Esta estructura analiza el ordenamiento en función de la conservación, la preservación y el uso sostenible de los recursos naturales, y las directrices en términos de prevención, reducción y control de factores de amenaza y riesgo; como soporte del desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
A escala departamental ésta estructura se aborda a partir de tres temáticas: estructura ecológica principal departamental, gestión del riesgo y territorio xxxxxx-costero para departamentos costeros e insulares.
2. Estructura funcional y de servicios, se refiere a los procesos relacionados con la planificación y ordenamiento de los sistemas de movilidad, equipamientos o dotaciones, espacio público artificial o construido y de servicios públicos que tienen incidencia en la configuración espacial del territorio urbano – rural y que requieren de un manejo que no altere la sostenibilidad de la estructura biofísica, ecológica o ambiental.
En particular la funcionalidad y los servicios a escala departamental se analizan por medio de cuatro temáticas: servicios públicos, saneamiento básico y aprovisionamiento de agua; conectividad supramunicipal y cobertura actual de sistemas de recreación, educación y salud; patrimonio cultural departamental y déficit habitacional departamental.
3. Estructura socioeconómica y espacial, está determinada por los elementos que constituyen el desarrollo de las actividades económicas y sociales de un municipio, distrito o un departamento. Particularmente, se relaciona con las dinámicas de los asentamientos humanos, de empleo, distribución de activos productivos, acceso a mercados y dotación de infraestructura productiva y social. Contempla los instrumentos relacionados con las directrices y/o regulación del suelo en función de las perspectivas de crecimiento, integración de los territorios y los logros sociales de los habitantes y comunidades, asimismo busca revertir desequilibrios y promueve una mejor distribución de los beneficios económicos y sociales generados en las aglomeraciones..
Se desarrollan cinco temáticas: cadenas productivas en relación con los asentamientos humanos, procesos de suburbanización, estructura departamental de tenencia de la tierra, dinámicas de ocupación del suelo con relación a los asentamientos humanos y cierre de brechas socioeconómicas departamentales.
4. Elementos Institucionales corresponde a los arreglos institucionales, las disposiciones normativas y la participación de los diferentes actores en un territorio que facilitan el desarrollo de las estructuras mencionadas anteriormente, así como su interrelación.
Se analiza por medio de una temática que presenta el desarrollo de los antecedentes de OT departamental; figuras territoriales agropecuarias y rurales, ambientales, étnicas y
culturales y esquemas asociativos; y análisis del contexto internacional y nacional para el OT con incidencia en el departamento.
Éstas estructuras realizan una aproximación a los aspectos mencionados en términos amplios, dónde la identificación de factores debe ser exhaustiva, pero no detallada; aquí es fundamental la interrelación y continuidad de las estructuras en el territorio, por lo que éstas, tanto de forma particular como en conjunto, buscan comprender la funcionalidad del territorio departamental contemplando las interacciones entre los aspectos biofísicos, socioeconómicos, institucionales y los servicios y sistemas funcionales más allá de la escala municipal, fundamentándose el OT departamental en términos de complementariedad, coherencia y subsidiariedad.
A partir de este análisis temático / sectorial retrospectivo y contextual el diagnóstico busca identificar los asuntos de interés departamental con base en el análisis de los POT municipales y de los instrumentos de OT de aquellos departamentos y municipios que hacen parte o influyen el propio territorio, de forma que se reconozcan los vacíos, inconsistencias, conflictos y oportunidades que por condiciones supramunicipales en términos de OT deberán ser gestionados a nivel departamental.
Cabe anotar que el diagnóstico está estrechamente afectado por el análisis de las determinantes de OT que tienen implicación en el territorio del departamento (ver subcapítulo de Determinantes de OT departamental).
Asimismo, es determinante durante la construcción del diagnóstico el trabajo de campo y la construcción colectiva del mismo con los actores departamentales y con los municipios a partir de sus POT. Es fundamental contar con el acompañamiento dese el comienzo del proceso de la(s) corporación(es) autónoma(s) regionales y de la Asamblea Departamental, con el fin de: i) desarrollar los temas ambientales a partir de un trabajo coordinado, y ii) hacer partícipes a los Diputados de la totalidad del proceso con el fin de que ejerzan los principios de democracia representativa sobre los cuales fueron elegidos por los ciudadanos del departamento (esto también garantiza que el proceso de adopción sea más expedito y se centre en la discusión de asuntos de fondo); es importante además considerar la participación de los sectores representativos del departamento (comerciantes, industriales o mineros o de agremiaciones FNC, ANDI, CAMACOL, etc.), así como instituciones de carácter público que tienen incidencia en temáticas tanto sectoriales como territoriales en el departamento (corporaciones autónomas regionales, comisiones regionales de OT, consejos departamentales de ciencia, tecnología e innovación, Comisión de Regulación de Comunicaciones, consejos departamentales de planeación, comisiones regionales de competitividad, etc.).
Para efectos prácticos tanto de comprensión de ésta guía, como de los requerimientos específicos del diagnóstico, a partir de la caracterización, clasificación y localización respectiva en el territorio de las estructuras con sus respectivas temáticas, se pretende llegar a un diagnóstico sectorial en el DTS con su respectiva cartografía que comprenda lo señalado por cada una de las temáticas de la siguiente subsección.
El desarrollo del diagnóstico territorial departamental por temáticas busca responder a los sistemas estructurantes del territorio, de forma que se logre contar con la situación actual del ordenamiento del territorio en los diferentes temas identificados como prioritarios. Cada
una de las temáticas que se presentan a continuación fueron definidas como parte de un sesudo proceso de discusión de la COT – CEI29.
2.1. Estructura biofísica
2.1.1. Estructura ecológica principal departamental
2.1.1.1. Diagnóstico – qué es la Estructura Ecológica Principal - Definiciones y conceptos asociados
Reconociendo que la Estructura Ecológica Principal (EEP) constituye la base para asegurar la ocupación sostenible del territorio, su delimitación y regulación a nivel departamental resulta fundamental en cuanto a la consolidación de los elementos que actualmente hacen parte de la EEP, la valoración de la oferta y demanda de servicios ecosistémicos, el reconocimiento de las áreas de interés estratégico y la incorporación de nuevas áreas protegidas.
La EEP se define como el “Conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos ecológicos esenciales del territorio cuya finalidad principal es la preservación, conservación, restauración, uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, los cuales brindan la capacidad de soporte para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones” (Decreto 1076 de 2015). Su reconocimiento y delimitación es el resultado de la aplicación de cuatro principios principios orientadores: i) las determinantes ambientales de superior jerarquía, ii) las áreas de interés estratégico, iii) la infraestructura ecológica, iv) las áreas de entorno y conectividad y, v) las áreas de protección por amenaza y riesgo. Estos principios conducen a cinco categorías de elementos de la EEP (ver subcapítulo de formulación).
Por su parte, los servicios ecosistémicos se definen como “Procesos y funciones de los ecosistemas que son percibidos por el humano como un beneficio directo o indirecto” (artículo 2.2.3.1.1.3, Decreto 1076 de 2015). Estos servicios pueden ser clasificados como se indica en la
29 Las matrices de insumo - producto de cada una de las temáticas se presentan como una síntesis del capítulo y de los procesos, insumos y productos a acometer por el departamento como parte del diagnóstico territorial. Lo aquí planteado si bien tiene en cuenta tanto la disparidad en las capacidades de los departamentos como la gradualidad con la que cada uno propenderá a lograr dichas acciones, contar con los insumos y lograr los resultados, se sugieren como los mínimos a tener en cuenta por los departamentos, como parte de la generación de una información mínima y homogénea en dicha escala.
Ilustración 13. Clasificación de servicios ecosistémicos
Servicios de Provisión Beneficios obtenidos directamente de los ecosistemas (son aprovechados como BIENES)
Alimento Agua potable
Maderas y fibras Exudados y resinas Gomas
Artesanías Mascotas Bioquímicos Fármacos
Recursos genéticos
Servicios de Regulación
Beneficios obtenidos de la regulación
de los procesos ecosistémicos
Regulación calidad del aire Regulación calidad del agua Regulación flujo de agua Control erosión Tratamiento de residuos
Regulación de enfermedades Control biológico Polinización
Protección contra tormentas Estabilización de taludes Regulación de biodiversidad
Servicios Culturales
Beneficios inmateriales obtenidos
de los ecosistemas
Diversidad cultural Espirituales y religiosos Sistemas de conocimiento Educativo
Inspiración Estético Relaciones sociales
Sentimiento de pertenencia Herencia cultural Recreativo y ecoturistico
Servicios de Soporte
Servicios necesarios para la producción de los demás servicios ecosistémicos
Producción primaria
Ciclaje de nutrientes
Formación de suelo
Producción de oxigeno
Ciclaje de agua
Oferta de hábitat
Fuente: Adaptado xx Xxxxxx X. et al (2010)
Al incorporar entre los servicios ecosistémicos las áreas de protección por riesgo, especialmente las relacionadas con la regulación hídrica y áreas de remoción en masa, se busca que conjuntamente se mitiguen avalanchas, avenidas torrenciales, reducción de la oferta hídrica en los periodos de estiaje así como amortiguación de fenómenos climáticos.
La identificación y valoración de los ecosistemas estratégicos -áreas de especial importancia ecológica- a nivel departamental como parte de la EEP, hace referencia al reconocimiento de procesos físico-bióticos que tienen lugar a nivel xx xxxxxx y frecuentemente superan la escala municipal, como es el caso de la regulación hídrica de las cuencas abastecedoras (existentes y proyectadas) y los requerimientos de adecuación de tierras (riego y drenaje), así como impactos ambientales que se acumulan y propagan, entre otras causas producto de inconsistencias en el modelo de ocupación o por deficiencias en la localización y operación de infraestructura prioritaria para la oferta de servicios públicos (plantas de potabilización - PTAP, plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) y áreas de disposición de residuos sólidos). Siendo pertinente que el diagnóstico y prospección de estos elementos se realice desde una escala regional que permita optimizar el uso de los recursos, minimizar impactos y potenciar el bienestar y desarrollo de la población, partiendo de las ventajas comparativas que cada municipio puede aportar.
Según la Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad (PNGIBSE), el principal resultado que se espera de la GIBSE a escala regional es la consolidación de la estructura ecológica del territorio, mediante un proceso orientado por los planes regionales de acción en biodiversidad (PARGIBSE), los cuales serán formulados o actualizados por las autoridades ambientales, como “hoja xx xxxx” para el ordenamiento ambiental (PNGIBSE, pag 58). Sumar a este propósito más que una responsabilidad es una oportunidad para armonizar la oferta ambiental con el modelo de ocupación departamental.
En este contexto, la mayoría de acciones y metas priorizadas en el PNGIBSE desde un punto de vista nacional y en un horizonte de corto plazo, corresponden a aquellas relacionadas con la EEP30.
Dentro de los alcances en términos de EEP a nivel del POD se encuentran:
Identificación de los elementos existentes de la EEP a nivel local y regional, como son las áreas del sistema nacional de áreas protegidas – SINAP, las áreas de reserva forestal declaradas por la Ley 2 de 1959, las áreas de manejo especial definidas en cada POMCA, las áreas de especial importancia ecosistémica como páramos, subpáramos, nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas hidráulicas de los cuerpos de agua, humedales, pantanos, lagos, lagunas, ciénagas, manglares, pastos marinos, corales, bosque seco tropical y reservas de flora y fauna.
Identificación de ecosistemas estratégicos para asegurar la oferta de servicios ecosistémicos, con énfasis en la regulación y aprovisionamiento del recurso hídrico, así como las zonas con vocación agrícola, pecuaria y forestal.
Consolidación de la EEP regional mediante la incorporación de nuevas áreas protegidas como son las de entorno y conectividad, con el propósito de evitar la fragmentación de ecosistemas y superar los límites espaciales de las entidades territoriales (CAR, Departamentos y municipios).
El proceso de reconocimiento, incorporación y consolidación de la EEP debe ser un proceso participativo en el que se involucra los distintos actores para el reconocimiento de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos como un valor público. Con razón de ello se espera obtener patrones de uso y ocupación del territorio más planificados y sustentables, donde los distintos actores que intervienen en el territorio aporten a la armonización entre los usos y la vocación del suelo, la regulación de los ciclos hidrológicos, la mitigación de fenómenos amenazantes, y la construcción de sistemas más resilientes (MADS, 2012, pp. 37-72).
30 Acciones priorizadas en el PNGIBSE:
Identificada y delimitada el 100% de la estructura ecológica principal de la Nación
Delimitación de 1.186.343 ha de ecosistemas xx xxxxxx y humedales
Zonificación y ordenamiento de 51.376.621 ha de reservas forestales xx Xxx 2 de 1959
Incorporación al SINAP de 3.000.000 ha de ecosistemas típicos del Orinoco
Ordenamiento de 15.000.000 ha xx xxxxxx natural
Restauración y rehabilitación de 280.000 ha con fines de protección, incluyendo corredores biológicos de conectividad, así como deforestación evitada
Evitar la deforestación de 200.000 ha xx xxxxxx natural
Identificación y valoración de los servicios ecosistémicos de 3 ecosistemas estratégicos
Ilustración 14. Multiescalaridad de la Estructura Ecológica Principal
Fuente: MADS, Dirección de ordenamiento ambiental territorial y coordinación de SINA. Estructura Ecológica Nacional. Versión 1.0.
Así las cosas, a nivel regional y departamental, las unidades básicas de análisis están determinadas por la zonificación hidrográfica e hidrogeológica del país (zona hidrográfica y sistema acuífero) 31 , en la medida en que estas permiten reconocer a las unidades territoriales (municipios y departamentos) como parte de una región donde sus potencialidades son complementadas entre sí, especialmente en lo correspondiente a servicios ecosistémicos de provisión y regulación, obteniendo como resultado soluciones más integrales a problemáticas complejas y multiescalares.
Por otro lado, en la delimitación de la EEP es fundamental tener presente los lineamientos (estándares mínimos de la información) y la metodología (Principios, Criterios e Indicadores PC&I) referente para la definición de la EEP a escala supramunicipal desarrollada por el MADS. La implementación de ésta metodología ayudará en la generación de estándares nacionales. En este sentido la definición de la EEP requiere de un trabajo articulado entre la gobernación, el MADS, la autoridad ambiental regional presente en el territorio e incluso la población, los cuales deben construir en conjunto la EPP.
Cómo síntesis del proceso de diagnóstico de la EEP se presenta de manera detallada la siguiente Tabla a continuación:
Tabla 6. Matriz insumos - productos para el diagnóstico de la EEP
¿Qué se diagnostica? | Insumos requeridos | Productos sugeridos |
Áreas protegidas de superior jerarquía | ||
-Identificación del sistema regional de áreas protegidas. | -Cartografía oficial entregada por la Corporación Autónoma sobre determinantes ambientales. -Cartografía de POMCA. -Cartografía de cobertura vegetal. -Información oficial RUNAP sobre áreas protegidas declaradas | -Mapa consolidado del sistema de áreas protegidas. -Identificación de ecosistemas que estructuran el modelo de ocupación del territorio. |
Áreas de interés estratégico | ||
-Procesos y servicios ecosistémicos estratégicos para la sostenibilidad del territorio. -Posibles impactos ambientales sobre los componentes abiótico, biótico y socioeconómico por actividades mineras, embalses e infraestructura regional. | -Mapa de vocación de suelos. - Mapa de usos del suelo a partir de lo señalado en los POT - Mapas de conflictos de usos del suelo a partir de lo señalado en los POT -Índices hidrológicos según reportes del Estudio Nacional del | -Cartografía con identificación de los servicios ecosistémicos procesos ecológicos, ecosistemas y especies relevantes a nivel regional (núcleos y corredores). -Informe de áreas con posibles afectaciones que pueden derivarse |
00 Xxx Xxxxx 0 Diagnóstico Estructura Ecológica Principal
Agua y POMCAs (IA, IUA, IRH, IRO e IVH). -Cuerpos de agua y acuíferos priorizados por la autoridad ambiental (artículo 5, Decreto 3930 de 2010). -Cartografía sobre concesiones y títulos mineros, embalses y rellenos sanitarios. -Cartografía sobre minería ilegal y deforestación. | de la actividad minera, embalses e infraestructura regional. | |
Áreas de aprovisionamiento | ||
-Nivel de conservación de las cuencas y sistemas acuíferos que abastecen los acueductos y distritos de adecuación de tierras. -Afectación regional de aguas superficiales por vertimientos municipales. | - Valoración xx xxxxxxx abastecedoras (ENA 2014) - Xxxx xx xxxxxxx abastecedoras de acueductos y distritos de adecuación de tierras. -Mapa de oferta hídrica superficial y subterránea. -Mapas de distritos xx xxxxx y drenaje. -Informes PORH sobre calidad del agua. | -Xxxx xx xxxxxxx hidrográficas y acuíferos prioritarios para el abastecimiento de recurso hídrico. -Identificación de plantas de tratamiento de aguas residuales PTAR prioritarias para la recuperación xx xxxxxxx hídricas. |
Áreas de interdependencia y conectividad | ||
-Articulación y conectividad entre áreas protegidas y áreas de interés estratégico. | -Mapas del sistema regional de áreas protegidas -Mapas de concentración espacial de demanda de bienes y servicios ecosistémicos en el departamento. | -Identificación de necesidad de nuevas áreas para conectividad regional. |
Áreas de amenaza y riesgo | ||
-Principales amenazas en el territorio (inundación, avenidas torrenciales, remoción en masa, incendios forestales, huracanes, tsunamis, maremotos y actividad sísmica). | -Estudio de gestión integral del riesgo. Estudio amenaza para cada tipo de fenómeno que aplique | -Priorización de áreas de protección por amenaza y riesgo. |
Fuente: Elaboración propia.
Al finalizar el diagnóstico de ésta temática se debe identificar a qué se llega con la definición de la estructura ecológica principal, es decir cuál es la situación actual de dicha estructura departamental, la situación actual de las áreas protegidas, los recursos naturales renovables, los ecosistemas estratégicos compartidos, la prestación de servicios ecosistémicos y la estrategia de conservación; además de señalar qué conflictos / problemas y potencialidades se identifican, qué implicaciones tiene en términos de OT departamental, cómo ésta relacionado con las otras temáticas y esto qué incidencia tiene en la etapa de formulación.
2.1.2. Gestión del riesgo departamental
2.1.2.1. Diagnóstico – Qué es la gestión del riesgo definiciones y conceptos
De acuerdo al artículo 1 de la ley 1523 de 2012, la gestión de riesgo32 es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para: i) el conocimiento del riesgo, ii) la reducción del riesgo y, ii) el manejo de desastres, con el propósito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
El riesgo, se construye en la medida que un evento (ya sea de origen natural, o causado o inducido por la acción humana), con potencial de causar daño, se encuentra con una población, sus bienes o sus medios de vida expuestos, lo cual implica que tengan cierto nivel de vulnerabilidad o susceptibilidad a la afectación. Eso quiere decir que el riesgo no está asociado exclusivamente al desarrollo de eventos de origen natural; la acción humana implica crear, acelerar o potenciar amenazas, así como aumentar la vulnerabilidad de las poblaciones, sus bienes y sus medios de vida. En este sentido, el riesgo implica en sí, una construcción social, que trasciende la dinámica de la estructura biofísica y establece vínculos con las diferentes estructuras que configuran el territorio. De tal modo, para el análisis de riesgo, es necesario hacer una mirada de manera conjunta a los factores33 que interviene en su configuración. En este sentido, los factores de riesgo subyacen a las formas en las que se planifica, se habita, se vive y se ordena un territorio.
En suma, el riesgo representa una situación problemática, en la medida que se plantea como una potencial afectación en el territorio. La gestión del riesgo como proceso, se plantea la forma de hacer frente a esa problemática, lo cual desde un punto de vista departamental, le implica a este ente territorial asumir un rol activo como responsable34 por la implementación (poner en marcha y mantener la continuidad) de los procesos de la gestión del riesgo en el ámbito de su competencia y como parte del sistema nacional para la gestión del riesgo.
En términos de proceso a nivel general, la gestión del riesgo en el OT, se manifiesta en acciones concretas como se evidencia en la tabla 9.
Estas acciones, si bien se pueden asumir en buena medida como responsabilidades de los municipios, los departamentos deben tenerlas claras, en primer lugar para poder desarrollarlas cuando sea su competencia y por otro lado, para exigir y acompañar a los municipios para que se lleven a cabo de manera efectiva. Finalmente, de acuerdo a la ley
32 Conceptos clave a tener en cuenta al momento de desarrollar el diagnóstico asociado a la gestión de riesgo departamental: Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales (artículo 4, Ley 1523 de 2012).
Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una
comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos (artículo 4, Ley 1523 de 2012).
Riesgo de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los
eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente, el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad (artículo 4, Ley 1523 de 2012).
Escenarios de riesgo: Fragmentos x xxxxxx delimitados de las condiciones de riesgo de un territorio, que
facilitan tanto la comprensión de los problemas como la priorización y formulación de las acciones de intervención, así como el seguimiento y evaluación de las mismas (Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres -UNGRD, 2012, pág. 15)
33 Entiéndase por factores de riesgo: Xxxxxxx y Vulnerabilidad
34 Art. 13 Ley 1523 de 2012
1523 (artículo 13) el gobernador del departamento debe responder por la implementación de la gestión del riesgo en su jurisdicción.
Tabla 7. Acciones derivadas de los procesos de la gestión del riesgo
Proceso / Componente | Compuesto por | Implica |
Conocimiento del riesgo | Perfilamiento de escenarios de riesgo | -Desarrollo de estudios técnicos que permiten considerar las causas y fuentes del riesgo (potencial afectación), sus consecuencias y la probabilidad que efectivamente la afectación ocurra. Establecer dinámicas de monitoreo y comunicación del comportamiento de los factores de riesgo. -Fundamental la articulación con el conocimiento del riesgo generado en la escala municipal y la producción de conocimiento desde una perspectiva regional o Departamental. |
Análisis y evaluación de riesgo | ||
Monitoreo del riesgo | ||
Comunicación del riesgo | ||
Reducción del riesgo | Mitigación | -Gestión correctiva: intervenir escenarios de riesgo identificados a través de medidas estructurales (obras físicas de mitigación) |
Prevención | -Gestión Prospectiva: Intervenir situaciones, antes que el riesgo se manifieste a través de medidas no estructurales, como la definición de condicionantes y restricciones de uso, la educación y el ajuste de dinámicas o prácticas que se desarrollan en un territorio. | |
Protección financiera | -Mecanismos o instrumentos financieros de retención intencional o transferencia del riesgo. (aseguramiento) | |
Manejo de desastres | Preparación para la respuesta y Respuesta | -Acciones de coordinación, sistemas de alerta temprana, capacitación, equipamiento, que buscan optimizar la ejecución de los servicios de respuesta. |
Preparación para la recuperación y Recuperación | -Incluye Rehabilitación y Reconstrucción. Acciones para el restablecimiento de las condiciones normales de vida. |
Fuente: elaboración propia, a partir xx Xxx 1523 de 2012.
En este marco, el proceso de incorporación de la gestión del riesgo en el OT va mucho más a allá de diagnosticar una condición de riesgo. Implica tomar decisiones respecto al cómo propender por la reducción de los factores de riesgo, ya sea interviniendo las amenazas, cuando sea posible, viable y factible, o interviniendo los factores que configuran la vulnerabilidad, lo cual suele ser mucho más viable y factible. Las políticas de desarrollo territorial en su conjunto, pueden ser asumidas como políticas para la reducción del riesgo.
Los riesgos, independientemente de la escala en la que se configuran, normalmente se manifiestan en la escala local, pero su potencial impacto, puede alcanzar el nivel regional e incluso el nacional. En este sentido, desde los departamentos es fundamental conectar la perspectiva multiescalar del riesgo (local, municipal, departamental, nacional), en términos de la forma en la que se configuran tanto las amenazas, como la vulnerabilidad. Para los departamentos, a pesar que no tienen injerencia directa en asuntos como la definición de condicionantes o restricciones de uso de suelo, la gestión del riesgo les representa un conjunto de herramientas para asumir su responsabilidad a nivel territorial, a partir de la coordinación, la concurrencia y la subsidiariedad positiva respecto a los municipios de su jurisdicción, en función de la seguridad, la mejora de las condiciones de vida y el desarrollo sostenible.
De acuerdo al artículo 2 de la Ley 1523 de 2012, la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades del territorio colombiano, cada una desde su ámbito de actuación
y su jurisdicción. En el caso particular de los departamentos, según el artículo 13 de dicha Ley “los gobernadores como agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, proyectan hacia su territorio las políticas nacionales y deben responder por la implementación del proceso de la gestión del riesgo (entiéndase conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres) en su territorio”. De la misma manera “el gobernador y la administración departamental son las instancias de coordinación de los municipios presentes en su territorio, lo cual implica estar a cargo de la coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios en su departamento”.
En este contexto, es importante que los departamentos, mantengan un dialogo constante con los municipios en su jurisdicción, en el entendido que la gestión del riesgo implica, por un lado, acciones continuas a nivel territorial, en términos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y el manejo de desastres, y por otro, que los escenarios de riesgo en el nivel municipal, al materializarse, se pueden configurar en calamidades o desastres (afectaciones con altos niveles de impacto), lo cual implicaría involucrar instancias tanto departamentales como nacionales del sistema nacional de gestión del riesgo.
En lo concreto, la gestión del riesgo en el POD, implica conocer y entender los riesgos en su territorio, la forma en la que se vinculan estos riesgos con la escala municipal y el conjunto de acciones, tanto desde lo departamental, como en la forma en la que se puede incidir u orientar en la escala municipal, para la reducción del riesgo. Esto implica una conexión de los instrumentos de planificación como el POD, el plan de desarrollo departamental y el plan departamental de gestión del riesgo, en donde se deben integrar las políticas y proyectos que tengan conexión con la gestión en su jurisdicción (artículos 32, 37, 40, 41 de la Ley 1523 de 2012).
La gestión del riesgo tiene un vínculo cercano con el componente ambiental, entendiendo que los eventos de origen natural, pueden ser configurantes de amenazas, sin embargo, reconociendo el carácter de construcción social que tiene el riesgo, la temática se vincula con las otras estructuras del territorio entendiendo que la forma en la que el desarrollo mismo se manifiesta en un territorio, puede implicar la configuración de factores de riesgo. Por ejemplo, en términos de cambio climático, se considera que existe un vínculo entre los escenarios de riesgo que se configuran producto de la variabilidad climática, teniendo en cuenta los cambios que las dinámicas hidrometereológicas, además de alterar los promedios a nivel de temperatura y precipitación, pueden potenciar el desarrollo de eventos extremos, los cuales se configuran como amenazas con magnitudes altas, lo que puede implicar que los niveles de resistencia asociados a la vulnerabilidad de los sistemas naturales y sociales se superen, conformando riesgo no considerados habitualmente. Por ejemplo, los fenómenos de “la Niña” y “el Niño” alteran los ciclos de lluvia, potenciando eventos extremos como avenidas torrenciales, inundaciones y sequias. Esto implica que se debe considerar que los factores de riesgo pueden variar en ciclos de tiempo más cortos, a los ya conocidos. En este ámbito las medidas de reducción del riesgo, deben considerarse como medidas de ‘adaptación’ a las variaciones de las condiciones meteorológicas.
Adicionalmente, es importante mencionar que algunas amenazas no se perciben fácilmente, pues se desarrollan de manera lenta y silenciosa, en muchos casos vinculadas directamente a variaciones en las dinámicas naturales o asociadas al deterioro o alteración de componentes de la estructura biofísica, como las sequias y algunos tipos de procesos de remoción en masa. En esta línea, cabe resaltar que varias veces las amenazas identificadas en la escala municipal no se perciben como de impacto regional o departamental, lo cual implica que, desde la óptica del departamento, el perfilamiento de escenarios de riesgo y el posterior análisis, contemple y priorice los factores de riesgo en escenarios que involucran a más de un municipio o que, por su potencial impacto, implique
intervención del sistema departamental de gestión del riesgo. Esta situación se hace evidente, por ejemplo, en escenario de riesgos asociados a dinámicas fluviales (xxxx) o eventos hidrometereológicos.
En términos de diagnóstico para un POD, se plantea el desarrollo inicial del proceso de conocimiento del riesgo, como base para entender la dinámica del riesgo y poder formular medidas o emprender acciones en función de la reducción de los factores de riesgo identificados.
La mirada regional no es una sumatoria de las miradas desde lo municipal; en este sentido, es importante que los departamentos desarrollen una perspectiva propia, en función de identificar y analizar aquellos escenarios de riesgo que tienen impacto en varios municipios o aquellos que son tan particulares que, así ubicándose en un solo municipio, implican una afectación tal, que trastoca las dinámicas departamentales.
Como un primer elemento, los departamentos, así como los municipios de su jurisdicción, deben establecer bases para un sistema de información, que permita identificar y monitorear los eventos amenazantes y su impacto en las dinámicas socio económicas de la entidad territorial, de manera que se cuente con información actualizada del comportamiento de los factores de riesgo en su jurisdicción. Por otro lado, la información proveniente de las entidades técnicas nacionales, así como de estudios regionales (POMCAS, Planes de Manejo, entre otros) debe ser considerada de gran utilidad, para constituir las bases de conocimiento a nivel departamental. En este marco, el departamento debe operar como subsidiario, cuando sea necesario, para prestar información clave y apoyo técnico para los municipios.
El conocimiento del riesgo, se materializa en el OT departamental, fundamentalmente a través de estudios técnicos. Si bien el diagnóstico de riesgos a nivel departamental no se encuentra reglamentado, es importante que los departamentos asuman metodologías que les permitan avanzar, de acuerdo al nivel de recursos y de información existente. En suma, el alcance de los estudios básicos, debe ser acorde a las condiciones del departamento.
Para el desarrollo de estudios, se presentan a continuación algunos elementos claves que permiten evidenciar tanto su alcance, como el proceso.
Teniendo en cuenta el principio de gradualidad según la Ley 1523 de 2012, los estudios iniciales, deben evidenciar las áreas donde se deben adelantar estudios de mayor nivel de detalle durante la ejecución del POD, en ese sentido, los estudios iniciales deben ser sólidos, pero viables, de manera que la información resultante, sea suficiente para convertirse en el soporte de decisiones de acción durante la ejecución.
Tabla 8 Diagnóstico del riesgo para POD
Momento 1 | Identificación de escenarios de riesgo de impacto regional |
Alcance | A partir de información histórica sobre la ocurrencia de eventos y afectaciones, el departamento debe establecer cuáles son los principales escenarios donde el riesgo (potencial afectación) se ha manifestado o se podría manifestar, para desarrollar su análisis y evaluación. |
Desarrollo | 1. Recolección y clasificación de información: -Información de desastres o situaciones de emergencia sucedidos en el territorio (declaratorias de calamidad pública o emergencia manifiesta) por tipo de evento. -Información primaria o secundaria con la que el departamento e incluso los municipios cuentan en términos de afectados por tipo de evento. -Resultados de estudios técnicos realizados por centros de investigación u otras entidades idóneas (CARs, universidades) 2. Perfilamiento de los escenarios de impacto regional sobre los cuales se debe desarrollar análisis y evaluación. |
Productos | 1. Mapa con la ubicación de los escenarios de riesgo de impacto regional identificados. |
2. Documento base de análisis con información pertinente, respecto a los eventos anteriores o evidencias de posible ocurrencia y su respectivo potencial de afectación en el nivel departamental. | ||
Momento 2 | Análisis y evaluación del riesgo identificado | |
Alcance | Implica el desarrollo de los estudios técnicos para determinar las causas y fuentes del riesgo en los escenarios identificados, sus consecuencias y la probabilidad que dichas consecuencias efectivamente puedan ocurrir. Los estudios técnicos, se basan en el análisis de los factores de riesgo. En este sentido, se debe analizar y evaluar el comportamiento de los eventos o situaciones con potencial de afectación (Amenaza) y los factores que potencian la susceptibilidad a la afectación (Vulnerabilidad). En este último caso, para el análisis de vulnerabilidad en el marco de los estudios básicos, se considera la exposición como factor clave. De acuerdo a los resultados de los estudios básicos, se priorizan las áreas con condición de amenaza y riesgo que requieran estudios detallados. Estos, en el caso de ser necesarios, se llevan a cabo durante la ejecución de los POD. | |
Desarrollo del análisis de amenazas | Qué se diagnostica | Delimitación y zonificación de las áreas con condición de amenaza: áreas con condición de amenaza, son las zonas o áreas de un territorio, zonificadas como de amenaza alta y media en las que se establezca la necesidad de permitir su desarrollo. Se delimitan y zonifican aquellas áreas sin ocupar, pero en las que se proponga algún tipo de desarrollo por parte del departamento y se encuentren en la franja de potencial impacto de un evento amenazante |
Tipo de análisis | Teniendo en cuenta las escalas que se manejan a nivel departamental, se recomienda adelantar análisis de inventarios, apoyados en sensores remotos y a través de sistemas de información geográfica (SIG), dependiendo del tipo de amenaza y la información existente. | |
Escala de análisis | Para el desarrollo de estudios básicos a nivel departamental se recomienda usar una escala que esté acorde al área del departamento. Se puede asumir que las escalas más apropiadas se ubican entre la 1:100.000 y la 1:250.000. | |
Desarrollo del análisis de riesgos | Qué se diagnostica | Delimitación y zonificación de las áreas con condición de riesgo: áreas con condición de riesgo, corresponden a las zonas o áreas del territorio clasificadas como de amenaza alta que estén urbanizadas, ocupadas o edificadas así como en las que se encuentren elementos del sistema vial, equipamientos (salud, educación, otros) e infraestructura de servicios públicos. A partir del análisis de las áreas zonificadas como de amenaza alta en los estudios básicos, con la información cartográfica (vías e infraestructura de nivel departamental) disponible que permita identificar la existencia de elementos expuestos, como infraestructura, dotacionales y líneas vitales. |
Tipo de análisis | Sobre posición de la zonificación de amenazas y la información cartográfica de elementos expuestos donde el departamento tiene incidencia. Infraestructura vial y dotacional departamental, áreas productivas, servicios ecosistémicos, áreas de especial interés cultural para el departamento. La cartografía de los elementos expuestos, debe estar en la misma escala de las amenazas. | |
Escala de análisis | Para el desarrollo de estudios básicos a nivel departamental se debe usar una escala que esté acorde al área del departamento. Se puede asumir que las escalas más apropiadas se ubican entre la 1:100.000 y la 1:250.000. | |
Productos | 1. Mapas con la delimitación y zonificación de áreas con condición de amenaza de impacto regional. 2. Mapas con la delimitación y zonificación de áreas con condición de Riesgo de impacto regional. 3. Documento técnico donde que incluye la metodología usada y donde se perfilan las acciones de monitoreo de los factores de riesgo, así como medidas como acciones para la reducción del riesgo desde el orden departamental, lo cual debe contemplar una revisión de la situación de los municipios de su jurisdicción. | |
Fuente: elaboración propia
En términos de diagnóstico, el departamento debe llegar a tener claro cuáles son y dónde están los escenarios de riesgo de impacto regional en su jurisdicción, como se configuran
y cuál es su dinámica. Así mismo, cuáles son las acciones y medidas adecuadas para la reducción del riesgo identificado. En este marco, es muy importante tener en cuenta el papel que juegan los municipios en su jurisdicción, de manera que el departamento pueda tener claras las herramientas para poder cumplir con su tarea de responder por la implementación de los procesos de la gestión del riesgo en su jurisdicción.
Al terminar el diagnóstico de ésta temática se debe identificar las determinantes y condicionamientos para el ordenamiento del territorio en relación al riesgo a nivel departamental, es decir cuál es la situación actual de riesgo en el departamento, cuáles son las amenazas identificadas en el escenario actual sobre los activos del departamento, qué transmite dicha situación, qué conflictos / problemas y potencialidades se identifican en relación a las amenazas y al riesgo a escala regional, qué implicaciones tiene en términos de OT departamental, cómo ésta relacionado con las otras temáticas y esto qué incidencia tiene en la etapa de formulación.
2.1.3. Territorio xxxxxx-costero en departamentos costeros e insulares35
2.1.3.1. Diagnóstico – Qué es el territorio xxxxxx-costero departamental, definiciones y conceptos
Entendiendo que el territorio xxxxxx-costero implica una franja donde interactúa el mar con la zona continental, el documento base para la elaboración de la Política Nacional de Ordenamiento Integrado de las Zonas Costeras Colombianas establece lo siguiente:
"Se define la Zona Costera Colombiana como una entidad geográfica del territorio nacional definida y separada con características naturales, demográficas, sociales, económicas y culturales propias y específicas. Está formada por una franja de anchura variable de tierra firme y espacio marítimo en donde se presentan procesos de interacción entre el mar y la tierra”. En ella se desarrollan actividades como la pesca, el turismo, la navegación, el desarrollo portuario, la explotación minera y donde se dan asentamientos urbanos e industriales muy importantes; es un recurso natural único, frágil y limitado del país que exige un manejo adecuado para asegurar la conservación, su desarrollo sostenible y la preservación de los valores culturales de su población.” (Xxxxx, y otros, 1997, págs. 5 - 13)
Por otro lado, la zona costera definida por la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (PNAOCI), corresponde a la franja del litoral de dos kilómetros atrás de los ecosistemas de influencia marina y de los centros poblados costeros.36
Un elemento clave en el ámbito de las zonas costeras y marítimas, es el concepto de bienes de uso público los cuales son: inalienables, imprescriptibles e inembargables. Al respecto, los artículos 674 y 679 del Código Civil y el artículo 166 de la Ley 2324 de 1989 definen los bienes públicos y de uso común y clasifica a las playas como parte de este conjunto de lugares de propiedad de la Nación, por tanto, intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y
35 Además del archipielogo de San Xxxxxx, Providencia y Santa Xxxxxxxx, los POD de los departamentos de Bolivar, Cauca, Xxxxx del Cauca, requieren incluir en el ordenamiento las islas parte de su juridición territorial. 36 Esta zona tiene una extensión emergida (continental e insular) de 16.128 km2 (aprox. 1,5% del territorio emergido) y va hasta la plataforma continental mar adentro. La mayor parte del límite exterior de la plataform a continental coincide con la isóbata de los 200 m y en general la zona costera marina representa un 6% de las aguas jurisdiccionales.
goce, pero no título alguno sobre el suelo ni subsuelo. El artículo 166 de esta última ley define los siguientes conceptos, fundamentales para el diagnóstico de las zonas xxxxxx - costeras en los departamentos costeros e insulares:
Xxxxx nacional: una zona de dos kilómetros de ancho paralela a la línea de la más alta marea.
Playa marítima: zonas de material no consolidado que se extiende hacia la tierra, desde la línea de la más baja hasta el lugar donde se presenta un marcado cambio en el material, forma fisiográfica o hasta donde se inicie la línea de vegetación permanente, usualmente límite efectivo de las olas de temporal.
Bajamar: la máxima depresión de las aguas o altura mínima.
Terrenos de bajamar: los que se encuentran cubiertos por la máxima marea y quedan descubiertos cuando ésta baja.
Acantilado: el área localizada en la xxxx xx xxxxx adyacente al mar, desprovista de vegetación y con pendientes fluctuantes entre los 45° y 90° con altura variable.
Otros conceptos claves son aportados por el Decreto 1120 de 2013:
Manejo Integrado de las Zonas Costeras (MIZC): proceso dinámico y participativo mediante el cual se diseñan estrategias y se adoptan decisiones para el uso sostenible y la conservación de la zona costera y sus recursos.
Suelo costero: es el suelo comprendido por la zona costera.
Unidad Ambiental Costera (UAC): área de la zona costera definida geográficamente para su ordenación y manejo, que contiene ecosistemas con características propias y distintivas, con condiciones similares y de conectividad en cuanto a sus aspectos estructurales y funcionales.
Zona costera: son espacios del territorio nacional formados por una franja de anchura variable de tierra firme y espacio xxxxxx en donde se presentan procesos de interacción entre el mar y la tierra.
I. Clasificación y categorización de zonas costeras en Colombia
En el marco de los procesos de OT a nivel regional, es fundamental considerar la clasificación de regiones y zonas costeras, así como la definición de las UAC, descritas en las tablas a continuación, las cuales tienen una incidencia directa en el OT departamental, pues implican, necesariamente, una mirada regional.
Tabla 9. Regiones costeras de Colombia
Región | Descripción |
Xxxxx Pacífica | Abarca el corredor costero sobre el Océano Pacífico desde el límite tierra adentro establecido por la PNAOCI hasta el límite externo de la plataforma continental y las aguas sobre ella. Incluye las islas continentales de Gorgona, Gorgonilla y Malpelo |
Xxxxx Caribe Continental | Abarca el corredor costero sobre el mar Caribe desde el límite tierra adentro establecido por la PNAOCI hasta el límite externo de la plataforma continental y las aguas sobre ella. |
Xxxxx Caribe Insular | Comprende el complejo de islas, cayos, atolones y arrecifes de San Xxxxxx y Providencia, así como las aguas adyacentes asociadas hasta el límite exterior de la ZEE generada por el archipiélago. |
Fuente: Invemar (2003).
Tabla 10. Clasificación de zonas costeras
Zona | Sub zona | Características |
Zona Costera Continental | Subzona xxxxxx- | Es la franja de ancho variable comprendida entre la Línea de Marea Baja Promedio (LMBP) y el margen externo de la plataforma continental, |
costera o franja de mar adentro. | corresponde este margen al borde continental donde la pendiente se acentúa hacia el talud y el fondo oceánico abisal. Para efectos de su delimitación se determina convencionalmente este borde para la isóbata de 200 metros. En los casos en que la plataforma se vuelve extremadamente angosta, esto es frente a Bocas xx Xxxxxx, el sector de Santa Xxxxx y el comprendido entre Cabo Corrientes y la frontera con la República de Panamá, esta franja se fijará entre la LMBP y hasta una línea paralela localizada a 12 millas náuticas de distancia mar adentro. Las áreas insulares localizadas sobre la plataforma continental (archipiélagos de Nuestra Xxxxxx xxx Xxxxxxx y San Xxxxxxxx, Gorgona y Gorgonilla) están incluidas en esta subzona. | |
Subzona de bajamar o franja de transición | Es la franja comprendida entre la LMBP y la Línea de Marea Alta Promedio (LMAP). El ancho de esta subzona está básicamente condicionado por el rango de amplitud mareal y la pendiente de la xxxxx o la topografía de los terrenos emergidos adyacentes a la línea xx xxxxx. | |
Subzona terrestre- costera o franja de tierra adentro | Es la franja comprendida desde la LMAP hasta una línea paralela localizada a 2 kilómetros de distancia tierra adentro, que se fijará a partir del borde externo de: Los ecosistemas de manglar y xxx xxxxxx de transición en el Pacífico. De la cota máxima de inundación de las lagunas costeras que no posee bosques de manglar asociados. Las áreas declaradas como protegidas (xxxxxx-costeras) de carácter ambiental, nacionales, regionales y locales. El perímetro urbano de los centros poblados costeros. Los demás criterios fijados en la Guía Técnica para la Ordenación y Manejo Integrado de la Zona Costera que adoptará el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. | |
Zona Costera Insular | Es la unidad espacial que corresponde al departamento Archipiélago de San Xxxxxx, Providencia y Santa Xxxxxxxx, incluyendo su territorio emergido y sumergido. | |
Fuente: Elaboración propia a partir del Decreto 1120 de 2013.
Tabla 11. Definición de unidades ambientales costeras
Unidad Ambiental Costera | Delimitación |
Unidad Ambiental Costera (UAC) Caribe Insular | Comprende el territorio del archipiélago de San Xxxxxx, Providencia y Santa Xxxxxxxx, incluyendo su territorio emergido y sumergido. |
Unidad Ambiental Costera (UAC) de la Alta Guajira | Desde Castilletes (frontera con Venezuela) hasta la margen noreste del río Ranchería en el departamento de La Guajira. |
Unidad Ambiental Costera (UAC) de la Vertiente Norte de La Sierra Nevada de Santa Xxxxx | Desde la margen boca del río Ranchería (incluyéndola) hasta la boca del río Córdoba (incluyéndola) en el departamento xxx Xxxxxxxxx. |
Unidad Ambiental Costera (UAC) del Río Xxxxxxxxx, complejo Canal del Dique - Sistema Lagunar de la Ciénaga Grande de Santa Xxxxx | Desde la boca del río Córdoba hasta Punta Comisario. Incluye isla Tierra Bomba, isla Barú, y el Archipiélago de Nuestra Xxxxxx xxx Xxxxxxx. |
Unidad Ambiental Costera (UAC) Estuarina del río Sinú y el Golfo de Morrosquillo | Desde Punta Comisario hasta Punta xxx Xxx, límites de los departamentos de Antioquia y Córdoba. Incluye el archipiélago de San Xxxxxxxx, isla Palma, isla Fuerte e isla Tortuguilla. |
Unidad Ambiental Costera (UAC) del Darién | Desde Punta xxx Xxx, límites de los departamentos de Antioquia y Córdoba hasta cabo Tiburón (frontera con Panamá) en el Departamento del Chocó. |
Unidad Ambiental Costera (UAC) Pacífico Norte Chocoano. | Desde la frontera con Panamá (Hito Pacífico) hasta cabo Corrientes en el departamento del Chocó. |
Unidad Ambiental Costera (UAC) Xxxxx - San Xxxx. | Desde cabo Corrientes hasta el delta del río San Xxxx (incluyéndolo), en el departamento del Chocó. |
Unidad Ambiental Costera (UAC) del Complejo de Málaga - Buenaventura | Desde el delta del río San Xxxx hasta la boca del río Naya en el departamento xxx Xxxxx del Cauca. |
Unidad Ambiental Costera (UAC) de la Llanura Aluvial Sur: | Desde la boca del río Naya en el límite del departamento del Cauca, hasta la boca del río Mataje (Hito Casas Viejas - Frontera con Ecuador) en el departamento xx Xxxxxx. Incluye las islas de Gorgona y Gorgonilla. |
Fuente: Elaboración propia a partir del Decreto 1120 de 2013.
De acuerdo artículo 5 del Decreto 1120 de 2013, el instrumento mediante el cual se lleva a cabo el proceso de planificación de las UAC, se define y se orienta su manejo, es el Plan de Ordenación y Manejo Integrado de las Unidades Ambientales Costeras (POMIUAC). Este instrumento, como lo dispone al artículo 10 de la ley 388 de 1997, se configura en norma de superior jerarquía y determinante ambiental para el ordenamiento territorial municipal. En términos territoriales a nivel departamental, este instrumento debe considerarse con un elemento clave para adelantar los procesos de ordenamiento ambiental con enfoque regional.
Así las cosas, claramente, tanto los POT como los POD, deben incorporar la delimitación de las UAC y las determinantes que se encuentren dentro de los POMIUAC37, tales como delimitación, zonificación y lo definido para el manejo integrado de estas áreas, así como entender lo relacionado con los bienes de uso público que se encuentren en el área de su jurisdicción. En esta línea es importante identificar si existen POMIUAC con incidencia en el territorio departamental y su estado.
En caso de no existir estos instrumentos formulados, el diagnóstico a nivel departamental se puede basar en la lógica de formulación del instrumento POMIUAC, de manera que además de aproximar al departamento a entender la situación actual de sus UAC, permite avanzar en términos de la construcción del instrumento.
En una fase diagnóstica, “el trabajo se centra en el conocimiento, análisis y evaluación de la realidad actual respecto al manejo que se ha venido dando al territorio, su proceso evolutivo y la incidencia sobre el medio natural, el hombre y las actividades que éste desarrolla. En esta etapa se identifican problemas, grado de complejidad de los mismos, actores y agentes involucrados positiva y/o negativamente dentro del proceso” (INVEMAR, 2003, pág. 26). De acuerdo con el INVEMAR, dentro de la fase de diagnóstico las acciones prioritarias deben:
Evaluar la situación ambiental, social e institucional y sus implicaciones.
Identificar la mayoría de los actores y sus intereses.
Seleccionar el problema sobre el cual las iniciativas de manejo van a centrar sus esfuerzos inmediatos.
Definir las metas de la iniciativa de manejo.
En términos generales el trabajo de diagnóstico se resume brevemente en la siguiente tabla:
Tabla 12. Matriz insumos - productos para diagnosticar territorio xxxxxx - costero
¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos | Productos sugeridos |
Los recursos naturales renovables presentes. | Estado actual de los ecosistemas costeros y marinos. | Mapas, modelos y análisis del estado actual de los ecosistemas |
37 Los POMIUAC emplean la metodología Manejo Integrado de la Zonas Costeras MIZC, la cual es de refrencia mundial y se recomienda consultar.
Las obras de infraestructura física existentes | Inventario de infraestructura física. Determinación de conflictos de uso. | Mapas. Análisis de conflictos de uso. |
Las actividades económicas o de servicios. | Identificación de actividades económicas y su incidencia en las dinámicas de ordenamiento de la UAC Identificación de servicios (disposición de residuos sólidos, depuración y vertimiento a partir de emisarios submarinos, etc.) | Mapas de usos y actividades económicas. |
Amenazas y vulnerabilidad38 de acuerdo con información disponible suministrada por entidades científicas competentes. | Potenciales impactos negativos en las UAC, tras la ocurrencia de eventos de origen natural, socio natural o antrópico. | Mapas de amenazas y vulnerabilidad en escala adecuadas al ámbito territorial. |
Instrumentos de planificación ambiental, territorial, sectorial y cultural, que concurren en el área de la UAC. | Identificación de instrumentos y su relación con el OT en el marco de las UAC. | Matriz de análisis |
Centros poblados y asentamientos humanos. | Inventario de centros poblados en la UAC. | Mapas en escalas adecuadas al ámbito territorial |
Situación predial de los bienes de Uso Público | Caracterización de la situación de tenencia de la tierra dentro de los territorios xxxxxx- costeros. Bloques de exploración de hidrocarburos y minerales xxxxx adentro y xxxxx afuera (offshore) Cultivos ilícitos Capitanías de puerto | Mapa de análisis de tenencia de la tierra. |
Fuente: elaboración propia a partir del Decreto 1120 de 2013 y la Guía I MIZC de INVEMAR (2003).
Tabla 13. Conflictos de uso Unidades Ambientales Costeras
Conflicto de Uso | ||
Pesquería artesanal | Desarrollo Portuario | Carencia de valoraciones económicas y ambientales sobre los efectos de la actividad pesquera, frente a la dependencia de la población que ejerce esta actividad. Falta de control, asociado a la gestión ambiental. |
Transporte | ||
Pesquería industrial | ||
Prospección sísmica hidrocarburos | ||
Artes de pesca legales no reglamentadas | ||
Conservación de los ecosistemas | Explotación de manglar | Ausencia de una gestión ambiental en función de la sostenibilidad, articulada con el ordenamiento territorial y la planificación del desarrollo. |
Deterioro de ecosistemas por pesca de arrastre | ||
Desarrollo agropecuario | ||
Actividades de subsistencia | ||
Expansión urbana (infraestructura) | ||
38 Una de las principales amenazas que se desarrollan en este territorio es la erosión. De acuerdo con (Invemar, 2016. P. 186), “de la línea xx xxxxx estudiada en 2015, el 24 % encuentra en amenaza alta y el 15% en amenaza media, lo que suma un 39%, es decir que de 997 km de línea xx xxxxx 389 km tienen más del 50% de probabilidad de que se vea afectada por la erosión costera. Por su parte la línea xx xxxxx evaluada mostró una vulnerabilidad alta en un 68 % y un 26% en clasificación media, así pues, el 98% de 769 km están es vulnerabilidad media - alta, lo que deja muy mal a estas zonas en términos de respuesta y prevención ante este fenómeno. De 76 poblados estudiados en 2015, 35 se encuentran en vulnerabilidad alta, 37 en media y solo 4 en baja, lo que quiere decir que el 94% de los poblados se encuentran en vulnerabilidad media y alta, la gestión del riesgo ante la erosión costera es muy baja y se tienen poblaciones no resilientes ante esta amenaza”.
Prospección sísmica hidrocarburos | ||
Acuicultura | ||
Amenazas de origen antrópico: contaminación por basuras, derrames | ||
Recuperación de ecosistemas | Explotación de manglar | Presión sobre estos ecosistemas, para el desarrollo de actividades económicas en un contexto de ausencia de una gestión ambiental en función de la sostenibilidad. |
Turismo | Desarrollo portuario | Gestión ambiental débil, asociada a falta de reglamentación |
Transporte | ||
Conservación de los ecosistemas | ||
Áreas Urbanas Infraestructura | Amenazas de origen natural y socio natural: inundaciones, erosión, tsunamis, huracanes | A nivel de conocimiento del riesgo, carencia de estudios técnicos que respondan al nivel de complejidad de los escenarios de riesgo en este territorio y ausencia de medidas para la reducción del riesgo (mitigación y prevención) |
Áreas de uso publico | Falta de reglamentación y definición de regímenes de uso en función de una gestión ambiental sostenible |
Fuente: elaboración propia a partir de Invemar (2015).
En el territorio xxxxxx costero, los conflictos de uso se configuran normalmente de manera conectada, es decir, el desarrollo de determinadas actividades económicas, en bienes de uso público, como la playa y el área marítima, implica la reconfiguración de las condiciones sobre las cuales otras actividades se desarrollan. Por ejemplo, la pesca artesanal, se desarrolla marginalmente en algunas zonas del mismo espacio donde se desarrolla la pesca industrial, pero en condiciones tecnológicas diferentes; esto ha llevado a que buscando la necesidad de ampliar el área donde desarrollar esta actividad económica, se impacte negativamente el ecosistema de manglar (i.e. con cultivos de camarón).
En la misma lógica, los procesos naturales del litoral, han llevado a que las comunidades asuman formas de adaptación, por ejemplo, en términos de sus tipos de viviendas y su ubicación, poniéndose con esto en una mayor situación de vulnerabilidad a los efectos de los mismos procesos que les han condicionado su forma de vivir. En este sentido, la carencia de una gestión ambiental en función de la sostenibilidad, ha implicado que las actividades económicas y sociales se desarrollen en contextos de poco control, potenciando afectaciones graduales a los ecosistemas xxxxxx-costeros y a su vez planteando nuevas formas de desarrollar las actividades en busca de adaptarse a las condiciones, lo cual se traduce en nuevas afectaciones.
En este marco, los conflictos identificados en el territorio xxxxxx-costero tienen raíz, fundamentalmente en la falta de planificación y de una adecuada gestión territorial, que permita que las condiciones de crecimiento, uso y desarrollo económico, sean compatibles tanto con la estructura biofísica del territorio xxxxxx-costero, como con las necesidades y dinámicas de la población.
Al finalizar el diagnóstico de ésta temática se debe identificar a qué se llega con la caracterización del territorio xxxxxx - costero, es decir al terminar cuál es la situación actual del territorio xxxxxx-costero parte del departamento, cuál es su condición de manejo, qué conflictos / problemas y potencialidades se identifican dentro del territorio xxxxxx-costero
departamental, qué implicaciones tiene en términos de OT departamental, cómo ésta relacionado con las otras temáticas y esto qué incidencia tiene en la etapa de formulación.
2.2. Estructura funcional y de servicios
2.2.1. Servicios públicos, saneamiento básico y aprovisionamiento de agua
2.2.1.1. Diagnóstico – qué son los servicios públicos, el saneamiento básico y aprovisionamiento de agua - Definiciones y conceptos asociados
El componente de servicios públicos, saneamiento y aprovisionamiento de agua constituye un sistema que incluye la fuente abastecedora, el sistema de potabilización y distribución de agua, las dinámicas de uso y consumo del recurso, el manejo de residuos líquidos, su vertimiento a una fuente receptora o al suelo, la recolección, tratamiento y disposición de residuos sólidos, la adecuación de tierras para riego, drenaje y control de inundaciones, así como el control y seguimiento a la conservación y recuperación del recurso hídrico. De tal forma que la clave está en reconocer la interdependencia entre sus componentes, requiriendo una evaluación integral a nivel xx xxxxxx, mas no por componentes aislados.
Los servicios públicos son prestados a través de redes físicas o humanas con el propósito de satisfacer las necesidades básicas de bienestar y salubridad de la población, de tal forma que cumplan con las siguientes características: i) son actividades organizadas, ii) su fin es satisfacer necesidades de interés general, iii) deben ser prestados en forma regular y continua, iv) pueden ser prestados por el Estado directamente, por comunidades organizadas, o por particulares, v) deben prestarse bajo la regulación, vigilancia y control del Estado, y vi) deben estar sometidos a un régimen especial (Sentencia de la Corte Constitucional C-043 de 1998). En general, pueden dividirse en los subsistemas de servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios.
Tabla 14 Clasificación del sistema de servicios públicos
Subsistema | Descripción | Categoría | Subcategoría | |
Servicios públicos domiciliarios | Aquellos que reciben las personas en su domicilio o lugar de trabajo, de manera regular y continua. Son los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural, y distribución de gas combustible | Agua potable y Saneamiento básico | Acueducto | |
Alcantarillado | ||||
Aseo | Ordinarios | |||
Especiales | ||||
Peligrosos | ||||
Energía | Eléctrica | |||
Gas | ||||
Adecuación de tierras | Riego | |||
Drenaje | ||||
Protección contra inundaciones | ||||
Servicios públicos no domiciliarios | Aquellos que para su prestación requieren de una infraestructura que ocupa parte de un territorio y el | Alumbrado público | Alumbrado público | |
Telecomunicaciones | Telefonía pública básica conmutada | |||
usuario los puede recibir en todo lugar dentro de su cobertura o en cualquier sitio bajo condiciones de movilidad, correspondiendo con los servicios de Alumbrado público y Telecomunicaciones | Telefonía móvil | ||
Televisión por cable | |||
Internet |
Fuente: Subdirección de Planeación Territorial y Estratégica de Ciudad, Medellín, 2013, Ley 142 de 1994 y Ley 41 de 1993.
El saneamiento básico “se entiende como el suministro de instalaciones y servicios que permiten eliminar sin riesgo la orina y las heces (…) El término saneamiento también hace referencia al mantenimiento de buenas condiciones de higiene gracias a servicios como la recogida de basura y la evacuación de aguas residuales” (OMS, 2016).
Acorde con la Resolución 1096 de 2000, los sistemas de saneamiento pueden dividirse en los siguientes tipos: i) sistemas convencionales (de alcantarillado combinado y alcantarillado separado), ii) sistemas no convencionales (alcantarillados simplificados, alcantarillados condominales y alcantarillados sin arrastre de sólidos) y, iii) sistemas descentralizados o in situ (letrina y tanque séptico), en este último caso se consideran como aceptables únicamente aquellos sistemas de abastecimiento y saneamiento que por la naturaleza de su construcción, protegen el agua de la contaminación exterior (particularmente materia fecal) e impiden de forma higiénica el contacto de las personas con excrementos humanos (UNICEF-OMS, 2015).
a d
a r
o j
e
m
Saneamiento no mejorado
Agua potable mejorada
Agua potable no
Ilustración 15. Escalera del agua potable y el saneamiento Fuente
Fuentes de agua potable de superficie : xxxx, represas, lagos, estanques, xxxxxxx xx xxxxx | Defecación al aire libre : significa eliminar las heces humanas en campos, bosques, matorrales, masas de agua abiertas, playas u otros espacios abiertos, o eliminarlas con residuos sólidos. |
Fuentes no mejoradas de agua potable : pozos excavados no protegidos, manantiales no protegidos, carretas con pequeño depósito o bidón, camiones cisterna, agua embotellada | Instalaciones de saneamiento no mejoradas: este tipo de instalaciones no garantizan las condiciones higiénicas necesarias para impedir el contacto de las personas con heces humanas. Entre estas figuras las letrinas xx xxxx sin losa o plataforma, las letrinas colgantes y las letrinas de cubo |
Otras fuentes mejoradas de agua potable: fuentes de agua pública, pozos entubados o pozos de sondeo, pozos excavados protegidos, captación del agua lluvia | Instalaciones de saneamiento compartidas: instalaciones de saneamiento aceptables en otros sentidos, pero que comparten los miembros de dos o más hogares. Solo se consideran mejoradas las instalaciones que no son compartidas ni públicas. |
Agua corriente en el lugar de consumo: conexión de agua corriente en la vivienda, parcela o patio del usuario | Instalaciones de saneamiento mejoradas: este tipo de instalaciones tienen una alta probabilidad de garantizar las condiciones higiénicas necesarias para impedir el contacto de las personas con los excrementos humanos. Entre estas figuran: Sistema de sifón con descarga a : o una red de alcantarillado o un tanque séptico o una xxxxxxx xx xxxx o Xxxxxxx xx xxxx mejoradas con ventilación o Xxxxxxx xx xxxx con losa o Letrina de fertilizantes orgánico |
Escalera del agua potable | Escalera del saneamiento |
Saneamiento mejorado
77
Fuente: UNICEF-OMS (2015, p. 42).
El aprovisionamiento de agua hace referencia a los sistemas xx xxxxx y drenaje, así como aquellas redes de distribución de agua con fines mixtos: consumo doméstico, riego y abrevadero. De acuerdo con la Ley 41 de 1993, la adecuación de tierras es un servicio público, que consiste en la construcción de obras de infraestructura destinadas a dotar un área determinada con riego, drenaje o protección contra inundaciones, con el propósito de aumentar la productividad del sector agropecuario (Guía ambiental para la construcción y operación de proyectos de adecuación de tierras, distritos xx xxxxx y/o drenaje. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2003).
Entendiendo el sistema de servicios públicos, saneamiento básico y abastecimiento de agua en conjunto, en el POD se tienen como mínimo los siguientes alcances:
Para garantizar la sostenibilidad de los usos actuales y potenciales de las fuentes hídricas, se deberá realizar un balance entre la oferta y demanda hídrica de las fuentes abastecedoras tendiente a establecer la necesidad de nuevas fuentes abastecedoras, el déficit de abastecimiento a la población urbana y rural, los requerimientos mínimos de potabilización y la vulnerabilidad de la infraestructura asociada.
Identificar las acciones tendientes a la conservación del recurso hídrico en lo referente a depuración de aguas residuales, para lo cual se deberá priorizar la inversión en construcción, ampliación y/o modernización de los sistemas de tratamiento.
Promover el acceso al agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales, a través de soluciones que sean acordes con las características de dichas áreas y que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural, con especial énfasis en las cuencas abastecedoras.
Promover gradual y progresivamente en el manejo de los residuos sólidos una gestión basada en la minimización de la generación, el aprovechamiento y valorización hasta la disposición final de residuos, hacia la reincorporación de residuos sólidos aprovechables en el ciclo económico productivo, privilegiando los esquemas asociativos (infraestructura regional).
Identificar los requerimientos de sistemas de adecuación de tierras (riego y drenaje) necesarios para aumentar la productividad agrícola y pecuaria del sector rural.
A continuación se presenta la matriz de insumo-producto en el marco del diagnóstico de los servicios públicos departamentales, saneamiento básico y aprovisionamiento de agua en los POD:
¿Qué se determina? | Insumos sugeridos | Productos sugeridos |
Sostenibilidad de los usos actuales y potenciales de las fuentes hídricas | -Mapa de EEP y sistema hídrico. -Índices hidrológicos del IDEAM sobre déficit hídrico, regulación hídrica y uso del agua. -Valoración de la oferta hídrica superficial y subterránea. -Valoración integral de los sistemas de abastecimiento, alcantarillado, | - Balance entre la oferta y demanda hídrica de las fuentes abastecedoras. -Identificación de posibles esquemas regionales asociativos para el abastecimiento de agua para consumo doméstico |
¿Qué se determina? | Insumos sugeridos | Productos sugeridos |
saneamiento básico y adecuación de tierras. -POMCA y PORH desarrollados por la autoridad ambiental competente - Índice de riesgo de la calidad del agua para consumo humano (IRCA). | -Identificación de nuevas fuentes abastecedoras superficiales o subterráneas. -Priorización de PUEAA en los sistemas de aprovisionamiento de agua para uso doméstico, agrícola y/o pecuario. -Alternativas de esquemas de compensación por servicios ambientales, en el mantenimiento y conservación de las cuencas abastecedoras, acorde con lo establecido en el Decreto 953 de 2013. | |
Impacto del vertimiento de las aguas residuales en la conservación del recurso hídrico | -Nivel de cumplimiento de indicadores del PSMV. -Necesidad de construcción, ampliación y/o modernización de la PTAR. -Requerimientos de nuevas obras de infraestructura: colectores, redes de alcantarillado, estaciones elevadoras. -En el caso de emisarios submarinos: estudio estadístico de corrientes oceánicas, mareas y ecosistemas existentes | -Priorización xx xxxxxxx hídricas objeto de depuración y/o recuperación. -Proyectos de infraestructura (PTAR, interceptores y colectores) necesaria para la protección y/o recuperación xx xxxxxxx de agua que hayan sido priorizadas. -Formulación de alternativas para asegurar la correcta disposición de efluentes de PTAR en zonas costeras. -Priorización de la inversión en construcción, ampliación y/o modernización de los sistemas de tratamiento. |
Identificación de opciones de saneamiento básico rural que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural, con especial énfasis en las cuencas abastecedoras | -Identificación de zonas rurales con abastecimiento de agua mediante fuentes subterráneas que no cuenten con sistemas de alcantarillado. | -Soluciones diferenciadas para centros nucleados y comunidades dispersas para el acceso al agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales. -Formulación de programas de saneamiento en regiones con riesgo de contaminación xx xxxxxxx subterráneas utilizadas para abastecimiento (aljibes y pozos) por infiltración de aguas residuales domésticas -Formulación de proyectos y programas de saneamiento básico, depuración de vertimientos y regulación de usos del suelo en cuencas abastecedoras. |
Sostenibilidad del sistema de manejo y aprovechamiento de residuos sólidos | -Capacidad y vida útil de los sitios de disposición final existentes y necesidad de nuevos sitios y/o ampliación de existentes. -Porcentaje de aprovechamiento de residuos sólidos. -Nivel de cumplimiento de indicadores del PGIRS. -Necesidad de sistema de tratamiento de lixiviados. -Balance entre costos e ingresos del servicio de aseo público (Coeficiente de cubrimiento de costos). -Niveles y características de la generación de residuos sólidos. | -Identificación clara de necesidades de nuevas áreas para disposición de residuos sólidos, incluyendo: año, volumen proyectado y procedencia de los residuos. -Identificación de posibles esquemas regionales asociativos para el manejo y disposición final de residuos sólidos. -Evaluación de alternativas de aprovechamiento de residuos sólidos, tales como el compostaje, el aprovechamiento energético y las plantas de tratamiento integral de residuos sólidos |
Áreas de producción agrícola que requieran proyectos de adecuación de tierras (riego y | -Inventario de infraestructura existente de sistemas de adecuación de tierras y acueductos de uso mixto. -Relación de asociaciones de usuarios y agremiaciones existentes. | -Identificación y priorización de sistemas de adecuación de tierras con impacto regional -Proyectos de reconversión productiva de las áreas dedicadas a la ganadería |
¿Qué se determina? | Insumos sugeridos | Productos sugeridos |
drenaje) para su consolidación | -Mapa de suelos según clases agrológicas -Mapa de áreas con déficit o exceso hídrico. -Mapa de proyectos estratégicos de fortalecimiento y reconversión productiva. -Mapa de conflictos de uso del suelo. | extensiva que presentan conflicto en el uso del suelo. -Proyectos de separación de redes en sistemas de aprovisionamiento de agua con uso mixto (consumo doméstico, riego y abrevadero). -Identificación de zonas de reserva campesina, proyectos estratégicos, zonas afectadas por la ola invernal, consejos comunitarios de comunidades negras y resguardos indígenas, que tengan potencial para implementar sistemas de adecuación de tierras. |
Fuente: Adaptado a partir de Tabla 2 de Resolución 1096 de 2000, Tabal 1 de la Resolución 0754 de 2014, Conpes 3810 y Titulo J del RAS.
En materia de servicios públicos, saneamiento y adecuación de tierras, se busca identificar la infraestructura disponible y las ventajas competitivas regionales tendientes a la promoción de la equidad en el desarrollo municipal (Ley 1454 de 2011), con lo cual el departamento tendrá insumos para formular lineamientos para el ordenamiento territorial orientado al cierre de brechas e inequidades territoriales (Ley 1753 de 2015).
En términos generales se busca privilegiar la conformación de esquemas asociativos con impacto regional para los sistemas de acueducto, gestión de residuos sólidos y adecuación de tierras. Así mismo se deben privilegiar aquellos proyectos en los que concurran distintas fuentes de financiación pública o privada y con cargo a las asignaciones de los fondos de desarrollo regional y de compensación regional del Sistema General de Regalías.
De manera particular, para el sector de abastecimiento de agua y saneamiento se debe realizar un diagnóstico integral del sistema a xxxxxx xx xxxxxx, que aporte a la identificación de estrategias para la sostenibilidad de los servicios ecosistémicos, la reducción en la vulnerabilidad del sistema, la renovación y adaptación de sus componentes y empresas prestadoras, así como el mejoramiento del nivel de vida de la población bajo el enfoque de vivienda y entorno saludable.
En consecuencia, los ejes que deben orientar el diagnóstico y formulación de los POD en materia de servicios públicos y saneamiento son: el aseguramiento xx xxxxxxx de abastecimiento de agua, el uso eficiente y ahorro del agua, la depuración de las aguas residuales, la correcta disposición de los residuos sólidos, así como el acceso a agua potable y saneamiento mejorado en áreas rurales, con alternativas diferenciadas para centros nucleados y comunidades dispersas.
2.2.2. Sistemas estructurantes
2.2.2.1. Diagnóstico – qué son los sistemas estructurantes. Definiciones y conceptos asociados
En la construcción de la estructura regional y departamental, los sistemas estructurantes o sistemas generales son los elementos fundamentales que establecen la estructura general del territorio y lo ordenan de forma tal, que pueda desarrollarse el modelo de OT planteado. Corresponden a la infraestructura requerida para que los diferentes asentamientos y actividades humanas puedan tener lugar en el territorio de manera eficiente, sostenible y accesible a todos sus habitantes. Este tipo de infraestructura es generalmente de carácter
público. Sin embargo, pueden ser de carácter privado o comunal, siempre que ofrezcan servicios destinados a satisfacer las necesidades de la comunidad, o contribuyan al desarrollo del territorio, al crecimiento económico y la sostenibilidad de las áreas de asentamientos humanos.
Esta infraestructura física, es la plataforma de servicios sobre la cual las diferentes actividades humanas pueden desarrollarse, al mejorar las condiciones de hábitat y competitividad de los sistemas de asentamientos humanos, a la vez que permite una mejor articulación con las áreas rurales circundantes, cierre de brechas socioeconómicas, induce al crecimiento económico y disminuye los niveles de pobreza. En este sentido es importante que la proyección de la infraestructura y su localización esté en coherencia con las proyecciones demográficas identificadas, las necesidades diagnosticadas en materia de servicios y de infraestructura y, las decisiones de localización, consolidación, reubicación y/o mejoramiento de asentamientos humanos. La definición de áreas de expansión urbana es fundamental para identificar hasta dónde debe extenderse la red de servicios públicos domiciliarios y la infraestructura de soporte.
I. Clasificación y caracterización de los sistemas estructurantes
En general, los sistemas estructurantes que deben contemplarse desde el enfoque regional corresponden a los siguientes:
Los sistemas de servicios públicos, saneamiento básico y de aprovechamiento de aguas este sistema es explicado y desarrollado dentro de la temática de servicios públicos, en dónde se da una aproximación al tema como servicio y como sistema, lo cual permite contar con un diagnóstico integral para la formulación de las dos temáticas. (ver Servicios públicos, saneamiento básico y aprovisionamiento de agua)
Se entiende como sistema dado que, por sus características, es posible que la gestión de este tipo de infraestructuras tenga un área de influencia supramunicipal (i.e. los sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento, las redes de energía eléctrica, los circuitos xx xxxxx, etc.).
Los sistemas de movilidad y transporte corresponden a las infraestructuras necesarias para garantizar el flujo físico adecuado de personas y bienes en el territorio, en el entendido que el transporte se considera un sistema intermodal, se incluyen los diferentes modos de transporte (terrestre, aéreo, marítimo y fluvial) y su infraestructura viaria, de transporte público, transporte alternativo, transporte de carga y logística, redes peatonales. Este sistema incluye redes de carácter nacional, regional y municipal, tales como las infraestructuras portuarias marítimas y fluviales, aéreas, ferroviarias y de carreteras, las cuales permiten la articulación del territorio.
Los sistemas de equipamientos incluyen la infraestructura de servicios dotacionales colectivos que ofrecen servicios tendientes a resolver necesidades sociales, productivas y ambientales, en sectores tales como: educación, salud, cultura, deportes, bienestar social, culto, administrativos, etcétera. En este sistema, la identificación de escalas es de gran importancia, pudiéndose determinar equipamientos con áreas de influencia supramunicipal (subregional, metropolitano, regional y aún nacional).
Los sistemas de espacio público comprenden los bienes de uso público, elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, uso o afectación a la satisfacción de necesidades colectivas de recreación y ocio al aire libre de la población. A nivel regional, es factible encontrar espacios públicos de escala supramunicipal (metropolitana o regional), en articulación con la estructura ecológica.
En la etapa diagnóstico de construcción del POD, es necesario que se realice un levantamiento de información de las diferentes infraestructuras y sistemas existentes en los municipios (sistemas de servicios públicos, movilidad, equipamientos, espacio público), que sean relevantes para el desarrollo integral de la región.
Es importante que este diagnóstico tenga en cuenta el desarrollo en los diferentes sistemas estructurantes en el tiempo, de manera que sea posible evidenciar la evolución del territorio y comprender la ocupación del suelo actual. Igualmente, este análisis dinámico permitirá identificar factores críticos sobre los cuales se requiere actuar y dinámicas favorables que son necesario potencializar.
Es fundamental identificar la interrelación de las infraestructuras nacionales con los proyectos de escala nacional y regional localizados sobre el territorio; de igual manera, se deben identificar proyectos e infraestructuras localizados en departamentos vecinos que hagan parte o influyan en el sistema territorial departamental.
Los insumos y productos básicos para el diagnóstico se presentan de manera detallada en la siguiente tabla (ver Tabla 16). Cabe destacar que específicamente para el sistema estructurante de servicios públicos, saneamiento básico y de aprovechamiento de aguas los contenidos de ésta matriz se integran con los de la temática de servicios públicos, por lo que se toma lo desarrollado en dicha sección como matriz diagnóstica.
Tabla 16. Matriz insumos - productos para el diagnóstico de sistemas estructurantes39
Sistema estructurante: Movilidad y transporte | |
¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos |
-Característica de la movilidad en la región. Identificación de Corredores funcionales de importancia en la región. -Niveles de articulación de la movilidad de la región con el resto del país y con el exterior. -Tipos de transporte utilizados. -Distribución modal de los viajes hechos desde, hacia y al interior de la región. -Relaciones funcionales en la movilidad de pasajeros y carga. Intensidad del tráfico de pasajeros y carga. -Clasificación de vías. -Niveles de servicio de las vías. -Oferta y demanda de transporte de pasajeros y carga. -Parque automotor. -Tasa de motorización. -Esquema de transporte de la región. -Infraestructura de la red de transporte alternativo de impacto subregional (red de bicirrutas). -Infraestructura viaria (clasificación de vías urbanas y rurales). Infraestructura del sistema de transporte público (terminales, estaciones, puertos, aeropuertos, talleres, etc.). | -Plano movilidad POT vigentes. -Plano vial de los municipios POT vigentes. -Plano de clasificación de vías POT vigentes. -Análisis de oferta y demanda de transporte. -Información de los prestadores del servicio de transporte público. -Información sobre transporte de carga. -Información sobre infraestructura de transporte existente en el municipio. |
39 Para esta sección se identifica como fuentes de consulta del sistema de Movilidad y transporte a: Empresas prestadoras de servicio de transporte público, Superintendencia de Puertos y Transporte, Gobernación, estudios técnicos y académicos sectoriales, POT Municipales, DNP, Ministerio de Transporte, Agencia Nacional de Infraestructura, Aeronáutica Civil, INVIAS, Expedientes Urbanos Municipales, participación ciudadana. Del sistema de equipamientos: Fuentes de consulta: Entidades prestadoras de servicios dotacionales, IGAC, Ministerios, Gobernación, DANE, SISBEN, estudios técnicos y académicos sectoriales, POT Municipales, DNP, Expedientes Urbanos Municipales, participación ciudadana. Del sistema de espacios públicos: Fuentes de consulta: IGAC, estudios técnicos y académicos sectoriales, POT Municipales, DNP, DANE, SISBEN, Gobernación, Expedientes Urbanos Municipales, participación ciudadana.
-Infraestructura de transporte de carga (centros logísticos, terminales de carga, puertos secos, puertos, aeropuertos, etc.). -Niveles de accidentalidad. | |
Productos sugeridos | |
-Plano subsistema de bicirrutas. -Plano sistema de transporte intermunicipal -Plano subsistema vial (clasificación de vías). -Plano subsistema de carga y logística. | |
Sistema estructurante: Equipamientos | |
¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos |
-Clasificación de equipamientos (tipología, escala departamental). -Número y lógica de localización de equipamientos de escala subregional y regional (educación, salud, cultura, deportes, administrativos, seguridad, etc.). -Estado físico de las infraestructuras. -Cobertura por tipo de equipamiento de escala subregional y regional (salud, educación, cultura, etc.). -Cobertura por sector público/sector privado. -Niveles de servicio en relación con la población del área de cobertura. -Proyección de necesidades por sector, de acuerdo al crecimiento poblacional. - Programas y proyectos de orden Municipal (para los municipios cabeza de provincia, o ciudad capital), departamental y nacional relacionados con la configuración de la red de equipamientos. | -Plano equipamientos POT vigentes y equipamientos de nivel departamental. -Aerofotografías. -Caracterización de los equipamientos existentes de nivel departamental: localización, estado, área de cobertura, accesibilidad. -Análisis de oferta y demanda por tipo de equipamiento. -Información de los prestadores de servicios dotacionales. -Proyecciones poblacionales (crecimiento y composición).. - Plan de desarrollo departamental - Panes de desarrollo de ciudades capital y cabezas de provincia. |
Productos sugeridos | |
-Plano equipamientos existentes de escala subregional y regional. -Planos de cobertura y accesbilidad por tipo de equipamiento. -Diagnósticos sectoriales en el DTS. | |
Sistema estructurante: Espacio público | |
¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos |
-Número y lógica de localización de elementos de espacio público de escala subregional y regional. -Análisis de la relación entre espacio público y áreas de valor ambiental. -Estado de la infraestructura de espacio público (por ejemplo parques de escala metropolitana y regional) -Niveles de cobertura. | -Plano espacio público POT vigentes. -Aerofotografías. -Caracterización del espacio público existente. -Proyecciones poblacionales. |
Productos sugeridos | |
-Plano espacio público de escala subregional y regional existente. -Planos de cobertura. | |
Fuente: elaboración propia.
Al terminar el diagnóstico de ésta temática se debe contar con claridad a qué se llega con la identificación de los sistemas estructurantes del departamento, es decir al terminar cuál es la situación actual de la estructura general del territorio y de qué forma ésta ordenada, se cuenta con la infraestructura requerida para que los diferentes asentamientos y actividades humanas puedan tener lugar en el territorio de manera eficiente, sostenible y accesible a todos sus habitantes, cuál es la condición de dicha infraestructura, qué conflictos / problemas y potencialidades se identifican, qué implicaciones tiene en términos de OT departamental, cómo ésta relacionado con las otras temáticas y esto qué incidencia tiene en la etapa de formulación.
2.2.3. Patrimonio cultural departamental
2.2.3.1. Diagnóstico – Qué es el patrimonio cultural departamental – definiciones y conceptos
El patrimonio es el conjunto de manifestaciones y prácticas culturales de una nación, región, departamento, municipio o grupo étnico, que constituyen parte esencial de su identidad y memoria colectiva. Se compone de “todos los bienes materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico” (artículo 1, Ley 1185 de 2008). El Patrimonio departamental se define a partir de los aspectos patrimoniales presentes en los municipios y de la articulación del departamento con región o regiones que comparten elementos culturales comunes y cuyas manifestaciones territoriales están asociadas a vestigios arqueológicos o bienes de interés cultural que conforman circuitos de interés histórico o son representativos de una identidad con arraigo en el territorio al que pertenece el departamento.
La dimensión territorial del patrimonio se manifiesta en la espacialización y localización de dichas manifestaciones y prácticas.
I. Clasificación y caracterización del patrimonio cultural
Patrimonio material son los bienes inmuebles declarados de Interés Cultural y Bienes o Áreas declaradas de interés arqueológico, dado que en ellas existen vestigios producto de la actividad humana y restos orgánicos e inorgánicos que, mediante los métodos y técnicas propios de la arqueología y otras ciencias afines, permiten reconstruir y dar a conocer los orígenes y las trayectorias socioculturales pasadas, y garantizan su conservación y restauración (artículo 6, Ley 1185 de 2008). El patrimonio material está constituido por: monumentos, áreas de conservación histórica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras denominaciones como el paisaje cultural.
Patrimonio inmaterial son las prácticas y conocimientos ancestrales característicos de la cultura de una comunidad o grupo humano con identidad colectiva arraigada en el territorio del municipio y/o departamento o región. “Está constituido, entre otros, por las manifestaciones, prácticas, usos, representaciones, expresiones, conocimientos, técnicas y espacios culturales, que comunidades y grupos reconocen como parte integrante de su patrimonio cultural. Este patrimonio genera identidad y establece vínculos con la memoria colectiva. Es transmitido y recreado a lo largo del tiempo en función de su entorno, su interacción con la naturaleza y su historia, y contribuye a promover el respeto de la diversidad cultural y la creatividad humana” (artículo 11, Ley 1185 de 2008).
El patrimonio material e inmaterial se clasifica a su vez en:
Patrimonio universal, determinado por la UNESCO.
De la Nación determinado por el Ministerio de Cultura.
Departamental.
Distrital.
Municipal.
De los territorios indígenas o las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993.
En el caso particular del paisaje cultural (de tipo regional), el alcance departamental depende de la identificación de una manifestación cultural de determinadas prácticas productivas que incidan directamente en la conformación del paisaje a nivel departamental o en una región a la que pertenezca el departamento.
A continuación, se presenta una matriz de insumos y productos requeridos para el diagnóstico (ver Tabla 17):
Tabla 17. Matriz insumo-producto para el diagnóstico del patrimonio cultural
¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos | Productos sugeridos |
-Localización en el departamento, tipo de patrimonio (material e inmaterial) | -Información de la Lista de Patrimonio de la UNESCO. -Lista de Bienes de Interés Cultural (BIC) patrimonio de la Nación. -Lista indicativa de candidatos a bien de interés cultural del ámbito nacional. -Lista de Patrimonio o lineamientos de los Planes de Áreas Metropolitanas y de Lineamientos de Ordenamiento Departamental. -Lista de BIC y Planes de manejo elaborados por administraciones municipales previas. -Lista de BIC del orden departamental. -Mapa de actores para el diagnóstico participativo del patrimonio. -Metodología para el diagnóstico participativo de identificación de Patrimonio material e inmaterial. -Planes de vida y etno- desarrollo de grupos étnicos con presencia en el departamento. -Planes de Manejo Especial, Planes de arqueología preventiva y Planes de Salvaguarda existentes para el área de jurisdicción del departamento y para cada uno de los municipios. | -Diagnóstico participativo del Patrimonio por áreas geográficamente definidas y grupos étnicos. -Actualización y/o elaboración del Inventario de Bienes de Interés Cultural Departamental a partir de las instrucciones del Manual para inventarios de bienes culturales muebles (Ministerio de Cultura, 2005). -Delimitación de áreas de interés arqueológico e histórico a ser presentadas ante la nación. -Delimitación de áreas de interés cultural cuyas manifestaciones territoriales requieran de equipamientos culturales de alcance departamental, regional o nacional. -Delimitación de los circuitos patrimoniales de alcance departamental. -Lista de intervenciones o actuaciones necesarias en los circuitos patrimoniales de alcance departamental. -Delimitación (cuando aplique) del paisaje cultural en el departamento o región a la que pertenece el departamento, a partir de criterios de inclusión previamente definidos. -Cartografía e inventario de conflictos entre actores del orden municipal y actores del orden regional y/o nacional entre usos del suelo y circuitos departamentales de patrimonio. |
-Ámbito territorial del patrimonio según sea del orden nacional, regional, departamental, metropolitano o municipal, o asociado a prácticas y conocimientos ancestrales de grupos étnicos que tienen presencia en el departamento o en regiones a las que pertenezca el departamento. | ||
-Componentes que hacen parte de circuitos patrimoniales de alcance departamental, cuando los bienes materiales o manifestaciones inmateriales tengan una presencia y un arraigo en todo el departamento o región a la que pertenece el departamento. -Características y estado actual de los circuitos patrimoniales -Existencia o no de paisaje cultural en el departamento o región a la que pertenece el departamento. | ||
-Estado actual del Patrimonio que se encuentra dentro de los circuitos patrimoniales del orden departamental (nivel de deterioro, conservación) | ||
-Lineamientos generales para formular Planes Especiales de Manejo en los municipios del departamento y/o para Planes Especiales de Manejo del orden departamental. | ||
-Conflictos y tensiones entre lineamientos de conservación y preservación del patrimonio para los circuitos departamentales identificados y los usos del suelo donde se localiza el patrimonio. |
Fuente: elaboración propia.
Al finalizar el diagnóstico de ésta temática se debe contar con la identificación, y en los casos requeridos definición, del patrimonio cultural departamental, es decir contar la espacialización de las manifestaciones culturales materiales e inmateriales de escala
regional – departamental, áreas de interés arqueológico e histórico y circuitos patrimoniales que requieren de salvaguardia, protección, conservación, sostenibilidad y divulgación . Además de identificar dicha situación del patrimonio cultural departamental qué transmite, qué conflictos / problemas y potencialidades se identifican, qué implicaciones tiene en términos de OT departamental, cómo ésta relacionado con las otras temáticas y esto qué incidencia tiene en su respectiva etapa de formulación.
2.2.4. Déficit habitacional en el sistema de asentamientos humanos departamentales
2.2.4.1. Diagnóstico – Qué es el déficit habitacional en el sistema de asentamientos humanos, definiciones y conceptos
El sistema de asentamientos humanos en el POD se refiere a las formas de ocupación y uso del suelo, a través de las cuales se dispone la población en el territorio. Este sistema depende de variables tales como la dimensión biofísica y ambiental del territorio, la concentración de la población existente, la concentración de actividades económicas, la posibilidad de prestación de servicios públicos, la interconectividad física, la cobertura de servicios dotacionales y las condiciones de gobernanza.
La planificación y gestión de dicho sistema se traduce en procesos coordinados en los que se articulan diferentes actuaciones para llevar a cabo los objetivos, criterios de actuación y gestión de programas, proyectos, metas e indicadores, orientados a mejorar las condiciones de habitabilidad para mejorar la calidad de vida de los habitantes (Naciones Unidas, 2006).
En este marco, surge como concepto fundamental el hábitat, el cual se entiende como el conjunto de factores materiales e institucionales que permiten y condicionan la existencia de una población humana localizada, y que abarca la interrelación entre las construcciones de la esfera privada, como la vivienda y las áreas residenciales, y su entorno, el espacio exterior construido donde se llevan a cabo las interrelaciones sociales. Como tal, el hábitat se expresa a través del goce de un ambiente sano, la optimización de recursos naturales, la integridad del espacio público, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la regulación del uso del suelo, las condiciones de diversidad étnica y cultural, y el ejercicio de los derechos colectivos.
Dentro de este sistema, el factor determinante corresponde a la vivienda como elemento generador de los asentamientos humanos. Esta vivienda debe cumplir con condiciones de habitabilidad, durabilidad y asequibilidad, localización en sitio apto y accesible, prestación de los servicios públicos domiciliarios y de saneamiento ambiental, iluminación y ventilación, seguridad en la estructura, espacio adecuado al tamaño del grupo familiar y seguridad jurídica de la tenencia.
Dicho lo anterior, si bien la superación del déficit de vivienda social del departamento conlleva un problema de tipo cuantitativo (número de viviendas de interés social disponibles), es necesario tener en cuenta los demás determinantes del hábitat (oferta dotacional, cobertura de servicios públicos, conectividad vial, posibilidades de generación de ingresos, gestión del riesgo, etcétera). Por lo que, el problema deja de ser la producción
de vivienda de interés social40 y se convierte en la construcción sostenible y equilibrada de hábitat.
I. Clasificación y caracterización del déficit habitacional
Para garantizar el equilibrio en el desarrollo territorial departamental, la mirada debe superar los límites administrativos municipales, con el fin de evidenciar las alternativas de desarrollo complementario existentes en el departamento. Para tal fin es importante el establecimiento de directrices que promuevan el desarrollo equilibrado de estos asentamientos, tomando en cuenta las variables socioeconómicas. De esta manera, es necesario que el POD consideré los siguientes aspectos:
i) Cobertura y calidad habitacional regional: hace referencia a la situación de la vivienda en el departamento, en términos de tres aspectos básicos: a) cantidad de viviendas existentes (inventario habitacional), b) déficit cuantitativo, cantidad de vivienda faltante en función del número de hogares; y c) déficit cualitativo, número de viviendas que incumplen estándares mínimos de habitabilidad que permitan una calidad de vida digna y adecuada (ONU-Hábitat, 2012).
ii) Entorno y construcción del hábitat regional: hace referencia a las estrategias y acciones para garantizar al ciudadano no solo un lugar digno donde vivir, referido al cumplimiento de condiciones básicas de materialidad, servicios y redes públicas domiciliarias en la vivienda; sino también las condiciones de conectividad con el entorno para la satisfacción de necesidades sociales y culturales, además de la accesibilidad desde su vivienda a equipamientos públicos que eleven la calidad de vida de la población (Naciones Unidas, 2006).
Así, la cobertura y calidad habitacional regional vincula la disponibilidad y calidad de la vivienda y el entorno41, a través de programas de enfoque territorial, integral y sistémico, en perspectiva del desarrollo humano integral sostenible en el departamento. Igualmente, el hábitat se convierte en un aspecto fundamental en el sistema de asentamientos a nivel regional, e implica su relación con los siguientes aspectos: tejido social, sistema ambiental, factores físico-espaciales, condiciones económicas, sociales, culturales y político- institucionales; que se determina principalmente en el desarrollo cotidiano de la vida de los municipios.
Sistema de ciudades y | ¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos | Productos sugeridos |
40 Esta vivienda de interés social debe garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos y reunir elementos que aseguren su habitabilidad, estándares de calidad en diseño urbanístico, arquitectónic o y de construcción. Su valor no puede exceder los setenta salarios mínimos mensuales legales vigentes (70 smlmv), para el caso de la Vivienda de Interés Social Prioritaria, o los ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), para el caso de la Vivienda de Interés Social. Al respecto, es necesario anotar que Las entidades territoriales que financien vivienda en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 de la Ley 617 de 2000, sólo podrán hacerlo en VIP.
41 La demanda efectiva de vivienda debe ajustarse con base en el promedio de personas por hogar o por
vivienda existente, deseable y viable de alcanzar (considerando la disponibilidad de suelo adecuado y de recursos financieros); la oferta de vivienda por su parte debe corresponder a unos criterios de habitabilidad y a la capacidad adquisitiva de los nuevos hogares.
asentamientos humanos | |||
Identificación de los roles funcionales de cada uno de los asentamientos en el sistema regional. | -Rol funcional de los municipios en el sistema de ciudades y asentamientos humanos. -Concentraciones poblacionales. -Concentración de actividades económicas. -Oferta regional de servicios dotacionales. | -Aerofotografías. -POT municipales. -Expedientes Municipales. -Información sobre actividades económicas en el departamento. | -Plano de estructura funcional del sistema de ciudades y de asentamientos humanos del departamento. |
Déficit habitacional. | -Déficits de vivienda en los municipios. -Localización de los déficits municipales de vivienda. -Oferta/demanda de vivienda. -Características de la producción de vivienda en el departamento. -Característica de la demanda de vivienda en el departamento. | -Aerofotografías. Información sobre déficits cuantitativo y cualitativo municipales. -POT municipales. -Expedientes Municipales. -Proyecciones poblacionales. | -Déficit cuantitativo regional de vivienda. -Déficit cualitativo regional de vivienda. |
Oferta habitacional existente en la región. | -Identificación de suelos para la generación de vivienda de interés social. -Identificación de proyectos de vivienda de interés social (en ejecución y propuestos) -Identificación de proyectos habitacionales No VIS en la región. -Identificación de dinámicas habitacionales intermunicipales. -Identificación de proyectos habitacionales de escala regional. | -Aerofotografías. -POT municipales. -Caracterización de los proyectos habitacionales existentes. | -Plano de oferta de vivienda en el departamento. -Plano de proyectos habitacionales de escala subregional y regional. |
Condiciones de hábitat | -Relaciones entre la oferta de servicios públicos y de infraestructura dotacional y la vivienda. | (*) Ver información sobre sistemas estructurantes, relacionada con coberturas. | -Indicadores sobre condiciones de Hábitat en el territorio, en función de densidades poblacionales, localización de la vivienda y oferta de servicios públicos y de infraestructura dotacional. |
Fuente: elaboración propia.
Al finalizar el diagnóstico de la presente temática se identificará a qué se llega con la definición del sistema de asentamientos humanos en el departamento, es decir al terminar se identifica cómo es el sistema de ciudades y de asentamientos humanos en el departamento, conglomerados urbanos, centros poblados rurales y ciudades, ésta o no articulado entre sí y con otros aspectos como la estructura ecológica principal o las amenazas en el territorio, cuál es la situación actual con respecto al déficit habitacional en el sistema de asentamientos humanos departamental, qué transmite dicha situación, qué conflictos / problemas y potencialidades se identifican con respecto al sistema, qué implicaciones tiene en términos de OT departamental, cómo ésta relacionado con las otras temáticas y esto qué incidencia tiene en la etapa de formulación.
2.3. Estructura socioeconómica y espacial
2.3.1. Cadenas productivas y su relación con los asentamientos humanos
2.3.1.1. Diagnóstico – Qué son las cadenas productivas y cuál es su relación con los asentamientos humanos. Definiciones y conceptos
Las cadenas productivas son un componente fundamental de los POD, planear el uso del suelo ayuda a mejorar la competitividad de los sistemas productivos. En esta dirección el DNP (2013a, pág. 33) (2015, pág. 35), señala que los POD deben establecer directrices, políticas, programas y proyectos para:
Identificar los elementos del OT que puedan promover el acceso a crédito, asistencia técnica, generación xx xxxxxxx de valor y sistemas de comercialización.
Proponer lineamientos de organización que faciliten la formación de encadenamientos productivos y clústeres, que transciendan el ámbito municipal
Insertar el departamento en mercados y sistemas productivos a nivel regional, nacional e internacional.
Generar las condiciones de ordenamiento que atraigan inversión y generación de capital.
Identificar las necesidades de infraestructura y equipamientos para aumentar la competitividad, teniendo en cuenta la disponibilidad hídrica del departamento y sus regiones.
Proponer lineamientos para la reconversión productiva, basándose en la vocación de uso del suelo.
Las cadenas productivas son un conjunto estructurado de procesos de producción, donde intervienen eslabones vinculados entre sí por relaciones de tipo proveedor-cliente- proveedor, con el fin de mejorar la eficiencia y productividad en su conjunto. Una cadena productiva comprende los procesos de producción de bienes y servicios desde: i) la extracción y producción de bienes primarios y su acopio; ii) su transformación en bienes intermedios e incorporación de bienes originados en otras cadenas productivas; iii) la generación de los bienes finales y; iv) la comercialización de los bienes finales (en el mercado regional, nacional o internacional).
En el sector agropecuario, las cadenas productivas están reguladas por la Ley 811 de 2003 mediante la conformación de asociaciones. El encadenamiento productivo agropecuario a nivel departamental debe tanto ser consecuente y coherente con las zonas de producción agropecuaria, forestal y minera de escala municipal, como estar basado en la capacidad y la vocación de uso del suelo, en la mitigación de los conflictos de uso que llegaren a existir y bajo la orientación del ordenamiento productivo.
Para otras cadenas productivas, usualmente desarrolladas en contextos urbanos y sistemas de ciudades, la legislación no es específica, por lo que la política ha asumido el papel de ente regulador más que de planificador. Sin embargo, con los planes de ordenamiento, las intervenciones desde las operaciones estratégicas, las centralidades, los tratamientos de renovación urbana y mejoramiento integral, entre otros instrumentos, cambian el panorama de modo que sea posible diseñar nuevos escenarios a futuro que aporten a un desarrollo económico más organizado en los sistemas de asentamientos humanos. Lo anterior se logrará a partir del estímulo para la creación de nuevos clústeres
o por medio del fortalecimiento de las redes de integración de las cadenas productivas, su sostenibilidad económica y ambiental, la innovación y el fomento de la inversión en investigación y desarrollo (Secretaria de Planeación de Bogotá, 2010). Para estas cadenas productivas, es importante conocer su localización espacial y su relación con la normatividad aprobada dentro de los POT municipales, así como con los sistemas funcionales.
Los clústeres se refieren a la concentración espacial y física de las actividades necesarias y conexas para la generación de un determinado bien o servicio. Las actividades necesarias son aquellas sin las que la producción no se puede realizar; y las actividades conexas son aquellas que están relacionadas con la producción, aunque no son indispensables. En este sentido los clústeres agrupan diferentes tipos de empresas, generando ventajas competitivas. De esta manera, posibilitan el aumento de la eficiencia, la productividad, la asociatividad y la cooperación inter-empresarial (Secretaria de Planeación de Bogotá, 2010).
Los eslabones corresponden a un conjunto de productos relativamente homogéneos en cuanto a sus características técnicas de producción: materias primas comunes, usos finales
o intermedios comunes y tecnologías productivas similares (ONUDI, 2004, pág. 25).
La Tabla 19 contiene la matriz de insumos y productos en el marco del diagnóstico de las cadenas productivas en relación con los asentamientos humanos departamentales:
Cadenas productivas | ¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos 42 | Productos sugeridos |
Localización espacial | Localización de los puntos o áreas, en zonas no rurales, donde se desarrollan las actividades del encadenamiento productivo. | -Información xx Xxxxxx y Comercio. -Licencias de construcción por tipo (comercio, servicio o industria) -Estadísticas departamentales: indicadores de rentabilidad de los negocios, cantidad de establecimientos de comercio, indicadores de exportación por tipos de producto | Mapa de localización de actividades productivas. |
Valor de terreno urbano y rural | Relación entre el costo del terreno y el desarrollo de las actividades productivas. | -Zonas geoeconómicas | Mapa de análisis de relación entre valor de terreno y actividad productiva urbano y rural |
Índice de empleo | La relación entre los sectores que proveen empleo y la localización de los trabajadores | -Indicadores de empleo -Manzanas catastrales -Sectores Catastrales | Mapa de índice de empleo |
Movilidad urbana en el sistema de asentamientos humanos. | La movilidad entre los sectores residencial, comercial, industrial y servicios | -Conectividad Vial -Inventario de rutas transporte público - Planes de Movilidad, estudios de entes gestores de transporte público - SITM o SETP-, modelos de transporte y/o encuestas de movilidad de las | Mapa de movilidad en el sistema de asentamientos humanos. |
42 Nótese que las incorporaciones de estos insumos en el diagnóstico sirven para disminuir las fallas en la información mencionadas en el CONPES 3866.
Cadenas productivas | ¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos 42 | Productos sugeridos |
ciudades que cuenten análisis de viajes | |||
Caracterización xx xxxxxxx productivas | Tipo xx xxxxxxx productivas que se desarrollan en el departamento | -Listado xx xxxxxxx productivas -Códigos CIIU de actividades productivas | Documento de caracterización xx xxxxxxx productivas |
Información xxx xxxxxxx productivo | Oportunidades de los productos agropecuarios del departamento en los mercados locales, regionales e internacionales | -Análisis oferta-demanda, que incluya importaciones y exportaciones. (productores, productos, producción; tamaño xxx xxxxxxx, tendencias de consumo, precios, canales, compradores, competidores, entre otros) | Informe de productividad departamental. |
Áreas especiales | Localización de áreas de desarrollo rural agropecuario especiales | -Polígonos de: -Zonas de reserva campesina -Áreas de desarrollo rural -Distritos de adecuación de tierras -Distritos agrarios -Zonas de desarrollo empresarial -Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (ZIDRES) | Mapa de áreas de desarrollo rural Agropecuario Especial |
Capacidad de uso del suelo | Unidades de suelos que tienen las mismas limitaciones para su utilización | -Mapa capacidad uso del Suelo | Mapa de conflictos de uso del territorio. |
Vocación de uso del suelo. | El tipo de uso más apropiado para cada suelo, así como las prácticas específicas que le correspondan, con el propósito de obtener el máximo beneficio económico, social y ambiental. | -Mapa de vocación de uso del suelo | |
Cobertura de la tierra. | Localización de los usos productivos actuales | -Mapa de cobertura de la tierra bajo metodología Xxxxxx Land Cover (CLC) adaptada por el IDEAM43. | |
Información de títulos mineros y/o hidrocarburos otorgados y otras zonas de extracción minera. | Localización y situación del sector minero y de hidrocarburos: títulos mineros y bloques petroleros (UPME, 2015. p.p. 7-18: UPME & Ecointegral Ltda., 2016 p. 77) Zonas de explotación de recursos naturales, a partir de la Cobertura de la tierra. | -Mapa de tierras ANH -Mapa de tierras ANH histórico (Ministerio de Minas y Energía, 2015). -Mapa geológico -Pozos otorgados hidrocarburos. -Ductos hidrocarburos. -Áreas otorgadas hidrocarburos (bloques petroleros). -Minas y títulos mineros UPME. -Áreas mineras en estado de abandono y pasivos ambientales. Ítem de cobertura de la Tierra especial para minería. -Zonas con procesos de Formalización Minera | Mapa de conflictos de uso del territorio. |
43 El CLC es un inventario homogéneo de la ocupación de del suelo con características técnicas específicas. Tiene como objetivo fundamental la captura de datos numéricos y geográficos para la creación de bases de datos a escala 1:1000.000 sobre la cobertura y uso del territorio mediante la interpretación a través de imágenes recogidas por satélites LandSat y SPOT. (IDEAM, 2010, pág. 72).
Cadenas productivas | ¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos 42 | Productos sugeridos |
Caracterización Predial Rural | La relación tamaño – uso – valor de los predios y de la situación jurídica de la propiedad. | -Localización de asentamientos humanos, centros poblados urbanos, rurales, caseríos. -Estadísticas catastrales y/o mapa predial rural. -Zonas Geoeconómicas rurales (valor de la tierra). -Análisis de impuesto predial | Relación precios de la tierra vs. ingresos del sector agropecuario |
Funcionalidad | Estado de las vías | -Mapa de red vial -Mapa de infraestructura especializada para la venta o transformación de productos agropecuarios | |
Conflictos de Uso del Suelo | Determinar las zonas donde por usos inadecuados o por falta de buenas prácticas de explotación, el uso del suelo va en contravía de su vocación | -Vocación de uso del suelo. -Cobertura de la tierra. -Títulos mineros y áreas de explotación de hidrocarburos |
Fuente: elaboración propia.
Al terminar el respectivo diagnóstico de ésta temática se debe identificar a qué se llega con la definición de las cadenas productivas y su relación con los asentamientos humanos en el departamento, es decir al finalizar el diagnóstico debe dar cuenta de cuál es la situación actual con respecto a las cadenas productivas departamentales, cuál es la situación de OT rural integral, de las relaciones urbano – rurales, del ordenamiento productivo y social de la propiedad rural, qué transmite dicha situación, qué conflictos / problemas y potencialidades se identifican, qué implicaciones tiene en términos de OT departamental, cómo ésta relacionado con las otras temáticas y esto qué incidencia tiene en la respectiva etapa de formulación.
2.3.2. Procesos de suburbanización
2.3.2.1. Diagnóstico – Qué son los procesos de suburbanización, definiciones y conceptos
La clasificación del suelo supone determinar la aptitud de un territorio para ser urbanizado o no y, como tal, lo vincula a un régimen determinado de derechos y deberes. Es así como, conforme a la Ley 388 de 1997, el suelo puede ser clasificado como suelo urbano, rural o de expansión urbana. Sin embargo, en el marco de las dinámicas de ocupación del territorio, la expansión de los usos urbanos en los municipios en algunas ocasiones trasciende los perímetros urbanos establecidos y tiene un impacto sobre el territorio rural, en lo que se denomina procesos de suburbanización. A través de estos procesos, suelos rurales, diferentes a los clasificados como suelo de expansión urbana, empiezan a ser asiento de mezclas de usos del suelo y formas de vida del campo y la ciudad, ya sea como corredores de actividad ligados a corredores urbanos interregionales, como áreas residenciales en parcelaciones y/o como áreas industriales y de servicios.
El POD tiene como responsabilidad establecer una serie de directrices que permitan a los municipios formular sus políticas, objetivos, estrategias, normas, programas y proyectos de forma articulada. Así, en lo relacionado con la clasificación del suelo y la definición de suelos
rurales suburbanos, el POD debe brindar herramientas de planeación estratégica que, superando la escala municipal, ayude a garantizar una adecuada interacción entre los asentamientos humanos y el suelo rural circundante.
En este sentido, la identificación de procesos de suburbanización en el POD, permite avanzar en la definición de directrices que permitan regular esta categoría de suelo rural, controlando la aparición de asentamientos humanos no planificados y de desarrollos inmobiliarios que afecten el paisaje rural, la sostenibilidad territorial o ambiental, especialmente en lo relacionado con la productividad agropecuaria y el consumo de recursos naturales. Se busca así, establecer pautas generales para las características de ocupación del suelo rural por parte de dinámicas urbanas, teniendo en cuenta que la vocación del suelo rural se basa en su valor ambiental, de producción agrícola y forestal, de abastecimiento y de dinámicas de vida diferentes a las urbanas.
Para tal fin, deben identificarse en el departamento las características de interacción entre los diferentes suelos urbanos y los suelos rurales contiguos, con el propósito de evidenciar usos del suelo que generan dinámicas de suburbanización en el territorio. Este tipo de dinámicas pueden no ser las mismas en las diferentes subregiones existentes y tener impacto tanto en los municipios como en la estructura regional, en lo referente a sostenibilidad ambiental, equilibrio funcional, seguridad alimentaria, etc.
Estos procesos pueden y deben ser regulados, y por lo tanto, es necesario que, a partir de una lógica que supere los límites administrativos municipales, se establezcan directrices que fortalezcan el balance regional y que brinden insumos para la determinación de la regulación específica por parte de los municipios, a través del establecimiento de reglas complementarias tendientes a restringir el uso, la intensidad y la densidad de este tipo de desarrollos, de forma tal que se garantice condiciones de sostenibilidad del territorio.
El diagnóstico territorial permitirá identificar aquellos casos en los cuales es posible y/o estratégico el desarrollo de estas dinámicas de ocupación del suelo rural, para posteriormente formular las directrices correspondientes, que brinden insumos a los municipios para su clasificación del suelo, en la búsqueda de garantizar la prestación de servicios públicos domiciliarios44, y la provisión de infraestructura de espacio público e infraestructura vial, requerida para este tipo de suelo (artículo 34, Ley 388 de 1997).
El análisis debe enfocarse en establecer cuáles son aquellas áreas clasificadas como suelo rural en los municipios, que presentan dinámicas de ocupación por parte de usos urbanos tales como: asentamientos residenciales formales (parcelaciones, condominios, etcétera), asentamientos humanos informales, usos industriales, usos comerciales, y usos dotacionales.
A partir de esta identificación, se debe determinar el impacto que estas dinámicas tienen en las escalas regional y departamental, relacionadas con temáticas como la estructura ecológica, la vocación agrícola y agropecuaria de los suelos rurales, la seguridad alimentaria y el balance regional de la estructura funcional.
Debido al cambio abrupto de las actividades que se llevan a cabo sobre suelos con vocaciones agrícolas, la ocupación no regulada del suelo rural con usos urbanos tiende a generar dinámicas inmobiliarias complejas en los municipios y departamentos, en tanto que a nivel regional puede producir desbalances en la estructura funcional.
Debe analizarse sí, en el marco de las condiciones socioeconómicas de la región y el departamento, las dinámicas de suburbanización pueden llevarse a cabo de manera
44 De conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994.
sostenible, teniendo en cuenta la estructura funcional existente, la sostenibilidad ambiental, la posibilidad de dotación de infraestructura y de servicios públicos y la conveniencia de las relaciones funciónales que se desprenden de este tipo de dinámicas. El análisis debe brindar insumos para identificar conflictos de uso del suelo que deben ser abordados a través de cambios normativos o, en los casos en los que se consideren posibles estas dinámicas, debe brindar lineamientos sobre los tipos de intervención pública que deben realizarse para garantizar el desarrollo equilibrado.
Tabla 20. Matriz insumo-producto para el diagnóstico de procesos de suburbanización
Suelos suburbanos | ¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos | Productos sugeridos |
Localización de Corredores Suburbanos | -Usos del suelo existentes. -Cumplimiento de los requisitos de ancho dispuestos por el artículo 2.2.2.2.2.2 Corredores viales suburbanos del Decreto 1507 de 2015. | -POT, PBOT o EOT vigentes y de ser necesario anteriores de los municipios del departamento. -Expedientes Municipales de los municipios del departamento. -Aerofotografías. -Mapa catastral. | -Mapa con la clasificación del suelo municipal agregado a nivel departamental. -Mapa de asentamientos humanos en suelo rural a nivel departamental. x |
Identificación de conflictos del suelo en procesos de suburbanización. | Identificación de procesos de suburbanización sobre suelos de protección. | -POT, PBOT o EOT vigentes y anteriores, de los municipios del departamento. -Aerofotografías. -Mapa de suelos de protección. -Determinantes ambientales de la Corporación Autónoma Regional. | Mapa de conflictos del suelo a nivel departamental. |
Localización de áreas suburbanas | Localización de parcelaciones, condominios, parques industriales o agroindustriales en zonas rurales. Identificación de ocupación formal e informal del suelo rural cercano a los perímetros urbanos. | -POT, PBOT o EOT vigentes de los municipios del departamento. -Expedientes Municipales de los municipios del departamento. -Aerofotografías. -Mapa de cobertura de la tierra. -Cartografía predial rural. -Licencias de parcelación otorgadas. -Licencias de Construcción Otorgadas, | -Plano de asentamientos humanos a nivel departamental. -Plano de usos del suelo rural actual a nivel departamental. -Diagnóstico temático DTS. |
Umbral Máximo de Suburbanización | Cantidad máxima de área permitida para actividades suburbanas | -Determinantes ambientales de la Corporación Autónoma Regional. -POT, PBOT o EOT vigentes. | Umbral de suburbanización actual. |
Estado de servicios públicos | -Localización de las redes de servicios públicos. | -POT, PBOT o EOT vigentes. -Expedientes Municipales. -Aerofotografías. | -Plano de subsistema de acueducto - |
-Capacidad instalada y proyectada. -Localización y estado de los puntos permitidos y actuales de vertimientos. -Esquemas de autoabastecimiento de servicios públicos. | -Información de prestadores de servicios públicos. -Mapas de redes de servicios públicos (agua y saneamiento básico, redes eléctricas, gas natural) actuales y proyectados. -Localización de puntos actuales y tipo de residuos expulsado en cada vertimiento -Determinantes ambientales de la Corporación Autónoma Regional. | Infraestructura relacionada con el abastecimiento de agua y la prestación del servicio en áreas suburbanas. -Plano de subsistema de alcantarillado- Infraestructura relacionada con la prestación del servicio en áreas suburbanas. -Plano de subsistema de gestión de residuos sólidos- Infraestructura relacionada con la prestación del servicio en áreas suburbanas. -Plano de subsistema de energía- Infraestructura relacionada con la prestación del servicio en áreas suburbanas. -Plano de subsistema de gas- Infraestructura relacionada con la prestación del servicio en áreas suburbanas. -Plano de subsistema de TIC- Infraestructura relacionada con la prestación del servicio en áreas suburbanas. |
Fuente: elaboración propia.
Al finalizar el diagnóstico de la presente temática se debe establecer la caracterización de posibles dinámicas de suburbanización y conurbación en el territorio, dónde se localizan estos procesos de sububanización, cuáles son sus características, dónde se localiza la vivienda campestre, qué conflictos / problemas y potencialidades se identifican, qué
implicaciones tiene en términos de OT departamental, cómo ésta relacionado con las otras temáticas como la EEP, la prestación de servicios públicos, la movilidad y el desarrollo de las actividades socioeconómicas, y qué determinantes plantea a tener en cuenta en la etapa de formulación del MOT.
2.3.3. Estructura departamental de tenencia de la tierra
Una herramienta fundamental para alimentar la labor de formulación e implementación de los POD es el Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (OSPR), en la medida en que permite tener una visión estructural de la tenencia de la tierra a nivel regional, que impacta la forma como el departamento programará la ocupación del suelo rural y orientará la ejecución de las políticas regionales para aprovechar sus ventajas competitivas sin descuidar la forma como los asentamientos humanos se ubican en las áreas rurales y las relaciones que tienen con la tierra.
2.3.3.1. Diagnóstico – qué es la tenencia de la tierra, definiciones y conceptos
Conocer la estructura de la tenencia de la tierra del departamento es útil para la planeación en primer lugar, porque permite identificar los posibles conflictos derivados de las afectaciones a los derechos de uso y propiedad que pueden presentarse al proveer de infraestructura, equipamiento, servicios públicos etc. a la población del departamento, así como al momento de delimitar áreas prioritarias para determinadas actividades productivas y áreas de conservación y protección de los recursos naturales.
En ese sentido, el OSPR establece un diálogo entre las expectativas y preocupaciones primarias de los habitantes que tienen derechos de uso y propiedad en los territorios, por un lado, y el adecuado uso del suelo, la regulación de los asentamientos humanos y la ocupación definida en el OT, por el otro.
En segundo lugar, el OSPR permite hacer una mejor estimación de los costos y herramientas necesarias para la construcción de esa infraestructura y equipamientos, en especial si se tiene en cuenta que esta labor puede requerir de la compra y/o expropiación de predios de propiedad privada. Por lo tanto, la localización de sistemas estructurantes que sea consecuencia de una planeación fiscalmente responsable, debe identificar los predios, su naturaleza (si son públicos o privados) y su avalúo.
El diagnóstico de la estructura de la tenencia de la tierra permitirá al departamento establecer la localización más conveniente para los equipamientos, luego de haber definido las zonas aproximadas en donde requieran de conformidad con las necesidades de la población, en donde los costos de su construcción sean menores (por ejemplo, por localizarlos en predios baldíos en lugar de privados) cuando su vocación y el proyecto lo permitan).
En ese sentido, el OSPR contribuye a tener en cuenta todas las ventajas y desventajas de los proyectos estratégicos del departamento en términos de la tenencia de la tierra y los conflictos que pudieran surgir desde el momento de la planeación. Esta herramienta brinda un debido conocimiento de la naturaleza jurídica de los predios (privados y públicos), con el fin de lograr planificar sus estrategias y proyectos y, anticipando la gestión que se precise para lograr su ejecución, en relación con desafíos tales como la debida identificación de predios baldíos o fiscales a ser adjudicados en desarrollo de estos proyectos o predios privados que deben ser comprados.
Con la información sobre la estructura de la tenencia de la tierra se puede diagnosticar si existen niveles de concentración de la tierra por parte de algunos actores, por un lado, y la falta de acceso o formalización de la tierra de otros actores, por el otro.
El diagnóstico de esto es importante porque le permitirá al departamento formular las directrices necesarias para suplir el acceso y formalización de la tierra como activo productivo y de inversión de todos sus habitantes rurales y también para poder hacerle seguimiento al cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad. Lo anterior asegura un mercado de tierras dinámico, transparente y funcional a la productividad de la tierra.
En los POD es importante diagnosticar la estructura de la tenencia de la tierra en el territorio porque permite identificar la distribución de la tierra y el mercado de tierras del departamento. Estos elementos se encuentran relacionados con la capacidad que tendrán los departamentos para promover un desarrollo más productivo y equitativo de su territorio. Para esto es necesario conocer los siguientes conceptos:
El Ordenamiento Social de la Propiedad Rural es el conjunto de procesos encaminados a reconocer, aclarar, consolidar y proteger los derechos de propiedad rural, a administrar las tierras rurales del país, y a ejecutar la política de acceso a la tierra para hacer de este recurso natural un factor productivo – y no un recurso para acumular riqueza -, con miras a que su uso y aprovechamiento contribuya a cerrar las brechas en el campo y al bienestar de sus habitantes rurales y de sus comunidades45.
La tenencia de la tierra es la relación, definida en forma jurídica o por costumbre, entre personas, en cuanto individuos o grupos, con respecto al suelo. La tenencia de la tierra es una institución, es decir, un conjunto de normas producidas por las sociedades para regular el comportamiento. Las reglas sobre la tenencia definen de qué manera pueden asignarse dentro de las sociedades los derechos de propiedad de la tierra. Definen cómo se otorga el acceso a los derechos de utilizar, controlar y transferir la tierra, así como las pertinentes responsabilidades y limitaciones. Los sistemas de tenencia de la tierra determinan quién puede utilizar qué recursos, durante cuánto tiempo y bajo qué circunstancias (FAO, 2003).
I. Clasificación y caracterización de los tipos de tenencia de la tierra
A continuación, se presenta la clasificación de los tipos jurídicos de la tenencia de la tierra, de acuerdo con el Código Civil colombiano.
Los propietarios son aquellas personas que cuentan con un título de propiedad el cual se encuentra inscrito en el Registro de Instrumentos Públicos.
Los poseedores son personas que se encuentran en posesión de un predio con el ánimo de convertirse en señores y dueños del mismo y que como tal, ejercen actos de señor y dueño.
Los tenedores son personas que cuentan con derechos de tenencia de la tierra, ya sea mediante contratos de uso, comodato o arrendamiento.
Los ocupantes son personas que se encuentran ocupando bienes baldíos de propiedad de la Nación.
Para realizar el diagnóstico de la estructura de la tenencia de la tierra en los departamentos, el principal insumo requerido es la información catastral y registral existente, para lo cual se recomienda que, en la etapa de alistamiento de los POD, se suscriban convenios con las
45 Misión para la Transformación del Campo – Capítulo 16 (DNP: DDU, 2013).
autoridades de catastro y registro para el flujo de información requerida por parte de las autoridades departamentales.
¿Qué se diagnostica? | Insumos sugeridos | Productos sugeridos |
Estructura de la tenencia de la Tierra en el Departamento | Información predial catastral y registral otorgada por Catastro y Registro. Con la participación comunidad para determinar la relación de los pobladores o tenedores con la tierra. | -Mapa de derechos y tipos de tenencia sobre la tierra. -Mapeo de figuras OSPR (ZRC, ZIDRES, territorios Colectivos, Resguardos Indígenas, Restitución y Titulación). -Base de datos xx xxxxxxx de tierras. -Mapa de conflictos. -Número estimado de predios -Aproximación al índice de informalidad |
Mercado de Tierras del Departamento | -Información predial catastral y registral otorgada por Catastro y Registro. -Ejercicios participativos de la comunidad para determinar los precios y transacciones sobre la tierra. | |
Figuras del OSPR presentes en el departamento: Zonas de Reserva Campesina, ZIDRES, Resguardos Indígenas y Territorios Colectivos, Predios Adjudicados a campesinos. Restitución de Tierras. Zonas de Producción Agrícola. | Información proporcionada por la Agencia Nacional de Tierras (ANT), por la Unidad de Restitución de Tierras, por la UPRA y por los municipios y distritos. |
Fuente: Elaboración propia.
Al terminar el proceso de diagnóstico de la presente temática se debe identificar a qué se llega con la definición del escenario de tenencia de la tierra en el departamento, es decir al terminar qué conflictos derivados de las afectaciones a los derechos de uso y propiedad se presentan en el departamento, qué implicaciones tienen dicha situación, qué conflictos / problemas y potencialidades se identifican a partir de ello, qué implicaciones tiene en términos de OT departamental, cómo ésta relacionado con las otras temáticas y esto qué incidencia tiene en la etapa de formulación.
2.3.4. Dinámicas de ocupación del suelo con relación a los asentamientos humanos
2.3.4.1. Diagnóstico – qué es la dinámica de ocupación del suelo con relación a los asentamientos humanos, definiciones y conceptos
La dinámica de ocupación del suelo es la manifestación territorial de la estructura poblacional del municipio o distrito, área metropolitana y/o departamento; su distribución espacial; la relación de tenencia con la tierra; las formas de apropiación social, económica y cultural del territorio y sus cambios en el tiempo. Esta dinámica define demandas, necesidades y oferta, en términos de hábitat y vivienda, provisión de servicios e infraestructura de movilidad y transporte, equipamientos comunitarios, conectividad, espacio público, protección del patrimonio y áreas de protección e importancia ecosistémica, producción de alimentos y actividad económica, e involucra conflictos en el uso y formas de ocupación del suelo. Esta dinámica se materializa en términos de asentamientos humanos y sus formas de ocupación territorial de diferentes tipos (Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial, 2006). El sistema de asentamientos humanos del departamento tiene relaciones basadas en intercambios socioculturales, económicos y/o de servicios (incluyendo los ecosistémicos). En este sentido, los asentamientos pueden clasificarse de manera jerárquica dentro del sistema.
I. Clasificación y características de las dinámicas de ocupación del suelo
La clasificación de las dinámicas de ocupación del suelo parte de la determinación de las variables a tener en cuenta. Todas las clasificaciones que se describen a continuación, contienen niveles de ruralidad distintos, y el departamento debe identificar cómo se clasifican los asentamientos humanos ubicados dentro de su jurisdicción y las relaciones de funcionalidad e intercambio social, económico y cultural existente entre ellos. A partir de estos aspectos, el departamento debe definir las características del modelo de ordenamiento.
Tabla 22. Categorías de ruralidad
Criterio de clasificación | Tipología | Definición |
Densidad poblacional | Ciudades y Aglomeraciones | Ciudades intermedias con más de 100 mil habitantes que abarcan 117 municipios, albergan el 50% de la población del país y concentran el 74% del PIB nacional. En Colombia existen 18 aglomeraciones. |
Municipios Intermedios | Tienen una importancia regional y con acceso a diversos bienes y servicios. Se caracterizan por tener entre 25 mil y 100 mil habitantes en la cabecera o que, a pesar de tener cabeceras menores, presentan alta densidad poblacional (más de 10 hab/km2) | |
Municipios Rurales | Tienen cabeceras de menor tamaño (menos de 25 mil habitantes) y presentan densidades poblacionales intermedias (entre 10 hab/km2 y 100 hab/km2) | |
Rural disperso | Municipios y Áreas No Municipalizadas —ANM— que tienen cabeceras pequeñas y densidad poblacional baja (menos de 50 hab/km2) |
Fuente: DNP (2014).