ANTECEDENTES
DICTAMEN Nº. 177/2005, de 14 de diciembre.*
Expediente relativo a resolución de un contrato de consultoría y asistencia concertado entre el Director General de Gestión Económica e Infraestructuras de dicho organismo autónomo y la entidad A, S.L., en virtud del cual se convino con dicha sociedad la re- dacción de un proyecto técnico y la dirección facultativa de las obras de construcción de un Centro de Salud en la localidad de La Puebla xx Xxxxxxxxx (Toledo).
ANTECEDENTES
Se requiere dictamen del Consejo Consultivo en relación con el expediente instruido por el Servicio de Xxxxx xx Xxxxxxxx-La Mancha (SESCAM) de la Consejería de Sanidad, tendente a la resolución de un contrato de consultoría y asistencia concertado entre el Direc- tor General de Gestión Económica e Infraestructuras de dicho organismo autónomo y la entidad A, S.L., en virtud del cual se convino con dicha sociedad la redacción de un proyec- to técnico y la dirección facultativa de las obras de construcción de un Centro de Salud en la localidad de La Puebla xx Xxxxxxxxx (Toledo). El órgano de contratación plantea la citada extinción contractual con base en el desistimiento de la Administración, causa contemplada en el artículo 214.b) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, argumentando que, una vez redactado el proyecto, se ha producido un cambio de localización del referido centro de Salud, como consecuencia de la cesión de una nueva parcela por parte del Ayuntamiento de La Puebla xx Xxxxxxxxx que reúne mejores condi- ciones que la ofrecida inicialmente, resultando inviable la completa ejecución del contrato.
Por la entidad adjudicataria del contrato se ha mostrado oposición a la resolución del mismo aduciendo que los motivos invocados por el Ayuntamiento de La Puebla xx Xxxxxx- bán para justificar el cambio de emplazamiento del citado Centro de Salud carecen de fun- damento, de lo que deduce que no existen las razones de interés público exigidas para pro- ceder a la resolución contractual pretendida.
En el expediente obra el informe del Servicio Jurídico competente, que rechaza la in- existencia de motivos de interés público argumentada por el contratista, afirmando: “la idoneidad de la decisión de cambiar la ubicación de los terrenos, auténtica cuestión de fondo, constituye una manifestación de la potestad discrecional de la Administración, y como tal ha de ser analizada; la cuestión no es tanto de legalidad como de oportunidad, el fruto de la apreciación valorativa efectuada por la Administración en el ejercicio de sus prerrogativas y en defensa del interés público, mostrándose respetuosa con el principio de interdicción de la arbitrariedad, como así se desprende del contenido del expediente.”
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Obedece el referido desistimiento a que, con posterioridad a la adjudicación del preci- tado contrato de proyecto y dirección a la mercantil contratista para la construcción de un Centro de Salud en La Puebla xx Xxxxxxxxx en solar cedido a la Administración sanitaria
* Ponente: Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx
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por el Ayuntamiento de este municipio, su Corporación planteó al SESCAM el cambio de emplazamiento del indicado centro sanitario por las razones que se explicitan en el escrito de su Alcalde de 17 de diciembre de 2003, donde puede leerse: “[...] la ubicación del nuevo Centro de Salud que el SESCAM quiere construir en esta Localidad está siendo objeto de un importante debate entre los vecinos acerca de cuál debe ser la mejor ubicación del mismo dentro de las parcelas disponibles que posee este Ayuntamiento. [ ] […] Efectivamente, de un detallado análisis de la otra parcela disponible (la situada en la Avda. Xxxxxx xx Xxx- xxxxxx) se puede concluir que ésta presenta como más destacables las siguientes ventajas respecto a la inicialmente ofertada: [ ] – Tiene mejor comunicación con las carreteras CM 4000 Toledo-Talavera y CM 0000 Xxxxxxxxxxx-Xxxxxxxx-Xxxxxx. [ ] – Está mejor comu- nicada con el centro de la población, en una zona de paseo urbano en una zona ya xxxxxxx- dada. [ ] – Su superficie de 2.696 m/2 es sensiblemente superior (32%) a la de la primera parcela, lo que lógicamente debe redundar en una menor complejidad técnica de la cons- trucción así como facilitar el aspecto funcional de las mismas. […] [ ] Por todo lo expues- to anteriormente, por este Ayuntamiento se apuesta por la construcción del nuevo Centro de Salud en la parcela situada en la Avda. Xxxxxx xx Xxxxxxxxx, que si bien es cierto que retrasará de alguna manera la puesta en servicio del nuevo edificio, también lo es, que la satisfacción de los ciudadanos se verá sensiblemente incrementada, que es, en el caso que nos ocupa, el sentimiento que debe prevalecer.”
Frente a la posición adoptada por ambas Administraciones concernidas por la inicia- tiva, no son atendibles, a juicio de este Consejo, las alegaciones que formula la contratista para negar desde un punto de vista técnico que exista interés público en el cambio de em- plazamiento del Centro de Salud, comparando para ello el aprovechamiento y funcionali- dad de las superficies, su proximidad con el centro de la población y la diferente accesibili- dad o fluidez de comunicaciones de los dos solares ofrecidos sucesivamente por el Ayunta- miento de La Puebla xx Xxxxxxxxx, pues esta clase de valoraciones sobre la idoneidad de los terrenos para satisfacer, en la mejor forma posible, las necesidades sanitarias en su municipio corresponde, sin perjuicio del ulterior control judicial, al Ayuntamiento de La Puebla xx Xxxxxxxxx, como representante democrático de los intereses de la colectividad vecinal, en primer lugar, y al SESCAM, después, como Administración directamente tutela- xxxx de la sanidad en esta Región. En esta conjunción de intereses y competencias concu- rrentes, al Ayuntamiento de La Puebla xx Xxxxxxxxx, como Administración titular de los terrenos ofrecidos gratuitamente para la ubicación del Centro de Salud, al tiempo que enti- dad empeñada en procurar el bienestar de la colectividad vecinal a la que representa, co- rresponde designar de entre las limitadas dotaciones de terrenos a su disposición y dentro del margen de discrecionalidad propio de una decisión de tal naturaleza, aquella parcela que estime más adecuada a los fines asistenciales perseguidos, ponderando para ello sus posibilidades de conexión desde las vías interurbanas de comunicación con la localidad, las condiciones de acceso rodado y peatonal de la misma, las alternativas constructivas ligadas a su forma, superficie y aprovechamiento urbanístico, el coste financiero de las actuaciones de acondicionamiento del solar soportadas por la entidad local, el posible destino de las demás parcelas contempladas para acoger dichas instalaciones o cualesquiera otras cir- cunstancias susceptibles de valoración, siempre de compleja objetivación en orden a deter- minar la idoneidad de la decisión adoptada.
Así las cosas, los informes técnicos obrantes en el procedimiento no hacen sino acredi- tar, con leves diferencias xx xxxxx, la aptitud de ambas parcelas desde una perspectiva eminentemente funcional para constituirse en emplazamiento del nuevo Centro de Salud. A
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partir de esta validación técnica de las dos alternativas barajadas, el interés particular del contratista por mantener el vínculo contractual existente y forzar la plena ejecución de un contrato que ha devenido irrealizable, hallándose garantizado a su favor el lucro empresa- rial previsible del contrato, no puede prevalecer sobre la voluntad del vecindario de La Puebla xx Xxxxxxxxx, validamente expresada a través de sus legítimos órganos de repre- sentación, de ubicar el centro de salud que prestará servicio al municipio y a otras locali- dades del entorno en la parcela que estimen más conveniente. Es en esta contraposición de intereses públicos y privados donde se manifiesta plenamente el interés general ligado a la resolución contractual planteada, que hace innecesario un examen pormenorizado y siem- pre cuestionable de las razones argüidas por la referida entidad local en apoyo del cambio de ubicación del centro, siempre que no se advierta la concurrencia de arbitrariedad o desviación de poder, lo que en este caso no sucede.
Esto así, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen número 2.490/2001, de 27 de septiembre, en supuesto similar al presente, “el problema debe ser evaluado a la luz de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, aplicable al contrato, que es la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx. Con xxxxxxx xx xxxxxxxx 000. b) de ésta [en la actualidad, del TRLCAP de 2000], el desistimiento de la Administración es causa de resolución de los contratos. El desistimiento ha de estar amparado en una causa objetiva de interés público. En el caso sometido a consulta, tal causa hay que encontrarla en el carácter adjetivo del contrato que se resuelve respecto al principal, de obras; en efecto, no yéndose a ejecutar los trabajos a dirigir, pierde su objeto el contrato de dirección auxiliar de obras, de tal suerte que procede resolverlo”.
Por consiguiente, no ejecutándose, por las razones más atrás expuestas, el Centro de Salud proyectado por A, S.L., la parte de contrato consistente en la dirección de obras del mismo podrá ser legítimamente desistida por la Administración contratante con las conse- cuencias previstas en el artículo 215.3 del TRLCAP.
En el presente supuesto no cabía la alternativa modificatoria por las razones que acertadamente expone el informe jurídico evacuado por el Jefe de Sección de Asesoramien- to y Desarrollo Normativo, con el visto bueno de la Jefa del Servicio de igual denomina- ción, pues “el cambio de ubicación de los terrenos determina necesariamente que se deba proceder a la redacción de un nuevo proyecto y por tanto una nueva dirección de las obras, sin que pueda admitirse en derecho la práctica de una modificación en el contrato origina- rio en aras a su conservación (que es en definitiva lo que pretende la interesada) so pena de incurrir en una alteración sustancial de los términos del mismo que vulneraría los princi- pios esenciales de contratación administrativa enumerados en el artículo 11.1 del TRLCAP. Defender la postura contraria supondría asistir más que a una novación modificativa del contrato, a una novación extintiva y su sustitución por un contrato diferente del inicial en cuanto se verían afectados los elementos esenciales del mismo.”
Si el encargo de un nuevo proyecto y la correspondiente dirección facultativa se hubiera hecho mediante una simple modificación del contrato celebrado, en su día, con la sociedad que se opone al desistimiento, sin convocar para ello un nuevo concurso –al que ésta, sin duda, ha podido presentarse y así lo ha hecho, según su escrito de alegaciones- padecerían los tres principios cardinales de la contratación administrativa: publicidad, concurrencia e igualdad de oportunidades. En este sentido ha dicho el Consejo de Estado, en su dictamen número 1.021/1991, de 1 de octubre, que “los principios de publicidad y
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concurrencia en la celebración de los contratos administrativos pueden verse afectados cuando las modificaciones entrañen una alteración sustancial de las prestaciones que cons- tituyen el objeto del contrato”.
Entrando, por último, a examinar los efectos jurídicos de la resolución contractual que se analiza, según el artículo 215.3 del TRLCAP, en el supuesto de desistimiento de la Admi- nistración previsto en su artículo 214.b), “el contratista tendrá derecho al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener”. «Quantum» indemnizatorio que por su carácter automático y fijo no tiene que ser probado, ni puede ser sobrepasado por venir tasado “ex lege” en los supuestos de desistimiento contractual de la Administración. En este sentido, en el ya citado dictamen del Consejo de Estado número 2.490/2001, dice aquel alto órgano consultivo que “dicha indemnización es la tasada legalmente para este caso y resarce, a tanto alzado, todos los daños, incluido el lucro cesante, que hubiere sufrido el contratista. [ ] La resolu- ción del contrato, por otra parte, debe declararse sin pérdida de la garantía prestada por el adjudicatario, habida cuenta la causa que la motiva, imputable a la Administración”. En este mismo sentido, ya en su dictamen de 6 de julio de 1989 (expediente nº 53.437), relativo al desistimiento en un contrato administrativo –en aquel caso, de obras-, señalaba el Con- sejo de Estado sobre sus efectos: “el beneficio industrial de las obras dejadas de realizar aparece configurado en el texto y en la doctrina de este Consejo como indemnización global que exime de carga de la prueba al perjudicado, pero no puede superarse. Los intentos, alguna vez manifestados, para rebasarla acumulando otros perjuicios, no han tenido éxito en la doctrina de este Alto Cuerpo”.
De lo expuesto resulta que el desistimiento es una causa autónoma de resolución con- tractual que debe diferenciarse de la resolución del contrato por incumplimiento de la Ad- ministración, no sólo subjetivamente por quien insta la resolución -en aquélla, será la pro- pia Administración, y en ésta, será normalmente el contratista quien la promueva-, sino también objetivamente, en cuanto a sus efectos, pues, mientras que en el desistimiento la indemnización a satisfacer por la Administración queda limitada al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar, en la resolución por incumplimiento de la Administración deberán satisfacerse todos los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista, conforme establece el artículo 113.3 del TRLCAP.
CONSIDERACIONES I
Conforme a lo referido en los antecedentes, se somete a dictamen del Consejo un ex- pediente instruido por el Servicio de Xxxxx xx Xxxxxxxx-La Mancha (SESCAM), organismo autónomo de la Administración Regional, por el que se plantea la resolución unilateral de un contrato celebrado entre el órgano de contratación competente de dicho Servicio y la entidad mercantil adjudicataria del mismo.
El artículo 59.3.a) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 xx xxxxx, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), aplicable al presente supuesto, dispone que “será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva
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en los casos de [...] resolución, cuando se formule oposición por parte del contratista”. Paralelamente, el artículo 54.9.c) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, determina que este último órgano deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades xx Xxxxxxxx-La Mancha que versen sobre resolución de contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista.
El objeto concreto del expediente sometido a consulta es la resolución de un contrato de consultoría y asistencia suscrito entre el SESCAM y la sociedad A., S.L., para llevar a efecto la redacción del proyecto técnico y la dirección facultativa de las obras correspon- dientes a la construcción de un Centro de Salud en la localidad de La Puebla xx Xxxxxxxxx (Toledo), fundado en el desistimiento de la Administración.
El examen del expediente revela que durante su tramitación la empresa adjudicataria ha manifestado de modo inequívoco su oposición a la pretensión del citado organismo autó- nomo de resolver el contrato, por lo que, en virtud de los artículos anteriormente indicados, la intervención de este órgano consultivo reviste carácter preceptivo.
II
Previamente al estudio de las cuestiones de fondo suscitadas por el expediente someti- do a dictamen se hace preciso realizar un examen de los requisitos formales de necesario cumplimento para proceder a la resolución contractual proyectada, a fin de constatar si en el presente caso se ha dado adecuado cumplimiento a los mismos.
Los requerimientos aludidos vienen determinados primordialmente por lo establecido en los artículos 59 y 112 del TRLCAP y el artículo 109 del Real Decreto 1.098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Ad- ministraciones Públicas, pudiendo considerarse complementados, en virtud de la Disposi- ción Adicional séptima del precitado Texto Refundido, por el contenido del Título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El mencionado artículo 59 dispone en su apartado primero que el órgano de contrata- ción ostenta la prerrogativa de resolver los contratos administrativos y determinar los efec- tos de la resolución, poniendo sus acuerdos fin a la vía administrativa y siendo inmediata- mente ejecutivos, exigiendo que se dé audiencia al contratista en el correspondiente expe- diente de resolución que al efecto se instruya. Por su parte, el artículo 112.1 del mismo texto legal determina que la resolución del contrato “se acordará [...] de oficio o a instancia del contratista, en su caso, mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine”. A tal previsión de desarrollo reglamentario se dio cumplimiento con el artículo 109 del ya aludido Real Decreto 1098/2001, que establece los siguientes requisitos necesa- xxxx:
a) Audiencia al contratista por plazo xx xxxx días naturales, en el caso de propuesta de oficio.
b) Audiencia, en el mismo plazo anterior, del avalista o asegurador si se propone la in- cautación de la garantía.
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c) Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los artículos 41 y 96 de la Ley, referentes a falta de constitución de la garantía definitiva y demora en el cumpli- miento de los plazos respectivamente.
d) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, cuando se formule oposición por parte del contratista.
A tenor de los mencionados preceptos habrá que entender como trámites necesarios en la sustanciación de un procedimiento de resolución de contrato su iniciación mediante acuerdo adoptado por el órgano de contratación, tras el cual, y previos los actos de instruc- ción que se estimen precisos, se otorgará audiencia al contratista por plazo xx xxxx días, debiendo formularse, a la vista del resultado de las actuaciones realizadas, la correspondien- te propuesta de resolución y recabarse el informe del Servicio Jurídico competente, para concluir, en el caso de que se hubiera producido oposición por el adjudicatario, con la solici- tud del preceptivo dictamen al órgano consultivo correspondiente, el cual posee carácter final conforme a lo previsto en el artículo 40.3 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.
En el supuesto analizado la prosecución del cauce formal descrito con anterioridad se ha ajustado a las determinaciones que lo rigen, según se deduce de lo ya consignado en antecedentes. Han de señalarse, sin embargo, ciertas carencias documentales que precisan de una más extensa ponderación:
El expediente ahora dictaminado constituye básicamente una reproducción de otro des- arrollado con anterioridad con igual objeto y que fue declarado caducado por el organismo instructor, atendiendo a la recomendación de este Consejo formulada en su anterior dicta- men nº 127/2005, de 14 de septiembre. El inevitable contraste de ambos expedientes pone de manifiesto una sensible merma documental del instruido en segundo lugar, que ha sido remitido desprovisto de toda la documentación relativa a los trámites que condujeron a la determinación del solar designado para la construcción del controvertido Centro de Salud. Dichos trámites o actuaciones son primordialmente los materializados en los acuerdos mu- nicipales relativos a la calificación patrimonial y cesión de los terrenos destinados a la edifi- cación del citado centro, incluyendo, tanto los adoptados inicialmente para verificar dicha cesión de suelo edificable, como los producidos con posterioridad para tantear la posibilidad de cambio de la parcela adjudicada y finalmente decidir la cesión de un segundo solar con destino a acoger las referidas instalaciones sanitarias.
Dentro de este acervo documental no incorporado al segundo expediente revisten espe- cial importancia los documentos relacionados a continuación:
- Informe del Arquitecto Técnico Municipal del Ayuntamiento de La Puebla de Mon- talbán de 2 xx xxxxxx de 2002, sobre la viabilidad de la primera parcela de 1.178 m2 cedida por la Corporación Municipal en la xxxxx Xxxxx y Soledad.
- Informe Técnico 1 2002 CS Puebla xx Xxxxxxxxx, suscrito por el personal de la Ofi- cina Técnica del SESCAM sobre la idoneidad de los terrenos cedidos por el Ayuntamiento en la xxxxx Xxxxx y Soledad.
-Comunicación de 17 de diciembre de 2003 xxx Xxxxxxx del Ayuntamiento de La Pue- bla xx Xxxxxxxxx al Gerente del SESCAM solicitando la sustitución de los terrenos ya cedi- dos para la edificación del Centro de Salud por otros ubicados en la Avda. Xxxxxx xx Xxx-
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xxxxxx, en el que se explicitan varias de las razones que aconsejan el referido cambio de emplazamiento.
- Informe de 00 xx xxxxxxx xx 0000 xxx xxxxxxxx xx xx Xxxxxxx Xxxxxxx del SESCAM en el que se declara la aptitud del nuevo solar ofrecido para la construcción del Centro de Sa- lud, radicado en la Avda. Xxxxxx xx Xxxxxxxxx.
- Comunicación de 15 xx xxxxx de 2004 del Director Gerente del SESCAM al Ayunta- miento de La Puebla xx Xxxxxxxxx en la que se otorga conformidad a la modificación de emplazamiento propuesta.
- Certificación del acuerdo plenario del Ayuntamiento de La Puebla xx Xxxxxxxxx adoptado a 7 xx xxxx de 2004 por el que se decide la cesión de un solar situado en la Avda. Xxxxxx xx Xxxxxxxxx al SESCAM con destino a la construcción de un Centro de Salud.
El contenido de los documentos antedichos refleja las diversas circunstancias que han sido consideradas por ambas Administraciones para fijar definitivamente el emplazamiento del citado consultorio médico, presentando una visible relevancia en orden a fundar cual- quier valoración sobre la procedencia o improcedencia del cambio de ubicación acaecido y su trascendencia sobre las razones de interés público que han de acompañar a la resolución contractual proyectada. Por ello, el Consejo, de conformidad con lo establecido en el artícu- lo 53.2 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, podría haber requerido el envío de dicha documentación como complemento de la inicialmente recibida. Sin embargo, al ya obrar en poder del mismo la documentación referida, como parte integrante del expediente que dio lugar al dictamen 127/2005, de 14 de septiembre, antes aludido, resultaría contrario a los principios de eficacia y celeridad requerir formalmente la entrega de tal documentación de la autoridad consultante, verificándose su inmediata integración mediante la realización de copias de los documentos remitidos en su día.
De otro lado, esta incorporación documental no entraña consecuencia negativa alguna para la posición argumental del adjudicatario del contrato que se opone a su resolución, toda vez que la correspondencia advertida entre las alegaciones formuladas en su día por aquél en el curso del procedimiento incurso en caducidad y las ahora nuevamente efectuadas despe- xxx cualquier atisbo de indefensión.
No obra, sin embargo, en ninguno de los dos expedientes informe técnico alguno sus- crito por la Arquitecto del SESCAM Xx X, cuyo contenido coincida con el que es citado textualmente por la entidad alegante en su escrito de 17 de octubre de 2005, según el cual: “las 2 parcelas son aptas para la construcción de un nuevo centro de salud” y “las diferen- cias entre una y otra no son lo suficientemente determinantes para decantarse claramente por una u otra”. La incógnita que se plantea sobre la existencia de dicho informe puede no obstante ser soslayada, sin necesidad de mayores indagaciones, dada la moderada trascen- dencia que a dicho contenido cabe otorgar.
En cuando a la caducidad del expediente ya instruido al mismo efecto, como señalara este Consejo en su dictamen 127/2005, de 14 de septiembre, varias veces aludido, dicha incidencia no representa obstáculo alguno para la tramitación del procedimento que ahora es objeto de dictamen, toda vez que, con arreglo a lo señalado en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, “la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no inte- rrumpirán el plazo de prescripción”.
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Hechas las anteriores salvedades sobre las carencias documentales apreciadas, cabe concluir afirmando que el órgano instructor ha dado adecuado cumplimiento a los requisitos esenciales de procedimiento exigidos en la normativa que es de aplicación, sin que quepa apreciar anomalía alguna de la que puedan derivarse efectos invalidantes para lo actuado.
III
La potestad resolutoria conferida a la Administración en relación a los contratos some- tidos al Derecho Administrativo se enmarca dentro del ámbito de las denominadas prerroga- tivas previstas en el artículo 59 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Adminis- traciones Públicas y concebidas por la doctrina como privilegios o facultades exorbitantes, cuyo ejercicio no se produce de manera automática, sino cuando lo exija el interés público implícito en cada relación contractual, fundándose así en el servicio objetivo a los intereses generales que el artículo 103 de la Constitución proclama de la actuación administrativa.
La existencia de estas prerrogativas no es incompatible con la noción de contrato con- figurada en el ámbito civil, al contemplar el propio Código Civil en su artículo 1.258 que la buena fe, el uso o la Ley pueden imponer a las partes contratantes obligaciones que, aun no estando expresamente pactadas, deriven de la naturaleza de su contenido.
El sentido y funcionalidad de la resolución contractual encuentra cobertura legal en el Derecho común de obligaciones y contratos, en tanto que, como ha señalado el Tribunal Supremo en Sentencia de 17 xx xxxxx de 1989 –Ar. RJ 1989,2234-, “los contratos adminis- trativos no son sino una figura especial, con modulaciones características impuestas por su vinculación al cumplimiento de los intereses públicos de la institución contractual, siéndo- les de aplicación en definitiva, salvando esas peculiaridades y características, las normas y principios de la dogmática del negocio jurídico, entre los que se encuentra la figura de la resolución contractual para el caso de su incumplimiento en las obligaciones recíprocas (artículo 1.124 del Código Civil y preceptos concordantes) y la institución del resarcimiento de daños y perjuicios a favor del acreedor, que no es sino una manifestación del principio del Derecho de obligaciones de que el deudor debe reparar las consecuencias nocivas pro- ducidas por causa de su incumplimiento culpable (artículo 1.101 del Código Civil) [...]”
El ejercicio de esta potestad administrativa de resolución unilateral se encuentra regla- do desde el punto de vista formal y material, de tal forma que aquélla sólo puede ser ejercida “mediante procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine” -artículo 112 del TRLCAP- y cuando concurran las causas definidas en la Ley.
El citado Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas contempla en sus artículos 111 y 112 una regulación general de las causas motivadoras del ejercicio de dicha prerrogativa resolutoria, estableciéndose otras específicas para cada mo- dalidad de contrato, que para el caso de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios concretamente se recogen en el artículo 214 del tan citado cuerpo legal. Dentro de las causas mencionadas distingue la Ley aquéllas cuyo régimen de aplicación es potestativo para la Administración atendiendo a las circunstancias que concurren en cada caso concreto, de otras que determinan siempre y de manera obligatoria la resolución del contrato, en tanto que su mera concurrencia implica una vulneración del interés público inherente a la contra- tación administrativa.
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El mencionado texto legal, en su artículo 111, que se ocupa de la formulación general de las causas de resolución contractual, contiene en su apartado i) una remisión a las causas específicas que se indiquen para cada categoría de contrato regulado en la norma, estable- ciendo en concreto el artículo 214 las causas singulares aplicables al contrato de consultoría y asistencia y al de servicios. Así, el desistimiento del contrato se configura como causa específica de resolución de los contratos en los artículos 149.c) –atinente al contrato de obras-, 192.b) –relativo al contrato de suministro- y 214.b) –concerniente a los contratos de consultoría y asistencia y los de servicios-, sin que la regulación señalada contenga mayor precisión sobre la causa concreta aquí analizada, que se articula como figura heredada del derecho privado –el artículo 1.594 del Código Civil admite esta posibilidad de desistimiento unilateral al dueño de la obra como excepción al artículo 1.256 del mismo cuerpo legal, que predica que la validez y el cumplimiento de los contratos no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes– y en virtud de la cual una de las partes pone fin al vínculo contractual de modo unilateral, con independencia del deseo o de la posición de la otra parte. Ahora bien, el desistimiento sólo actúa cuando no concurre otra causa de resolución -Dictamen del Consejo de Estado nº 53.437, de 6 de julio de 1989-, por lo que no puede recurrirse a la resolución por desistimiento para eludir la Administración una resolución por incumpli- miento a ella imputable.
Admitido, como causa de resolución contractual, el desistimiento de la Administra- ción, el mismo exige como fundamento un motivo de interés público que lo justifique, pues como ya dijo este Consejo en su dictamen 86/2005, de 15 xx xxxxx, “el ámbito de los contra- tos administrativos, presidido por el principio de inalterabilidad del fin de interés público, la Administración dispone de una serie de prerrogativas que introducen importantes dife- rencias respecto de las reglas comunes de la contratación civil. No obstante lo indicado, y pese a la posición de desigualdad de las partes –desigualdad justificada siempre por razón del interés público- y a la existencia de importantes prerrogativas y potestades administra- tivas unilaterales que sujetan y vinculan al contratista, la propia legislación de contratos establece limitaciones al ejercicio por la Administración de las potestades que en este ámbi- to se le otorgan. A tales efectos, el juego de los principios esenciales de la contratación administrativa, preponderancia del fin de interés público y respeto al equilibrio contractual, imponen la exigencia de que el ejercicio de las potestades administrativas, concretadas en este supuesto en el desistimiento contractual, se conecten con la consecución de un interés público». Añadiendo, más adelante, este mismo dictamen que «ha de advertirse, en primer lugar, que la legislación de contratos administrativos al regular el desistimiento no requie- re la concurrencia de ningún motivo especial que funde la resolución del contrato por esta causa; en todo caso la Administración debe justificar su decisión resolutoria en razones de interés público. Éstas son las que obstan que el contratista pueda exigir el cumplimiento del contrato en los términos pactados, frente a la voluntad administrativa de resolverlo por su decisión unilateral. Constituye un motivo de interés público, en el que fundar la proceden- cia y admisibilidad [del desistimiento], el hecho de que la permanencia del contrato haya sobrevenido innecesaria o inconveniente [ ]”. En esta misma línea, la doctrina elaborada en este ámbito por el Consejo de Estado expuesta en su dictamen nº 3.895/1996 argumenta la inviabilidad de resoluciones de contratos en los casos en los que no existe una justificación objetiva suficiente para proceder a la misma. Asimismo, en la Memoria del Consejo de Estado del año 1986 éste acordó: “que la convicción positiva de la Administración contra- tante acerca de que el mantenimiento del vínculo contractual resulta innecesario o inconve-
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niente ha de asentarse en una rigurosa valoración del interés público o de las circunstan- cias excepcionales que puedan concurrir.”
Con la finalidad indicada en el párrafo precedente, la legislación de contratos establece los efectos de la resolución contractual fundada en el desistimiento de la Administración, si bien contempla como consecuencia de la misma la contraprestación correspondiente a las obras ejecutadas, los suministros no retornados y los trabajos ya realizados. A esta satisfac- ción habrán de agregarse, además, las compensaciones previstas en los artículos 151.4 y
193.3 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas, relati- vos a los contratos de obras y suministros, –que imponen el abono del 6 % de las obras o entregas dejados de realizar, en concepto de beneficio industrial- y en el artículo 215.3 del mismo cuerpo legal, concerniente a los contratos de consultoría y asistencia y los de servi- cios –el pago del 10 % del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar, en concepto de beneficio dejado de obtener-, a los efectos de preservar la “«equivalencia honesta del contrato» que funda el derecho del contratista al perfecto res- tablecimiento de la ecuación financiera del contrato como contrapartida de los poderes de la Administración” -Sentencia del Tribunal Supremo de 00 xx xxxxxxxxx xx 0000 (Xx. RJ 1983,6843)-.
IV
Conforme a lo expuesto, para que la Administración pueda unilateralmente desistir lí- citamente del contrato en la parte que queda por ejecutar del mismo se requiere no un mero e injustificado cambio de voluntad, sino que el desistimiento se funde en una razón de inte- rés público. Por ello, en el presente caso es necesario examinar si concurre un interés públi- co para desistir del contrato de consultoría y asistencia celebrado, en su día, entre el SES- CAM y la sociedad oponente en lo que se refiere a la dirección de las obras de un Centro de Salud en un solar sito entre las calles Hermanos Cepeda y Santo y Soledad de la localidad de La Puebla xx Xxxxxxxxx según el proyecto redactado, en ejecución del mismo contrato, por técnico competente de la indicada mercantil.
Obedece el referido desistimiento a que, con posterioridad a la adjudicación del preci- tado contrato de proyecto y dirección a la mercantil contratista para la construcción de un Centro de Salud en La Puebla xx Xxxxxxxxx en solar cedido a la Administración sanitaria por el Ayuntamiento de este municipio, su Corporación planteó al SESCAM el cambio de emplazamiento del indicado centro sanitario por las razones que se explicitan en el escrito de su Alcalde de 17 de diciembre de 2003, donde puede leerse lo siguiente: “[...] la ubica- ción del nuevo Centro de Salud que el SESCAM quiere construir en esta Localidad está siendo objeto de un importante debate entre los vecinos acerca de cuál debe ser la mejor ubicación del mismo dentro de las parcelas disponibles que posee este Ayuntamiento.[ ] Fruto de este debate entre todas las fuerzas sociales y políticas del municipio quisiera con la presente reconsiderar el contenido de la carta que le remití el 9 de Octubre y en la que este Ayuntamiento se decantaba por el solar situado en el Paseo de la Soledad como el más indicado para ubicar el nuevo Centro de Salud. [ ] Efectivamente, de un detallado análisis de la otra parcela disponible (la situada en la Avda. Xxxxxx xx Xxxxxxxxx) se puede con- cluir que ésta presenta como más destacables las siguientes ventajas respecto a la inicial- mente ofertada: [ ] – Tiene mejor comunicación con las carreteras CM 4000 Toledo- Talavera y CM 0000 Xxxxxxxxxxx-Xxxxxxxx-Xxxxxx. [ ] – Está mejor comunicada con el
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centro de la población, en una zona de paseo urbano en una zona ya consolidada. [ ] – Su superficie de 2.696 m/2 es sensiblemente superior (32%) a la de la primera parcela, lo que lógicamente debe redundar en una menor complejidad técnica de la construcción así como facilitar el aspecto funcional de las mismas. [ ] Por este Ayuntamiento, también se ha pon- derado el retraso que el cambio de parcela supondría en la finalización de las obras de construcción del Centro, y consecuentemente la puesta en servicio del nuevo Centro, todo ello relacionado con la mejora en la satisfacción de las necesidades que de carácter sanita- rio pueden demandar los vecinos de esta Localidad, suponiendo que el nuevo centro se ubique en el nuevo emplazamiento. [ ] Por todo lo expuesto anteriormente, por este Ayun- tamiento se apuesta por la construcción del nuevo Centro de Salud en la parcela situada en la Avda. Xxxxxx xx Xxxxxxxxx, que si bien es cierto que retrasará de alguna manera la puesta en servicio del nuevo edificio, también lo es, que la satisfacción de los ciudadanos se verá sensiblemente incrementada, que es, en el caso que nos ocupa, el sentimiento que debe prevalecer.”
El referido cambio de localización fue formalmente asumido por el Pleno Corporativo mediante acuerdo adoptado en sesión celebrada el 0 xx xxxx xx 0000 xxx xx xxxxxxxx xx xx xxxxxxx absoluta del número legal de miembros de la Corporación.
Las razones invocadas para modificar el emplazamiento del nuevo centro de salud fue- xxx consideradas plausibles por el SESCAM, quien aceptó la referida sustitución de terrenos mediante escrito de su Director Gerente de fecha 15 xx xxxxx de 2004, en el que se presta conformidad a que el nuevo Centro de Salud se construya en la parcela radicada en la Avda. de Xxxxxx Xxxxxxxxx, convocándose seguidamente otro concurso para la redacción de un proyecto de obra adecuado al nuevo solar y su subsiguiente dirección facultativa.
Frente a la posición adoptada por ambas Administraciones concernidas por la iniciati- va, no son atendibles, a juicio de este Consejo, las alegaciones que formula la contratista para negar desde un punto de vista técnico que exista interés público en el cambio de empla- zamiento del Centro de Salud, comparando para ello el aprovechamiento y funcionalidad de las superficies, su proximidad con el centro de la población y la diferente accesibilidad o fluidez de comunicaciones de los dos solares ofrecidos sucesivamente por el Ayuntamiento de La Puebla xx Xxxxxxxxx, pues esta clase de valoraciones sobre la idoneidad de los terre- nos para satisfacer, en la mejor forma posible, las necesidades sanitarias en su municipio corresponde, sin perjuicio del ulterior control judicial, al Ayuntamiento de La Puebla xx Xxxxxxxxx, como representante democrático de los intereses de la colectividad vecinal, en primer lugar, y al SESCAM, después, como Administración directamente tuteladora de la sanidad en esta Región. En esta conjunción de intereses y competencias concurrentes, al Ayuntamiento de La Puebla xx Xxxxxxxxx, como Administración titular de los terrenos ofrecidos gratuitamente para la ubicación del Centro de Salud, al tiempo que entidad empe- ñada en procurar el bienestar de la colectividad vecinal a la que representa, corresponde designar de entre las limitadas dotaciones de terrenos a su disposición y dentro del margen de discrecionalidad propio de una decisión de tal naturaleza, aquella parcela que estime más adecuada a los fines asistenciales perseguidos, ponderando para ello sus posibilidades de conexión desde las vías interurbanas de comunicación con la localidad, las condiciones de acceso rodado y peatonal de la misma, las alternativas constructivas ligadas a su forma, superficie y aprovechamiento urbanístico, el coste financiero de las actuaciones de acondi- cionamiento del solar soportadas por la entidad local, el posible destino de las demás parce- las contempladas para acoger dichas instalaciones o cualesquiera otras circunstancias sus-
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ceptibles de valoración, siempre de compleja objetivación en orden a determinar la idonei- dad de la decisión adoptada.
Así las cosas, los informes técnicos obrantes en el procedimiento no hacen sino acredi- tar, con leves diferencias xx xxxxx, la aptitud de ambas parcelas desde una perspectiva emi- nentemente funcional para constituirse en emplazamiento del nuevo Centro de Salud. A partir de esta validación técnica de las dos alternativas barajadas, el interés particular del contratista por mantener el vínculo contractual existente y forzar la plena ejecución de un contrato que ha devenido irrealizable, hallándose garantizado a su favor el lucro empresarial previsible del contrato, no puede prevalecer sobre la voluntad del vecindario de La Puebla xx Xxxxxxxxx, validamente expresada a través de sus legítimos órganos de representación, de ubicar el centro de salud que prestará servicio al municipio y a otras localidades del en- torno en la parcela que estimen más conveniente. Es en esta contraposición de intereses públicos y privados donde se manifiesta plenamente el interés general ligado a la resolución contractual planteada, que hace innecesario un examen pormenorizado y siempre cuestiona- ble de las razones argüidas por la referida entidad local en apoyo del cambio de ubicación del centro, siempre que no se advierta la concurrencia de arbitrariedad o desviación de po- der, lo que en este caso no sucede.
Esto así, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen número 2.490/2001, de 27 de septiembre, en supuesto similar al presente, “el problema debe ser evaluado a la luz de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, aplicable al contrato, que es la Ley 13/1995, de 18 xx xxxx. Con xxxxxxx xx xxxxxxxx 000. b) de ésta [en la actualidad, del TRLCAP de 2000], el desistimiento de la Administración es causa de resolución de los contratos. El desistimiento ha de estar amparado en una causa objetiva de interés público. En el caso sometido a consulta, tal causa hay que encontrarla en el carácter adjetivo del contrato que se resuelve respecto al principal, de obras; en efecto, no yéndose a ejecutar los trabajos a dirigir, pierde su objeto el contrato de dirección auxiliar de obras, de tal suerte que procede resolverlo”.
Por consiguiente, no ejecutándose, por las razones más atrás expuestas, el Centro de Salud proyectado por A, S.L., la parte de contrato consistente en la dirección de obras del mismo podrá ser legítimamente desistida por la Administración contratante con las conse- cuencias previstas en el artículo 215.3 del TRLCAP.
Constatada la existencia de un interés público en el cambio de ubicación del nuevo Centro de Salud de La Puebla xx Xxxxxxxxx todavía deberíamos plantearnos si su adecuado cumplimiento exigía la resolución por desistimiento del contrato celebrado por el SESCAM con la sociedad opositora o cabía otra alternativa. En este sentido ha dicho este Consejo en su dictamen número 86/2005, de 15 xx xxxxx, que “además de la prerrogativa de desisti- miento (que se orienta a la resolución del contrato con carácter previo a su finalización, al existir motivos que hacen innecesaria o inconveniente su permanencia), existe la prerroga- tiva de modificación de los contratos, cuyo ejercicio está orientado, a la continuación del vínculo contractual, pese a la alteración de los elementos que lo integran. Ambos deben estar orientados a salvaguardar el interés público, en función de las circunstancias sobre- venidas al momento de formalización de los contratos [...].”
En el presente supuesto no cabía la alternativa modificatoria por las razones que acer- tadamente expone el informe jurídico evacuado por el Jefe de Sección de Asesoramiento y Desarrollo Normativo, con el visto bueno de la Jefa del Servicio de igual denominación,
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pues “el cambio de ubicación de los terrenos determina necesariamente que se deba proce- der a la redacción de un nuevo proyecto y por tanto una nueva dirección de las obras, sin que pueda admitirse en derecho la práctica de una modificación en el contrato originario en aras a su conservación (que es en definitiva lo que pretende la interesada) so pena de incurrir en una alteración sustancial de los términos del mismo que vulneraría los princi- pios esenciales de contratación administrativa enumerados en el artículo 11.1 del TRLCAP. Defender la postura contraria supondría asistir más que a una novación modificativa del contrato, a una novación extintiva y su sustitución por un contrato diferente del inicial en cuanto se verían afectados los elementos esenciales del mismo.”
Si el encargo de un nuevo proyecto y la correspondiente dirección facultativa se hubie- ra hecho mediante una simple modificación del contrato celebrado, en su día, con la socie- dad que se opone al desistimiento, sin convocar para ello un nuevo concurso –al que ésta, sin duda, ha podido presentarse y así lo ha hecho, según su escrito de alegaciones- padecerí- an los tres principios cardinales de la contratación administrativa: publicidad, concurrencia e igualdad de oportunidades. En este sentido ha dicho el Consejo de Estado, en su dictamen número 1.021/1991, de 1 de octubre, que “los principios de publicidad y concurrencia en la celebración de los contratos administrativos pueden verse afectados cuando las modifica- ciones entrañen una alteración sustancial de las prestaciones que constituyen el objeto del contrato”.
Por todo ello, en lo que se refiere al fondo del asunto, se considera ajustado a derecho, por venir motivado por razones de interés público, el desistimiento contractual que el SES- CAM propone.
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Entrando, por último, a examinar los efectos jurídicos de la resolución contractual que se analiza, según el artículo 215.3 del TRLCAP, en el supuesto de desistimiento de la Ad- ministración previsto en su artículo 214.b), “el contratista tendrá derecho al 10 por 100 del precio de los estudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficio dejado de obtener”. «Quantum» indemnizatorio que por su carácter automático y fijo no tiene que ser probado, ni puede ser sobrepasado por venir tasado “ex lege” en los supuestos de desistimiento contractual de la Administración. En este sentido, en el ya citado dictamen del Consejo de Estado número 2.490/2001, dice aquel alto órgano consultivo que “dicha indemnización es la tasada legalmente para este caso y resarce, a tanto alzado, todos los daños, incluido el lucro cesante, que hubiere sufrido el contratista. [ ] La resolu- ción del contrato, por otra parte, debe declararse sin pérdida de la garantía prestada por el adjudicatario, habida cuenta la causa que la motiva, imputable a la Administración”. En este mismo sentido, ya en su dictamen de 6 de julio de 1989 (expediente nº 53.437), relativo al desistimiento en un contrato administrativo –en aquel caso, de obras-, señalaba el Consejo de Estado sobre sus efectos: “el beneficio industrial de las obras dejadas de realizar apare- ce configurado en el texto y en la doctrina de este Consejo como indemnización global que exime de carga de la prueba al perjudicado, pero no puede superarse. Los intentos, alguna vez manifestados, para rebasarla acumulando otros perjuicios, no han tenido éxito en la doctrina de este Alto Cuerpo”.
De lo expuesto resulta que el desistimiento es una causa autónoma de resolución con- tractual que debe diferenciarse de la resolución del contrato por incumplimiento de la Ad-
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ministración, no sólo subjetivamente por quien insta la resolución -en aquélla, será la propia Administración, y en ésta, será normalmente el contratista quien la promueva-, sino también objetivamente, en cuanto a sus efectos, pues, mientras que en el desistimiento la indemniza- ción a satisfacer por la Administración queda limitada al 10 por 100 del precio de los estu- dios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar, en la resolución por incumpli- miento de la Administración deberán satisfacerse todos los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista, conforme establece el artículo 113.3 del TRLCAP.
Contemplando la propuesta de resolución sobre la que se dictamina que el acuerdo de desistimiento debe reconocer la procedencia de abonar al contratista un 10% de lo pactado por la dirección facultativa de las obras, dado que la fase del contrato correspondiente a la realización del proyecto está completamente liquidada, debe concluirse que son ajustados a derecho los efectos de la resolución contractual por desistimiento que se propone.
En cuanto a la reserva de derechos manifestada por la entidad contratante en sus alega- ciones, respecto al abono de las tarifas rectoras de los honorarios de arquitectos establecidas en el Real Decreto 2.512/1977, de 17 xx xxxxx, correspondientes a la conversión del encargo primitivo en misión parcial, cabe señalar la improcedencia de dicho planteamiento toda vez que, de entrada, tiene su fundamento en una norma reglamentaria cuyas disposiciones de contenido económico –entre las que se encuentra el epígrafe 1.11, relativo a la “tarifación en misión parcial”- fueron derogadas por medio de la Ley 7/1997, de 14 xx xxxxx, de medi- das de liberalización en materia de colegios profesionales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-
men:
“Que procede informar favorablemente la resolución del contrato de consultoría y asis- tencia técnica celebrado por el Director General de Gestión Económica e Infraestructuras del SESCAM y la entidad A, S.L. para la redacción de un proyecto técnico y la dirección facultativa de las obras de construcción de un Centro de Salud en la localidad de La Puebla xx Xxxxxxxxx (Toledo), basada en el desistimiento de la Administración –artículo 214.b) del TRLCAP-, con los efectos señalados en la consideración V.”
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