VALTIOSOPIMUSOPAS
VANHENTUNUT
VALTIOSOPIMUSOPAS
Kansainvälisten ja EU-sopimusten valmistelua
ja voimaansaaflamista koskevat ohjeet
ULKOASIAINMINISTERIÖ UTRIKESMINISTERIET
Ulkoasiainministeriön julkaisuja 2/2017
VANHENTUNUT
Valtiosopimusopas
Kansainvälisten ja EU-sopimusten valmistelua ja voimaansaattamista koskevat ohjeet
Ulkoasiainministeriö, Helsinki 2017
VANHENTUNUT
Ulkoasianinisteriö
ISBN Nid.: 978-952-281-320-6
ISBN PDF: 978-952-281-321-3
Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto, Xxxx-Xxxxx Xxxxxxxx
Helsinki 2017
Julkaisija | Ulkoasiainministeriö, Oikeuspalvelu | 29.9.2017 | |
Tekijät | EU- ja valtiosopimusoikeuden yksikkö (OIK-20) | ||
Julkaisun nimi | Valtiosopimusopas – Kansainvälisten ja EU-sopimusten valmistelua ja voimaansaattamista koskevat ohjeet | ||
Julkaisusarjan nimi ja numero | Ulkoasiainministeriön julkaisuja 2/2017 | ||
ISBN painettu | 978-952-281-320-6 | ISSN painettu | 0358-1489 |
ISBN PDF | 978-952-281-321-3 | ISSN PDF | 2341-8230 |
URN-osoite | xxxx://xxx.xx/XXX:XXXX:000-000-000-000-0 | ||
Sivumäärä | 130 | Kieli | suomi |
Asiasanat | Valtiosopimukset, kansainväliset sopimukset, Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus, EU-sopimukset, EU-sekasopimus, yhteisymmärryspöytäkirjat, delegoidut sopimukset, kansainväliset hallintosopimukset, väliaikainen soveltaminen, voimaansaattaminen, varauma, ilmoitus, selitys, säädösmallit, esittelylistamallit, valtakirjamallit, sitoutumiskirjamallit | ||
Tiivistelmä Valtiosopimusopas sisältää menettelyohjeet kansainvälisten ja EU-sopimusten valmistelusta ja voimaansaattamisesta virkamiesten työn tueksi. Oppaassa selvitetään perustuslain 8 lukuun perustuva sopimuksentekotoimivalta Suomessa. Toimivaltaa valtiosopimusasioissa käyttävät Suomessa ylimmät valtioelimet eli eduskunta, tasavallan presidentti ja valtioneuvoston yleisistunto. Myös ministeriöillä voi olla rajoitettua sopimuksentekovaltaa joko sopimuksentekovallan delegoinnin kautta (delegoidut sopimukset) taikka voimassaoleviin säädöksin perustuen (kansainväliset hallintosopimukset). Oppaassa selvennetään valtiosopimuksen asemaa ja tekemistä koskevia menettelyjä myös kansainvälisen oikeuden, erityisesti valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen näkökulmasta. Oppaaseen on sisällytetty menettelyohjeet muun muassa sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta, ilmoitusten, selitysten ja varaumien antamisesta sekä sopimuksen irtisanomisesta. Oppaassa kuvataan Euroopan unionin (EU) sopimuksentekotoimivallan perusteet, sopimuksentekomenettely ja erilaiset EU-sopimustyypit Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) valossa. Eduskunnan rooli kansainvälisten sopimusten valmistelussa ja voimaansaattamisessa on keskeinen. Oppaassa avataan eduskunnan osallistumisoikeutta ja tiedottamista koskevia menettelyjä (perustuslain 47 §, 96 § ja 97 §). Opas sisältää erillisen jakson Ahvenanmaan huomioimisesta neuvoteltaessa ja saatettaessa voimaan sopimuksia, jotka sisältävät Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä sekä menettelyohjeet pohjoismaisia sopimuksia varten. Valtiosopimusoppaan liitteenä olevat suomen- ja ruotsinkieliset säädösmallit on päivitetty yhdessä oikeusministeriön laintarkastusyksikön kanssa. Oppaan liitteenä ovat valtioneuvoston yleisistunnon ja tasavallan presidentin esittelyn esittelylistamallit. Opas sisältää myös yhteisymmärryspöytäkirjan mallin ja valtiosopimussanaston. Oppaassa avataan viitetiedoin valtiosopimuksia koskevaa perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä. Tämän version korvaa uusi, muutettu aineisto osoitteessa xxxx://xxx.xx/XXX:XXXX:000-000-000-000-0. | |||
Kustantaja | Ulkoasiainministeriö | ||
Painopaikka ja vuosi | Lönnberg Print & Promo, 2017 | ||
Julkaisun myynti/ xxxxxx | Xxxxxxxxx versio: xxxxxxxxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx Julkaisumyynti: xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx | ||
VANHENTUNUT
VANHENTUNUT
Utgivare | Utrikesministeriet, Rättstjänsten | 29.9.2017 | |
Författare | Enheten för EU-rättsliga frågor och traktaträtt (OIK-20) | ||
Publikationens titel | Fördragshandboken – Anvisningar om beredning och ikraftsättande av internationella fördrag och EU-avtal | ||
Publikationsseriens namn och nummer | Utrikesministeriets publikationer 2/2017 | ||
ISBN tryckt | 978-952-281-320-6 | ISSN tryckt | 0358-1489 |
ISBN PDF | 978-952-281-321-3 | ISSN PDF | 2341-8230 |
URN-adress | xxxx://xxx.xx/XXX:XXXX:000-000-000-000-0 | ||
Sidantal | 130 | Språk | finska |
Nyckelord | Fördrag, internationella avtal, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EU-avtal, EU:s blandade avtal, samförståndsavtal, delegerade överenskommelser, internationella förvaltningsavtal, provisorisk tillämpning, ikraftsättande, förbehåll, meddelande, förklaring, författningsmallar, mallar för föredragningslistor, fullmaktsmallar, mallar för åtagandehandlingar | ||
Referat Fördragshandboken innehåller anvisningar om hur internationella fördrag och EU-avtal bereds och sätts i kraft, till stöd för tjänstemännens arbete. Handboken redogör för behörigheten att ingå fördrag i Finland enligt 8 kap. i grundlagen. I Finland har de högsta statliga organen, dvs. riksdagen, republikens president och statsrådets allmänna sammanträde, behörighet i fördragsärenden. Även ministerierna kan ha begränsad behörighet att ingå fördrag, antingen genom delegerad behörighet (delegerade överenskommelser) eller med stöd av gällande författningar (internationella förvaltningsavtal). Handboken klargör också ur folkrättslig synvinkel de förfaranden som gäller status och ingående av fördrag, särskilt med beaktande av Wienkonventionen om traktaträtten. Den innehåller anvisningar om förfarandet bl.a. vid provisorisk tillämpning, meddelanden, förklaringar och förbehåll samt vid uppsägning av fördrag. Handboken beskriver grunderna för Europeiska unionens (EU) behörighet att ingå avtal, förfarandet vid ingående av avtal i EU samt olika typer av EU-avtal mot bakgrund av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Riksdagens roll är central vid beredningen och ikraftsättandet av fördrag. Handboken klarlägger de förfaranden som gäller riksdagens rätt att delta och få information (grundlagens 47, 96 och 97 §). I handboken finns separata avsnitt om hur Åland ska beaktas vid förhandlingar om och ikraftsättande av fördrag där det ingår bestämmelser som faller inom Ålands behörighet samt om förfarandet vid nordiska avtal. De finsk- och svenskspråkiga författningsmallarna, som finns som bilaga till fördragshandboken, har uppdaterats i samarbete med justitieministeriets laggranskningsenhet. Xxxxxx för föredragningslistor för statsrådets allmänna sammanträde och för föredragningen för republikens president finns som bilaga till handboken. Den innehåller också en mall för samförståndsavtal samt en fördragsordlista. Genom hänvisningar tar handboken upp grundlagsutskottets utlåtandepraxis som gäller fördrag. Denna version ersätts av nytt, modifierat material på xxxx://xxx.xx/XXX:XXXX:000-000-000-000-0. | |||
Förläggare | Utrikesministeriet | ||
Beställningar/ distribution | Elektronisk version: xxxxxxxxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx Försäljning: xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx | ||
VANHENTUNUT
Published by | Ministry for Foreign Affairs, Legal Service | 29th of September 2017 | |
Authors | The Unit for EU and Treaty Law (OIK-20) | ||
Title of publication | Treaty guide – instructions on the preparation and bringing into force of international treaties and EU agreements | ||
Series and publication number | Publications of the Ministry for Foreign Affairs 2/2017 | ||
ISBN (printed) | 978-952-281-320-6 | ISSN (printed) | 0358-1489 |
ISBN PDF | 978-952-281-321-3 | ISSN (PDF) | 2341-8230 |
Website address (URN) | xxxx://xxx.xx/XXX:XXXX:000-000-000-000-0 | ||
Pages | 130 | Language | Finnish |
Keywords | Treaties, international agreements, Treaty on the Functioning of the European Union, EU agreements, EU mixed agreement, memorandums of understanding, delegated treaties, international administrative agreements, provisional application, bringing into force, reservation, notification, declaration, statute models, presentation agenda models, model credentials and full powers, model instruments of consent. | ||
Abstract The Treaty guide provides instructions on the preparation and bringing into force of international treaties and EU agreements to support the work of public officials. The guide describes the competence in the conclusion of treaties in Finland based on Chapter 8 of the Constitution of Finland. The highest governmental bodies, i.e. the Parliament, the President of the Republic and the government plenary session are the authorities with competence in the conclusion of treaties. Ministries may also have limited competence in the conclusion of treaties either through delegation of such competence (delegated treaties) or on the basis of statutes in force (international administrative agreements). The guide clarifies the status of treaties and the procedures for concluding them also from the perspective of international law, particularly the Vienna Convention on the Law of Treaties. The guide includes operating instructions on issues such as provisional application of a treaty, giving of notifications, making of declarations and reservations, and denunciation of treaties. The guide describes the foundations of the European Union's (EU) competence in the conclusion of international agreements, its procedure for concluding them and different agreement types in light of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). In Finland the Parliament plays a key role in preparing treaties and bringing them into force. The guide presents the procedures concerning the parliamentary right to participate and receive information (sections 47, 96 and 97 of the Constitution of Finland). The guide includes a special section on taking the Åland Islands into consideration in negotiating and bringing into force treaties that include provisions falling under the competence of Åland. Moreover, the guide provides operating instructions for Nordic treaties. The statute models in Finnish and Swedish appended to the Treaty guide have been updated in cooperation with the Unit of Legislative Inspection of the Ministry of Justice. Models of the presentation agendas of the government plenary session and the presidential session have been appended to the guide. The guide also includes a model for a memorandum of understanding and a treaty terminology and provides reference information on the statements issued by the Constitutional Law Committee concerning treaties. This version is replaced by new, modified material at xxxx://xxx.xx/XXX:XXXX:000-000-000-000-0. | |||
Publisher | Ministry for Foreign Affairs of Finland | ||
Publication sales/ Distributed by | Online version: xxxxxxxxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx Publication sales: xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx | ||
1 YLEISTÄ VALTIOSOPIMUKSISTA 11
1.2 Valtiosopimuksen määritelmä 13
1.3 Valtiosopimus kansainvälisessä oikeudessa 15
1.4 Valtiosopimus Suomen oikeusjärjestelmässä 15
1.5 EU:n ulkosuhdesopimukset 16
1.5.1 Unionin toimivalta ja sen luonne 18
1.5.3.1 Unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat sopimukset 20
VANHENTUNUT
1.5.3.2 Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtävät sopimukset 20
1.5.3.4 "VNOS" 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetut sopimukset 21
2 KANSALLINEN TOIMIVALLANJAKO VALTIOSOPIMUSASIOISSA 24
2.1 Ylimpien valtioelinten toimivalta perinteisissä valtiosopimusasioissa 24
2.2 Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välinen toimivallanjako
2.3 Ministeriöiden välinen toimivallanjako 28
2.4 Sopimuksentekovallan delegointi 29
2.5 Kansainväliset hallintosopimukset 32
2.6 Yhteisymmärryspöytäkirjat 34
3 VALTIOSOPIMUKSEN NEUVOTTELEMINEN JA ALLEKIRJOITTAMINEN 37
3.3 EU:n ulkosuhdesopimusten neuvotteleminen 43
3.4 Sopimuksen allekirjoittaminen 46
3.5 EU-sopimusten allekirjoittaminen 48
3.6 Allekirjoitetun tekstin oikaiseminen 50
3.7 Väliaikainen soveltaminen 50
3.8 EU-sopimusten väliaikainen soveltaminen 52
4.2 Sopimuksen muutokseen sitoutuminen 56
4.3 Varaumat, selitykset ja muut ilmoitukset 58
4.3.1 Varaumien, selitysten ja muiden ilmoitusten tekeminen 58
4.3.2 Varaumien ja selitysten vastustaminen 59
4.4 Valtionsisäinen päätöksenteko 61
4.5 Sitoutumisesta ilmoittaminen 63
4.6 EU-sopimukseen sitoutuminen ja sitoutumisesta ilmoittaminen 65
5 VALTIOSOPIMUKSEN PÄÄTTYMINEN 67
6 VALTIOSOPIMUKSEN VOIMAANSAATTAMINEN 70
6.1 Voimaansaattamisen tarkoitus 70
VANHENTUNUT
6.2.2 Sekamuotoinen voimaansaattaminen 72
6.2.3 Asiasisältöinen voimaansaattaminen 72
6.2.4 Voimaansaattamissäädöksen antamatta jättäminen 74
6.3 Voimaansaattamisen taso 74
6.3.1 Voimaansaattaminen lailla 75
6.3.2 Voimaansaattaminen valtioneuvoston asetuksella 75
6.4 Voimaansaattamislain sisältö 75
6.5 Voimaansaattamisasetuksen sisältö 76
6.6 EU-sopimusten voimaansaattaminen 78
7.2 Eduskunnan osallistuminen kansainvälisten asioiden valmisteluun 81
7.3 Eduskunnan osallistuminen ja tiedonsaanti EU:ssa päätettävien
7.4 Eduskunnan hyväksymistä vaativat sopimukset 86
7.5 Lainsäädännön alaan kuuluvat sopimukset 88
8 SOPIMUSASIOIDEN ESITTELEMINEN 97
8.2 Esittelylistojen laatiminen 99
8.3 Esittelyjen yhdistäminen 101
9 VALTIOSOPIMUSTEN JULKAISEMINEN 102
9.1 Yleistä 102
9.2 Valtiosopimusten julkaisemisen ajankohta 103
9.3 Julkaisemiskieli 105
9.4 Sopimuksen julkaisematta jättäminen 106
10 AHVENANMAAN ERITYISASEMA 108
10.1 Yleistä 108
10.2 Sopimusneuvottelut 109
10.3 Maakuntapäivien suostumuksen hankkiminen 111
11 POHJOISMAISET SOPIMUKSET 113
12 SOPIMUSASIAKIRJOJEN JULKISUUS 115
12.1 Yleistä 115
VANHENTUNUT
12.2 Julkiset asiakirjat 115
12.3 Harkinnanvaraisesti julkiset asiakirjat ja tiedonantovelvollisuus
keskeneräisissä asioissa 117
12.4 Salassa pidettävät asiakirjat 117
13 TIEDOTTAMINEN 119
14 VALTIOSOPIMUSTEN REKISTERÖIMINEN JA JULKAISEMINEN
YK:N SOPIMUSSARJASSA 121
15 VALTIOSOPIMUSTEN ALKUPERÄISKAPPALEET 123
16 VALTION SÄÄDÖSTIETOPANKKI FINLEX 124
17 VALTIOSOPIMUSTEN KANSITTAMINEN JA SINETÖIMINEN 125
Liite 1: Asiakirjamallit 131
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
ESIPUHE
VANHENTUNUT
Valtioneuvosto on useissa ohjelmissaan ja päätöksissään sitoutunut hyvään lainvalmiste- luun. Valtiosopimusten valmistelu on myös säädösvalmistelua ja voimaansaatetut valtio- sopimukset ovat osa Suomen lainsäädäntöä. Valtiosopimusoppaalla on merkitystä jokai- sen kansainvälisiä sopimuksia neuvottelevan ja niiden voimaansaattamista valmistelevan virkamiehen työssä.
Ulkoasiainministeriön vuonna 2003 julkaisema Valtiosopimusopas on palvellut käyttäjiään nyt useamman vuoden ajan. Oppaan tavoitteena oli esittää tiivistetyssä muodossa vuonna 2000 voimaan tulleen Suomen perustuslain edellyttämät päätöksentekomuodot ja menet- telytavat valtiosopimusten valmistelussa ja voimaansaattamisessa.
Valtiosopimusopas julkaistiin murrosvaiheessa, jolloin voimaan oli juuri tullut valtioneu- vostoa koskevan lainsäädännön uudistus. Uudistukseen saakka kansainvälisten sopimus- asioiden hoitaminen oli pääsääntöisesti kuulunut ulkoasiainministeriön tehtäviin. Uudis- tuksen jälkeen kansainvälisten sopimusasioiden hoito hajautettiin eri ministeriöille sen mukaan, minkä ministeriön toimialaan sopimus tai velvoite sisällöltään kuuluu. Tämän myötä oli tarpeen huolehtia koko valtionhallinnon yhdenmukaisista menettelytavois-
ta ja käytännöistä kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä ja voimaansaattamista valmisteltaessa.
Vuonna 2009 Valtiosopimusoppaaseen lisättiin EU-sopimusten valmistelua koskeva oh- jeistus ajantasaistettuna Lissabonin sopimuksen voimaantulosta johtuneilla muutoksil- la. Vuonna 2012 voimaan tulleet perustuslain muutokset (1112/2011) otettiin huomioon Valtiosopimusoppaan edellisessä päivityksessä (maaliskuu 2012).
Kuluneiden vuosien aikana valtion eri viranomaisten yhteistyön merkitys sopimusasioita valmisteltaessa on edelleen kasvanut ja sopimusoikeudellisen ohjeistuksen tarve on enti- sestään lisääntynyt.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Eduskunnan osallistumis- ja tiedonsaantioikeuden turvaaminen on muodostunut keskei- seksi ja entistä säännönmukaisemmaksi menettelyksi myös muiden kuin EU-sopimusten valmisteluvaiheessa. Tämän johdosta Valtiosopimusopas sisältää menettelyohjeet perus- tuslain 47 §, 96 § ja 97 §:n mukaisista osallistumis- ja tiedottamismenettelyistä, joilla pyri- tään turvaamaan eduskunnan tiedonsaantioikeus kansainvälisistä sopimuksista jo niiden valmisteluvaiheessa ja tällä tavalla antamaan eduskunnalle mahdollisuus tarvittaessa vai- kuttaa sopimusten valmisteluun.
Valtiosopimusoppaan uudistuksen lähtökohtana on pidetty käytettävyyttä. Tämän vuok- si valtiosopimusoppaaseen on pyritty keräämään entistä enemmän valtiosopimus- asioita koskevia käytäntöjä ja menettelyohjeita. Oppaassa on pyritty vastaamaan niihin menettelytapakysymyksiin, joita ministeriöiden asiantuntijat sopimusasioita valmistelles- saan ovat esittäneet. Tarvittaessa asioita on edelleen avattu oppaaseen lisätyissä alaviit-
VANHENTUNUT
teissä, joissa on viittauksia sekä perustuslakivaliokunnan keskeisiin lausuntoihin että konk- reettisiin sopimusesimerkkeihin.
Valtiosopimusohjeistuksen lisäksi opas sisältää tietoja delegoinnin nojalla tehdyn valtio- sopimuksen, kansainvälisen hallintosopimuksen ja yhteisymmärryspöytäkirjan eroavuuk- sista sekä niiden kansallisesta käsittelystä. Valtiosopimusoppaan liitteenä olevat säädös- mallit on päivitetty yhdessä oikeusministeriön laintarkastusyksikön kanssa. Oppaan liittee- nä ovat myös esittelylistamallit.
Ulkoasiainministeriö kiittää uudistetun Valtiosopimusoppaan valmisteluun osallistuneita ministeriöitä yhteistyöstä ja toivoo, että uudistettu Valtiosopimusopas vastaisi entistä pa- remmin niihin kysymyksiin, joita valtiosopimusten valmistelijat työssään kohtaavat.
Helsingissä 29. syyskuuta 2017
Ulkoasiainministeri Xxxx Xxxxx
Yksikön päällikkö Xxxxx Xxxxxxx
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
1 YLEISTÄ VALTIOSOPIMUKSISTA
1.1 Lähtökohdat
• Valtiosopimuksen sopimuksentekovalta kuuluu tasavallan presidentille yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa.
• Eduskunta hyväksyy toimivaltaansa kuuluvat sopimukset.
• Dualistinen järjestelmä: valtiosopimukseen sitoutuminen ja voimaansaattaminen ovat erillisiä toimenpiteitä.
VANHENTUNUT
Perustuslain säännökset kansainvälisistä suhteista on koottu lain 8 lukuun, jossa säädetään toimivallasta kansainvälisissä asioissa (93 §), kansainvälisten velvoitteiden ja niiden irti- sanomisen hyväksymisestä (94 §), näiden velvoitteiden voimaansaattamisesta (95 §), edus- kunnan osallistumisesta Euroopan unionin asioiden kansalliseen valmisteluun (96 §) sekä eduskunnan tietojensaantioikeudesta kansainvälisissä asioissa (97 §).1
Sopimuksentekovalta kuuluu perustuslain mukaan ulkopolitiikan johtovallan piiriin eli lähtökohtaisesti tasavallan presidentille yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Edus- kunta kuitenkin hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymi- sen. Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös tällaisen velvoitteen irtisanomiseen.
Kansainvälisten sopimusten voimaansaattaminen Suomessa perustuu niin sanottuun dualistiseen järjestelmään, jossa valtiosopimuksen voimaantulo valtionsisäisesti vaatii valtiosopimukseen sitoutumisesta erillisen toimenpiteen eli voimaansaattamissäädöksen.
1 Perustuslain muutokset tulivat voimaan 1.3.2012 (1112/2011). Muutokset koskevat muun muassa perustuslain 94 ja 95 §:ää sekä myös hallituksen esityksen antamista koskevaa 39 §:ää. Ks. HE 60/2010 vp ja PeVM 9/2010 vp.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Perustuslaissa tehdään sen vuoksi ero valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoit- teiden hyväksymisen ja niiden voimaansaattamisen välillä. Tämä seikka vaikuttaa sopimus- ten kansalliseen valmisteluun, eduskunnan päätöksentekomenettelyyn ja voimaansaatta- missäädösten laatimiseen.
Valtiosopimuksia hyväksyttäessä ja saatettaessa voimaan on lisäksi otettava huomioon muu annettu ohjeistus.2
2 Muusta ohjeistuksesta ks.:
- Valtioneuvoston esittelijän käsikirja, Hallituksen julkaisusarja 1/2017
- Hallituksen esitysten laatimisohjeet (HELO), Oikeusministeriön julkaisuja 2004:4,
- Lainvalmistelun prosessiopas,
- Lainkirjoittajan opas,
- Lainlaatijan EU-opas,
- Säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeet, Oikeusministeriön julkaisu 2007:6,
VANHENTUNUT
- Säädösvalmistelun kuulemisopas,
- Ahvenanmaan asema säädösvalmistelussa ja EU-asioissa, Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 8/2012,
- EU:n toimivallan ja päätöksenteon oikeudellisesta perustasta, Oikeusministeriön muistio 26.3.2012 OM 9/469/2012, saatavilla Senaattorissa osoitteessa: xxxx://xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xx-xxxxx/xxxxxx- linen-kasittely/oikeudelliset-kysymykset/sivut/default.aspx,
- EU:n toimivallan luonteesta eri politiikanaloilla ja kansainvälisten sopimusten tekemisessä Oikeusministeriön muistio 15.1.2015 OM 1/469/2015, saatavilla Senaattorissa osoitteessa: xxxx://xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxx- minta/eu-asiat/kansallinen-kasittely/oikeudelliset-kysymykset/sivut/default.aspx,
- EU-valmistelu ministeriöissä (OM/VNK ohje), saatavilla Senaattorissa osoitteessa: xxxx://xxxxxxxxxx.xxx.xx/xx- naattori/toiminta/eu-asiat/kansallinen-kasittely/sivut/default.aspx,
- Ohjeet eduskunnan ja valtioneuvoston yhteistoiminnasta Euroopan unionin asioiden kansallisessa valmiste- lussa, Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 57/2011,
- Suuren valiokunnan muistio ”Euroopan unionin asioiden eduskuntakäsittelyyn liittyvistä käytännön kysy- myksistä” (17.12.2014), saatavilla Senaattorissa osoitteessa: xxxx://xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xx- asiat/kansallinen-kasittely/eduskunta/sivut/default.aspx,
- EU-toimintaan liittyvien asiakirjojen julkisuudesta, Oikeusministeriön muistio 21.8.2014, saatavilla Senaatto- rissa osoitteessa: xxxx://xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xx-xxxxx/xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx/ default.aspx.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
1.2 Valtiosopimuksen määritelmä
• Valtiosopimus tai muu kansainvälinen velvoite on kahden tai useamman kansainvälisen oikeuden subjektin välinen tahdonilmaisu, jolla on tarkoitus saada aikaan kansainvälisen oikeuden alaisia oikeuksia ja velvollisuuksia.
Perustuslain 8 luvun sopimuksentekovaltaan liittyvät säännökset koskevat valtiosopimuk- sia ja muita kansainvälisiä velvoitteita. Käsitteitä valtiosopimus tai muu kansainvälinen vel- voite ei ole kuitenkaan perustuslaissa tai muussakaan lainsäädännössä määritelty.
VANHENTUNUT
Valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen (SopS 32 ja 33/1980; ”Wienin yleissopimus”) 2 artiklan mukaan ”valtiosopimus tarkoittaa kansainvälistä välipuhetta, joka on tehty kirjallisesti valtioiden välillä ja joka on kansainvälisen oikeuden alainen siihen kat somatta, sisältyykö se yhteen tai kahteen taikka useampaan toisiinsa liittyvään asiakirjaan ja riippumatta siitä käytetystä nimityksestä”.
Kahdenvälinen eli bilateraalinen sopimus koskee kahden valtion välistä suhdetta. Monen- välisellä eli multilateraalisella sopimuksella järjestetään useamman valtion välisiä suhtei- ta. Nimikkeeltään valtiosopimus voi olla esimerkiksi yleissopimus (convention), sopimus (agreement, treaty) tai pöytäkirja (protocol). Kirjelmiä vaihtamalla tehtyä sopimusta kutsu- taan joko noottienvaihdoksi (exchange of notes) tai kirjeenvaihdoksi (exchange of letters).
Valtiosopimukseksi katsotaan myös valtion ja kansainvälisen järjestön tai toimielimen vä- linen sopimus3 taikka kansainvälisten järjestöjen välinen sopimus sekä eräissä poikkeus- tapauksissa toisen valtion viranomaisen kanssa tehty sopimus4. Kansainvälinen velvoite on myös valtioiden perustaman kansainvälisen järjestön sellainen sitova päätös5, joka luo järjestön jäsenvaltioille oikeuksia ja velvollisuuksia. Sama koskee kahdenvälisellä valtio- sopimuksella perustetun pysyväisluonteisen toimielimen sitovaa päätöstä.
3 Ks. esimerkiksi sopimus Suomen hallituksen ja Itämeren merellisen ympäristön suojelukomission välillä komis- sion toimistosta sekä erioikeuksista ja vapauksista (SopS 38/1980 ja SopS 39/1980).
4 Ks. esimerkiksi Suomen ja Amerikan välillä tehdyn tutkimus- ja kehitystiedon vaihtoa koskevan sopimuksen muuttamisesta tehty sopimus (HE 112/2010 vp; SopS 94/2010 ja 95/2010). Ks. myös turvallisuusluokitellun tie- don vastavuoroisesta suojaamisesta Suomen ja Israelin välillä tehty sopimus (HE 4/2012 vp; SopS 34/2012 ja SopS 35/2012).
5 Ks. esimerkiksi Koillis-Atlantin merellisen ympäristön suojelusta tehdyllä yleissopimuksella (OSPAR) perustetun komission päätökset (SopS 10/2001) tai poikkeuksellisesti voimaansaatetut Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopi- muksen Kioton pöytäkirjan osapuolikokouksen päätökset (SopS 37/2006).
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Valtiosopimuksen määritelmään sisältyy ajatus siitä, että valtiosopimus luo kansainvälisen oikeuden alaisia oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka sitovat osapuolia kansainvälisen oikeu- den subjekteina. Kansainvälisen asiakirjan nimikkeellä ei siis yleensä ole ratkaisevaa merki- tystä harkittaessa sitä, onko kysymyksessä valtiosopimus, vaan tämän ratkaisee asiakirjan sisältö ja sen sitovuus ja velvoittavuus.
Valtio voi tehdä toisen valtion tai kansainvälisen järjestön taikka yksityisen henkilön kanssa myös yksityisoikeudellisia sopimuksia. Tällaiset esimerkiksi kiinteistön ostamista tai tavaran hankintaa koskevat sopimukset eivät yleensä ole valtiosopimuksia. Yksityisoi- keudellisiksi sopimuksiksi on katsottu muun muassa luonteeltaan kaupallista toimintaa koskevat sopimukset, joissa sopimussuhteeseen sovellettavaksi oikeudeksi on määritelty jonkin maan kansallinen lainsäädäntö. Tällaisissa sopimuksissa riitojen ratkaisumenette- lynä käytetään tyypillisesti YK:n kansainvälisen kauppaoikeuden komitean (”UNCITRAL”) välimiesmenettelysääntöjä.
VANHENTUNUT
Perustuslaissa tarkoitettuna valtiosopimuksena tai muuna kansainvälisenä velvoitteena voidaan pitää vain sopimuksia tai velvoitteita, jotka sitovat Suomea valtiona. Siten esimer- kiksi viranomaisten väliset sopimukset, joita ei tehdä hallituksen nimissä ja joissa sovitaan viranomaisten välisen yhteistyön yleisistä toimintalinjoista tai yhteisistä tavoitteista, eivät ole perustuslaissa tarkoitettuja valtiosopimuksia tai muita kansainvälisiä velvoitteita. Näitä niin sanottuja kansainvälisiä hallintosopimuksia ja yhteisymmärryspöytäkirjoja käsitellään jaksoissa 2.5 ja 2.6.
Kansainvälisiä sopimuksia ovat myös Euroopan unionin perussopimukset ja niiden muutokset.6 Samoin kansainvälisiä sopimuksia ovat myös Euroopan unionin (”EU”) tai Eu- roopan unionin yhdessä sen jäsenvaltioiden kanssa tekemät sopimukset (ns. ”ulkosuhde sopimukset”). Euroopan unionin jäsenyys7 on kansainvälisen yhteistoiminnan erityismuoto ja sen piirissä tehtävien sopimusten luonne perustuu unionin perussopimuksissa määritel- tyyn unionin ja jäsenvaltioiden väliseen toimivallanjakoon. EU-sopimuksia koskevat poik- keukset tavanomaisesta valtiosopimusmenettelystä on käsitelty tässä oppaassa tarvittaes- sa erillisen otsikon alla valtiosopimuksia koskevan yleisen osuuden jälkeen.
6 Perussopimusten muuttamissopimukset (SEU 48 artikla), uusien jäsenvaltioiden liittymissopimukset (SEU 49 ar- tikla) ja unionin jäsenyydestä eroamista koskevat sopimukset (SEU 50 artikla).
7 Perustuslain 1 §:ssä mainitaan Suomen jäsenyys Euroopan unionissa (1112/2011).
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
1.3 Valtiosopimus kansainvälisessä oikeudessa
• Valtiosopimusten merkitys kansainvälisen oikeuden lähteenä on entisestään korostunut.
• Valtiosopimusoikeutta koskevaan Wienin yleissopimukseen on koottu määräykset valtiosopimusten tekemistä ja hyväksymistä koskevista eri vaiheista.
Kansainvälinen valtiosopimusoikeus on kehittynyt kansainvälisen tapaoikeuden pohjalta. Valtiosopimusten merkitys kansainvälisen oikeuden lähteenä on entisestään korostunut. Vuonna 1969 valtiosopimuksia koskevat kansainvälisen oikeuden normit koottiin Wienin yleissopimukseen, joka tuli kansainvälisesti voimaan vuonna 1980.
VANHENTUNUT
Wienin yleissopimuksen määräykset kattavat kaikki valtiosopimuksen tekemistä ja hyväk- symistä koskevat kansainväliset vaiheet eli valmistelu- ja neuvotteluvaiheen, sopimuksen allekirjoittamisen, sopimukseen sitoutumisen ja sen voimaantulon. Yleissopimuksessa käsitellään myös valtiosopimuksen päättymistä ja irtisanomista, sopimukseen tehtäviä va- raumia sekä valtiosopimuksen tulkintaa.
1.4 Valtiosopimus Suomen oikeusjärjestelmässä
• ”... sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa...”
• ”... sopimuksen määräykset ovat asetuksena voimassa...”
Kansainvälinen oikeus sääntelee kaikkia valtiosopimuksen tekovaiheita. Valtion oma lain- säädäntö määrittelee sen, mikä valtioelin sopimuksenteon eri vaiheista päättää ja miten sopimukset saatetaan valtionsisäisesti voimaan.
Perustuslaissa ei nimenomaisesti määritellä valtiosopimusten määräysten suhdetta Suo- men kansalliseen normistoon. Ihmisoikeussopimusten määräysten erityisasema ilmenee perustuslain 22 §:stä, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmis- oikeuksien toteutuminen. Perustuslain 74 §:ssä säädetään eduskunnan perustuslakivalio- kunnan tehtäväksi muun muassa antaa lausunto lakiehdotusten suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Perustuslain 95 §:n 1 momentin mukaan valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen vel- voitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla. Muilta osin kansainväliset velvoitteet saatetaan voimaan asetuksella. Hierarkkisesti Suomessa voi- maansaatetun valtiosopimuksen määräykset on rinnastettava ja niitä on tuomioistuimis- sa ja hallintoviranomaisissa myös sovellettava samalla tavalla kuin Suomen valtionsisäistä lainsäädäntöä. Tämä näkyy myös oppaan liitteinä olevissa voimaansaattamislakien mal- leissa (”…sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa…”) ja voimaansaattamisasetusten malleissa (”...sopimuksen [muut kuin lainsäädännön alaan kuuluvat] määräykset ovat asetuksena voimassa”).
1.5 EU:n ulkosuhdesopimukset
VANHENTUNUT
EU:n perussopimusten ja niiden nojalla annetun sekundäärilainsäädännön suhdetta kan- salliseen lainsäädäntöön sääntelee unionin oikeuden etusijaperiaate. Unionin oikeudella on etusija suhteessa sen kanssa ristiriidassa olevaan kansalliseen lainsäädäntöön riippu- matta tämän säädöshierarkkisesta tasosta, koska jäsenvaltiot ovat unionin toimivaltaan kuuluvissa asioissa siirtäneet lainsäädäntövaltansa unionille. Unionin oikeutta ovat myös unionin kolmansien valtioiden kanssa tekemät sopimukset.
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta tehdyn Lissabonin sopimuksen myötä EU sai vuonna 2009 uudistetut pe- russopimukset; Euroopan unionista tehty sopimus (”EU-sopimus”, ”SEU”) sekä sopimus Eu- roopan unionin toiminnasta (”EUT-sopimus”, ”SEUT”).8
Lissabonin sopimuksen voimaantulo merkitsi joitakin periaatteellisia ja käytännön kannal- ta merkittäviä uudistuksia myös EU:n ulkosuhdesopimusten osalta. Lissabonin sopimuk- sella purettiin EU-sopimuksella luotu pilarirakenne, jossa ensimmäisen pilarin muodostivat Euroopan yhteisön (”EY”) perustamissopimukset, toisen pilarin EU-sopimuksen määräykset yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta (”YUTP”) ja kolmannen pilarin EU-sopimuksen määräykset poliisiyhteistyöstä ja yhteistyöstä rikosoikeuden alalla. Lissabonin sopimuk- sella yhdistettiin Euroopan yhteisö ja Euroopan unioni yhdeksi yhtenäiseksi oikeushenki- löksi, joka on Euroopan unioni. EU:n kansainväliset sopimukset tehdään nykyisin Euroo- pan unionin nimissä, eikä erottelua EU:n ja EY:n nimissä tehtäviin sopimuksiin enää tehdä. Aikaisemmin unionin ns. kolmannen pilarin muodostaneet määräykset siirrettiin Lissabo- nin sopimuksen myötä osaksi EUT-sopimuksen V osaston määräyksiä vapauden, turvalli- suuden ja oikeuden alueesta. Samalla määräysten kattama yhteistyö siirtyi osaksi unionin
8 Ks. myös Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimus (EUVL C 327, 26.10.2012).
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
oikeuden normaalia viitekehystä. Poliisiyhteistyön ja rikosasioita koskevan oikeudellisen yhteistyön alalla sovelletaan nykyisin EUT-sopimuksen yleisiä määräyksiä kansainvälisten sopimusten neuvottelusta ja tekemisestä.
Lissabonin sopimus ei kuitenkaan muuttanut entisen ns. toisen pilarin eli YUTP:n halli- tustenvälistä luonnetta. YUTP-määräykset on yhä sijoitettu EU-sopimukseen, samalla kun toiminta näillä aloilla säilytti keskeiset erityispiirteensä.9 Entiset SEU 24 artiklan nojalla neuvoston puheenjohtajavaltiolle kuuluvat sopimusten neuvotteluun liittyvät tehtävät yh- teisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla siirtyivät Lissabonin sopimuksella unionin ulko- asioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle.
VANHENTUNUT
Suurin menettelytapoja koskeva muutos, jonka Lissabonin sopimus toi mukanaan, on Eu- roopan parlamentin hyväksynnän tarpeellisuus kaikilla niillä aloilla, joilla sovelletaan unio- nin sisäisiä säädöksiä hyväksyttäessä tavallista lainsäätämisjärjestystä tai sellaista erityistä lainsäätämismenettelyä, jossa säädöksen hyväksyminen edellyttää Euroopan parlamentin hyväksyntää.10 Lisäksi unionin tekemät sopimukset tulevat unionin toimielimiä ja jäsen- valtioita sitoviksi suoraan unionin tasolla tehtävällä hyväksymispäätöksellä.11
Vaikka Lissabonin sopimus toi muutoksia, on kuitenkin huomattava, että se ei muuttanut perinteisten sekasopimusten, jotka sisältävät yhtäältä unionin ja toisaalta jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia velvoitteita, käsittelyä. Sekasopimukset edellyttävät jatkossakin jäsenvaltion valtiosäännön mukaista ratifiointia tai hyväksymistä siltä osin kuin sopimuk- set kuuluvat jäsenvaltion toimivaltaan.
Näissä ohjeissa EU:n ulkosuhdesopimukset jaetaan EU-oikeudellisen perustansa mukaan kolmeen pääryhmään. Ne ovat 1) unionin toimivaltaan kuuluvat sopimukset (unioni- sopimukset), jotka unioni tekee yksin, 2) ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtävät sopimukset (YUTP-sopimukset) sekä 3) sekasopimukset. Edellä mainittujen ulkosuh- desopimusten lisäksi näissä ohjeissa käsitellään erillisenä neljäntenä (4) ryhmänä eriä- vän kansallisen menettelyn vuoksi valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003, jäljempänä ”VNOS”) 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuja sopimuksia.
Kaikista näistä ryhmistä tehdään tarkemmin selkoa jäljempänä jaksossa 1.5.3.
9 Ks. jakso 1.5.3.2.
10 Ks. HE 23/2008 vp, s. 109, 171, 172 ja 230−235.
11 Lissabonin sopimus ei toisin sanoen enää sisällä entisen SEU 24 artiklan 5 kohtaa vastaavaa määräystä, jonka mukaan jäsenvaltio voi asettaa valtiosääntönsä edellyttämien menettelyjen noudattamisen sopimuksen sitovuu- den edellytykseksi.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
1.5.1 Unionin toimivalta ja sen luonne
Lissabonin sopimuksen myötä EU-sopimus ja EUT-sopimus sisältävät nimenomaiset mää- räykset unionin toimivallasta. Tärkeimmän perusperiaatteen muodostaa uuteen SEU 5 artiklaan kirjattu annetun toimivallan periaate. Annetun toimivallan periaatteesta seuraa, että unioni voi toimia vain ja ainoastaan silloin, kun perussopimuksista voidaan osoittaa kaavaillun toimenpiteen oikeuttava määräys, niin sanottu oikeusperustamääräys.
VANHENTUNUT
Oikeusperustamääräykset sisältyvät yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa lukuun ot- tamatta EUT-sopimuksen politiikka-alakohtaisiin määräyksiin. Kansainvälisten sopimus- ten tekemistä koskeva toimivalta on joissakin tilanteissa nimenomaista, kuten yhteisen kauppapolitiikan alalla SEUT 207 artikla.12 Usein unionin toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus voi olla myös implisiittistä ja pohjautua muihin EUT-sopimuksen oikeusperustoi- hin EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetulla tavalla. Kyseinen oikeuskäytäntö on Lissabonin sopimuksella kodifioitu SEUT 3 artiklan 2 kohtaan sekä SEUT 216 artiklaan.13 Unionilla voi siten olla sopimustoimivaltaa myös niillä toimialoilla, joilla unionilla on sisäis- tä toimivaltaa tai joilla se on toteuttanut yhteistä sääntelyä ja sopimus voisi vaikuttaa yh- teisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.14
EUT-sopimuksessa unionin toimivalta on luokiteltu sen luonteen perusteella kolmeen pääasialliseen luokkaan: unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluviin aloihin (SEUT 3 artikla), unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan kuuluviin aloihin (SEUT 4 artikla) sekä aloihin, joilla unioni voi toteuttaa tuki-, yhteensovittamis- tai täydennystoimia (SEUT 6 artikla). Yksinomaisen toimivallan alalla ainoastaan unioni voi toimia ja antaa oikeudelli- sesti velvoittavia säädöksiä. Jaetun toimivallan käyttöä useimmilla aloilla koskee periaate, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat käyttää toimivaltaansa vain siltä osin kuin unioni ei ole käyttänyt omaa toimivaltaansa tai on päättänyt lakata käyttämästä sitä. Jaetun toimivallan aloilla EU:n toimivallan käyttäminen syrjäyttää jäsenvaltioiden toimivallan: jaetun toimi-
12 Ks. esim. yhteisen kauppapolitiikan alalla tehtävät sopimukset SEUT 207 artikla, kehitysyhteistyötä koskevat so- pimukset SEUT 209 artikla, rahoitusta koskevat sopimukset SEUT 212 artikla, assosiaatiosopimukset SEUT 217 artik- la ja rahapolitiikan alan sopimukset SEUT 219 artikla.
13 SEUT 3 artiklan 2 kohta kuuluu: ”Unionilla on myös yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus, kun sopimuksen tekemisestä on säädetty lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä unionin säädöksessä tai kun tämä on välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa, tai siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.”
SEUT 216 artikla kuuluu seuraavasti: ”Unioni voi tehdä sopimuksen yhden tai useamman kolmannen valtion tai kan- sainvälisen järjestön kanssa, kun perussopimuksissa on asiaa koskeva määräys taikka kun sopimuksen tekeminen on välttämätöntä jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi tai sopimuk- sen tekemisestä säädetään oikeudellisesti sitovassa unionin säädöksessä tai sopimuksen tekeminen voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.”
14 Ks. tuomio 22/70 (xxxxxxxx x. xxxxxxxx, nk. ERTA-tuomio) 31.3.1971, Kok. 1971, s. 263; lausunto 1/76 (Xxxxxx xxxxxxxxxxxx) [1977] ECR 741; lausunto 2/91 (ILO) [1993] ECR I-1061; lausunto 1/94 (WTO) [1994] ECR I-5267; asia
C-468/98 (komissio v. Ruotsi eli ns. Open Skies) [2002] ECR I-9575; tuomio C-469/98 (komissio v. Suomi eli ns. Open Skies) [2002] ECR I-9627; lausunto 1/13 (Haagin lapsikaappaussopimus) EU:C:2014:2303; tuomio C-137/12 (ehdollis- ta pääsyä koskeva sopimus) EU:C:2013:675; tuomio C-114/12 (yleisradio-organisaatioiden lähioikeuksien suoja).
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
vallan aloilla EU:n toimivallasta tulee yksinomaista niiltä osin kuin EU käyttää toimivaltaan- sa. Tukitoimialoilla unionin toimet eivät syrjäytä jäsenvaltion toimivaltaa, eikä unioni voi hyväksyä toimia, joilla harmonisoidaan jäsenvaltioiden lainsäädäntöä.
EU-sopimuksen 37 artiklan perusteella unioni voi tehdä sopimuksia yhden tai useamman valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla.15 Toiminta YUTP:n alalla ei kuulu mihinkään kolmesta yllä mainitusta toimivaltaluokasta.
Kysymys unionin toimivallan luonteesta on merkittävä sen vuoksi, että sen pohjalta usein ratkeaa, tekeekö unioni ulkosuhdesopimuksen yksin vai yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Toimivallanjako vaikuttaa myös siihen, millaisia sopimuksia Suomi voi itsenäisesti tehdä. EU:n toimivallan luonteesta ja sen vaikutuksesta, muun muassa kansainvälisten sopimus- ten tekemiseen, on oikeusministeriö laatinut xxxxxxxxx xxxxxx.16
VANHENTUNUT
1.5.2 Menettelyt
Yhtenäiset määräykset kansainvälisten sopimusten neuvottelemiseen ja hyväksymiseen sovellettavasta menettelystä Euroopan unionissa sisältyvät uuteen SEUT 218 artiklaan, jota sovelletaan lähtökohtaisesti kaikilla politiikanaloilla.
Komissio – tai korkea edustaja, jos sopimus koskee yksinomaan tai pääasiassa YUTP:tä – te- kee suosituksen neuvostolle neuvotteluiden aloittamisesta. Neuvosto tekee päätöksen (ns. neuvottelumandaatti), jolla annetaan lupa aloittaa neuvottelut ja jossa nimetään suunni- tellun sopimuksen alan mukaan unionin neuvottelija tai neuvotteluryhmän johtaja (SEUT 218 artiklan 3 kohta). Neuvosto voi antaa neuvottelijalle ohjeita ja nimetä erityiskomitean, jota on kuultava neuvottelujen aikana (SEUT 218 artiklan 4 kohta).
Neuvosto tekee neuvottelijan (komissio tai korkea edustaja) ehdotuksesta päätöksen, jolla annetaan lupa sopimuksen allekirjoittamiseen ja tarvittaessa sen väliaikaiseen sovel- tamiseen ennen sopimuksen voimaantuloa (SEUT 218 artiklan 5 kohta). Neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta päätöksen sopimuksen tekemisestä Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan tai Euroopan parlamenttia kuultuaan (SEUT 218 artiklan 6 kohta). On myös mahdollista yhdistää päätös sopimuksen allekirjoittamisesta, väliaikaisesta sovel- tamisesta ja tekemisestä.
15 EU-sopimuksen 31 artiklan mukaan Eurooppa-neuvosto ja neuvosto tekevät yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitii- kan alalla tehtävät päätökset yksimielisesti.
16 EU:n toimivallan luonteesta eri politiikanaloilla ja kansainvälisten sopimusten tekemisessä, Oikeusministeriön muistio 15.1.2015 OM 1/469/2015, saatavilla Senaattorissa osoitteessa: xxxx://xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxx/ eu-asiat/kansallinen-kasittely/oikeudelliset-kysymykset/sivut/default.aspx.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Euroopan parlamentille tiedotetaan välittömästi ja täysimääräisesti menettelyn kaikissa vaiheissa (SEUT 218 artiklan 10 kohta). EU-tuomioistuimelta on mahdollisuus pyytää lau- sunto siitä, onko suunniteltu sopimus sopusoinnussa perussopimusten kanssa (SEUT 218 artiklan 11 kohta).17
SEUT 218 artiklassa määrätään myös neuvoston päätöksentekomenettelystä. Neuvos- to tekee pääsääntöisesti ratkaisunsa määräenemmistöllä koko menettelyn ajan (SEUT 218 artiklan 8 kohta). Se tekee kuitenkin ratkaisunsa yksimielisesti, jos sopimus koskee alaa, jolla unionin säädöksen antaminen edellyttää yksimielisyyttä tai sopimus tehdään YUTP:n alalla.18
VANHENTUNUT
On huomattava, että sekasopimuksissa edellä mainitut päätöksentekomenettelyt koske- vat vain unionin toimivallan käyttämistä. Jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvin osin jä- senvaltiot tekevät kukin oman kansallisen päätöksen kansallisten menettelyjensä mukai- sesti. Jäsenvaltiot voivat myös päättää yhteisesti toimivaltansa käyttämisestä (common accord).19
1.5.3 EU-sopimustyypit
1.5.3.1 Unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat sopimukset
Unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvilla sopimuksilla tarkoitetaan niitä EU:n ulko- suhdesopimuksia, joiden osalta unioni käyttää yksin toimivaltaa koko sopimuksen teke- miseen. Tällaisia sopimuksia ovat ne, joiden kohdalla unionilla on yksinomainen toimivalta koko sopimuksen kattamalla alalla, kuten tulliliitto ja yhteinen kauppapolitiikka. Tällaisia ovat myös ne sopimukset, joiden kohdalla unionilla on jaettua toimivaltaa (potentiaalinen toimivalta), jota halutaan käyttää sopimuksen tekemiseen.20
1.5.3.2 Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtävät sopimukset
Lissabonin sopimus ei olennaisesti muuttanut entisen II pilarin eli yhteisen ulko- ja turval- lisuuspolitiikan ”hallitustenvälistä” luonnetta. YUTP:n erityispiirteet näkyvät sopimusten kohdalla esimerkiksi sopimusneuvotteluun liittyvien tehtävien siirtymisessä unionin ulko-
17 Ks. esimerkiksi lausunto 2/13 (EU:n liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen), ECR, EU:C:2014:2454.
18 Yksimielisyyttä edellytetään mm. jos kyseessä on assosiaatiosopimus. Joidenkin sopimusten kohdalla sovelletta- vasta päätöksentekomenettelystä on EUT-sopimuksessa erityismääräys, esimerkiksi yhteisen kauppapolitiikan alalla tehtävistä sopimuksista SEUT 207 artiklassa.
19 Tämä osoitetaan yleensä neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksellä.
20 Ks. EU:n toimivallan ja päätöksenteon oikeudellisesta perustasta, Oikeusministeriön muistio 26.3.2012 OM 9/469/2012, saatavilla Senaattorissa osoitteessa: xxxx://xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xx-xxxxx/xxxxxxxx- nen-kasittely/oikeudelliset-kysymykset/sivut/default.aspx.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
asioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealle edustajalle (SEUT 218 artiklan 3 kohta) ja pää- töksenteossa, jossa yksimielisyys on pääsääntönä (SEU 31 artikla). Lisäksi Euroopan parla- mentin hyväksyntä tai kuuleminen ei ole tarpeen ennen neuvoston päätöstä sopimuksen tekemisestä (SEUT 218 artiklan 6 kohta). Euroopan parlamentille on kuitenkin tiedotettava täysimääräisesti kaikissa vaiheissa SEUT 218 artiklan 10 kohdan mukaisesti myös YUTP- sopimuksista.
1.5.3.3 Sekasopimukset
Sekasopimuksilla tarkoitetaan sopimuksia, joiden osapuolina ovat sekä EU että jäsen- valtiot, koska toimivalta sopimuksen tekemiseen on jakautunut niille molemmille. Seka- sopimuksiin rinnastetaan myös ne sopimukset, joissa EU ei ole tai ei voi olla osapuolena, mutta joissa osapuolena olevat jäsenvaltiot käyttävät osittain myös unionin puolesta sen yksinomaista toimivaltaa.21
VANHENTUNUT
Siltä osin kuin sopimusmääräykset kuuluvat jäsenvaltion toimivaltaan, sekasopimus edellyttää jäsenvaltion valtiosäännön mukaista päätöstä sopimuksen allekirjoittamises- ta sekä sitoutumisesta. Lisäksi tarvitaan neuvoston päätös sopimuksen allekirjoittamises- ta sekä tekemisestä siltä osin kuin sopimusmääräykset kuuluvat unionin yksinomaiseen toimivaltaan.
Unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallanjakoa kansainvälisiä sopimuksia tehtäessä tu- lee aina tarkastella sopimuskohtaisesti sopimuksen sisällön ja tavoitteiden perusteella.22
1.5.3.4 "VNOS" 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetut sopimukset
Valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee valtioneuvoston ohjesäännön (VNOS) 3 §:n 9 kohdassa mainitut EU:ssa päätettävät asiat sekä niihin sisällöltään ja vaikutuk- siltaan rinnastettaviin asioihin liittyvät toimenpiteet, jos ne edellyttävät valtioneuvos- ton päätöstä (ks. jakso 2.2.) Säännöksellä on vaikutuksia EU:n ulkosuhdesopimusten kan- salliseen käsittelyyn – kyseisissä tapauksissa valtioneuvoston yleisistunto korvaa tasaval- lan presidentin päätöksentekijänä – ja näin ollen säännöksessä tarkoitetut sopimukset on tarpeen ryhmitellä erikseen.
21 Tällaisia sopimuksia ovat esimerkiksi kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) sopimukset sekä kansainvälisen työjärjestön (ILO) sopimukset, ks. myös PeVL 16/2004 vp.
22 Ks. EU:n toimivallan luonteesta eri politiikanaloilla ja kansainvälisten sopimusten tekemisessä, Oikeusministeri- ön muistio 15.1.2015 OM 1/469/2015, saatavilla Senaattorissa osoitteessa: xxxx://xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxx- ta/eu-asiat/kansallinen-kasittely/oikeudelliset-kysymykset/sivut/default.aspx.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
EU:n toimivaltaan muodollisesti kuulumattomia, mutta unioniasioihin sisällöltään ja vaiku- tuksiltaan rinnastettavia asioita voivat olla esimerkiksi EU:n puitteissa tehtävät sopimukset, johon vain osa jäsenvaltioista tulee osapuoleksi.23
Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätökset ja sopimukset ovat syntyneet tapaoikeudellisena menettelynä. Tällöin kyse ei ole siitä, että neuvosto käyttäisi unionin toimivaltaa, vaan kyseisissä tapauksissa jäsenvaltiot käyttä- vät omaa toimivaltaansa. Päätöksen tai sopimuksen tekevät neuvostossa kokoontuneet jäsenvaltioiden hallitusten edustajat yhdessä. Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioi- den hallitusten edustajien päätökset tai sopimukset eivät ole perussopimusten mukaisia
VANHENTUNUT
tavanomaisia säädöksiä. Jäsenvaltiot ovat kuitenkin velvollisia panemaan ne täytäntöön ja ne ovat pääsääntöisesti oikeudellisesti jäsenvaltioita sitovia. Sellaiset päätökset ja sopi- mukset, joiden loppumääräyksissä edellytetään kansallisen hyväksymismenettelyn nou- dattamista, käsitellään Suomessa valtiosopimusten tavoin kuitenkin niin, että ne rinnaste- taan EU:ssa päätettäviin asioihin (VNOS 3 §:n 9 kohta). Asian sisällön perusteella on valmis- teluvaiheessa varmistettava, että asianmukaiset loppumääräykset sisällytetään tällaisiin päätöksiin ja sopimuksiin.24
EU:n yksinomaisessa toimivallassa olevat sopimukset, joiden osapuoli EU ei ole25 rinnastetaan kansallisessa käsittelyssä EU:ssa päätettävään asiaan. Näissä tilanteissa jäsen- valtio käyttää EU:n toimivaltaa, koska kyseisen sopimuksen määräykset eivät mahdollista, että EU olisi sopimuksen osapuolena tai koska EU ei ole vielä liittynyt sopimukseen. Näihin rinnastetaan myös tilanteet, jossa sekasopimusta, jonka osapuolena EU ei ole, muutetaan vain siltä osin, kun sopimus kuuluu EU:n yksinomaiseen toimivaltaan.26
EU:ssa päätettävään asiaan (VNOS 3 §:n 9 kohta) rinnastetaan myös EU-kytkennän johdos- ta valtiosopimus, jonka tekeminen sallitaan tai jonka tekemiseen jäsenvaltio velvoi-
23 Ks. esimerkiksi HE 243/2006 vp Xxxxxx sopimuksen hyväksymisestä. Perustuslakivaliokunta totesi (PeVL 56/2006 vp), että ”Prümin sopimusta ei ole tehty unionin rakenteissa, mutta sillä on tuolloisten Schengenin sopimusten ta- paan kiinteä yhteys unionin puitteissa tehtävään yhteistyöhön. Sopimuksessa on valiokunnan mielestä kysymys sellaisesta unionin asioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavasta asiasta, joka kuuluu perustuslain 93 §:n
2 momentin mukaisesti valtioneuvoston toimivaltaan.” Ks. myös yhdistettyä patenttituomioistuinta koskeva halli- tuksen esitys HE 45/2015 ja Euroopan vakausmekanismista tehty sopimus (SopS 74/2012 ja 75/2012).
24 Ks. päätös Athene-järjestelmälle myönnetyistä erioikeuksista ja vapauksista, EUVL L 261, 6.8.2004, s. 125 ja HE 204/2004 vp sekä EV 168/2004 vp. Ks. EU-Sofa sopimus, EUVL C 321, 31.12.2003, s. 6 ja HE 268/2004 vp sekä EV 55/2005 vp.
25 Tällaisia sopimuksia ovat esimerkiksi kansainvälisen merenkulkujärjestön IMO:n puitteissa tehtävät sopimukset, joihin ainoastaan valtiot voivat tulla osapuoliksi.
26 Päätös tehdään VNOS 3 §:n 9 kohdan mukaisesti, jos jokaiselta osapuolelta edellytetään muutoksen hyväksymi- sen osoittamiseksi ilmoitusta tai hyväksymis/ratifioimiskirjan tallettamista, vaikka muutos kuuluu vain EU:n yksin- omaiseen toimivaltaan.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
tetaan EU-säädöksessä tai -sopimuksessa.27 Tällaiseksi katsotaan myös sopimus, joka perustuu EU:n säädöksessä olevaan mekanismiin, jolla oikeutetaan jäsenvaltio neuvot- telemaan ja tekemään sopimus EU:n toimivallan alalla.28 Kyse ei ole perinteisestä seka- sopimuksesta, joka sisältää sekä jäsenvaltion että Euroopan unionin toimivaltaan kuuluvia määräyksiä ja jonka sopimuspuolina ovat sekä unioni että sen jäsenvaltiot. Kyse ei myös- kään ole sellaisesta sopimuksesta, johon Euroopan unionin jäsenvaltiot sitoutuvat unionin puolesta (PeVL 16/2004 vp). Valtiosäännön näkökulmasta kyse on sen sijaan muodollisesti kahdenvälisestä sopimuksesta, jonka Suomi on valtuutuksen perusteella oikeutettu teke- mään kokonaisuudessaan eli myös EU:n toimivaltaan kuuluvin osin.29 Sopimus hyväksy- tään ja voimaansaatetaan kansallisesti perustuslain 8 luvun mukaisesti. Jos tällainen sopi- mus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, sille pyydetään kokonaisuudessaan eduskunnan hyväksyntää.30
VANHENTUNUT
VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetut sopimukset hyväksyy valtioneuvoston yleisistunto (perustuslain 93 §:n 2 mom.). EU-säädöksessä tai sopimuksessa olevan valtuutuksen pe- rusteella tehty sopimus voi kuitenkin sisältää myös määräyksiä, jotka kuuluvat puhtaasti jäsenvaltioiden toimivaltaan. Jos jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä ei voi- da pitää vähäisinä,31 sopimusta ei rinnasteta VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuihin sopi- muksiin, vaan tällaiset sopimukset allekirjoitetaan ja hyväksytään tavanomaisten valtio- sopimusten tavoin, jolloin päätöksentekijä on tasavallan presidentti (perustuslain 93 §:n 1 mom.).32
27 Esimerkiksi EU:n ja Venäjän välillä tehdyn takaisinottosopimuksen (EUVL L 129, 17.5.2007) 20 artiklan mukaan Venäjä ja EU:n jäsenvaltiot laativat täytäntöönpanopöytäkirjoja, joissa vahvistetaan eräät artiklassa mainittuja asioi- ta koskevat säännöt. Suomen ja Venäjän välinen täytäntöönpanopöytäkirja rinnastetaan VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuun EU:ssa päätettävään asiaan.
28 Ks. esim. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/34/EU, annettu 21 päivänä marraskuuta 2012, yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta EU:n rautatiedirektiivi (2012/34/EU); Euroopan parlamentin ja neu- voston asetus N:o 847/2004, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisten lentoliikennesopimusten neuvottelemisesta ja täytäntöönpanosta; Neuvoston asetus N:o 664/2009, annettu 7 päivänä heinäkuuta 2009, jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisten sellaisten sopimusten neuvottelemiseen ja tekemiseen sovellettavasta menettelystä, jotka koskevat tuomioistuimen toimivaltaa, tuomioiden ja päätösten tunnustamista ja täytäntöönpanoa avioliittoa, vanhempainvastuuta ja elatusvelvoitteita koskevissa asioissa sekä elatusvelvoitteisiin liittyvissä asioissa sovellettavaa lakia.
29 PeVL 7/2012 vp. PeVL 14/2014 vp.
30 PeVL 7/2012 vp; PeVL 14/2014 vp.
31 Vähäisinä pidetään esimerkiksi määräyksiä, jotka koskevat unionin toimivallassa olevista määräyksistä johtuvia mukautuksia (ks. esimerkiksi HE 41/2014 vp, s. 5).
32 Esim. lentoliikenneoikeuksien myöntämistä ei ole pidetty vähäisinä määräyksinä, vaan niistä päättää tasavallan presidentti (HE 46/2012 vp). Vrt. lentoliikennesopimuksesta, jossa ei ole liikenneoikeuksia, päättää valtioneuvoston yleisistunto (HE 10/2012 vp).
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
2 KANSALLINEN TOIMIVALLANJAKO VALTIOSOPIMUSASIOISSA
VANHENTUNUT
2.1 Ylimpien valtioelinten toimivalta perinteisissä valtiosopimusasioissa
• Perustuslain 93 §:n 1 momentti: ”Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Eduskunta hyväksyy kuitenkin kansainväliset velvoitteet ja niiden irtisanomisen sekä päättää
kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisesta siltä osin kuin tässä perustuslaissa säädetään...”
Säännökset kansainvälisiä suhteita koskevasta toimivallasta sisältyvät perustuslain 93 − 95 §:ään. Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasa- vallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Tätä toimivaltaa kuitenkin rajoittaa eduskunnalle osoitettu valta hyväksyä perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoi- tetut valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet. Perustuslain 95 §:ssä säädetään valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen kansallisen voimaansaattamisen päätöksentekotasosta.
Perustuslain säännökset tuovat päätöksenteon osalta selvästi esille eron kansainvälisen velvoitteen hyväksymisen ja sen valtionsisäisen voimaansaattamisen välillä. Tämä korostaa Suomessa jo ennen nykyistä perustuslakia omaksuttua niin sanottua dualistista järjestel- mää, jonka mukaan kansainvälisen velvoitteen soveltaminen vaatii Suomessa hyväksymi- sen lisäksi myös kansallisen voimaansaattamisen.
Valtiosopimuksen tekemisen ja voimaansaattamisen kannalta mainitut perustuslain sään- nökset merkitsevät, että sopimusta koskevaan päätöksentekoon voivat osallistuvat valtio- neuvoston yleisistunto, tasavallan presidentti ja eduskunta. Valtiosopimusasioihin liittyvis- sä muodollisissa päätöksentekovaiheissa korostuu tasavallan presidentin ja eduskunnan
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
asema, mutta valtiosopimusasioissa tulee sovellettavaksi myös perustuslain 93 §:n 1 mo- mentissa tarkoitettu presidentin ja valtioneuvoston välinen yhteistoiminta. Päätöksenteos- sa tämä periaate ilmenee muun muassa siinä, että tasavallan presidentti tekee päätöksen- sä myös valtiosopimusasioissa perustuslain 58 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta.
Valtiosopimuksia koskevissa eri päätöksentekovaiheissa noudatettavaa toimivallanja- koa selostetaan yksityiskohtaisemmin jäljempänä. Tässä yhteydessä on syytä todeta, että valtiosopimukseen sitoutumiseen, myös niissä tapauksissa, joissa eduskunta on hyväksy- nyt sopimuksen ja mahdollisen voimaansaattamislain, vaaditaan tasavallan presidentin
VANHENTUNUT
tai valtioneuvoston yleisistunnon hyväksyminen. Kansallisen voimaansaattamisasetuksen antaa pääsääntöisesti valtioneuvosto, jollei asianomaisen sopimuksen voimaansaattamis- laissa asetuksenantovaltuutta ole poikkeuksellisesti uskottu tasavallan presidentille tai mi- nisteriölle. Seuraavassa jaksossa käsitellään tarkemmin toimivallan jakautumista tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välillä.
2.2 Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välinen toimivallanjako EU-sopimusasioissa
• Perustuslain 93 §:n 2 momentti: ”Valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä”.
Perustuslain 93:n 1 momentin mukaista tasavallan presidentin toimivaltaa on käsitelty edellä jaksossa 2.1. Perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvosto vastaa Euroo- pan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä. Eduskunnan perustuslaki- valiokunta on katsonut, että 93 §:n 2 momentti kattaa myös unionin toimivaltaan muodol- lisesti kuulumattomat, mutta unioniasioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavat asiat.33 Tällaisiin päätöksiin mahdollisesti liittyvät kansalliset toimenpiteet, kuten täytän- töönpano- ja voimaantuloasetusten antaminen, kuuluvat perustuslakivaliokunnan mu- kaan valtioneuvostolle.34
33 PeVM 10/1998 vp, s. 27/I.
34 PeVL 49/2001 vp.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Valtioneuvoston ohjesäännön (VNOS) 3 §:n 9 kohta säädettiin vuonna 2004 perustus- lakivaliokunnan esittämän tulkinnan mukaiseksi. Valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee mainitussa lainkohdassa mainitut EU:ssa päätettäviin asioihin sekä niihin sisäl- löltään ja vaikutuksiltaan rinnastettaviin asioihin liittyvät toimenpiteet, jos ne edellyttävät valtioneuvoston päätöstä (ks. edellä jakso 1.5.3.4). Valtioneuvosto tekee päätöksen VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen ”Euroopan unionissa päätettävien asioiden” voimaansaat- tamisesta ja täytäntöönpanosta silloin, kun ne vaativat valtioneuvostolta toimenpiteitä.
Sopimuksiin liittyviä toimenpiteitä ovat ainakin allekirjoitusvaltuuksien myöntäminen, väliaikaisesta soveltamisesta päättäminen, ratifiointi, hyväksyminen, liittyminen, sopimuk- sen irtisanominen, varaumien tekeminen ja niiden peruuttaminen, selitysten, julistusten ja ilmoitusten antaminen sekä sopimuksen väliaikaista soveltamista ja voimaansaattamista koskevan asetuksen antaminen.
VANHENTUNUT
”Euroopan unionissa päätettävillä asioilla” tarkoitetaan kaikkia sellaisia asioita ja asia- ryhmiä, joista päätetään Euroopan unionissa. Erityisesti on syytä kiinnittää huomiota sii- hen, että unionissa päätettäviin asioihin kuuluvat myös sellaiset päätökset, joiden osalta perussopimuksissa edellytetään jäsenvaltioiden hyväksymistä niiden valtiosäännön aset- tamien vaatimusten mukaisesti.35 Näihin liittyvät kansalliset toimenpiteet kuuluvat valtio- neuvoston yleisistunnon ratkaisuvaltaan siltä osin kuin ne eivät vaadi eduskunnan hyväk- symistä (ks. jakso 7.4).
Koska perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan termi ”Euroopan unionissa tehtävä päätös” kattaa unionin toimivaltaan muodollisesti kuulumattomat, mutta unioni- asioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavat asiat,36 myös näihin asioihin sovelle- taan valtioneuvostossa vastaavia menettelyjä. Tällaisia unioniasioihin sisällöltään ja vai- kutuksiltaan rinnastettavia asioita ovat sopimukset (tai päätökset), jotka on tehty unionin
35 Muita VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuja päätöksiä ovat asiaa koskevan esittelymuistion mukaan muun muas- sa EY:n perustamissopimuksen 22 artiklan (uusi SEUT 25 artikla, unionin kansalaisten oikeuksien täydentäminen), 190 artiklan 4 kohdan (uusi SEUT 223 artikla, ns. Euroopan parlamentin vaalisäädös), 229a artiklan (uusi SEUT 262 artikla EY-tuomioistuimen toimivallan laajentaminen teollisoikeuksien alalla) ja 269 artiklan (uusi SEUT 311 artikla, ns. omat varat) tarkoittamat päätökset ja säännökset ja EU-sopimuksen 17 artiklan (42 siirtyminen yhteiseen puo- lustukseen) mukaiset päätökset sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 10 artiklan 6 kohdan mukaiset päätökset. Ks. myös PTJ:stä esittelymuistio 22.4.2004 (VNK) VNOS 3 §:n 9 kohdan muuttamisesta.
36 Ks. PeVM 10/1998 vp, PeVL 49/2001 vp sekä PeVL 56/2006 vp, joka koski Prümin sopimusta: ”Sopimuksen mää- räyksillä on yhteys unionin puitteissa tehtävään yhteistyöhön, vaikka sopimusta ei ole tehty unionin rakenteissa. Prü- min sopimus rinnastuu Schengenin sopimuksiin, joita voidaan pitää esimerkkinä unionin toimintaan muodollisesti kuulumattomista, mutta unioniasioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavista asioista”.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
tehtävien hoitamista varten tai unioniin liittyvän syyn vuoksi.37 Sopimuksen sisällöllinen liityntä unioniin on arvioitava tapauskohtaisesti, mutta ainakin sellaiset sopimukset, jotka on tehty neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien kesken, ovat pääsääntöisesti Euroopan unionissa tehtäviin päätöksiin rinnastettavia.
VANHENTUNUT
Unioniasioihin rinnastettavia asioita ovat lisäksi sellaiset sopimukset, jotka kuuluvat Euroo- pan unionin toimivaltaan, mutta joiden osapuoli unioni ei ole esimerkiksi sen vuoksi, että sopimuksen osapuoliksi voivat tulla vain valtiot (hyväksyminen, ratifiointi tai liittyminen EU:n puolesta). Sama koskee myös tapauksia, jossa sellaista sekasopimusta, jonka osapuo- leksi EU ei tule, muutetaan vain EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvilta osin.38 Lisäksi unioniasioihin rinnastettavia ovat esimerkiksi sellaiset sopimusmuutokset, joissa on kyse sekasopimuksesta, jossa sekä unioni että jäsenvaltiot ovat osapuolina, ja muutos koskee unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia asioita tapauksessa, jossa jokaiselta osa- puolelta edellytetään muutoksen hyväksymisen osoittamiseksi ilmoitusta tai hyväksymis/ ratifioimiskirjan tallettamista. Tällaisen toimenpiteen kansallisesta hyväksymisestä päättää valtioneuvosto.39
EU:ssa päätettävään asiaan (VNOS 3 §:n 9 kohta) rinnastetaan myös neuvostossa kokoon- tuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätökset ja sopimukset, sekä valtioso- pimukset, joiden tekeminen sallitaan tai jonka tekemiseen jäsenvaltio velvoitetaan EU- säädöksessä tai sopimuksessa (ks. edellä jakso 1.5.3.4).
VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuihin sopimuksiin ja päätöksiin liittyvät kansalliset toi- menpiteet (allekirjoitusvaltuudet, hyväksyminen/ratifiointi) tekee valtioneuvoston yleis- istunto (perustuslain 93 §:n 2 mom.). Tästä pääsäännöstä poikkeavat kuitenkin sellaiset EU:n valtuutuksen nojalla tehtävät valtiosopimukset, jotka sisältävät myös puhtaasti jäsen- valtioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, joita ei voida pitää vähäisinä.40
37 Ks. PeVL 49/2001 vp, joka koski EU:n turvallisuusalan tutkimuslaitokselle ja satelliittikeskukselle sekä niiden toi- mielimille ja henkilöstölle myönnettäviä erioikeuksia ja vapauksia: ”Päätös tehtiin EU:n toimielinrakenteen ulkopuo- lella, mutta EU:n tehtävien hoitamista varten”. Ks. myös PeVL 5/2007 vp, jossa perustuslakivaliokunta katsoi, että muodollisesti unionin rakenteiden ulkopuolella tehdyt Suomen ja USA:n kahdenväliset luovutus- ja oikeusapuso- pimukset liittyvät asiallisesti niin kiinteästi EU-USA sopimuksiin ja ovat näiden edellyttämiä, että velvoitteet on kat- sottava sellaisiksi unionin asioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettaviksi asioiksi, jotka kuuluvat valtioneu- voston toimivaltaan. Ks. myös yhdistettyä patenttituomioistuinta koskeva hallituksen esitys HE 45/2015. Ks. myös Euroopan vakausmekanismista tehty sopimus (SopS 74/2012 ja 75/2012).
38 Ks. PTJ:stä esim. esittelymuistio (LVM) VN:n yleisistunnolle 28.6.2006 CAS-muutosten hyväksyminen Marpol 73/78 -yleissopimuksen I liitteeseen.
39 Toisaalta, jos osapuolilta ei ko. tapauksessa edellytetä hyväksymis/ratifioimiskirjan tallettamista tai nimenomais- ta ilmoitusta ja kyse on muutoksesta, joka kuuluu kokonaisuudessaan unionin yksinomaiseen toimivaltaan, asiassa ei edellytetä kansallisia hyväksymistoimenpiteitä. Tällöin toimivaltaisen ministeriön on kuitenkin julkaistava ilmoi- tus sopimusmuutoksen voimaantulosta säädöskokoelman sopimussarjassa viimeistään muutoksen (kansainvälise- nä) voimaantulopäivänä.
40 Ks. jakso 1.5.3.4 (valtiosopimus jonka tekeminen sallitaan tai jonka tekemiseen jäsenvaltio velvoitetaan EU-sää- döksessä tai –sopimuksessa).
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Sekasopimusten osalta on syytä huomata, että VNOS 3 §:n 9 kohdasta huolimatta seka- sopimusten allekirjoitusvaltuuksista päättäminen, hyväksyminen tai ratifiointi, samoin kuin Euroopan unionin perussopimuksia koskevien muutosten ratifiointi, kuuluvat edelleen tasavallan presidentin toimivaltaan.41 Näissä tapauksissa on kyse sopimuksesta, jossa on myös jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Tasavallan presidentti vahvistaa myös kaikkien sopimusten voimaansaattamislait.
2.3 Ministeriöiden välinen toimivallanjako
• Valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen, mukaan lukien EU- sopimukset, käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan sopimus tai velvoite sisällöltään kuuluu.
• Ulkoasiainministeriö käsittelee lisäksi merkittäviä ulko- ja turvallisuuspoliittisia näkökohtia sisältävän valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen.
• Ulkoasiainministeriö avustaa valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita koskevien asioiden yhteensovittamisessa.
VANHENTUNUT
Valtioneuvoston toimintaa koskevat säädökset on uudistettu vuonna 2003 ja 2012. Valtioneu- voston ohjesäännössä ei enää erikseen luetella valtiosopimuksia, jotka kuuluvat muiden mi- nisteriöiden kuin ulkoasiainministeriön käsiteltäviksi. Valtioneuvostosta annetun lain (”VNL”) (175/2003) 8 § sisältää säännökset ministeriöiden välisestä toimivallanjaosta valtiosopimus- asioissa. Pykälän 1 momentin mukaan valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan sopimus tai velvoite sisällöltään kuuluu. Pykälän 2 momentin mukaan ulkoasiainministeriö käsittelee lisäksi merkittäviä ulko- ja turvallisuuspo- liittisia näkökohtia sisältävän valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen. Euroo- pan unionin perussopimusten muuttamista koskevat asiat ulkoasiainministeriö käsittelee yhdessä valtioneuvoston kanslian kanssa. Edelleen pykälän 3 momentissa säädetään, että ulkoasiainministeriö avustaa 1 momentissa tarkoitettujen eri ministeriöissä käsiteltävien kan- sainvälisten asioiden yhteensovittamisessa. Valtioneuvoston kanslia kuitenkin yhteensovittaa Euroopan unionin perussopimusten muuttamista koskevat asiat sekä Euroopan unionissa käsiteltäviä valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita koskevat asiat siten kuin lain 9 §:n 2 momentissa säädetään. VNL 2 §:n 2 momentin mukaan ministeriöt toimivat yhteis- työssä asian valmistelussa. Yhteistyön järjestämisestä vastaa se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu. Jos ministeriöiden välillä on epäselvyyttä siitä, minkä ministeriön toimivaltaan valtiosopimus tai muu kansainvälinen velvoite kuuluu, asia voidaan ratkaista valtioneuvoston ohjesäännön 8 §:n nojalla valtioneuvoston yleisistunnossa.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
Myös valtioneuvoston ohjesäännön 10 § sisältää säännöksiä toimivaltaisesta ministeriös- tä. Pykälän 1 momentin mukaan asian käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan asia pää- osaltaan kuuluu. Pykälän 2 momentin mukaan valtiosopimusten ja muiden kansainvälis- ten velvoitteiden jaosta ministeriöiden kesken säädetään valtioneuvostosta annetun lain 8 §:ssä. VNOS 10 §:n 3 momentissa viitataan VNL 2 §:ään ministeriöiden välisen yhteistyön osalta.
VANHENTUNUT
Euroopan unionissa päätettävät asiat käsittelee VNL 9 §:n mukaan se ministeriö, jonka toimialaan asia sisällöltään kuuluu. EU-sopimusten kansallinen valmistelu ja tarvittaessa myös Suomen toimintalinjaa koskevien näkemysten yhteensovittaminen tapahtuu EU- yhteensovittamiselimissä, joita ovat EU-ministerivaliokunta, EU-asioiden komitea ja EU- valmistelujaostot. Toimivaltaisen ministeriön velvollisuutena on viedä sopimusasia tarvit- taessa yhteensovittamiselimiin.42 Merkittävimmät sopimusoikeudelliset kysymykset, joilla on horisontaalista vaikutusta unionin toimivaltaa koskevissa kysymyksissä, on syytä käsi- tellä oikeudelliset kysymykset -jaostossa ja/tai institutionaalisessa jaostossa.
2.4 Sopimuksentekovallan delegointi
• Sopimuksentekovaltaa voidaan lailla rajoitetusti siirtää muille viranomaisille.
• Voimaansaattamislakiin perustuva sopimuksentekovaltuus voi koskea lähinnä päävelvoitteen teknisiä tarkistuksia tai yhteistoiminnan yksityiskohtien järjestämistä.
• Laissa olevassa valtuutuksessa on yksilöitävä valtuutuksen saaja ja määriteltävä riittävän täsmällisesti valtuutuksen asiallinen sisältö ja sopimuskumppani.
• Valtuutuksen perusteella tehtyä sopimusta on lähtökohtaisesti pidettävä valtiosopimuksena.
Valtiosopimuksentekovalta kuuluu pääsääntöisesti perustuslain 93 §:ssä tarkoitetulle ulko- politiikan johdolle ja käytännössä lähinnä tasavallan presidentille yhteistoiminnassa valtio- neuvoston kanssa. Perustuslaissa ei ole sopimuksentekovallan siirtämistä koskevia sään- nöksiä, mutta perustuslain perusteluissa ja perustuslakivaliokunnan käytännössä43 on kat- sottu, että sopimuksentekovaltaa voidaan lailla rajoitetusti siirtää muille viranomaisille.44
42 Tarkemmat ohjeet kansallisesta yhteensovittamisesta löytyvät Senaattorista (Toiminta - EU-asiat - Kansallinen käsittely).
43 PeVL 16/2004 vp, PeVL 17/2004 vp, PeVL 14/2010 vp, PeVL 14/2014 vp, PeVL 5/2017 vp.
44 ”Muu viranomainen” viittaa tässä yhteydessä lähtökohtaisesti ministeriöön. Perustuslakivaliokunta ei ole toistai- seksi ottanut kantaa sopimuksentekovallan delegointiin muulle viranomaiselle kuin ministeriölle.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Koska sopimuksentekovalta pääsäännön mukaan kuuluu tasavallan presidentille yhteis- toiminnassa parlamentaarisessa vastuussa olevan valtioneuvoston kanssa, muille viran- omaisille voidaan sopimuksentekovaltaa siirtää vain poikkeuksellisesti ja erityisestä syystä. Käytännössä sopimuksentekovallan delegointi kansallisella lailla on ollut harvinaista.
Sopimuksentekovallan delegoinnin perusteella tehdyllä sopimuksella viranomainen sitou- tuu Suomen hallituksen puolesta sopimukseen.
Sopimuksentekovaltaa voidaan siirtää muille viranomaisille valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislailla. Sopimuksentekovaltaa voi- daan siirtää viranomaiselle myös muulla kansallisella lailla.45 Sopimuksentekovaltaa on mahdollista siirtää viranomaiselle myös suoraan valtiosopimuksen määräyksissä. Täl- löin delegointia koskeva sopimusmääräys kuuluu lainsäädännön alaan ja vaatii edus- kunnan hyväksynnän. Delegointia koskevan sopimusmääräyksen lisäksi sopimuksen
VANHENTUNUT
voimaansaattamislakiin voidaan tarvittaessa sisällyttää tarkempi tai selventävä säännös sopimuksentekovaltuudesta.46
Delegoinnin edellytyksenä on, että laissa (tai valtiosopimuksen määräyksessä, joka voi- maansaatetaan lailla) yksilöidään valtuutuksen saaja ja rajoitetaan valtuuden asiallista sisältöä riittävän täsmällisesti sekä ilmaistaan ne kansainvälisen oikeuden subjektit, joiden kanssa valtuutuksen saaja voi tehdä sopimuksen.47 Tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn voimaansaattamislain sisältämän delegoinnin edellytyksenä on, että valtuu- tus rajoittuu valtuuttavan velvoitteen puitteisiin eikä merkitse valtuutta sopia päävel- voitteen luonteeseen tai tavoitteisiin vaikuttavista muutoksista sopimussuhteeseen eikä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat eduskunnan toimivaltaan.48 Viranomaisille
45 Esim. ulkoasiainhallintolain (204/2000) 3 a § ja sitä koskeva PeVL 66/2014 vp.
47 Ks. esimerkiksi: Ulkoasiainhallintolain (204/2000) 3 a §; Laki vaarallisten aineiden kuljetuksista Suomen ja Venä- jän välisessä suorassa kansainvälisessä rautatieliikenteessä Suomen ja Venäjän välillä tehdyn sopimuksen lainsää- dännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (514/2014).
48 Eduskunnan toimivaltaan kuuluu muun muassa lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten hyväksyminen (pe- rustuslain 94 §). Delegoitu sopimus ei siten saisi lähtökohtaisesti sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin uudemmassa tulkintakäytännössään (PeVL 19/2010 vp) katsonut, että toimi- valtajärjestelyjen vaikutusta täysivaltaisuuteen on valtiosäännön johdonmukaisuuden vuoksi arvioitava uudelleen antamalla enemmän painoa siirrettävän toimivallan aineelliselle merkitykselle eikä niinkään pelkästään sille seikalle, kuuluuko jokin määräys lainsäädännön alaan. Rajanveto lainsäädännön alaan kuuluvien sopimusmääräysten ja lakia alemmanasteisten määräysten välillä ei ole aina käytännössä yksiselitteinen: siten perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan ei ole täysin poissuljettua, etteikö delegoinnin perusteella tehtävä sopimus voisi ainakin jossain määrin sisältää myös lainsäädännön alaan kuuluvia tai ainakin niitä sivuavia määräyksiä (PeVL 14/2014 vp; PeVL 66/2014 vp). Lisäksi vuonna 2012 voimaan tulleiden perustuslain tarkistusten myötä täysivaltaisuutta ja kan- sainvälisten velvoitteiden hyväksymistä koskevat perustuslain 1 ja 94 §:n säännökset ovat muuttuneet. Perustus- lain 94 §:n ja sen esitöiden mukaan eduskunnan toimivallan siirtäminen tapahtuu merkittävän ja muun toimivallan erottelun mukaisesti. Muusta kuin merkittävästä eduskunnan toimivallan siirrosta voidaan nykyisin päättää tavalli- sella ääntenenemmistöllä (HE 60/2010 vp, s. 45/II; PeVL 8/2015 vp).
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
osoitettu sopimuksentekovaltuutus voi näin ollen koskea lähinnä päävelvoitteen teknisiä tarkistuksia tai täydennyksiä taikka viranomaisten välisen yhteistoiminnan yksityiskohtien järjestämistä.
Delegoinnin perusteella tehdyn sopimuksen valtiosääntöoikeudellinen asema ei aina ole aivan selvä. Lähtökohtaisesti tällaista sopimusta on pidettävä valtiosopimuksena, mut- ta joissakin tapauksissa tällaisen sopimuksen ja jäljempänä käsiteltävän kansainvälisen hallintosopimuksen välinen ero saattaa jäädä epäselväksi.49 Eroavuuden korostamiseksi suositellaankin, että delegoinnin perusteella tehtävässä sopimuksessa ilmaistaisiin sel-
keästi, esimerkiksi sopimuksen johdanto-osassa, valtuutus, johon sopimuksen tekeminen perustuu.50
VANHENTUNUT
Ennen delegoidun sopimuksen allekirjoittamista toimivaltainen ministeriö tekee päätök- sen delegoinnin perusteella tehdyn sopimuksen allekirjoittamisesta ja hyväksymisestä. Päätös tehdään kyseisen ministeriön työjärjestyksen perusteella. Päätöksestä tulee ilmetä, kenellä on oikeus allekirjoittaa sopimus. Sopimuksen allekirjoittamisesta ja hyväksymises- tä päättäminen voidaan sisällyttää samaan päätökseen.
Koska delegoitua sopimusta pidetään valtiosopimuksena, on delegoitu sopimus lähtökoh- taisesti voimaansaatettava ja julkaistava kuten muutkin valtiosopimukset.51 Sopimus saa- tetaan voimaan valtioneuvoston asetuksella. Vaihtoehtoisesti sopimus voidaan voimaan- saattaa ministeriön asetuksella, jos sopimuksentekovaltaa ja siihen liittyvää voimaansaat- tamisvaltaa on voimaansaattamislailla tai muulla kansallisella lailla siirretty ministeriölle.52 Sopimus julkaistaan säädöskokoelman sopimussarjassa.53 Tilanteita, joissa sopimus ei edellytä kansallista voimaansaattamista tai joissa kysymys on vähämerkityksisestä valtio- sopimuksesta, käsitellään jaksossa 9.4.
49 Lähtökohtaisesti erona kuitenkin on, että kansainvälisen hallintosopimuksen tekemiseen viranomaisella on jo olemassa toimivalta tehdä kyseinen sopimus, kun taas delegoidun sopimuksen tekemistä varten viranomainen tarvitsee valtuutuksen. Lisäksi kansainvälinen hallintosopimus tehdään yleensä viranomaisen omissa nimissä, kun taas delegoitu sopimus tehdään Suomen hallituksen puolesta. Delegoidut sopimukset on myös yleensä tarpeen voimaansaattaa osaksi Suomen lainsäädäntöä, kansainvälisiä hallintosopimuksia puolestaan ei voimaansaateta.
50 Delegoidussa sopimuksessa valtuutus tulisi näkyä käyttämällä muotoiluja “The Ministry of [...] acting on behalf of the Government of the Republic of Finland” tai “The Government of the Republic of Finland represented by the Mi- nistry of [...]” sopimuksen nimessä, johdannossa ja allekirjoituskohdassa.
52 Ks. HE 60/2010 vp. Ks. liite 3 malli 6.
53 Jos sopimusta ei poikkeuksellisesti ole tarpeen saattaa voimaan, siitä julkaistaan ministeriön ilmoitus säädösko- koelman sopimussarjassa.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
2.5 Kansainväliset hallintosopimukset
• Kansainvälisellä hallintosopimuksella voidaan yleensä sopia viranomaisten väliseen yhteistyöhön liittyvistä teknisistä ja vähäisistä kysymyksistä
• Kansainvälisellä hallintosopimuksella ei saa olla viranomaisen toimivallan ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia eikä sillä saa sitoa Suomen valtiota kansainvälisen oikeuden subjektina.
• Kansainväliseen hallintosopimukseen ei saa sisältyä eduskunnan toimivaltaan kuuluvia asioita eikä sillä saa olla ulkopoliittisia ulottuvuuksia.
• Kansainvälisiä hallintosopimuksia ei saateta voimaan perustuslain 95 §:n nojalla.
VANHENTUNUT
Edellisessä jaksossa käsitellyistä delegoinnin perusteella tehdyistä sopimuksista, jotka pe- riaatteessa ovat valtiosopimuksiin rinnastettavia, on erotettava sopimukset, joiden tekemi- seen viranomaisella itsellään on toimivalta voimassaolevien säädösten perusteella, eli niin sanotut kansainväliset hallintosopimukset. Yhä laajentuva kansainvälinen kanssakäyminen edellyttää lisääntyvää eri valtioiden viranomaisten välistä yhteistyötä esimerkiksi tietojen- vaihdon, koulutuksen ja erilaisten yhteistyöhankkeiden aloilla. Tällainen yhteistoiminta saattaa myös sisältää näitä kysymyksiä koskevia sopimusjärjestelyjä.
Kansainvälisiä hallintosopimuksia on ministeriöiden katsottu voivan tehdä toimialansa ja määrärahojensa puitteissa. Kansainväliset hallintosopimukset ovat luonteeltaan oikeudel- lisesti sitovia toisin kuin jäljempänä käsiteltävät yhteisymmärryspöytäkirjat ("MoU"). Kan- sainväliseen hallintosopimukseen ei saa sisältyä eduskunnan toimivaltaan kuuluvia asioita eikä sillä saa olla ulkopoliittisia ulottuvuuksia. Kansainvälinen hallintosopimus voi sisältää määräyksiä vain asianomaisten viranomaisten väliseen tavanomaiseen yhteistyöhön liit- tyvistä teknisistä tai muutoin asialliselta merkitykseltään vähäisistä kysymyksistä.54 Kan- sainvälisellä hallintosopimuksella ei voida asettaa velvoitteita muille viranomaisille eikä yksityisille tahoille. Viranomaisen sopimuksentekotoimivaltaa on lähtökohtaisesti tulkitta- va suppeasti.
Kansainvälinen hallintosopimus muotoillaan oikeudellisesti sitovaan muotoon. Samalla on kuitenkin vältettävä muotoiluja, joilla on Suomen valtiota sitovia tai muutoin osapuolena olevan viranomaisen toimivallan ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia.55
54 Ks. PeVL 5/2007 vp ja PeVL 16/2004 vp.
55 Sopimuksissa tulee välttää sanamuotoja, jotka voisivat viitata siihen, että sopimukseen olisi sitoutunut Suomen hallitus. Tällaisia vältettäviä muotoiluja ovat esimerkiksi ”contracting state” (sopimusvaltio) taikka kansainvälisen hallintosopimuksen nimikkeessä ”treaty” tai ”convention” (valtiosopimus). Sen sijaan nimikkeessä suositellaan käy- tettäväksi ”agreement” tai ”protocol” (sopimus tai pöytäkirja).
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
Suomen viranomaisen toimivaltaan ei vaikuta se, että sopimuksen toisena osapuolena on viranomainen, jolla oman maansa lainsäädännön perusteella on toimivaltaa tehdä Suo- men valtiosäännön kannalta valtiosopimukseen rinnastettavia sopimuksia. Sopimuksen luonne (valtiosopimus vai kansainvälinen hallintosopimus) arvioidaan Suomen valtiosään- nön mukaisesti.
Pyrkimyksenä on siis laatia asiakirja, joka ei ole Wienin yleissopimuksessa tarkoitettu valtiosopimus. Tällaisen asiakirjan luonnetta ja Suomen viranomaisten toimivaltaa harkit- taessa on kuitenkin aina otettava huomioon asiakirjan sisältö, siinä käytetyt muotoilut ja se, onko osapuolten tarkoituksena ollut tehdä sopimus, jolla sidotaan valtiot kansainväli- sen oikeuden subjekteina.56
Kansallinen menettely
VANHENTUNUT
Ministeriön edellä selostetulla tavalla toimivaltansa rajoissa tekemää kansainvälistä hallintosopimusta ei ole pidettävä perustuslain 94 ja 95 §:ssä tarkoitettuna valtiosopimuk- sena, joka olisi valtionsisäisesti saatettava voimaan. Sopimuksen allekirjoittamisesta ja hyväksymisestä tulisi kuitenkin tehdä ministeriön tai muun viranomaisen työjärjestyksen mukainen sisäinen päätös.
Ministeriö tai muu viranomainen voi tarvittaessa julkaista kansainvälisen hallintosopi- muksen sopimustekstin tai tiedon sopimuksen voimaantulosta omassa määräyskokoel- massaan tai verkkosivuillaan. Kansainvälistä hallintosopimusta ei yleensä julkaista säädös- kokoelman sopimussarjassa. Valtioneuvosto tai ministeriö voi kuitenkin erikseen päättää julkaista tiedon yleisön kannalta merkittävän kansainvälisen hallintosopimuksen voimaan- tulosta sopimussarjassa. Samassa yhteydessä on mahdollista julkaista sopimussarjassa myös sopimuksen teksti (ks. tarkemmin jakso 9).
Sopimusteksti tulisi aina arkistoida viranomaisen arkistoon. Asiakirjaa ei rekisteröidä YK:ssa YK:n peruskirjan 102 artiklan mukaisesti.
56 Selkeintä on, jos asiakirjassa suoraan todetaan, ettei kyse ole sopimuksesta, joilla sidotaan valtioita kansainväli- sen oikeuden subjekteina esimerkiksi toteamalla, ettei asiakirjaa voida rekisteröidä YK:ssa valtiosopimuksena ”not eligible for registration with the Secretary-General of the United Nations”.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
2.6 Yhteisymmärryspöytäkirjat
• Yhteisymmärryspöytäkirja ei yleensä ole oikeudellisesti sitova asiakirja.
• Yhteisymmärryspöytäkirjassa käytetään valtiosopimuksista poikkeavaa terminologiaa.
Valtiosopimuksista ja kansainvälisistä hallintosopimuksista on erotettava yhteisymmärrys- pöytäkirjat, joista käytetään toisinaan myös nimitystä yhteisymmärrysmuistio tai yhteis- työpöytäkirja (”Memorandum of Understanding”, ”MoU”) tai järjestely (”Arrangement”).
VANHENTUNUT
Yhteisymmärryspöytäkirjalla ei yleensä katsota olevan oikeudellista sitovuutta. Oikeus- kirjallisuudessa yhteisymmärryspöytäkirjan oikeudellisesta sitovuudesta on esitetty erilai- sia tulkintoja.57 Yhteisymmärryspöytäkirjalla tarkoitetaan kansainvälisissä suhteissa tavan- omaisesti osapuolten keskinäisen poliittisen yhteisymmärryksen ilmaisevia asiakirjoja, jotka pääsääntöisesti tehdään ministeriöiden nimissä.
Yhteisymmärryspöytäkirjan käyttökelpoisuutta arvioitaessa on keskeistä kiinnittää huo- miota siihen, onko yhteistyössä tarvetta tavoitella oikeudellisesti sitovia oikeuksia ja vel- vollisuuksia. Yhteisymmärryspöytäkirja on joustava tapa sopia yhteistyöjärjestelyistä erityi- sesti siinä tilanteessa, ettei tarvetta oikeudelliselle sitovuudelle ole. Yhteisymmärryspöytä- kirjaan sitoutuminen ja sen myöhempi mahdollinen muuttaminen on yleensä huomatta- vasti joustavampaa kuin valtiosopimukseen sitoutuminen, koska se ei tavallisesti edellytä valtionsisäisiä voimaansaattamistoimia. Joidenkin valtioiden käytännössä yhteisymmärrys- pöytäkirjoja suositaan myös tapauksissa, joissa asiakirjan tekstiä ei haluta julkistaa.
Yhteisymmärryspöytäkirjojen osalta on syytä kiinnittää huomiota siihen, että asiakirjan nimikkeellä ei ole ratkaisevaa merkitystä sen kysymyksen arvioimisessa, onko asiakirjaa pidettävä valtiosopimuksena.58 Ratkaisu tehdään osapuolten tarkoituksen sekä asiakirjan sisällön ja muotoilujen perusteella.
Toisinaan kuitenkin yhteisymmärryspöytäkirjoihin sisällytetään myös valtioita sitovia mää- räyksiä, mikä hämärtää näiden asiakirjojen ja perinteisten kansainvälisten velvoitteiden välistä eroa. Selkeintä on, jos asiakirjassa todetaan nimenomaisesti sen oikeudellinen sito- mattomuus esimerkiksi ”non-legally binding” ja ”not eligible for registration with the Secre- tary-General of the United Nations”.
57 Xxxx, Xxxxxxx (2013): Modern Treaty Law and Practice, s. 21 – 23.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
Valtiosopimusoppaan liitteessä 9 esitetään yhteisymmärryspöytäkirjan malli. Liitteessä 9 esitetään myös esimerkkejä valtiosopimuksesta poikkeavasta yhteisymmärryspöytäkirjan terminologiasta, jota suositellaan käytettäväksi yhteisymmärryspöytäkirjaa laadittaessa. Yhteisymmärryspöytäkirjoihin ei sisällytetä määräyksiä sitovasta riitojenratkaisusta, eikä valtiosopimuksille tyypillisiä loppumääräyksiä.
Kansallinen menettely
VANHENTUNUT
Yhteisymmärryspöytäkirja tulee pääsääntöisesti voimaan allekirjoitushetkellä. Ennen sen allekirjoittamista ministeriön on kuitenkin työjärjestyksensä mukaisesti tehtävä päätös asiakirjan allekirjoittamisesta. Päätöksessä yksilöidään asiakirjan allekirjoittava henkilö ja mahdollinen sijainen. Tässä yhteydessä on syytä huomata, että jos kyse on yhteisymmär- ryspöytäkirjasta, jonka arvioidaan olevan ulkopoliittisesti merkityksellinen, asiakirja suosi- tellaan käsiteltäväksi myös valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivalio- kunnan ja tasavallan presidentin yhteisessä kokouksessa (ns. ”TP-UTVA”).
Samoin, jos yhteisymmärryspöytäkirja tehdään poikkeuksellisesti hallitusten eikä ministe- riöiden välillä, tarve asiakirjan käsittelyyn TP-UTVA:ssa taikka muussa sopivassa ministeri- valiokunnassa tai ministerityöryhmässä tulisi arvioida. Jos yhteisymmärryspöytäkirja kos- kee poikkeuksellisesti useamman ministeriön toimialaa, kultakin ministeriöltä pyydetään lausuntoa.59 Eduskunnan tiedonsaantioikeutta yhteisymmärryspöytäkirjoista käsitellään jäljempänä jaksossa 7.2.
Ministeriö voi julkaista yhteisymmärryspöytäkirjan tekstin ja tiedon yhteisymmärryspöytä- kirjan voimaantulosta määräyskokoelmassaan tai sähköisenä versiona verkkosivuillaan.
Yhteisymmärryspöytäkirjaa ei pääsääntöisesti saateta voimaan eikä julkaista säädös- kokoelman sopimussarjassa. Jos kuitenkin kyse on poikkeuksellisesti hallitusten välillä tehdystä yhteisymmärryspöytäkirjasta, jonka katsotaan olevan myös muutoin merkityk- sellinen, suositellaan, että tieto sen voimaantulosta julkaistaisiin ministeriön ilmoituksella Suomen säädöskokoelman sopimussarjassa säädöskokoelmalain 9 §:n perusteella. Val- tioneuvosto tai ministeriö voi myös erikseen päättää yleisön kannalta merkittävän yhteis- ymmärryspöytäkirjan tekstin julkaisemisesta sopimussarjassa.60 Asiakirjaa ei rekisteröidä YK:ssa YK:n peruskirjan 102 artiklan mukaisesti. Yhteisymmärryspöytäkirjan allekirjoitettu alkuperäiskappale arkistoidaan viranomaisen arkistoon.
59 Ks. Naton isäntämaatukea koskeva yhteisymmärryspöytäkirja (SopS 82/2014).
60 Ks. jakso 9. Esim. Naton isäntämaatukea koskeva yhteisymmärryspöytäkirja julkaistiin sopimussarjassa (SopS 82/2014).
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
VANHENTUNUT
Vaikka yhteisymmärryspöytäkirjaa ei pidetä oikeudellisesti sitovana, sillä voi olla oikeudel- lisia vaikutuksia ja osapuolten tulee ryhtyä sellaisiin toimenpiteisiin, joita asiakirjan täytän- töön paneminen edellyttää.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
3 VALTIOSOPIMUKSEN NEUVOTTELEMINEN JA ALLEKIRJOITTAMINEN
3.1 Neuvottelualoite
• Ministeriöt voivat valtioneuvoston ohjesäännön mukaisen toimivaltansa puitteissa tehdä neuvottelualoitteen.
VANHENTUNUT
Sopimuksentekovaltaan sisältyvä toimivalta tehdä aloite valtiosopimusta tai muuta kan- sainvälistä velvoitetta koskevien neuvottelujen käynnistämisestä kuuluu perustuslain 93
§:ssä tarkoitetun ulkopolitiikan johdon piiriin ja siten tasavallan presidentille yhteistoimin- nassa valtioneuvoston kanssa.
Käytännössä ehdotusta uuden valtiosopimuksen tekemisestä on tapana valmistella toimi- valtaisessa ministeriössä yhteistyössä ulkoasiainministeriön sekä muiden ministeriöiden kanssa siten kuin tarve vaatii. Asianomaiset viranomaiset ovat usein luonnosteluvaiheessa suoraan yhteydessä toisen osapuolen vastaaviin viranomaisiin. Monenvälisten sopimusten osalta neuvottelualoite tehdään tavallisesti kansainvälisen järjestön toimielimissä. Aloite voi perustua myös järjestössä aikaisemmin hyväksyttyyn päätöslauselmaan tai muuhun päätökseen.
Ministeriöt voivat valtioneuvoston ohjesäännön mukaisen toimivaltansa puitteissa tehdä virallisen aloitteen sopimusneuvottelujen aloittamisesta vieraan valtion kanssa ja luovut- taa aloitteeseen liittyvän mahdollisen sopimusluonnoksen. Usein vieraat valtiot tekevät virallisen neuvottelualoitteen kuitenkin ulkoasiainministeriönsä välityksellä. Samoin toi- sen osapuolen aloitteeseen voidaan vastata diplomaattisella nootilla Suomen paikallisen edustuston tai toisen osapuolen Suomessa olevan edustuston välityksellä. Myös neuvotte- lujen ajasta ja paikasta sovitaan toisinaan diplomaattista tietä.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Toimivaltainen ministeriö pyytää neuvottelualoitteesta lausunnon asianomaisilta viranomai- silta ja muilta tahoilta. Neuvottelualoitetta valmisteltaessa on arvioitava myös asian suh- detta Euroopan unionin toimivaltaan. Samoin on arvioitava asian suhdetta Ahvenanmaan toimivaltaan. Erittäin merkittävät hankkeet voidaan jo tässä vaiheessa viedä valtioneuvos- ton ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisen kokouksen (”TP-UTVA”) käsiteltäviksi. Virallisen sopimusaloitteen tekemistä voidaan tärkeim- missä asioissa käsitellä myös valtioneuvoston yleisistunnossa, varsinkin jos sopimusneuvot- telujen ala koskee useampaa kuin yhtä ministeriötä tai jos toimivaltaisesta ministeriöstä on epäselvyyttä. Virallisen sopimusaloitteen tekemisestä ei ole tapana tehdä tasavallan presi- dentin (tai VNOS 3 §:n 9 kohdan asioissa valtioneuvoston yleisistunnon) määrämuotoista päätöstä, ellei sopimuksen ulko- ja turvallisuuspoliittinen merkitys sitä erityisesti vaadi.
VANHENTUNUT
3.2 Neuvotteluvaihe
• Valtioneuvoston yleisistunto asettaa valtuuskunnan, kun sopimusneuvottelujen ala koskee useampaa kuin yhtä ministeriötä eikä asia kuulu tasavallan presidentin ratkaistavaksi.
• Tasavallan presidentti asettaa valtuuskunnan, kun neuvottelujen kohteena on ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannalta merkittävä tai muutoin tärkeä sopimus.
• Jos asia koskee vain yhtä ministeriötä, kyseinen ministeriö voi asettaa valtuuskunnan.
• Valtakirjan allekirjoittaa ulkoasiainministeri.
• Tarvittavat neuvotteluohjeet antaa yleensä toimivaltainen ministeriö.
• Neuvotteluvaltuus sisältää valtuuskunnan puheenjohtajalle annetun oikeuden parafoida sopimusteksti.
• EU:n ulkosuhdesopimusten neuvotteluun sovelletaan EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 218 artiklan määräyksiä.
Valtuuskunnan asettaminen
Valtiosopimusneuvotteluita varten on pääsääntöisesti asetettava neuvottelu-valtuuskun- ta.61 Usein jo ennen valtuuskunnan asettamista käydään alustavia keskusteluja ulkomais-
61 Neuvotteluvaltuuskunnat asetetaan sopimusneuvotteluita varten. Jo voimassa olevan sopimuksen nojalla jär- jestettävää osapuolten konferenssia tai muuta konferenssia varten, jossa ei välttämättä neuvotella valtiosopimusta, voidaan asettaa konferenssivaltuuskunta. Konferenssivaltuuskunnan asettamiseen sovelletaan samoja periaatteita kuin neuvotteluvaltuuskuntaan.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
ten viranomaisten kanssa ja tehdään sopimusaloite. Neuvotteluvaltuuskunnan asettami- nen kuuluu perustuslain 93 §:ssä tarkoitetun ulkopolitiikan johtovallan piiriin.
Valtuuskunnan asettava taho (tasavallan presidentti, valtioneuvoston yleistunto tai ministeriö) vaihtelee asian merkittävyyden perusteella. Tasavallan presidentti päättää neuvotteluvaltuuskunnan asettamisesta, kun neuvottelujen kohteena on ulko- ja turval- lisuuspolitiikan kannalta merkittävä tai muutoin tärkeä sopimus. Tällaisia ovat esimerkiksi sopimukset EU:n perussopimusten muuttamisesta, aseidenriisunnasta tai kansainvälisen rikostuomioistuimen perustamisesta. Jos tasavallan presidentti asettaa valtuuskunnan, päätös tehdään valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisuehdotuksesta. Asia esitellään toimi- valtaisesta ministeriöstä.
VANHENTUNUT
Valtioneuvoston ohjesäännön 3 §:n 7 kohdan mukaan valtioneuvoston yleisistunto aset- taa valtuuskunnan valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita koskevia neuvot- teluja tai kansainvälistä kokousta varten, kun asia koskee useampaa kuin yhtä ministeriötä eikä asia kuulu tasavallan presidentin ratkaistavaksi. Tätä on käytännössä tulkittu niin, että valtioneuvoston yleisistunto päättää valtuuskunnan asettamisesta silloin, kun sopimus- neuvottelujen ala koskee olennaisilta osiltaan useampaa kuin yhtä ministeriötä.62
Jos asia koskee olennaisilta osiltaan vain yhtä ministeriötä, voi kyseinen ministeriö asettaa valtuuskunnan omalla päätöksellään. Toimivaltainen ministeriö voi päättää puheenjohta- jan, jäsenen tai asiantuntijan myöhemmästä muuttamisesta taikka uuden jäsenen tai asi- antuntijan lisäämisestä.63 Teknisiä tai valmistavia asioita käsittelevään kokoukseen voidaan edustajat määrätä myös toimivaltaisen ministeriön päätöksellä.
Kaikkiin sopimusneuvotteluihin ei ole tarpeen asettaa erityistä neuvotteluvaltuuskuntaa. Tämä koskee usein esimerkiksi sellaisia sopimusneuvotteluja, jotka käydään kansainvälisen järjestön alaisessa työryhmässä tai jotka koskevat merkitykseltään vähäisempiä kahden- välisiä asioita. Viranomaisten osallistuminen oman toimialansa kansainvälisten järjestöjen kokouksiin tai asiantuntijoiden tapaamisiin ei yleensä vaadi valtuuskunnan asettamista, el- lei kokouksessa valmistella sopimusta, joka olisi Suomen kannalta erityisen tärkeä, tai ellei kokouksessa ole tarkoitus tehdä Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannalta merkittä- viä päätöksiä. Myöskään kirjeen- tai noottienvaihdolla tehtävät sopimukset eivät edellytä valtuuskunnan asettamista. Sen sijaan kahdenvälistä sopimusta koskeviin virallisiin neu- votteluihin valtuuskunta tulisi kuitenkin edelleen pääsääntöisesti asettaa.
62 Valtiosopimustyöryhmän mietintö ja valtioneuvoston ohjesäännön valmisteluasiakirjat.
63 Näin on myös silloin, kun kyse on valtioneuvoston yleisistunnon tai tasavallan presidentin asettamasta valtuus- kunnasta.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Valtuuskunnan asettamispäätöksessä nimetään valtuuskunnan puheenjohtaja ja xxxxxx- xxxxxx yksi tai useampi varapuheenjohtaja ja muut jäsenet sekä tarvittaessa oikeutetaan toimivaltainen ministeriö nimeämään asiantuntijoita ja sihteeri. Ahvenanmaan maakun- nan hallitukselle on varattava tilaisuus osallistua vieraan valtion kanssa tehtävää sopimus- ta koskeviin neuvotteluihin, jos siihen on erityistä syytä. Esittelijän tulee huolehtia siitä, et- tä esitys valtuuskunnaksi noudattaa naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (609/1986) 4 a §:ssä asetettuja vaatimuksia.64 Esittelijän asiana on myös huolehtia siitä, että päätöksestä ilmoitetaan valtuuskunnan jäsenille ja tarvittaessa asianomaisessa maassa si- jaitsevalle Suomen edustustolle.
Asianomaiseen valtuuskuntaan puheenjohtajaksi tai jäseneksi esitettävän virkamiehen ei tulisi esitellä valtuuskunnan asettamista koskevaa asiaa. Vaikka ministerin esteellisyyt- tä koskevasta VNL 17a §:stä ei sinänsä katsota johtuvan ministerin esteellisyyttä esitellä valtuuskuntaa, jossa hän itse on puheenjohtajana tai jäsenenä, on käytännössä ulkoisen uskottavuuden kannalta tarkoituksenmukaista toimia siten, että asian esittelee tällaisissa
VANHENTUNUT
tapauksissa toimivaltaisen ministerin sijainen. Toimivaltainen ministeri voi kuitenkin osal- listua päätöksentekoon valtioneuvoston yleisistunnossa.
Pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa suoraan perustuslain 66 §:n 2 mo- mentin nojalla. Pääministeri edustaa Suomea myös muussa valtion ylimmän johdon osal- listumista vaativassa EU:n toiminnassa, jollei valtioneuvosto poikkeuksellisesti toisin päätä. Valtion ylimmän johdon osallistumista vaativaa EU:n muuta toimintaa ei ole mahdollista tyhjentävästi luetella.65 Jos on tarve päättää pääministeriä avustavan ministerin osallistu- misesta Eurooppa-neuvoston kokoukseen, päätös tehdään valtioneuvoston yleisistunnos- sa VNOS 3 §:n 5 kohdan nojalla. Samoin menetellään tapauksissa, joissa muu kuin pää- ministeri tai hänen perustuslain 66 §:n mukaisesti määräytyvä sijaisensa toimii Suomen edustajana muussa valtion ylimmän johdon osallistumista vaativassa EU:n toiminnassa kuin Eurooppa-neuvostossa.66 Muissa kuin edellä mainituissa tapauksissa ministerin osal-
64 Poikkeuksellisesti valtuuskunnan tehtävät voivat vaatia sellaista erityisosasiantuntemusta, että naisten ja mies- ten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 a §:ssä asetettuja vaatimuksia ei pystytä täyttämään.
65 Ks. VNOS:n muuttamista koskeva esittelymuistio PTJ:llä (VNK) 24.2.2012. Muina kokouksina mainitaan mm. jä- senvaltioiden sekä niiden jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö on euro, valtion- tai hallitusten päämiesten epäviralli- set tapaamiset sekä ns. EU:n kolmas maa –kokoukset, joissa unioni ja sen jäsenvaltiot kokoontuvat valtion- tai halli- tusten päämiesten tasolla unionin ulkopuolisten maiden tai maaryhmien edustajien kanssa (EU:n ja Aasian välinen huippukokous (ASEM) , EU:n ja Latinalaisen Amerikan ja Karibian välinen huippukokous (EU-LAC), EU:n ja Afrikan välinen huippukokous (EU-Afrikka) sekä EU:n ja eräiden Itä-Euroopan maiden väliset huippukokoukset (Itäinen kumppanuus), sekä huippukokoukset, joissa EU:n johto ja päämiehet tapaavat esimerkiksi Yhdysvaltojen tai Venä- jän presidentin).
66 Kyse on tällöin siitä, että valtioneuvosto päättää esimerkiksi tasavallan presidentin tai asianomaisen ministerin edustavan Suomea tällaisessa kokouksessa. Näissä tapauksissa valtioneuvoston kanslia esittelee Suomen edustajan määräämistä koskevan asian valtioneuvoston yleisistunnolle. VNK yhteensovittaa VNOS 12 § 2 kohdan mukaisesti kolmas maa –huippukokouksen valmistelun, jota hoidetaan yhteistyössä toimivaltaisen ministeriön ja muiden mi- nisteriöiden kanssa.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
listuminen valtion ylimmälle johdolle kuuluvaan EU:n toimintaan osana Suomen valtuus- kuntaa kuuluu ministerin virkatehtäviin, eikä valtioneuvoston yleisistunnossa ole tarpeen tehdä siitä erikseen päätöstä.67
Neuvotteluvaltakirja
Neuvotteluvaltakirja on todistus siitä, että asianomainen on oikeutettu edustamaan valtio- ta. Kahdenvälisissä sopimusneuvotteluissa ei neuvotteluvaltakirjaa käytetä, koska neu- vottelujen aloittamisesta on sovittu virallisella neuvottelualoitteella ja siihen annetulla vastauksella.
VANHENTUNUT
Monenvälisiin neuvottelu- ja diplomaattikonferensseihin vaaditaan valtakirja ”letter of cre- dentials” (liite 5 malli 1). Valtakirjan puuttumisesta voi seurata, ettei Suomen ääntä lasketa mahdollisissa äänestyksissä. Kansainvälisestä käytännöstä johtuen yleensä vaaditaan, että valtakirjan allekirjoittaa valtion päämies, ulkoasiainministeri tai pääministeri. Wienin yleis- sopimuksen mukaan sanottujen henkilöiden katsotaan myös voivan tehtävänsä nojalla ja tarvitsematta esittää valtakirjaa edustaa valtiotaan valtiosopimuksen tekemiseen liittyvis- sä tehtävissä. Käytännössä valtakirjat allekirjoittaa sanotuista syistä Suomessa ulkoasiain- ministeri. Valtakirja laaditaan ministeriössä, joka on toimivaltainen tekemään päätöksen valtuuskunnan asettamisesta tai esittelemään valtuuskunnan valtioneuvoston yleisistun- nolle tai tasavallan presidentille, minkä jälkeen se toimitetaan ulkoasiainministeriöön alle- kirjoituksen hankkimista varten.
Neuvotteluohjeet
Jos neuvotteluohjeita tarvitaan, ne antaa yleensä toimivaltainen ministeriö. Joskus voi olla tarpeen valmistella Suomen kantoja esimerkiksi viranomaisten yhteisessä työryhmässä tai EU:ssa käsiteltävien valtiosopimusten tai muiden velvoitteiden osalta EU-asioiden yhteen- sovittamismenettelyssä. Neuvotteluohjeista voidaan keskustella myös TP-UTVA:ssa, jos neuvottelut koskevat Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannalta merkitykseltään huo- mattavaa sopimusta. Presidentin määrämuotoista päätöstä neuvotteluohjeista tarvitaan vain erittäin poikkeuksellisissa tapauksissa.
Tarvittaessa neuvottelijoiden on oltava yhteydessä ulkoasiainministeriöön. Yhteyden ot- taminen ulkoasiainministeriöön on erityisesti tarpeen, jos neuvottelujen aikana nousee esiin asioita, joiden voidaan arvioida koskevan merkittäviä ulko- tai turvallisuuspoliittisia kysymyksiä.
67 Tällaisia muita tapauksia voi olla esimerkiksi osallistuminen pääministerin valtuuskuntaan EU:n kolmas maa -ko- kouksessa. Virkamiesvaltuuskunnasta ei erikseen päätetä valtioneuvoston yleisistunnossa.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Sopimustekstin parafointi
Kun kahdenvälisissä neuvotteluissa on saavutettu yksimielisyys sopimustekstistä, valtuus- kuntien puheenjohtajat yleensä parafoivat tekstin eli merkitsevät nimikirjaimensa sopi- mustekstin jokaisen sivun alalaitaan (omassa kappaleessa nimikirjaimet merkitään aina vasemmalle puolelle). Parafointi ei merkitse sopimukseen sitoutumista, vaan se vahvistaa neuvotellun tekstin ja sen eri kieliversioiden oikeellisuuden. Parafoidussa sopimustekstissä havaitut virheet voidaan oikaista sopimalla asiasta toisen osapuolen kanssa.
Jo ennen parafointia sopimustekstistä laaditaan yleensä kummankin osapuolen oma sopi- musversio, eli alternaatti, kaikilla sopimuksen todistusvoimaisilla kielillä.68 Suomen alter- naatissa Suomi esiintyy sopimuksen nimessä ja sopimustekstissä aina ensimmäisenä ja Suomen allekirjoituskohta merkitään vasemmalle puolelle.
VANHENTUNUT
Tasavallan presidentin, valtioneuvoston yleisistunnon tai toimivaltaisen ministeriön anta- ma neuvotteluvaltuus käsittää valtuuskunnan puheenjohtajalle annetun oikeuden para- foida sopimusteksti. Eräät valtiot saattavat kuitenkin antaa erityisen parafointivaltuutuk- sen. Sopimusta ei tarvitse parafoida, jos tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleis- istunto on myöntänyt neuvottelijoille myös allekirjoitusvaltuudet, jollei vastapuoli sitä halua. Parafointi ei muutenkaan ole pakollinen toimenpide. Se voidaan korvata esimerkiksi vaihtamalla allekirjoitusvalmiit tekstit diplomaattista tietä tai muulla yhteisesti sovitulla tavalla.
Monenvälisissä neuvotteluissa parafoinnin korvaa yleensä päätös tekstin hyväksymisestä. Wienin yleissopimuksen 9 ja 10 artiklassa käsitellään tekstin hyväksymistä (”adoption”) ja todistusvoimaiseksi tekemistä sekä kansainvälisessä konferenssissa ja kansainvälisen jär- jestön kokouksessa että kahdenvälisissä neuvotteluissa. Wienin yleissopimuksen 7 artiklan 2 kappaleessa todetaan nimenomaisesti, että kansainväliseen konferenssiin tai järjestön kokoukseen valtuutetut edustajat voivat hyväksyä sopimuksen tekstin tällaisessa konfe- renssissa esittämättä tätä varten erillistä valtakirjaa.
Sopimusteksti voidaan tarvittaessa ennen allekirjoittamista tarkastuttaa ulkoasiainministe- riön oikeuspalvelussa.
68 Alternoiminen tarkoittaa allekirjoituskappaleen laatimista sopimuksesta kummallekin allekirjoittajavaltiolle siten, että kyseisen valtion nimi esiintyy sopimuksen tälle valtiolle alternoidussa kieliversiossa aina ensimmäisenä (sopimuksen nimi, osapuolet, sopimusmääräykset ja allekirjoituskohta).
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
3.3 EU:n ulkosuhdesopimusten neuvotteleminen
Kaikkien EU-sopimusten valtionsisäinen käsittely noudattaa soveltuvin osin muiden
EU-asioiden kansallista valmistelumenettelyä. Suomen kanta sopimusneuvottelujen aloit- tamiseen ja sopimustekstin neuvotteluun valmistellaan toimivaltaisessa ministeriössä ja EU-asioiden yhteensovittamismenettelyssä (eduskunnan osallistumista EU-sopimusten valmisteluun ks. jakso 7.3). Vastuu asian seurannasta ja valmistelusta on toimivaltaisel-
la ministeriöllä. Käsittelyssä on otettava huomioon myös Ahvenanmaan oikeus osallistua Suomen kannanottojen valmisteluun (ks. 10 luku).
VANHENTUNUT
Unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat sopimukset valmistellaan pääsään- töisesti SEUT 218 artiklan 1-4 kohdan määräyksiä noudattaen (ks. jakso 1.5).69 Komissio esittää suosituksen neuvostolle, joka tekee päätöksen, jolla annetaan lupa aloittaa neuvot- telut (ns. neuvottelumandaatti) ja jossa nimetään suunnitellun sopimuksen alan mukaan unionin neuvottelija tai neuvotteluryhmän johtaja.70 Käytännössä neuvottelijana toimii usein komissio unionin toimivaltaan kuuluvissa asioissa. Neuvosto vahvistaa myös neu- votteluohjeet ja asettaa pääsääntöisesti erityiskomiteoita, joita on kuultava neuvottelu- jen aikana.71 Unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvien sopimusten osalta ei aseteta kansallista neuvotteluvaltuuskuntaa. Siltä osin kuin on kysymys eduskunnan toimivaltaan koskevista sopimuksista, eduskunnalle on kuitenkin tiedotettava näitä sopimuksia koske- vista neuvottelumandaateista sekä neuvotteluista perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisesti (ks. jakso 7.3).
Sekasopimukset valmistellaan ja neuvotellaan unionin toimivaltaan kuuluvien sopimus- ten tavoin SEUT 218 artiklan nojalla, kuten yllä on selostettu. Erona on kuitenkin se, että jäsenvaltiot voivat osallistua sopimusneuvotteluihin oman toimivaltansa osalta. Käytän- nössä jäsenvaltiot toimivat tällöin usein siten, että samalla kun neuvosto antaa neuvotteli- jalle neuvotteluvaltuudet neuvotella unionin toimivaltaan kuuluvista asioista, neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajat antavat päätöksellään neuvotte- lijalle mandaatin neuvotella myös jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvista kysymyksistä niiden puolesta.72 Unionin toimivallan osalta noudatetaan SEUT 218 artiklan päätöksen- tekosääntöjä, kun taas jäsenvaltioiden toimivallan osalta mandaatti olisi lähtökohtaisesti hyväksyttävä neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien yksimie-
69 Poikkeuksena unionisopimuksen rahapolitiikkaa koskeva SEUT 219 artikla ja kauppapolitiikkaa koskeva SEUT 207 artikla, jotka sisältävät myös itsenäisiä menettelytapamääräyksiä.
70 SEUT 218 artiklan 3 kohta.
71 SEUT 218 artiklan 4 kohta.
72 Ks. EU-ministerivaliokunnan ja eduskunnan hyväksymät linjaukset sopimuksen neuvottelijoista VNEUS EU-muis- tio 7.6.2010, VNEUS2010-00421 sekä ohje menettelytavoista UM EU-muistio 7.6.2010, UM2010-01068.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
lisellä päätöksellä.73 Jäsenvaltioiden ja/tai puheenjohtajavaltion läsnäolosta neuvotteluissa ja neuvottelijan velvollisuudesta tiedottaa neuvottelujen etenemisestä on syytä määrätä neuvottelumandaatissa.
Sekasopimuksen neuvottelua varten asetetaan kansallinen neuvotteluvaltuuskunta silloin, kun Suomi jäsenvaltiona osallistuu neuvotteluihin. Kyse on yleensä monenvälisistä seka- sopimuksista, esimerkiksi YK:n puitteissa tehtävistä sopimuksista. Valtuuskunnan asettaa joko tasavallan presidentti, valtioneuvoston yleisistunto tai toimivaltainen ministeriö (ks. jakso 3.2). Tämä ei kuitenkaan ole tarpeen, jos EU:n neuvottelijalle annetaan valtuudet neuvotella myös jäsenvaltioiden puolesta, kuten edellisessä kappaleessa on selostettu.
Neuvottelumandaattiehdotukset saatetaan eduskunnan käsiteltäväksi perustuslain 97 §:n mukaisesti (ks. jakso 7.3).
VANHENTUNUT
Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtäviin sopimuksiin (SEU 37 artikla) sovelletaan SEUT 218 artiklassa mainittuja erityisiä menettelyjä. Näissä tapauksissa unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkealla edustajalla on komission sijaan oikeus esit- tää suosituksia neuvostolle, joka tekee päätöksen, jolla annetaan lupa aloittaa neuvottelut ja jossa nimetään suunnitellun sopimuksen alan mukaan unionin neuvottelija tai neuvot- teluryhmän johtaja (YUTP-sopimusten kohdalla käytännössä korkea edustaja).74 Neuvosto tekee SEU 31 artiklan mukaan yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat päätökset yksimielisesti. Euroopan parlamentilla ei ole roolia päätöksenteossa, mutta sille tiedote- taan täysimääräisesti sopimusmenettelyn kaikista vaiheista SEUT 218 artiklan 10 kohdan mukaisesti. YUTP-sopimusten neuvotteluja varten ei aseteta kansallista neuvotteluvaltuus- kuntaa. Eduskunnalle annetaan tietoja neuvottelumandaattiehdotuksista ja neuvotteluista perustuslain 97 §:n mukaisesti (ks. jakso 7.3).
VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetuista sopimuksista neuvostossa kokoontuneiden jä- senvaltioiden hallitusten edustajien päätökset ja sopimukset ovat syntyneet tapaoikeudel- lisena menettelynä. Tästä johtuen aloitteentekijä ja valmistelutapa neuvostossa vaihtelee asiasisällön mukaan. Aloitteentekijä voi olla puheenjohtajavaltio, jäsenvaltio, unionin ulko- asioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja, neuvoston pääsihteeristö tai komissio.
Eduskunnalle tiedotetaan näitä sopimuksia koskevista neuvotteluista perustuslain 97 §:n mukaisesti (ks. jakso 7.3).
73 Ks. ohje menettelytavoista UM EU-muistio 7.6.2010, UM2010-01068 (Huom. ohjeesta poiketen EUT:n tuomio asiassa C-28/2012, jossa tuomioistuin katsoi, että neuvoston päätöksen ja neuvostossa kokoontuneiden jäsenvalti- oiden hallitusten edustajien päätöksen yhdistäminen ei ole mahdollista).
74 Ks. EU-ministerivaliokunnan ja eduskunnan hyväksymät linjaukset sopimuksen neuvottelijoista VNEUS EU-muis- tio 7.6.2010, VNEUS2010-00421 sekä ohje menettelytavoista UM EU-muistio 7.6.2010, UM2010-01068.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
Jäsenvaltiot voidaan valtuuttaa neuvottelemaan EU:n puolesta EU:n toimivaltaan kuuluvis- ta sopimuksista, joiden osapuoli EU ei ole. Valtuuskunta on tällöin asetettava kansallisesti siten kuin valtuuskunta asetettaisiin tavanomaisten valtiosopimusten neuvotteluita var- ten.75 Samoin toimitaan, kun kyse on sopimusneuvotteluista, jotka jäsenvaltio käy EU-sää- döksessä tai sopimuksessa olevan valtuutuksen perusteella tai kun on kyse muista sopi- musneuvotteluista, jotka koskevat EU:n toimivaltaan muodollisesti kuulumattomia, mutta unioniasioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavia asioita. Sopimuksista suositel- laan tiedottamaan eduskunnalle perustuslain 97 §:n mukaisesti (ks. jakso 7.3).
Sopimustekstin kielen tarkastaminen
Kansainvälistä sopimusta neuvoteltaessa on kiinnitettävä huomiota oikeaan sopimuster- minologiaan.76
VANHENTUNUT
EU-sopimuksen käsittelyssä periaatteena on samoin kuin lainsäädäntöasian käsittelyssä- kin, että ehdotuksesta on käytettävissä suomen- ja ruotsinkielinen toisinto. Jos niitä ei ole saatavilla, on Suomen jätettävä kielivarauma. Xxxxxxxxx mukaan asiassa voidaan joustaa sopimuksen valmistelun aikana.
EU-sopimustekstin kieliversion tarkistaminen tulisi tehdä mahdollisimman aikaisessa vaiheessa ottamalla yhteyttä neuvoston juristi-lingvisteihin. Kielikorjausten tekeminen sopimusteksteihin vaikeutuu ratkaisevasti, kun sopimusteksti on julkaistu ensimmäisen kerran joko sopimuksen allekirjoitus- taikka hyväksymispäätöksen yhteydessä. Sopimuk- sen allekirjoittamisen jälkeen Wienin yleissopimuksen 79 artiklan nojalla on mahdollista tehdä ilmoitus tallettajalle sopimustekstissä havaituista virheistä, mutta oikaisumenettely on kuitenkin varsin hidas ja hankala (ks. jakso 3.6). Tämän vuoksi termien oikeellisuus tulisi varmistaa aina jo ennen sopimuksen allekirjoitusvaihetta.
75 Ks. edellä jakso 3.2 valtuuskunnan asettaminen
76 FINLEXin valtiosopimuksia koskevassa osuudessa on valtiosopimussanasto, jota on lähtökohtaisesti noudatetta- va, xxx.xxxxxx.xx.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
3.4 Sopimuksen allekirjoittaminen
• Sopimuksen allekirjoitusvaltuudet myöntää tasavallan presidentti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta toimivaltaisen ministerin esittelystä.
• Allekirjoitusvaltuudet hankitaan nimetylle henkilölle ja toissijaisesti nimetylle sijaiselle.
• Sopimuksen allekirjoitusvaltakirjan allekirjoittaa tasavallan presidentti ja varmentaa esittelevä ministeri.
• VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuja EU-sopimuksia varten myönnetään allekirjoitusvaltuudet valtioneuvoston yleisistunnossa. Sopimuksen allekirjoitusvaltakirjan allekirjoittaa pääministeri, varmentajaa ei tarvita.
VANHENTUNUT
Sopimuksen allekirjoittaneen valtion on pidättäydyttävä toimenpiteistä, jotka tekisivät tyhjäksi sopimuksen tarkoituksen ja päämäärän (Wienin yleissopimuksen 18 artikla). Jos valtio päättää, ettei se aio sitoutua sopimukseen ja ilmoittaa tästä muille allekirjoittajille, se vapautuu velvollisuudesta pidättäytyä tällaisista toimenpiteistä.
Tasavallan presidentti päättää valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisuehdotuksesta perus- tuslain 93 §:n nojalla sopimuksen allekirjoittamisesta myöntämällä toimivaltaisen ministe- rin esittelystä allekirjoitusvaltuudet nimetylle henkilölle. Poikkeuksen tästä pääsäännöstä muodostavat VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetut EU-sopimukset, joiden allekirjoitusval- tuudet myöntää valtioneuvoston yleisistunto. Allekirjoittajalle määrätään myös nimetty sijainen.
Toimivaltaisen ministeriön on ennen allekirjoitusvaltuuksien hankkimista pyydettävä tarvittaessa asianomaisilta viranomaisilta ja muilta tahoilta, joiden etua sopimus koskee, lausunto sopimuksesta ja sen allekirjoittamisen tarkoituksenmukaisuudesta. Jos sopimus koskee Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvaa asiaa tai maakunnalle muutoin hyvin tärkeää asiaa, lausunto on pyydettävä myös maakunnan hallitukselta. Lausuntopyynnössä on jo tässä vaiheessa pyydettävä lausunnonantajien alustavaa arviota siitä, mitä toimenpiteitä sopimus edellyttää niiden hallinnonaloilla ja sisältääkö sopimus eduskunnan myötävaiku- tusta edellyttäviä määräyksiä. Jos toimivaltainen ministeriö on muu kuin ulkoasiainminis- teriö, on ulkoasiainministeriön lausunto pääsääntöisesti hankittava.
Esittelijä huolehtii allekirjoitusvaltakirjan (”full powers”) laatimisesta. Valtakirjan allekir- joittaa tasavallan presidentti ja varmentaa esittelevä ministeri (liite 5 mallit 2, 3, 4, 5, 6). Poikkeuksen tästä muodostavat VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetut EU-sopimukset, jolloin
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
VANHENTUNUT
valtakirjan allekirjoittaa pääministeri (liite 5 malli 7 ja 8).77 Monenvälisen sopimuksen alle- kirjoitusvaltakirja laaditaan suomen kielellä, jos suomi on sopimuksen todistusvoimainen kieli (liite 5 malli 2). Muussa tapauksessa käytetään yleensä englannin tai ranskan kielistä valtakirjaa (liite 5 malli 3 ja 5). Pohjoismaiden välillä tehtävien sopimusten allekirjoitusval- takirjat laaditaan ruotsin kielellä (liite 5 malli 4). Kahdenvälisen sopimuksen allekirjoitus- valtakirja laaditaan tapauksesta riippuen joko suomen kielellä, jos suomi on sopimuksen alkuperäiskieli, tai jollakin sopivalla muulla kielellä, yleensä ruotsin, englannin tai ranskan kielellä. Jos valtakirja laaditaan suomen kielellä, voidaan siitä laatia epävirallinen kohteli- aisuuskäännös (”courtesy translation”) sopimuksen tallettajan tai toisen osapuolen ym- märtämällä kielellä, esimerkiksi englanniksi. Valtakirjaan merkitään, että allekirjoittaminen tapahtuu ratifioimis- tai hyväksymisvaraumin (”subject to ratification”/”subject to accep- tance”), jollei tasavallan presidentti ole tehnyt allekirjoitusvaltuuksien myöntämisen yhtey- dessä päätöstä myös sopimuksen ratifioimisesta tai hyväksymisestä.78 Valtakirja laaditaan samanaikaisesti esittelyasiakirjojen kanssa. Se toimitetaan kuitenkin tasavallan presidentil- le allekirjoitettavaksi esittelyasiakirjoista erillisissä kansissa sen jälkeen, kun esittelevä mi- nisteri on sen allekirjoittanut. Esittelijä toimittaa valtakirjan valtuutetulle ja huolehtii siitä, että valtuutuksesta ilmoitetaan tarvittaessa asianomaisessa maassa sijaitsevalle Suomen edustustolle.
Kahdenvälisen sopimuksen osalta on huolehdittava sopimuksen allekirjoituskappaleiden valmistamisesta ja allekirjoitustilaisuuden järjestämisestä.79 Tavallisesti kumpikin osapuoli valmistaa omalle sopimuspaperilleen oman alternaattinsa. Sopimusteksti sidotaan erityi- siin valtiosopimuskansiin ja tarvittaessa sinetöidään.80
Ulkoasiainministeriö tarjoaa tarvittaessa muille sopimusasioita hoitaville ministeriöil-
le valtiosopimusten kansitus- ja sinetöimisapua sekä sopimuksen tekemiseen tarvittavia tarvikkeita.81
Wienin yleissopimuksen valtuutusta koskevan 7 artiklan mukaan pääministerin tai ulko- asiainministerin ei olisi tarpeen esittää valtakirjaa valtiosopimuksen tekemiseen liittyvien tehtävien osalta. Suomen perustuslaki edellyttää kuitenkin näissäkin tapauksissa määrä-
77 VNOS 3 § 9 kohdan nojalla laadittaviin valtakirjaan ei tule lainkaan varmentajaa. Vrt. tasavallan presidentin alle- kirjoittamiin valtakirjoihin varmentaja tarvitaan, sillä tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvoston ylei- sistunnon ratkaisuehdotuksesta (perustuslain 58.1 §)
78 Ratifioimisvarauma tai hyväksymisvarauma tehdään aina silloin kuin sopimus vaatii eduskunnan suostumusta. 79 Ulkoasiainministeriö ohjeistaa tarvittaessa tilaisuuden järjestämisessä.
80 Poikkeuksellisesti voidaan myös käyttää sähköistä allekirjoittamista. Sähköinen allekirjoittaminen on kuitenkin pystyttävä todistamaan sopimuksen YK-rekisteröinnin yhteydessä.
81 Liitteessä 12a ovat ohjeet allekirjoitustilaisuuden järjestämisestä ulkomailla. Tarkemmat tiedot ulkoasiainminis- teriön tarjoamista palveluista ovat jäljempänä jaksossa 17.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
muotoista päätöstä sopimuksen allekirjoituksesta ja siihen sitoutumisesta.82 Myös valtakir- ja on tarpeen laatia, koska pääministerille ja ulkoasiainministerille nimetään aina sijainen siltä varalta, että ensisijainen valtuutettu on estynyt. Tasavallan presidentti ei itse allekirjoi- ta valtiosopimuksia.
Ministerin esteellisyyttä koskevasta VNL 17a §:stä ei katsota johtuvan ministerin esteelli- syyttä esitellä itseään koskevia valtiosopimuksen allekirjoitusvaltuuksia. Käytännössä ul- koisen uskottavuuden kannalta on tarkoituksenmukaista toimia siten, että asian esittelee tällaisissa tapauksissa toimivaltaisen ministerin sijainen, joka myös varmentaa allekirjoitus- valtakirjan. Toimivaltainen ministeri voi kuitenkin osallistua päätöksentekoon valtioneu- voston yleisistunnossa.
3.5 EU-sopimusten allekirjoittaminen
VANHENTUNUT
Neuvosto päättää neuvottelijan ehdotuksesta unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvan sopimuksen allekirjoittamisesta.83 Sopimuksen allekirjoittaa unionin puolesta yleensä komission edustaja. Unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia sopimuksia ei allekirjoiteta jäsenvaltioiden puolesta, eikä niihin muutoinkaan sovelleta kansallista hy- väksymismenettelyä. Neuvoston päätösluonnos sopimuksen allekirjoittamisesta saatetaan tarvittaessa eduskunnan käsiteltäväksi perustuslain 96 tai 97 §:n mukaisesti jatkokirjeellä (ks. jakso 7.3).
Sekasopimuksen allekirjoittavat sekä unionin että jäsenvaltioiden edustajat. Unionin toimivallan osalta neuvosto päättää sopimuksen allekirjoittamisesta.84 Jäsenvaltioiden toi- mivaltaan kuuluvien määräysten osalta sovelletaan puolestaan tavanomaista kansallista valtiosopimusmenettelyä allekirjoitusvaltuuksien hakemisesta. Mahdollisen allekirjoitus- valtakirjan allekirjoittaa tasavallan presidentti ja varmentaa esittelevä ministeri. Allekirjoi- tusvaltakirja laaditaan suomeksi, ja siitä suositellaan tehtäväksi englanninkielinen kään- nös (ns. ”courtesy translation”) asioiden sujuvan hoidon varmistamiseksi. Sekasopimuksia
82 Kun Suomi peruutti aiemman Wienin valtiosopimusoikeutta koskevan yleissopimuksen 7 artiklan 2 kappalet- ta koskevan selityksen (SopS 33/1980), niin HE 208/2000 vp:ssä todettiin seuraavasti: ”Selityksen peruuttamisen jälkeen pääministeri ja ulkoasiainministeri voisivat edustaa Suomen valtiosopimusten tekemiseen liittyvien eri tehtävien osalta esittämättä valtakirjaa. Ulkoasiainministerillä tarkoitetaan tässä yksinomaan ulkoasiainministeriä erotuksena muista ulkoasiainministeriön hallinnonalan asioita hoitavista ministeristä. Selityksen peruuttaminen ei
mitenkään muuttaisi tarvetta presidentin määrämuotoiseen päätöksen koskien sopimuksen allekirjoittamista ja sii- hen sitoutumista.”
83 SEUT 218 artiklan 5 kohta.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
koskeva neuvoston päätösluonnos sopimuksen allekirjoittamisesta saatetaan tarvittaessa eduskunnan käsiteltäväksi perustuslain 96 tai 97 §:n mukaisesti jatkokirjeellä (ks. jakso 7.3).
Päätöksen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtävän sopimuksen allekir- joittamisesta EU:n puolesta tekee neuvosto neuvottelijan (käytännössä ulkoasioiden- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja) ehdotuksesta. YUTP-sopimuksia ei allekirjoiteta jä- senvaltioiden puolesta, eikä niihin muutoinkaan sovelleta kansallista hyväksymismenette- lyä. Neuvoston päätösluonnos YUTP-sopimuksen allekirjoittamisesta saatetaan tarvittaes- sa eduskunnan käsiteltäväksi perustuslain 96 tai 97 §:n mukaisesti jatkokirjeellä (ks. jakso 7.3)
VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetut sopimukset
VANHENTUNUT
Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksiä ei yleensä allekirjoiteta, kun taas neuvostossa kokoontuneiden hallitusten edustajien väliset sopi- mukset allekirjoitetaan, jolloin on tarpeen hankkia myös allekirjoitusvaltuudet. Eduskun- nalle tiedotetaan tarvittaessa allekirjoittamisesta perustuslain 97 §:n mukaisesti jatkokir- jeellä (ks. jakso 7.3).
EU:n toimivaltaan kuuluvat sopimukset, joiden osapuoli EU ei ole tai tällaisen sekasopimuk- sen EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluva muutossopimus, koordinoidaan yleensä neu- vostossa. Jäsenvaltiot allekirjoittavat osapuolina tällaiset sopimukset. Näistä sopimuksista suositellaan tiedottamaan eduskunnalle perustuslain 97 §:n nojalla (ks. jakso 7.3).
Valtioneuvoston yleisistunto myöntää allekirjoitusvaltuudet näitä VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuja sopimuksia varten (ks. jakso 2.2). Jos valtakirjan käyttöä edellytetään, valtakir- jan allekirjoittaa pääministeri (ks. jakso 2.2).
Jäsenvaltioiden EU-säädöksessä tai sopimuksessa olevan valtuutuksen tai oikeutuksen pe- rusteella tekemät sopimukset jäsenvaltiot allekirjoittavat tavanomaisten valtiosopimusten tavoin, ja valtioneuvoston yleisistunto myöntää allekirjoitusvaltuudet VNOS 3 §:n 9 koh- dan perusteella (ks. jakso 2.2). Jos kuitenkin tällainen jäsenvaltion tekemä sopimus sisältää kansalliseen toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, joita ei voida pitää vähäisinä,85 sopimusta ei rinnasteta VNOS 3 §:n 9 kohdan sopimuksiin ja allekirjoitusvaltuudet myöntää tasavallan presidentti perustuslain 93 §:n 1 momentin perusteella. EU-säädöksessä tai sopimuksessa olevan valtuutuksen tai oikeutuksen perusteella tehtävistä sopimuksista suositellaan tie- dottamaan eduskunnalle perustuslain 97 §:n nojalla (ks. jakso 7.3). Neuvottelujen päätyt-
85 Vähäisinä pidetään esimerkiksi määräyksiä, jotka koskevat unionin toimivallassa olevista määräyksistä johtuvia mukautuksia (ks. esimerkiksi HE 41/2014 vp).
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
tyä neuvottelutulos on ilmoitettava komissiolle valtuutuksen antamista koskevan EU:n säädöksen tai EU:n tekemän sopimuksen määräyksen mukaisesti.86
3.6 Allekirjoitetun tekstin oikaiseminen
• Allekirjoitetussa sopimustekstissä havaittu virhe voidaan oikaista Wienin yleissopimuksen määräysten mukaisesti.
VANHENTUNUT
Allekirjoitetun tekstin oikaisemisesta on määräykset Wienin yleissopimuksen 79 artik- lassa. Kahdenvälisen sopimuksen tekstissä olevat virheet voidaan korjata laatimalla tai vaihtamalla asiakirja tai asiakirjat, joihin sovittu oikaisu on merkitty.87 Kun kysymyksessä on monenvälinen valtiosopimus, jota varten sopimuksessa on määrätty tallettaja, asiassa tulee ottaa yhteyttä tallettajaan, joka tiedottaa muille allekirjoittajavaltioille ja osapuolille virheestä ja sitä koskevasta oikaisuehdotuksesta. Tallettaja asettaa muille valtioille määrä- ajan, johon mennessä niiden tulee reagoida, jos ne haluavat vastustaa oikaisuehdotusta. Yhteydenotto tallettajaan tapahtuu Suomen edustuston välityksellä. Käytännössä Wienin yleissopimuksen 79 artiklassa tarkoitettuun oikaisumenettelyyn on jouduttu turvautu- maan useimmiten EU-sopimusten ja kahdenvälisten sopimusten yhteydessä todistusvoi- maisessa suomenkielisessä tekstissä havaittujen virheiden korjaamiseksi.
3.7 Väliaikainen soveltaminen
• EU- tai valtiosopimusta tai niiden osaa voidaan soveltaa väliaikaisesti ennen sopimuksen kansainvälistä voimaantuloa, jos sopimuksessa näin määrätään.
• Eduskunnan hyväksymistä edellyttävää määräystä Suomi voi soveltaa väliaikaisesti vasta sen jälkeen, kun eduskunnan hyväksyminen on saatu.
86 Ks. esim. EU:n rautatiedirektiivin (2012/34/EU) 14 artiklan 5 kohta, jonka mukaan komissio antaa sopimuksen te- kemistä (ratifiointia) koskevan luvan.
87 Käytännössä on usein menetelty siten, että sopimustekstin oikaisemisesta sovitaan osapuolten välillä noottien- vaihdolla. Jos sopimustekstiä ei ole vielä ehditty julkaista, julkaistaan sopimussarjassa oikaistu versio voimaansaa- tettavasta sopimustekstistä. Jos sopimusteksti on jo ehditty julkaista, julkaistaan sopimussarjassa ministeriön ilmoi- tus, jonka liitteenä korjaukset ovat. Rekisteröitäessä sopimusta YK:n peruskirjan 102 artiklan mukaisesti rekisteröin- tiä varten on muistettava toimittaa noottienvaihto, jolla tekstin oikaisemisesta on sovittu. Tällainen noottienvaihto ei edellytä noottienvaihtovaltuuksia.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
Suomen perustuslaissa tai muussakaan lainsäädännössä ei ole erityisiä säännöksiä sopi- muksen väliaikaista soveltamista koskevassa päätöksenteossa noudatettavasta menette- lystä. Sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta päättää vakiintuneen käytännön mukai- sesti tasavallan presidentti valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisuehdotuksesta ja VNOS 3
§:n 9 kohdassa tarkoitettujen EU-sopimusten osalta valtioneuvoston yleisistunto.
VANHENTUNUT
Jos sopimus sisältää eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä, voi Suomi sovel- taa tällaisia määräyksiä väliaikaisesti vasta sen jälkeen, kun eduskunnan hyväksyminen hallituksen esityksellä sopimukselle on saatu ja hyväksymisestä on ilmoitettu tallettajal- le.88 Tämä on otettava huomioon sopimustekstiä laadittaessa ja muotoiltava väliaikaista soveltamista koskeva sopimusmääräys siten, että väliaikainen soveltaminen ei lähtökoh- taisesti alkaisi allekirjoitushetkellä Suomen osalta. Mahdollisuudesta soveltaa sopimusta väliaikaisesti valtioneuvoston asetuksella säädetään sopimuksen voimaansaattamislaissa. Väliaikaiselle soveltamiselle ei pyydetä ponnessa erikseen eduskunnan hyväksymistä, kos- ka hyväksymisponnen on katsottu sisältävän myös suostumuksen antamisen sopimuksen väliaikaiseen soveltamiseen.
Päätös sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta on esiteltävä valtioneuvoston yleis- istunnon ratkaisuehdotuksesta tasavallan presidentille (VNOS 3 §:n 9 kohdan tapauksis- sa valtioneuvoston yleisistunnolle) tarvittaessa eduskunnan suostumuksen hankkimisen jälkeen. Tämän jälkeen tallettajalle tai muille osapuolille on ilmoitettava Suomen päätök- sestä soveltaa sopimusta väliaikaisesti. Väliaikainen soveltaminen alkaa joko sopimuksessa määrätystä päivästä, tasavallan presidentin päättämästä päivästä tai ilmoituksessa määri- tellystä ajankohdasta.
Käytännössä sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta on säädetty sopimuksen voimaan- saattamislakiin otetun valtuutuksen perusteella asetuksella (liite 3 malli 5 ja 14). Asetus esitellään valtioneuvostolle mahdollisimman pian sen jälkeen, kun Suomi on ilmoittanut sitoutumisestaan väliaikaiseen soveltamiseen siten, että asetus tulee voimaan samanaikai- sesti kuin väliaikainen soveltaminen Suomen osalta alkaa. Väliaikaisesta soveltamisesta an-
88 Ks. PeVL 16/2008 vp.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
nettu asetus kumotaan sopimuksen varsinaisella voimaansaattamisasetuksella sopimuk- sen tullessa aikanaan voimaan (ks. jakso 6 ja liite 3 malli 15).
3.8 EU-sopimusten väliaikainen soveltaminen
EU:n päätös väliaikaisesta soveltamisesta kytkeytyy yleensä sopimuksen allekirjoittamista koskevaan päätökseen.89 Väliaikaisesta soveltamisesta ei ole tarvetta tehdä erillistä kansal- lista päätöstä, jos on kyse unionin toimivaltaan kuuluvan tai yhteisen ulko- ja turvallisuus- politiikan alalla tehtävän sopimuksen tai joidenkin niiden määräysten väliaikaisesta sovel- tamisesta.90 Kansallista päätöstä ei tehdä myöskään silloin, kun kyse on sekasopimuksen unionin toimivaltaan kuuluvien määräysten väliaikaisesta soveltamisesta.
VANHENTUNUT
Sekasopimukset on hyväksyttävä sekä unionin toimesta että erikseen jokaisessa jäsen- valtiossa. Kyseisten sopimusten väliaikainen soveltaminen on tavanomaista ottaen huo- mioon, että sopimusten kansallinen ratifiointi- tai hyväksymismenettely eri jäsenmaissa kestää usein pitkään ja viivästyttää sopimuksen kansainvälistä voimaantuloa. Näin ollen on yleistä sopia sopimuksen tai joidenkin sen määräysten väliaikaisesta soveltamisesta ennen sopimuksen kansainvälistä voimaantuloa. Yleensä sopimuksen väliaikainen soveltaminen alkaa sopimuksen allekirjoittamisesta tai neuvoston allekirjoituspäätöksessä ilmaistusta muusta myöhemmästä ajankohdasta. Sopimuksessa tai unionin päätöksessä väliaikaisesta soveltamisesta voidaan määrätä, että väliaikaisesti sovelletaan vain niitä määräyksiä, jotka kuuluvat unionin toimivaltaan. Päätösluonnos sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta unionin puolesta saatetaan tarvittaessa eduskunnan käsiteltäväksi jatkokirjeellä perustus- lain 96 §:n (jos sopimuksen määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan) tai perustuslain 97
§:n (jos sopimus on muutoin merkittävä mutta ei sisällä määräyksiä, jotka kuuluvat lain- säädännön alaan) mukaisesti (ks. jakso 7.3).
Myös neuvostossa kokoontuneiden hallitusten edustajien päätöstä tai sopimusta voidaan soveltaa väliaikaisesti.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
nettelyt) on suoritettu loppuun. Vaihtoehtoisesti asia voidaan hoitaa esimerkiksi jäsenvalti- oiden yhteisellä samansisältöisellä julistuksella. Kun mainitut kansalliset toimenpiteet ovat tulleet loppuun suoritetuiksi, tästä ilmoitetaan sopimuksen tallettajalle.91
Päätös sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta on esiteltävä valtioneuvoston yleisis- tunnon ratkaisuehdotuksesta tasavallan presidentille (VNOS 3 §:n 9 kohdan tapauksissa valtioneuvoston yleisistunnolle) ennen kuin Suomi voi ilmoittaa sopimusmääräysten väli- aikaisesta soveltamisesta tallettajalle. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta ja väli- aikaista soveltamista koskevan asetuksen antamisesta on selostettu edellisessä jaksossa.
VANHENTUNUT
91 Jos tallettajana toimii neuvoston sihteeristö, ilmoitus tehdään Eutorin kautta ohjeella Suomen pysyvälle edus- tustolle Brysseliin, joka välittää tiedon edelleen neuvoston sihteeristölle.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
4 SOPIMUKSEEN SITOUTUMINEN
4.1 Sitoutumistavat
• Valtiosopimukseen sitoudutaan ratifioimalla tai hyväksymällä sopimus, allekirjoittamalla sopimus ilman ratifioimis- tai hyväksymisvaraumaa, noottien- tai kirjeenvaihdolla, liittymällä tai muulla osapuolten sopimalla tavalla.
VANHENTUNUT
Yleistä. Valtioiden sitoutuminen valtiosopimuksen noudattamiseen voidaan ilmaista al- lekirjoittamalla sopimus ilman ratifioimis- tai hyväksymisvaraumaa, vaihtamalla valtioso- pimuksen muodostavat asiakirjat (noottien- tai kirjeenvaihto), ratifioimalla, hyväksymäl- lä, liittymällä tai muulla tavalla, jos niin on sovittu. Määräyksiä sitoutumistavoista sisältyy Wienin yleissopimuksen 11–17 artiklaan.
Sopimusneuvotteluissa sovitaan siitä, mitä muotoja käyttäen valtion suostumus sopimuk- sen noudattamiseen ilmaistaan. Tästä sisällytetään nimenomainen määräys sopimuksen loppumääräyksiin. Oikeudellista eroa eri sitoutumismuodoilla ei ole. Kaikki merkitsevät kansainvälistä sitoutumista valtiosopimuksen noudattamiseen. Ennen kansainvälistä sitou- tumista asiasta on tehtävä kansallinen päätös (ks. jakso 4.4. Valtionsisäinen päätöksenteko).
Allekirjoittaminen ilman hyväksymis- tai ratifioimisvaraumaa (definitive signature). Val- tion suostuminen valtiosopimuksen noudattamiseen voidaan ilmaista allekirjoittamalla sopimus ilman hyväksymis- tai ratifioimisvaraumaa. Näin menetellään, jos valtiosopimus edellyttää, että allekirjoituksella on tämä vaikutus. Jos asia ei ilmene sopimustekstistä, osapuolet ovat voineet sopia, että allekirjoittamisella on tämä vaikutus, tai asia ilmenee allekirjoitusvaltuutuksesta. Jos Suomi sitoutuu sopimukseen jo allekirjoituksella, on tasa- vallan presidentin päätettävä samalla kertaa sekä sopimuksen allekirjoittamisesta että sen hyväksymisestä. Koska sopimusten valtionsisäisiä vaikutuksia on usein selvitettävä tarkem- min allekirjoittamisen jälkeen, tulisi neuvotteluissa yleensä pyrkiä siihen, että allekirjoitta- minen ilman hyväksymis- tai ratifioimisvaraumaa ei ole ainoa tapa sitoutua valtiosopimuk-
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
sen noudattamiseen. Koska Suomessa ei ole tapana hankkia eduskunnalta sopimuksen ennakkohyväksyntää, sopimukseen sitoutuminen allekirjoituksella ei tule kysymykseen eduskunnan suostumusta edellyttävien sopimusten kohdalla.
Ratifioiminen (ratification) tai hyväksyminen (acceptance or approval). Useimmiten sopimuksen valtionsisäisiä vaikutuksia joudutaan vielä selvittämään sopimuksen allekir- joittamisen jälkeen. Tästä syystä lopullinen sitoutuminen sovitaan tapahtuvaksi erillisellä toimenpiteellä eli ratifioimalla tai hyväksymällä sopimus sen allekirjoittamisen jälkeen.
Valtion sitoutuminen valtiosopimuksen noudattamiseen ilmaistaan ratifioimalla tai hyväk- symällä sopimus, jos valtiosopimus sitä edellyttää tai neuvottelevat valtiot ovat siitä sopi- neet, jos valtiosopimus on allekirjoitettu ratifioimis- tai hyväksymisvaraumin tai aikomus on ilmaistu neuvottelujen aikana tai valtion allekirjoitusvaltakirjasta.
VANHENTUNUT
Sopimuksen ratifioimisella ja hyväksymisellä ei kansallisesti ole asiallista eroa. Päätöksen- teko Suomessa noudattaa molemmissa tapauksissa samaa menettelyä. Menettely eroaa kuitenkin siinä, että sopimuksen ratifioimiskirjan allekirjoittaa tasavallan presidentti ja VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetuissa EU-sopimuksissa pääministeri, kun taas hyväksy- miskirjan allekirjoittaa vakiintuneen käytännön mukaisesti ulkoasiainministeri. Tasavallan presidentin allekirjoittaman ratifioimiskirjan varmentaa esittelevä ministeri.92 Jos sopimus mahdollistaa sitoutumisen molemmilla tavoilla, käytetään Suomessa yleensä hyväksy- mismenettelyä. Ratifioimista on perinteisesti käytetty merkittävimpien valtiosopimusten yhteydessä.93
Sopimukseen liittyminen (accession). Useisiin monenvälisiin sopimuksiin voidaan sitou- tua myös liittymällä. Tällöin sopimusta ei erikseen allekirjoiteta. Liittymistä on käytettävä esimerkiksi silloin, jos sopimus on ollut avoinna allekirjoitettavaksi tietyn ajan, jonka ku- luessa Suomi ei ole sopimusta allekirjoittanut ja Suomi päättää liittymisestä myöhemmin. Sopimuksessa voidaan myös määrätä, että siihen voidaan liittyä sen jälkeen, kun sopimus on tullut kansainvälisesti voimaan. Joissakin sopimuksissa taas määrätään, että sitoutumi- nen sen noudattamiseen voidaan ilmaista liittymällä jo ennen kuin sopimus on tullut kan- sainvälisesti voimaan. Joissakin sopimuksissa liittyminen voi edellyttää useampivaiheista menettelyä, jolloin valtio jättää ensiksi liittymishakemuksen ja sen jälkeen liittyy sopimuk- seen (liite 14 mallit 15a VN, 15a TP, 15b VN ja 15b TP). Osapuolten hyväksyttyä liittymisen, hakija voi tallettaa liittymiskirjansa. Joissakin tapauksissa, esimerkiksi Euroopan unioniin
92 VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetuissa EU-sopimuksissa ei tarvita varmentajan allekirjoitusta.
93 Näin on toimittu muun muassa EU:n perussopimusten (ks. esimerkiksi HE 23/2008 vp), ihmisoikeussopimusten (ks. esimerkiksi HE 74/2012 vp) ja kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön osalta (ks. HE 161/2000 vp).
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
liityttäessä, liittymisestä laaditaan erillinen liittymissopimus, johon tarvittavat ehdot ja mu- kautukset kirjataan.94
Muut sitoutumistavat. Osapuolet voivat sopia myös muista sitoutumismuodoista ja eri sitoutumismuotojen yhdistelmistä. Olennaista on, että valintaa tehtäessä ja voimaantulo- päivää määritettäessä otetaan aina huomioon sopimuksen valtionsisäisen voimaansaatta- misen edellyttämät toimenpiteet ja niiden vaatima aika.
VANHENTUNUT
Yksinkertaistetuista sopimuksentekomenettelyistä yleisin on sopimuksen tekeminen noottien- tai kirjeenvaihdolla (exchange of notes/letters).95 Kirjeenvaihto eroaa noottie- nvaihdosta siten, että kirjeenvaihto tehdään henkilöiden välillä, kun taas noottienvaihto tehdään aina diplomaattista tietä ulkoasiainministeriön tai Suomen edustuston välityksel- lä. Noottienvaihtovaltuus haetaan siten ulkoasiainministeriön edustajalle. Toimivaltaisen ministeriön tulee noottienvaihtovaltuuksia hankittaessa ottaa yhteyttä ulkoasiainminis- teriöön noottienvaihdon suorittamista varten. Kyseisiä sopimuksentekotapoja käytetään yleensä silloin, kun on kysymys kahdenvälisistä teknisluonteisista sopimuksista tai sopi- muksista, joilla ei ole ulkopoliittista merkitystä, taikka tällaisten sopimusten muuttamisesta.
4.2 Sopimuksen muutokseen sitoutuminen
• Sopimuksen muutokseen sitoudutaan muutossopimuksessa tai alkuperäisessä sopimuksessa määrätyllä tavalla.
• Monenvälisten sopimusten teknisiä liitteitä muutettaessa käytetään usein niin sanottua ”opting out” tai ”contracting out” –menettelyä tai hiljaisuusmenettelyä.
Sopimusmuutokseen sitoudutaan kyseisen sopimuksen määräysten mukaisesti. Jos mää- räyksiä menettelytavoista ei sopimuksessa ole, osapuolet sopivat niistä. Alkuperäisen sopi- muksen muutosta koskevaa sopimusta pidetään itsenäisenä sopimuksena, ja se saatetaan voimaan sen omien määräysten edellyttämässä järjestyksessä. Alkuperäisen sopimuksen voimaansaattamismenettelyllä ei siis ole merkitystä muutossopimuksen voimaansaatta- mistasoa harkittaessa.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
Opting out tai Contracting out -menettely. Monenvälisiä sopimuksia ja erityisesti niiden teknisiä liitteitä muutettaessa käytetään usein niin sanottua opting out tai contracting out
-menettelyä. Tämä tarkoittaa sitä, että kansainvälisessä konferenssissa tai järjestön ko- kouksessa päätetty muutos tulee valtiota sitovaksi, jos valtio ei vastusta muutosta määrä- ajassa. Opting out tai contracting out - menettely on siinä mielessä ongelmallinen, että se edellyttää, että kansallinen päätös (valtioneuvoston yleisistunto tai tasavallan presidentti) muutoksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä tehdään asetetussa määräajassa. Erityisen ongelmallinen menettely on silloin, jos sopimus edellyttää eduskunnan suostumusta.96 Jos asiaa ei esitellä ennen määräajan päättymistä, Suomi tulee kuitenkin automaattisesti kansainvälisesti sidotuksi muutokseen. Jos Suomen ei ole mahdollista saattaa kansallista käsittelyänsä loppuun hiljaisuusmenettelylle varatussa ajassa, Suomi joutuu ilmoittamaan tästä tallettajalle.97
VANHENTUNUT
Yksinkertainen muuttamismenettely voi olla myös sellainen, että kaikki osapuolet tulevat muutokseen sidotuiksi, ellei tietty määrä valtioita vastusta muutosta määräajassa (ns. hil- jaisuusmenettely). Ongelmista huolimatta yksinkertaistettuja muuttamismenettelyjä käy- tetään hyvin usein varsinkin sopimusten teknisiä liitteitä muutettaessa.
Toimivaltaisen ministeriön on seurattava omatoimisesti tallettajan ilmoituksia ja verkko- sivuja, joista ehdotetut muutokset ilmenevät. Tällä pyritään varmistamaan se, ettei Suomi tule sidotuksi sopimusten muutoksiin ennen kansallisen sitoutumispäätöksen tekemistä.
96 Ks. jakso 7.3 eduskunnan osallistuminen EU-sopimusta koskevaan päätöksentekoon sekä jakso 7.4 eduskunnan hyväksymistä vaativat sopimukset.
97 Näin on tehty erityisesti kansainvälisessä merenkulkujärjestössä IMO:ssa hyväksyttyjen muutosten osalta, ks. esimerkiksi yleissopimus ihmishengen turvallisuudesta merellä (SopS 11/1981, SOLAS-yleissopimus) sekä yleissopi- mus alusten aiheuttaman meren pilaantumisen ehkäisemisestä (SopS 51/1983, ns. MARPOL 73/78 –yleissopimus).
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
4.3 Varaumat, selitykset ja muut ilmoitukset
• Varauma on miten tahansa muotoiltu tai nimetty selitys, jonka valtio antaa allekirjoittaessaan sopimuksen tai sitoutuessaan siihen lopullisesti ja jonka tarkoituksena on sopimuksen tiettyjen määräysten oikeudellisten vaikutusten
poistaminen tai muuttaminen sovellettaessa niitä tähän valtioon.
• Varauman on oltava yksilöity, eikä se saa olla sopimuksen päämäärän tai tarkoituksen vastainen.
• Varaumaa voidaan myös supistaa tai se voidaan poistaa.
• Valtio voi myös antaa selityksiä, ilmoituksia tai tiedonantoja.
• Varaumia ja selityksiä voidaan myös vastustaa.
VANHENTUNUT
Varaumien tekemisestä ja hyväksymisestä sekä niitä koskevista vastalauseista (vastaväit- teistä), oikeusvaikutuksista ja menettelytavoista on määräyksiä Wienin yleissopimuksen 19 – 23 artiklassa.
4.3.1 Varaumien, selitysten ja muiden ilmoitusten tekeminen
Varauma. Jos valtio monenväliseen sopimukseen sitoutuessaan ei voi tai halua saattaa kansallisia lakeja, asetuksia tai alemmanasteisia normeja kaikilta osin sopimuksen mää- räysten mukaiseksi, on sitoutumisen yhteydessä tehtävä varauma (reservation). Varauma voidaan tehdä, jos se on asianomaisen sopimuksen ja Wienin yleissopimuksen mukaan sal- littua.
Wienin yleissopimuksen 2 artiklassa varauma määritellään miten tahansa muotoilluksi tai nimetyksi selitykseksi, jonka valtio antaa allekirjoittaessaan sopimuksen tai sitoutuessaan siihen lopullisesti ja jonka tarkoituksena on sopimuksen tiettyjen määräysten oikeudellis- ten vaikutusten poistaminen tai muuttaminen sovellettaessa niitä tähän valtioon.
Varauman on oltava riittävän yksityiskohtaisesti muotoiltu. Valtio ei voi esimerkiksi vain yleisesti vedota valtionsisäiseen lainsäädäntöön sopimuksen määräyksen täyttämättä jät- tämisen perusteena tai ilmoittaa noudattavansa sopimusta vain siltä osin, kuin se ei ole ristiriidassa valtionsisäisen lainsäädännön kanssa. Varauma ei saa myöskään olla ristiriidas- sa sopimuksen tarkoituksen ja päämäärän kanssa. Pääsääntöisesti Suomen tulisi pyrkiä jo sopimusneuvotteluissa siihen, että sopimus vastaa Suomen tavoitteita, jolloin varauman tekeminen sopimukseen ei ole tarpeen. Varauma voidaan myöhemmin peruuttaa tai sitä voidaan supistaa, mutta sen muuttaminen varauman merkitystä laajentavalla tavalla on kiellettyä. Silloin, kun kyse on määräaikaisesta varaumasta, sen jatkamisesta määräajak-
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
si tai toistaiseksi, sovelletaan varauman hyväksymistä koskevaa kansallista menettelyä.98 Valtionsisäistä menettelyä varaumaa tehtäessä selvitetään jaksossa 4.4 ja 7.1, ja varauman julkaisemista selvitetään jaksossa 9.1.
Selitykset ja muut ilmoitukset. Valtio voi sopimukseen sitoutumisen yhteydessä ilmais- ta käsityksensä eli antaa selityksen (declaration) siitä, miten jotakin sen epäselvänä tai tulkinnanvaraisena pitämää sopimusmääräystä on sovellettava. Selityksellä ei, toisin kuin varaumalla, pyritä poistamaan tai muuttamaan sopimusmääräysten oikeudellisia vaiku- tuksia. Suomi on antanut myös selityksiä, joista osalla voi olla varaumanluonteisia oikeus- vaikutuksia. Useimmiten niitä voidaan luonnehtia tulkintaselityksiksi, joissa määritellään esimerkiksi, miten sopimusta Suomessa sovelletaan.
VANHENTUNUT
Sopimuksessa voidaan toisaalta myös edellyttää valtiolta selityksiä, ilmoituksia (notifi- cation) tai muita tiedonantoja (communication). Nämä ovat eri asemassa kuin sopimus- määräykseen perustumattomat ilmoitukset. Ilmoitusta käytetään esimerkiksi silloin, kun valinnaismääräyksiä sisältävien sopimusten (ns. menu-sopimusten) ollessa kyseessä Suomi ilmoittaa, mitä sopimuksen määräyksiä se sitoutuu noudattamaan. Ilmoitukset voivat kos- kea myös valitusoikeuden tai jonkin kansainvälisen tuomioistuimen tuomiovallan tunnus- tamista. Esimerkiksi rikostentorjuntaa, rikoksentekijöiden luovuttamista ja oikeusapua kos- kevat sopimukset edellyttävät usein monenlaisia ilmoituksia sopimusvaltiossa noudatetta- vasta menettelystä, toimivaltaisista viranomaisista ja kielistä. Toisinaan sopimusta voidaan soveltaa väliaikaisesti vastaavan sitoumuksen tehneiden valtioiden välillä.
Selitysten ja julistusten antamisessa noudatettavaa valtiosisäistä menettelyä selvitetään jaksossa 4.4, ja niiden julkaisemista selvitetään jaksossa 9.1.
4.3.2 Varaumien ja selitysten vastustaminen
Suomi voi vastustaa toisen sopimusvaltion sopimukseen tekemää varaumaa.
Tyypillisesti Suomi vastustaa esimerkiksi ihmisoikeussopimuksiin tehtyjä varaumia, jotka ovat ristiriidassa sopimuksen päämäärän ja tarkoituksen kanssa. Suomi on pitänyt sopi- muksen tarkoituksen ja päämäärän vastaisina paitsi sellaisia varaumia ja julistuksia, jotka ovat ristiriidassa keskeisten sopimusmääräysten kanssa, myös varaumia, jotka yleisluon- teisuutensa vuoksi herättävät epäilyksiä varauman tehneen valtion sitoutumisesta sopi-
98 Ks. Hallituksen esitys eduskunnalle lahjontaa koskevaan Euroopan neuvoston rikosoikeudelliseen yleissopi- mukseen tehtyjen varaumien voimassaolon jatkamisen hyväksymisestä, jossa määräaikainen varauma muutettiin toistaiseksi voimassaolevaksi (HE 220/2005 vp) ja sitä koskeva perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 4/2006 vp). Ks. myös HE 155/2014 vp (Istanbulin sopimus), jossa määräaikaista varaumaa käsiteltiin kansallisesti toistaiseksi voi- massa olevana.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
muksen määräysten noudattamiseen ja sen päämäärän ja tarkoituksen toteuttamiseen. Yleisluontoisissa varaumissa vedotaan usein kansallisen lainsäädännön ensisijaisuuteen sopimuksen määräyksiin nähden täsmentämättä riittävässä määrin kansallisen lainsäädän- nön sisältöä. Varaumat eivät tällöin anna sopimusoikeudellisesti riittävän täsmällistä kuvaa siitä, mihin varauman tehnyt valtio on ylipäätään sitoutunut, luoden täten oikeudellisesti epätyydyttävän tilanteen. Suomi katsoo, että sopimuksen tarkoituksen ja päämäärän vas- tainen varauma on lähtökohtaisesti mitätön. Sopimus on tämän näkemyksen mukaan voi- massa varauman tehneen ja sitä vastustaneen osapuolen välillä kokonaisuudessaan, eikä kielletyn varauman tehnyt valtio voi vedota varaumaan.99
VANHENTUNUT
Varaumien vastustamisella voi olla ulko- ja turvallisuuspoliittisia vaikutuksia myös sellaisis- sa tapauksissa, että kysymyksessä oleva sopimus on luonteeltaan tekninen. Jos toimival- tainen ministeriö harkitsee toisen valtion sopimukseen tekemän varauman vastustamista, tulisi sen ottaa yhteyttä ulkoasiainministeriön oikeuspalvelun kansainvälisen oikeuden yk- sikköön. Vastalauseet on tehtävä kirjallisesti, ja ne toimitetaan tallettajalle Suomen edus- tuston kautta. Varaumaa vastustaessa on noudatettava Wienin yleissopimuksen 20 artik- lan 5 kappaleessa tarkoitettua 12 kuukauden määräaikaa. Jollei valtiosopimuksessa toisin määrätä, varaumaa koskeva vastaväite voidaan peruuttaa milloin tahansa. Varaumaa kos- kevan vastaväitteen peruutus tulee voimaan vasta, kun varauman tehnyt valtio on saanut siitä ilmoituksen.
Vakiintuneen käsityksen mukaan sopimuksen nimenomaiseen määräykseen perustuma- ton selitys ei sido muita valtioita. Niiden ei myöskään tarvitse esittää vastalausetta vält- tyäkseen tulemasta sidotuksi selitykseen.
99 Kysymystä monenvälisiin valtiosopimuksiin tehtävistä varaumista ja niihin kohdistuvista vastalauseista on kä- sitelty Yhdistyneiden Kansakuntien kansainvälisen oikeuden toimikunta ILC:ssä lähes kahden vuosikymmenen ajan. Erityisraportoija Xxxxx Xxxxxx’n tekemän työn pohjalta ja valtioiden esittämiä huomioita kuultuaan toimikunta hyväksyi varaumia koskevat suuntaviivat vuonna 2011, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia. Kiellettyjen varaumien ja niihin tehtyjen vastalauseiden osalta lopputulos on osittain epätyydyttävä kompromissi. Pohjoismaista kantaa edustaa suuntaviivoissa omaksuttu näkemys, jonka mukaan kielletyn varauman tehneen valtion oletetaan tulleen sidotuksi sopimukseen kokonaisuudessaan, ellei se ole ilmoittanut päinvastaista tahtoaan tai ellei sellaista voida päätellä muista seikoista. Toisaalta suuntaviivoissa katsotaan, että tämä oletus on varauman tehneen valtion ku- mottavissa milloin hyvänsä, siis myös jälkikäteen, pelkällä ilmoituksella siitä, että valtion tahto tulla sidotuksi sopi- mukseen on ollut riippuvainen varaumasta.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
4.4 Valtionsisäinen päätöksenteko
• Päätöksen valtiosopimukseen tai muuhun kansainväliseen velvoitteeseen sitoutumisesta tekee tasavallan presidentti. Tasavallan presidentti päättää myös mahdollisista varaumista ja selityksistä.
• Kun kyse on VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetuista EU-sopimuksista, sitoutumisesta, varaumista ja selityksistä päättää valtioneuvoston yleisistunto.
• Jos sopimus edellyttää eduskunnan hyväksymistä, on hyväksyminen hankittava, ennen kuin tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto tekee päätöksen sopimukseen sitoutumisesta.
VANHENTUNUT
Valtiosopimuksen määräysten noudattamiseen sitoutumisesta eli sopimuksen ratifioimi- sesta, hyväksymisestä tai siihen liittymisestä päättäminen kuuluu perustuslain 93 §:n 1 mo- mentin nojalla tasavallan presidentille. Valtioneuvoston yleisistunto päättää kuitenkin so- pimuksen hyväksymisestä tai ratifioimisesta silloin, kun kyse on VNOS 3 §:n 9 kohdassa tar- koitetuista EU-sopimuksista. Presidentti päättää asiasta perustuslain 58 §:n 1 ja 2 momen- tissa säädetyssä järjestyksessä eli valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisuehdotuksesta.100
Jos eduskunnan suostumus sopimukseen on tarpeen, se on hankittava ennen kuin tasa- vallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto tekee päätöksen sopimukseen sitou- tumisesta. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta selvitetään jaksoissa 7.4 ja 7.5.
Oikeudelliselta luonteeltaan eduskunnan päätöstä sopimuksen hyväksymisestä pidetään lähinnä eduskunnan antamana oikeutuksena päättää Suomen sitoutumisesta sopimuk- seen. Lopullisen päätöksen valtiosopimukseen sitoutumisesta tekee kuitenkin aina tasa- vallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto siitä riippumatta, edellyttääkö sopimus eduskunnan suostumusta vai ei. Jos sopimukseen liittyminen edellyttää erillisen liittymis- tai jäsenyyshakemuksen jättämistä, tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleistunto päättää hakemuksen jättämisestä. Jos tällainen sopimus sisältää eduskunnan hyväksymis- tä edellyttäviä määräyksiä, eduskunnan hyväksyminen hankitaan sen jälkeen, kun Suomen liittymishakemus on hyväksytty, mutta ennen kuin tasavallan presidentti tekee lopullisen päätöksen sopimukseen liittymisestä. Jos liittymisestä laaditaan erillinen liittymissopimus, noudatetaan samaa menettelyä kuin muidenkin allekirjoitettavien ja ratifioitavien tai hy- väksyttävien sopimusten kohdalla.
100 Presidentin päätöksentekoa koskevaa 58 §:n 2 momenttia muutettiin 1.3.2012 siten, että jos presidentti ei päätä valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti, asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi. Valtioneu- vosto voi tällöin antaa eduskunnalle muusta kuin lain vahvistamisesta, virkaan nimittämisestä tai tehtävään mää- räämisestä selonteon. Tämän jälkeen asiasta päätetään eduskunnan selonteon johdosta hyväksymän kannanoton mukaisesti, jos valtioneuvosto tätä ehdottaa.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Jos sopimukseen on tarpeen tehdä varauma tai antaa selitys, julistus tai ilmoitus, asias- ta päättää tasavallan presidentti lukuun ottamatta VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuja EU-sopimuksia, joiden osalta asiasta päättää valtioneuvoston yleisistunto. Kun kyse on varaumasta, selityksestä tai ilmoituksesta, joka koskee lainsäädännön alaa, sille on ennen tasavallan presidentin taikka valtioneuvoston yleisistunnon päätöstä hankittava edus- kunnan suostumus (ks. jaksot 7.4 ja 7.6). Jos kyse on lähinnä teknisestä, pääsääntöisesti
sopimusmääräykseen perustuvasta ilmoituksesta, jolla ei ole oikeutta luovaa vaikutusta ja jonka tarkoituksena on esimerkiksi välittää tietoa toimivaltaisen viranomaisen yhteystie- doista, päätöksen ilmoituksen antamisesta voi tehdä toimivaltainen ministeriö (ks. myös ilmoituksen toimittamisesta tallettajan tietoon jakso 4.5).101
VANHENTUNUT
Tasavallan presidentti tai VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen EU-sopimusten osalta val- tioneuvoston yleisistunto päättää varauman peruuttamisesta tai sen supistamisesta.102 Myös varauman peruuttamiselle tai supistamiselle on tarvittaessa hankittava eduskunnan suostumus ennen tasavallan presidentin tai valtioneuvoston yleisistunnon päätöstä (ks. jakso 7.4 ja 7.6). Suomi on peruuttanut tai supistanut kansainväliseen sopimukseen teke- miään varaumia pääsääntöisesti silloin, kun Suomen lainsäädäntö on saatettu yhdenmu- kaiseksi yleissopimusten määräysten kanssa.103 Myös näissä tapauksissa on muistettava varmistua siitä, edellyttääkö toimenpide eduskunnan suostumusta.104
Suomi ei yleensä tee varaumia tai anna selityksiä, julistuksia tai ilmoituksia sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä vaan vasta lopullisen sitoutumisen yhteydessä. Tästä käy- tännöstä joudutaan toisinaan poikkeamaan, kun Euroopan unionin jäsenvaltiot ja unioni päättävät yhteisesti tehdä tällaisen toimenpiteen allekirjoittamisen yhteydessä. Tällöin on muistettava hankkia valtuudet varauman, selityksen, julistuksen tai ilmoituksen antami- seen allekirjoitusvaltuuksien hankkimisen yhteydessä. Varauma, selitys, julistus tai ilmoitus on yleensä vahvistettava sopimukseen sitoutumisen yhteydessä, jos se halutaan pitää voi- massa. Varauma katsotaan tällöin tehdyksi sen vahvistamispäivänä. Ennen varauman vah- vistamista toisen osapuolen esittämä nimenomainen hyväksyminen tai varaumaa koskeva vastaväite eivät puolestaan vaadi vahvistamista.
101 Tekninen ilmoitus (esim. viranomaisen yhteystiedot) julkaistaan säädöskokoelman sopimussarjassa toimival- taisen ministeriön ilmoituksella.
102 Sama koskee soveltuvin osin myös ilmoituksen tai julistuksen supistamista tai peruuttamista.
103 Ks. tarkemmin Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaan tehdyn varauman osittainen peruut- taminen (SopS 40/2001). Varauma perustui sopimuksen 6 artiklan valossa Suomen puutteelliseen lainsäädäntöön suullisten oikeudenkäyntien osalta.
104 Perustuslakivaliokunta on katsonut vaatimuksen irtisanomisen hyväksymisestä koskevan myös sellaisen va- rauman tai vastaavan peruuttamista, jonka eduskunta on hyväksynyt tai jonka hyväksymisestä eduskunnan tulisi päättää (PeVL 4/2001 vp).
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
Varauman tekemisestä on erotettava opting out tai contracting out -menettely tai hiljai- suusmenettely (ks. jakso 4.2).
4.5 Sitoutumisesta ilmoittaminen
• Sitoutumisesta ilmoitetaan erityisellä sitoutumiskirjalla (hyväksymis-, liittymis- tai ratifioimiskirja), nootilla tai kirjeellä sen mukaan, mitä sopimuksessa asiasta määrätään.
• Ratifioimiskirjan allekirjoittaa tasavallan presidentti ja varmentaa esittelevä ministeri. VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen EU-sopimusten ollessa kyseessä ratifioimiskirjan allekirjoittaa pääministeri eikä varmentajaa tarvita. Hyväksymis-
ja liittymiskirjan allekirjoittaa kaikissa tapauksissa ulkoasiainministeri.
• Sopimukseen liittyvät varaumat ja selitykset sisällytetään asiakirjaan, jolla Suomen sitoutumisesta sopimuksen noudattamiseen ilmoitetaan.
• EU-sopimukseen sitoutumisesta ilmoitetaan yleensä pysyvän edustuston kirjeellä tallettajalle.
VANHENTUNUT
Monenväliseen sopimukseen sitoutumisesta ilmoitetaan vakiintuneen kaavan mukaisella sitoutumiskirjalla, jolla tarkoitetaan ratifioimiskirjaa, hyväksymiskirjaa tai liittymiskirjaa. Si- toutumisen kansainvälinen vaikutus alkaa vasta sitoutumiskirjan luovuttamisesta. Esimer- kiksi ratifioimispäiväksi katsotaan kansainvälisesti ratifioimiskirjan tallettamispäivä eikä se päivä, jona tasavallan presidentti valtionsisäisesti päättää sopimuksen ratifioimisesta.
Ratifioimisesta laaditaan ratifioimiskirja, jonka allekirjoittaa tasavallan presidentti (liite 6 malli 2) lukuun ottamatta VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuja EU-sopimuksia, joita koske- vat ratifioimiskirjat allekirjoittaa pääministeri (liite 6 malli 3). Esittelevä ministeri varmentaa tasavallan presidentin allekirjoittaman ratifioimiskirjan. Esittelevän ministerin varmennus ei ole tarpeen, kun pääministeri allekirjoittaa ratifioimiskirjan. Kun kyse on monenvälisen sopimuksen hyväksymisestä, laaditaan sopimukseen sitoutumisesta hyväksymiskirja, jon- ka vakiintuneen käytännön mukaan allekirjoittaa ulkoasiainministeri (liite 6 malli 4, 5, 6, ja 7). Liittymisestä ilmoitetaan liittymiskirjalla, jonka allekirjoittaa niin ikään ulkoasiainminis- teri (liite 6 malli 8).
Monenvälisen sopimuksen sitoutumiskirja laaditaan suomen kielellä, jos suomi on yksi sopimuksen todistusvoimaisista kielistä. Mahdollista on laatia lisäksi kohteliaisuuskään- nös esimerkiksi englanniksi (”courtesy translation”). Muussa tapauksessa käytetään yleen- sä englannin tai ranskan kieltä. Sitoutumiskirjan laatimisesta huolehtii esittelijä. Asiakirja
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
laaditaan yhtä aikaa esittelyasiakirjojen kanssa ja toimitetaan erikseen allekirjoitettavaksi. Sitoutumiskirja päivätään sille päivälle, jolloin tasavallan presidentti tai VNOS 3 §:n 9 koh- dassa tarkoitetuissa EU-sopimuksissa valtioneuvoston yleisistunto tekee päätöksen sopi- mukseen sitoutumisesta. Euroopan unionissa sovitaan toisinaan sekasopimusten osalta, että jäsenvaltioiden ja unionin sitoutumiskirjat talletetaan samanaikaisesti. Myös näissä ta- pauksissa sitoutumiskirja laaditaan yhtä aikaa esittelyasiakirjojen kanssa, mutta asiakirjaa säilytetään esittelevässä ministeriössä tai Suomen edustustossa, kunnes samanaikainen tallettaminen voidaan suorittaa.
VANHENTUNUT
Sopimukseen liittyvät varaumat, ilmoitukset ja selitykset sisällytetään asiakirjaan, jolla Suo- men sitoutumisesta sopimuksen noudattamiseen ilmoitetaan (liite 6 malli 2). Vastaavasti varauman supistamisista ja peruuttamisista on ilmoitettava erillisellä asiakirjalla talletta- jalle taikka toiselle osapuolelle (liite 6 malli 10). Jos kyse on edellä jaksossa 4.4 selostetusta teknisestä ilmoituksesta, ilmoitus saatetaan tallettajan tietoon toimivaltaisen ministeriön kirjeellä. Kirje suositellaan toimitettavaksi tallettajalle ulkoasiainministeriön välityksellä sa- manaikaisesti sopimusta koskevan sitoutumiskirjan kanssa.
Ratifioimis-, hyväksymis- tai liittymiskirja lähetetään ulkoasiainministeriön välityksellä tallettamista varten tallettajavaltiossa olevaan Suomen edustustoon. Edustuston tehtä- vänä on viedä sitoutumiskirja tallettajana toimivalle kansainväliselle järjestölle tai vieraan valtion ulkoministeriölle ja varmistua siitä, että asiakirja kirjataan asianmukaisesti saapu- neeksi. Edustuston tulee ilmoittaa toimivaltaiselle ministeriölle asiakirjan tallettamispäivä- määrä, joka tarvitaan voimaansaattamissäädöstä varten. Sitoutumiskirjaa ei tule lähet-
tää postissa suoraan tallettajalle, koska vaarana on toisaalta asiakirjan katoaminen ja toisaalta se, että postin käyttäminen aiheuttaa epäselvyyksiä tallettamispäivämäärän määrittämisessä.
Monenvälisen sopimuksen tallettaja ilmoittaa lähettäjävaltiolle sitoutumiskirjan vastaan- ottamisesta. Lisäksi tallettaja ilmoittaa sitoutumiskirjan tallettamisesta sekä siihen mahdol- lisesti sisältyvistä varaumista ja selityksistä monenvälisen sopimuksen kaikille osapuolille.
Kahdenvälisten ja pohjoismaisten sopimusten hyväksymisestä ilmoitetaan toiselle osa- puolelle tai pohjoismaisen sopimuksen tallettajavaltiolle sitoutumiskirjan sijasta yleensä Suomen ulkoasianministeriön kautta nootilla ellei sopimuksen loppumääräyksissä muuta edellytetä.105 Nootti jätetään toisen osapuolen tai tallettajavaltion ulkoministeriölle tai Suomessa olevalle edustustolle. Hyväksymisnootti laaditaan tapauksesta riippuen joko suomen kielellä kohteliaisuuskäännöksin, jos se on sopimuksen todistusvoimainen kieli, tai jollakin sopivalla muulla kielellä, yleensä ruotsin, englannin tai ranskan kielellä.
105 Ulkoasiainministeriön EU- ja valtiosopimusoikeuden yksikkö välittää nootin.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
Jos kahdenvälinen sopimus edellyttää poikkeuksellisesti ratifioimiskirjojen vaihtamista, on laadittava ratifioimiskirja. Ratifioimiskirjan allekirjoittaa tasavallan presidentti ja varmentaa esittelevä ministeri (VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen EU-sopimusten ratifioimiskirjat allekirjoittaa pääministeri). Ennen ratifioimiskirjojen vaihtamista osapuolet ilmoittavat toi- silleen nootilla kansallisten hyväksymismenettelyiden loppuunsaattamisesta. Ratifioimis- kirjat vaihdetaan yleensä erityisessä tilaisuudessa, josta toisinaan laaditaan pöytäkirja.
4.6 EU-sopimukseen sitoutuminen ja sitoutumisesta ilmoittaminen
VANHENTUNUT
Kaikkiin EU-sopimuksiin sitoutumisessa noudatetaan SEUT 218 artiklan 6 kohdan mukai- sia menettelyitä, eli neuvosto tekee päätöksen sopimukseen sitoutumisesta EU:n puolesta. Ennen neuvoston päätöstä on kuultava Euroopan parlamenttia106 tai tiettyjen sopimusten osalta saatava parlamentin hyväksyntä107. Suomen kanta EU-sopimukseen sitoutumisesta valmistellaan toimivaltaisessa ministeriössä ja EU-asioiden valmisteluelimissä. Asiaa ei pää- sääntöisesti ole tarpeen saattaa uudestaan eduskunnan käsiteltäväksi perustuslain 96 tai 97 §:n mukaisesti, jos EU:n hyväksymispäätös ei sisällä oleellista uutta tietoa, kuten esimer- kiksi toimivaltajulistusta. Kuitenkin, kun kyse on EU:n liittymisestä sopimukseen, asia on tarpeen saattaa eduskunnan käsiteltäväksi perustuslain 96 tai 97 §:n mukaisesti viimeis- tään silloin, kun luonnosta EU:n liittymispäätökseksi käsitellään työryhmässä.
Neuvosto hyväksyy unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvan sopimuksen neu- vottelijan ehdotuksen perusteella päätöksellään SEUT 218 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Sopimuksesta riippuen tätä ennen on hankittava Euroopan parlamentin hyväksyntä tai vähintään kuultava parlamenttia. Koska EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluva sopi- mus ei sisällä jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, jäsenvaltioiden kansallisia hyväksymismenettelyitä ei tarvita.
Sekasopimusten osapuolia ovat sekä unioni että jäsenvaltiot. Tämä merkitsee, että seka- sopimuksiin sovelletaan SEUT 218 artiklan 6 kohdan mukaisen menettelyn lisäksi edel-
lä selostettua kansallista tavanomaista kansainväliseen sopimukseen sitoutumista kos- kevaa menettelyä siltä osin, kun kyse on sitoutumisesta Suomen toimivaltaan kuuluviin määräyksiin.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtyjen sopimusten osalta SEUT 218 ar- tiklan 6 kohta sisältää poikkeuksen, jonka mukaan neuvosto ei kuule Euroopan parlament- tia eikä pyydä parlamentin hyväksyntää ennen sopimuksen tekemistä. SEUT 218 artiklan 10 kohdan mukaisesti Euroopan parlamentille tiedotetaan kuitenkin tällöinkin välittömästi ja täysimääräisesti menettelyn kaikissa vaiheissa.
VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetut sopimukset
EU:n jäsenvaltiot hyväksyvät neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edus- tajien päätökset ja sopimukset kokoontuessaan neuvoston kokouksen yhteydessä. Myös EU:n toimivaltaan kuuluvat sopimukset, joiden osapuoli EU ei ole, koordinoidaan yleensä neuvostossa.
VANHENTUNUT
Kansallisesti noudatetaan kaikkien VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen sopimusten osalta edellä selostettua tavanomaista kansainväliseen sopimukseen sitoutumista kos- kevaa menettelyä kuitenkin niin, että valtioneuvoston yleisistunto päättää VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen sopimusten108 hyväksymisestä, irtisanomisesta, varaumista ja
niiden peruuttamisesta sekä selitysten, julistusten ja ilmoitusten antamisesta sen jälkeen, kun niille on tarvittaessa hankittu eduskunnan suostumus. Ratifioimiskirjan allekirjoit- taa pääministeri tasavallan presidentin sijasta.109 Esittelevän ministerin varmennus ei ole tarpeen. Hyväksymis- ja liittymiskirjan allekirjoittaa vakiintuneen tavan mukaisesti aina ulkoasiainministeri.
EU-sopimuksissa, joissa neuvoston pääsihteeri on tallettajana, ei yleensä määrätä, että si- toutumisesta tulisi ilmoittaa ratifioimis- tai hyväksymiskirjalla. Sen sijaan niissä määrätään, että jäsenvaltion on ilmoitettava neuvoston pääsihteeristölle valtiosääntönsä edellyttä- mien menettelyjen loppuun saattamisesta. Sitoutumisesta ilmoitetaan erityisen sitoutu- miskirjan sijasta Suomen pysyvän edustuston kirjeellä.110 Tällaista menettelyä käytettäessä on huolehdittava siitä, että edustustolle kirjeen laatimista varten annettavat ohjeet ovat selkeät ja niissä yksilöidään tarkasti hyväksyttävä sopimus. Jos tällaisen sopimuksen hyväk- symisen yhteydessä on kuitenkin tarpeen tehdä varauma tai antaa selitys, se on varmin-
ta sisällyttää erityiseen sitoutumiskirjaan, vaikka sopimus ei sitoutumiskirjan antamista edellyttäisikään.
108 Ks. edellä jakso 2.2.
109 Tasavallan presidentti allekirjoittaa kuitenkin sellaiset sopimukset, jotka tehdään EU-säädöksessä tai -sopi- muksessa olevan valtuutuksen perusteella silloin, kun Suomen toimivaltaan kuuluvia määräyksiä ei voida pitää vä- häisinä 1.5.3.4.
110 Sopimusten kansallisten toimenpiteiden tultua loppuunsuoritetuiksi tästä ilmoitetaan Eutorin kautta ohjeella Suomen pysyvälle edustustolle Brysseliin, joka välittää tiedon edelleen neuvoston sihteeristölle.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
5 VALTIOSOPIMUKSEN PÄÄTTYMINEN
• Valtiosopimuksen irtisanomisesta päättää tasavallan presidentti tai VNOS 3 §:n 9 kohdan tapauksissa valtioneuvoston yleisistunto.
• Irtisanomiseen vaaditaan eduskunnan suostumus, jos kysymyksessä on sopimus, joka sisältää eduskunnan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä.
• Irtisanomisesta ilmoitetaan nootilla, kirjeellä tai irtisanomiskirjalla.
• EU:n perussopimukset eivät sisällä erityisiä määräyksiä ulkosuhdesopimuksen irtisanomisesta tai lakkauttamisesta. Käytännössä sopimuksen irtisanomiseen sovelletaan samoja menettelymääräyksiä kuin sen tekemiseen.
VANHENTUNUT
Valtiosopimus voi päättyä sopimusmääräysten mukaisesti tai milloin tahansa kaikkien osa- puolten suostumuksella. Jos valtiosopimus ei sisällä määräyksiä sen päättymisestä tai irti- sanomisesta, sitä ei voida irtisanoa, ellei osoiteta, että tarkoituksena oli sallia sopimuksen irtisanominen, tai ellei irtisanomisoikeus johdu suoraan valtiosopimuksen luonteesta.111 Yleensä valtiosopimus sisältää kuitenkin nimenomaiset määräykset irtisanomisesta ja sitä koskevasta menettelystä. Sopimusneuvotteluissa tulisikin pääsääntöisesti pyrkiä siihen, että sopimukseen sisällytetään irtisanomista koskevat määräykset, ellei valtiosopimus ole luonteeltaan sellainen, että irtisanominen ei tule kysymykseen.
Valtiosopimuksen irtisanomisesta päättää valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta tasaval- lan presidentti perustuslain 93 §:n 1 momentin nojalla lukuun ottamatta VNOS 3 §:n 9 koh- dassa tarkoitettuja EU-sopimuksia, joiden irtisanomiseen liittyvistä kansallisista toimen- piteistä päättää tarvittaessa valtioneuvoston yleisistunto.
111 Wienin yleissopimuksen 42 artiklan 2 kappaleen mukaan valtiosopimuksen päättyminen tai irtisanominen voi tapahtua soveltamalla kyseessä olevan valtiosopimuksen tai Wienin yleissopimuksen määräyksiä. Edelleen Wienin yleissopimuksen 54 artiklan mukaan valtiosopimuksen päättyminen ja osapuolen luopuminen siitä voi tapahtua
a) valtiosopimuksen määräysten mukaisesti tai b) milloin tahansa kaikkien osapuolten suostumuksella sen jälkeen, kun asiasta on neuvoteltu muiden sopimusvaltioiden kanssa.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Perustuslain 94 §:n mukaan sopimuksen irtisanomiselle vaaditaan kuitenkin eduskunnan suostumus, jos kysymyksessä on sopimus, joka sisältää eduskunnan toimivaltaan kuulu- via määräyksiä.112 Sopimuksen irtisanominen vaatii eduskunnan suostumusta myös niissä tapauksissa, joissa sopimuksen hyväksyminen aikaisemman valtiosäännön mukaan ei edellyttänyt eduskunnan suostumusta, mutta joka uuden perustuslain mukaan vaatisi eduskunnan suostumuksen.113 Eduskunnan suostumus tarvitaan myös silloin, jos uudella sopimuksella korvataan tai muutoin kuin irtisanomalla lakkautetaan eduskunnan toimi- valtaan kuulunut aiempi sopimus.114 Näissä tapauksissa ponteen kirjataan vain korvaavan tai lakkauttavan sopimuksen hyväksyminen. Esitystä sopimuksen lakkauttamisesta ei kir- jata ponteen, vaan tarve suostumukselle selostetaan hallituksen esityksessä eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta käsittelevässä jaksossa.115 Eduskunnan suostumus on tar- peen myös irtisanottaessa tai lakkauttaessa sopimusta, johon sitoutumisesta on päätetty eduskunnan myötävaikutuksella ainoastaan sen taloudellisten vaikutusten vuoksi.116
VANHENTUNUT
Jos sopimus on saatettu voimaan lailla, esitetään eduskunnalle samalla voimaansaattamis- lain kumoamista koskeva lakiehdotus. Laki, joka sisältää säännöksen voimaansaattamislain kumoamisesta tulee voimaan samana päivänä, kun sopimuksen irtisanominen tulee voi- maan. Voimaansaattamislain kumoutuessa kumoutuu myös sen nojalla annettu voimaan- saattamisasetus, eikä sitä sen vuoksi ole tarpeen erikseen kumota.
Jos sopimus on voimaansaatettu ainoastaan asetuksella, kumotaan asetus siten että kumoamisasetus tulee voimaan samana päivänä, kun sopimuksen irtisanominen tulee voimaan.
Irtisanomisen osalta on syytä huomata, että tapauksissa, joissa sopimus irtisanotaan so- pimusmääräysten mukaisesti toisen osapuolen aloitteesta, eduskunnan suostumusta ei pyydetä sopimuksen irtisanomiselle, koska kyseessä on yksipuolinen toimi. Tällöin on kuitenkin laadittava hallituksen esitys irtisanotun sopimuksen mahdollisen voimaansaat- tamislain kumoamisesta.117 Kyseinen hallituksen esitys tulisi mahdollisuuksien mukaan antaa eduskunnalle niin hyvissä ajoin, että eduskunnan hyväksyminen lain kumoamiselle saadaan ennen irtisanomisen voimaantuloa. Jos kyseessä on sopimus, jonka irtisanominen
112 Ks. PeVL 32/2006 vp. Ks. myös esimerkiksi HE 24/2003 vp eräiden kaupallis-taloudellisten sopimusten irtisano- misen hyväksymisestä ja laeiksi niiden eräiden määräysten hyväksymisestä annettujen lakien kumoamisesta.
113 Ks. esimerkiksi Saimaan kanavan Venäjälle kuuluvan osan ja siihen liittyvän alueen vuokraamisesta Suo- men tasavallalle sekä Saimaan kanavan kautta tapahtuvasta alusliikenteestä Venäjän kanssa tehty sopimus (HE 215/2010).
114 PeVL 18/2002 vp.
115 Ks. esimerkiksi Saimaan kanavan Venäjälle kuuluvan osan ja siihen liittyvän alueen vuokraamisesta Suomen tasavallalle sekä Saimaan kanavan kautta tapahtuvasta alusliikenteestä Venäjän kanssa tehty sopimus (HE 215/2010 vp).
117 Ks esimerkiksi HE 10/2008 vp alkoholitavarain salakuljetuksen ehkäisemistä tarkoittavan sopimuksen irtisa- nomisen hyväksymisestä sekä laiksi Suomen ja Ruotsin välillä yhteisestä valvonnasta alkoholitavarain luvattoman maahantuonnin ehkäisemiseksi tehdyn sopimuksen hyväksymisestä annetun lain kumoamisesta.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
ei edellytetä eduskunnan suostumusta ja joka irtisanotaan toisen osapuolen aloitteesta, tasavallan presidentin tai VNOS 3 §:n 9 kohdan sopimuksissa valtioneuvoston yleisistun- non päätettäväksi ei esitellä sopimuksen irtisanomista, vaan pelkkä sopimuksen voimaan- saattamisasetuksen kumoaminen (liite 3 malli 17–18).118
Irtisanomisesta ilmoitetaan tallettajalle tai toiselle osapuolelle siten kuin valtiosopimuk- sessa edellytetään. Valtiosopimus voi edellyttää erityisen irtisanomiskirjan (instrument of denunciation/withdrawal) toimittamista tallettajalle (liite 6 malli 9). Irtisanomiskirjan allekirjoittaa ulkoasiainministeri. Useimmiten irtisanomisesta voidaan ilmoittaa nootilla
VANHENTUNUT
tai ulkoasiainministerin allekirjoittamalla kirjeellä. Valtiosopimuksen irtisanomisesta on an- nettava tieto säädöskokoelman sopimussarjassa julkaistavalla asianomaisen ministeriön il- moituksella (Liite 4 Malli 1). Ilmoitus pyritään julkaisemaan heti kun irtisanominen on tosi- asiallisesti suoritettu, jolloin sopimuksen irtisanominen saatetaan yleiseen tietoon ennen kuin irtisanominen tulee voimaan. Vastaavasti, kun kyse on toisen osapuolen aloitteesta irtisanotusta sopimuksesta, ministeriön ilmoitus irtisanomisesta tulisi julkaista mahdolli- simman pian sen jälkeen, kun irtisanomisesta on saatu tosiasiallisesti tieto.
EU-sopimusten irtisanominen tai lakkauttaminen
EU:n perussopimuksissa ei ole määräyksiä EU-ulkosuhdesopimusten119 irtisanomisessa tai lakkauttamisessa noudatettavasta menettelystä.120 Yleensä on lähdetty siitä, että sopimuk- sen irtisanomisessa tai lakkauttamisessa noudatetaan samaa menettelyä kuin noudatettai- siin sopimuksen hyväksymisessä.121 Huomattakoon, että sopimuksen lakkauttamista kos- kevan unionin säädöksen oikeusperusta ei kuitenkaan välttämättä ole sama kuin se, jota on käytetty alkuperäisen sopimuksen hyväksymisessä. Unionin säädöksen oikeusperusta täytyy ratkaista ottamalla huomioon säädöksen päämäärä ja sisältö, ei lakkautettavan sää- döksen oikeusperusta.122
EU-sopimuksen irtisanominen tai lakkauttaminen on tarpeen saattaa eduskunnan käsitel- täväksi perustuslain 96 tai 97 §:n mukaisesti.
118 Perustuslain 95 §:n 1 momentin muutoksen (1112/2011) jälkeen valtioneuvoston asetuksella kumotaan myös tasavallan presidentin voimaansaattamisasetukset. Toimivaltaperusteena esittelylistassa käytetään ao. voimaan- saattamislain asetuksenantovaltuutta.
119 Perussopimuksissa on kuitenkin määrätty menettelystä, jota sovelletaan jos jäsenvaltion eroaa unionista (SEU 50 artikla).
120 Komission 16.6.2006 antamassa EU:n ja USA:n välisen PNR-sopimuksen irtisanomista koskevassa tiedonan- nossa (KOM(2006) 335 lopullinen) komissio totesi, että koska EY:n perustamissopimus ei sisällä erityisiä säännöksiä sopimuksen irtisanomisesta, riittävää on, että molemmat toimielimet osoittavat irtisanomisilmoituksensa yhteisellä verbaalinootilla USA:n viranomaisille. Komissio viittasi SEY 233 artiklaan, jonka mukaan toimielimen, jonka säädös on julistettu mitättömäksi, on toteutettava yhteisön tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet.
122 Ks. The External Relations of the European Communities, Xxxxxxx, Xxxxx and Hyett, Clarendon Press Oxford, 1996, s. 119-120.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
6 VALTIOSOPIMUKSEN VOIMAANSAATTAMINEN
VANHENTUNUT
6.1 Voimaansaattamisen tarkoitus
• Suomessa vallitsevan dualistisen järjestelmän mukaan valtiosopimukseen sitoutuminen ja sen voimaansaattaminen ovat erillisiä toimenpiteitä.
• Voimaansaattamisen tarkoituksena on saattaa velvoite osaksi valtionsisäistä oikeutta.
• Myös sopimuksen väliaikainen soveltaminen edellyttää soveltamissäädöksen antamista, joka kumotaan sopimuksen tullessa voimaan.
Kansainvälisten sopimusten voimaansaattaminen Suomessa perustuu niin sanottuun dualistiseen järjestelmään, eli valtiosopimuksen voimaantulo valtionsisäisesti vaatii valtiosopimukseen sitoutumisesta erillisen toimenpiteen: voimaansaattamislain ja/tai voimaansaattamisasetuksen.123
Suomen tekemä valtiosopimus sitoo Suomea valtiona. Kansainvälisen velvoitteen voidaan katsoa tämän johdosta kohdistuvan valtion niihin toimielimiin, jotka valtiosäännön mu- kaan ovat velvoitteen tarkoittamassa asiassa toimivaltaisia. Tämä vaikutus ulottuu Suo- messa lähinnä ylimpiin valtioelimiin eli eduskuntaan, tasavallan presidenttiin ja valtioneu- vostoon, joiden asiana on vastata siitä, että Suomi täyttää kansainväliset sitoumuksensa.
Kansallisen voimaansaattamisen tarkoituksena Suomen oikeusjärjestelmässä on saattaa velvoite osaksi valtionsisäistä oikeutta ja siten tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa
123 Euroopan unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia sopimuksia ei kuitenkaan Suomessa hyväksytä tai voimaansaateta kansallisesti.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
sovellettavaksi. Valtionsisäisesti voimaansaatettu velvoite voi sen sisällöstä riippuen pe- rustaa myös yksilölle tai muulle oikeussubjektille oikeuksia tai velvollisuuksia tai vaikuttaa niihin.
Valtiosopimusta tai muuta kansainvälistä velvoitetta, jota ei ole saatettu asianmukaisesti Suomessa voimaan, ei pidetä muodollisesti Suomen sisäisen oikeusjärjestyksen osana. Sitä ei siten yleensä sovellettaisi tuomioistuimissa eikä muissa viranomaisissa, eivätkä tällaisen velvoitteen määräykset vaikuttaisi Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevan yksilön tai muun oikeussubjektin oikeuksiin tai velvollisuuksiin.
VANHENTUNUT
Tavanomaista kansainvälistä oikeutta ja siihen sisältyvää pakottavaa oikeutta (jus cogens) lukuun ottamatta erityinen voimaansaattamistoimi voi olla tarpeen muidenkin kuin sopi- musmuotoisten kansainvälisten velvoitteiden kohdalla. Esimerkiksi YK:n turvallisuusneu- voston jäsenvaltioita velvoittavan päätöksen tai muun kansainvälisen järjestön tai osa- puolten kokouksen tekemän oikeudellisesti sitovan päätöksen täytäntöönpano Suomessa saattaa päätöksen sisällöstä riippuen vaatia erityisiä voimaansaattamistoimia.
Voimaansaattamislain ja/tai -asetuksen pitäisi tulla voimaan samanaikaisesti kuin sopimus tulee Suomen osalta voimaan. Tämän vuoksi sopimuksen voimaantulomääräys tulisi muo- toilla niin, että sopimus tulee voimaan tietyn ajan kuluttua – vähintään 30 päivää – sen jäl- keen, kun sopimuksen voimaantulon edellytykset ovat täyttyneet.
6.2 Voimaansaattamistavat
• Yleisin voimaansaattamistapa on blankettilaki ja -asetus tai blankettiasetus.
• Sekamuotoista säädöstä käytetään silloin, kun sopimuksen soveltamista varten tarvitaan myös asiasisältöisiä toimeenpanosäännöksiä.
• Blanketti- tai sekamuotoisen voimaansaattamissäädöksen lisäksi on muut kansalliset säädökset saatettava tarpeellisin osin sopusointuun kansainvälisen velvoitteen kanssa.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
6.2.1 Blankettisäädös
Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen voimaansaattaminen toteutetaan joko lailla ja valtioneuvoston asetuksella, tai pelkästään valtioneuvoston asetuksella silloin kun sopimus ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä.124
Yleisin voimaansaattamistapa on niin sanottu blankettilaki tai pelkkä blankettiasetus. Nä- mä säädökset saavat asiasisältönsä itse sopimuksesta. Blankettilaissa säädetään, että ”sopi- muksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa”. Blankettiasetuk- sessa säädetään, että ”sopimuksen [muut kuin lainsäädännön alaan kuuluvat] määräykset ovat asetuksena voimassa”.
Blankettisäädöksen lisäksi kansallinen lainsäädäntö on saatettava asialliselta sisällöltään sopusointuun Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa.
VANHENTUNUT
6.2.2 Sekamuotoinen voimaansaattaminen
Sekamuotoisella voimaansaattamislailla ja -asetuksella tarkoitetaan säädöstä, joka blan- kettisäädökseen tavanomaisesti sisällytettävien seikkojen ohella sisältää asiasisältöisiä säännöksiä (liite 3 malli 3). Sekamuotoista säädöstä käytetään silloin, kun sopimuksen soveltamista varten tarvitaan lain- tai asetuksentasoisia valtionsisäisiä toimeenpano- säännöksiä.
Jos tarvitaan myös alemman viranomaisen antamia sopimuksen täytäntöönpanon edel- lyttämiä määräyksiä, voidaan voimaansaattamislakiin sisällyttää perustuslain 80 §:n 2 momentin mukainen valtuutussäännös. Tarkempia säännöksiä koskeva asetuksenantoval- tuus ja viranomaisen valtuutussäännös tulisi sisällyttää voimansaattamislakiin ainoastaan silloin, kun siihen on todellista tarvetta.125 Myös sekamuotoista voimaansaattamissäädöstä käytettäessä asiasisältöinen lainsäädäntö on saatettava sopusointuun kansainvälisten vel- voitteiden kanssa.
6.2.3 Asiasisältöinen voimaansaattaminen
Asiasisältöisellä voimaansaattamisella tarkoitetaan yleisesti sellaista voimaansaattamisen tapaa, jossa kansainvälisen velvoitteen määräyksiä ei saateta lain tasolla sellaisinaan val-
124 Kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisasetuksessa on perustuslakimuutoksen esitöiden mukaan kysy- mys velvoitteeseen sitoutumisesta johtuvasta sellaisesta täytäntöönpanotoimesta, joka kuuluu valtioneuvoston ja joissakin tapauksissa ministeriön vastuulle (HE 60/2010 vp, s. 46). Ministeriölle asetuksenantovaltuus voidaan antaa esimerkiksi tilanteissa, joissa sopimuksentekovaltaa on delegoitu ministeriölle. Jos voimaansaattamisasetuksen antamisvalta halutaan poikkeuksellisesti osoittaa ministeriölle, tulee siitä ottaa voimaansaattamislakiin nimenomai- nen säännös.
125 Lainkirjoittajan opas, s. 284 jakso 13.5.5 ”Tarkemmat säännökset lain täytäntöönpanosta.”
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
tionsisäisen oikeuden osaksi vaan kansallinen lainsäädäntö saatetaan aineelliselta sisällöl- tään asianomaisen velvoitteen vaatimuksia vastaavaksi (liite 3 malli 4). Asiasisältöiseksi voi- maansaattamislaiksi voidaan siten kutsua esimerkiksi lakia, jonka säännöksissä asianomai- sen velvoitteet määräykset toistetaan sellaisinaan tai lähes sellaisinaan.
Voimaansaattamista yksinomaan kansallisen lain aineellisia säännöksiä muuttamalla tai täydentämällä tulisi käyttää vain poikkeuksellisesti. Jos näin toimitaan, tulisi hallituksen esityksessä mainita syyt siihen, miksi näin esitetään meneteltäväksi. Myös asiasisältöistä voimaansaattamistapaa käytettäessä tulee laista käydä ilmi sen luonne tietyn kansain- välisen velvoitteen voimaansaattamislakina.126 Tämä toteutetaan pääsääntöisesti ottamalla asiasta nimenomainen maininta johonkin lain pykälään.127 Voimaansaattamisasetuksesta tulee tällöin käydä ilmi myös se laki tai ne lait, joilla velvoitteen lainsäädännön alaan kuu- luvat määräykset on saatettu asiasisältöisesti voimaan sekä kansainväliseen velvoitteen voimaantulopäivä.
VANHENTUNUT
Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei sopimuksen ennakollinen hyväksyminen ole mahdollista.128 Kansallisen lainsäädännön tarkistukset ovat kuitenkin usein tarpeen val- mistauduttaessa sitoutumaan kansainväliseen velvoitteeseen.129 Tällaisissa valmistautu- mistoimissa ei ole kuitenkaan kyse kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta, joka on aina toteutettava perustuslain 95 §:n säännösten mukaisesti.130
Erilaisten voimaansaattamislakien mallit ovat oppaan liitteenä (liite 3 malli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7).
126 Ks. PeVL 61/2001 vp.
127 liite 3 malli 4. Ks. myös HE 5/2002 vp ja siihen sisältyvä ehdotus laiksi merilain 10 luvun 5 §:n muuttamisesta (voimaantulosäännös) sekä HE 165/2003 vp ja siihen sisältyvä ehdotus laiksi eräiden ympäristön käyttöön vaikutta- vien hankkeiden käsittelystä lunastusmenettelystä (1 §).
128 PeVL 54/2005 vp ja PeVL 12/2002 vp.
129 Ks. esim. HE 165/2003 vp ja siihen sisältyvä ehdotus laiksi ydinenergialain muuttamisesta. Hallituksen esitys 165/2003 vp Århusin yleissopimuksen hyväksymisestä sisälsi myös asiasisältöisen voimaansaattamislain.
130 Asiasisältöisenä voimaansaattamisena on aikaisemmin pidetty myös kansallisen lainsäädännön saattamista ennakolta vastaamaan sellaisen kansainvälisen velvoitteen määräyksiä, johon Suomi aikoo sitoutua (ennakkohar- monisointi). Perustuslakivaliokunta on torjunut ennakkoharmonisoinnin kansainvälisten velvoitteiden voimaan- saattamisen tapana (PeVL 19/1995 vp). Velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten varsinaista voimaan- saattamista ei voida toteuttaa ennen eduskunnan päätöstä asianomaisen velvoitteen hyväksymisestä. Ennakkohar- monisointia ei siten voida enää pitää kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisen tapana.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
6.2.4 Voimaansaattamissäädöksen antamatta jättäminen
Muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattaminen toteutetaan tarvittaessa asetuksella.131 Erillinen voimaansaattamistoimi ei muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten kohdalla aina ole välttämätön.132 Esimerkiksi valtiosopimuk- sen tekniset liitteet tai sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvät viranomaisen sille siirretyn toimivallan nojalla tekemät yleiseltä merkitykseltään vähäiset sopimukset eivät aina sisällä määräyksiä, jotka olisi erikseen saatettava Suomessa voimaan asetuksella. Voimaansaatta- missäädöksen antamatta jättäminen on mahdollista ainoastaan, jos ei ole tarvetta saattaa sopimusta osaksi Suomen lainsäädäntöä. Näissä tapauksissa sopimuksesta tulee kuitenkin julkaista Suomen säädöskokoelman sopimussarjassa toimivaltaisen ministeriön ilmoitus siitä, missä tietoverkossa sopimus on saatavissa, sekä tieto siitä viranomaisesta, jolta on saatavissa jäljennös valtiosopimuksesta ja joka antaa sopimuksesta tietoja suomeksi ja ruotsiksi (ks. jäljempänä jakso 9.4). Voimaansaattamistoimi ei ole tarpeen myöskään tie- tyissä EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvissa sopimuksissa (ks. jakso 6.6.).
VANHENTUNUT
6.3 Voimaansaattamisen taso
• Valtiosopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla. Muilta osin kansainväliset velvoitteet saatetaan voimaan pääsääntöisesti valtioneuvoston asetuksella. Laki tulee voimaan asetuksessa säädettävänä
ajankohtana samanaikaisesti kuin sopimus tulee voimaan.
Perustuslain 95 §:n 1 momentin mukaan valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen vel- voitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla. Muilta osin kansainväliset velvoitteet saatetaan voimaan asetuksella. Perustuslain 80 §:stä johtuu, että asetuksen antaja on valtioneuvosto, jollei tasavallan presidenttiä tai ministeriötä erikseen säädetä asetuksen antajaksi.
131 Ks. HE 1/1998 vp, s. 150. Ks. myös PeVL 19/2010; sopimukseen perustuvalle toimielimelle siirretyn sopimuk- sentekotoimivallan nojalla tehdyt aineellisesti vähämerkitykselliset lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatettiin ennakollisesti voimaan lailla. Toimielimen tulevaisuudessa vastaavanlaisten määräysten hyväksymisestä julkaistaisiin vain ilmoitus säädöskokoelman sopimussarjassa.
132 Ks. esimerkiksi SopS 68/2001, joka koskee Suomen ja Venäjän federaation välillä yhteistyöstä rikosten torjun- nassa tehdyn sopimuksen muuttamista siten, että sopimukseen on lisätty Venäjän viranomainen, joka on tullut itse- näiseksi hallintoyksiköksi.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
6.3.1 Voimaansaattaminen lailla
Lainsäädännön alaan kuuluvat kansainvälisen velvoitteen määräykset tulee perustuslain mukaan saattaa voimaan lailla. Ilmaisua ”lainsäädännön ala” tulkitaan perustuslain 95 §:n 1 momentin yhteydessä samalla tavalla kuin perustuslain 94 §:n 1 momentin kohdalla.
Lainsäädännön alaa selvitetään tarkemmin jaksossa 7.5.
Eduskunta hyväksyy voimaansaattamislain samanaikaisesti, kun se hyväksyy itse valtio- sopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen. Lain voimaantulosäännöksessä tode- taan, että kyseisen lain voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella.
6.3.2 Voimaansaattaminen valtioneuvoston asetuksella
VANHENTUNUT
Valtioneuvoston asetuksella saatetaan voimaan kaikki muut kuin lainsäädännön alaan kuuluvat valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräykset. Tällaisia ovat asetusten ja sitä alemmanasteisten normien alaan kuuluvat määräykset.
Asetuksenantovallan ala määräytyy perustuslaissa tai muussa laissa säädettyjen asetuksenantovaltuuksien mukaisesti. Asetuksenantajan toimivaltaa rajoittaa perustus- lain 80 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos sopimuksentekovaltaa on delegoitu ministeriölle, myös voimaansaattamisase- tuksen antamisvalta voidaan osoittaa ministeriölle. Tällöin siitä tulee ottaa voimaansaatta- mislakiin nimenomainen säännös.133
6.4 Voimaansaattamislain sisältö
Voimaansaattamislain ensimmäisen pykälässä yksilöidään voimaansaatettava sopimus (mainitsemalla sen täydellinen nimike, tekopaikka ja -aika) ja säädetään, että sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.
Lain toisessa pykälässä säädetään, että sopimuksen muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella.
Lain kolmannessa pykälässä säädetään, että lain voimaantulosta säädetään valtioneuvos- ton asetuksella.
133 Ks. HE 60/2010 vp laiksi Suomen perustuslain muuttamisesta.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
6.5 Voimaansaattamisasetuksen sisältö
Voimaansaattamisasetuksen johtolauseessa viitataan voimaansaattamislakiin.
Voimaansaattamisasetuksen ensimmäisen pykälän ensimmäisessä momentissa yksilöi- dään voimaansaatettava sopimus (mainitsemalla sen täydellinen nimike, tekopaikka ja
-aika) ja säädetään sopimuksen voimaantulopäivästä. Kahdenvälisissä sopimuksissa osa- puolet mainitaan ennen sopimuksen tekopaikkaa ja -aikaa. Voimaansaattamisasetuksen ensimmäisen pykälän toisessa momentissa mainitaan sopimuksen kansallisen sitoutumi- sen päätöksentekovaiheet ja sitoutumisilmoituksen toimitusajankohta.134
VANHENTUNUT
Jos kyse on lailla voimaansaatettavasta sopimuksesta, voimaansaattamisasetuksen toises- sa pykälässä säädetään sopimuksen muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräys- ten voimaansaattamisesta. Kolmannen pykälän ensimmäisessä momentissa säädetään sopimuksen voimaansaattamislain voimaantuloajankohdasta ja sen toisessa momentissa todetaan mahdollinen Ahvenanmaan maakuntapäivien hyväksyminen. Neljännessä pykä- lässä säädetään asetuksen voimaantulosta.
Jos sopimus ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, asetuksen toisessa pykä- lässä säädetään, että sopimuksen määräykset ovat asetuksena voimassa. Tällöin asetuksen kolmannen pykälän ensimmäisessä momentissa puolestaan säädetään asetuksen voi- maantuloajankohdasta ja toisessa momentissa todetaan mahdollinen Ahvenanmaan maa- kuntapäivien hyväksyminen.
Erilaisten voimaansaattamisasetusten mallit ovat oppaan liitteenä (liite 3 malli 8, 9, 10, 11,
Voimaansaattamisasetuksen yhteydessä julkaistaan pääsääntöisesti sopimusteksti. Sopi- mussarjassa julkaistuun sopimustekstiin viitattaessa säädöstekstissä tulisi käyttää viittaus- ta, joka sisältää sekä viittauksen lain että asetuksen sopimussarjanumeroihin, jos sopimus on voimaansaatettu lailla ja asetuksella.135 Viitatessa pelkkään säädökseen, eli voimaan- saattamislakiin tai -asetukseen, käytetään säädöskokoelman numeroa.
Sopimuksen voimaansaattamisasetukseen on sisällytettävä säännös myös Suomen sopi- mukseen mahdollisesti tekemästä varaumasta, ilmoituksesta tai selityksestä, jonka tasa- vallan presidentti tai VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen EU-sopimusten ollessa kyseessä
134 Momentissa luetellaan mahdollinen eduskunnan hyväksyminen, tasavallan presidentin tai valtioneuvoston yleisistunnon päätös sopimuksen hyväksymisestä, ratifioimisesta tai siihen liittymisestä, sitoutumiskirjan talletta- misajankohta taikka sopimuksen voimaantuloa koskeva noottienvaihdon tekemispäivä.
135 Esim. seuraavasti: ”SopS 16 ja 17/2009”.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
valtioneuvoston yleisistunto on hyväksynyt (liite 3 malli 13). Sopimussarjassa julkaistaan myös toimivaltaisen ministeriön ilmoitus, josta käy ilmi varauman, selityksen tai ilmoituk- sen teksti sen alkuperäiskielellä.
Jos varaumaa myöhemmin supistetaan taikka se peruutetaan, voimaansaattamisasetusta on muutettava.136 Muutettu asetus tulee voimaan samaan aikaan, kun varauman supis- tus tai peruutus tulee voimaan. Varauman peruuttamisesta tai supistamisesta julkaistaan myös ministeriön ilmoitus säädöskokoelman sopimussarjassa.137
Asetus sopimuksen voimaansaattamisesta esitellään valtioneuvoston yleisistunnolle sen jälkeen, kun molemmat osapuolet ovat ilmoittaneet valtionsisäisten hyväksymismenette- lyjensä loppuun saattamisesta tai monenvälisen sopimuksen tallettajalta on saatu tie-
VANHENTUNUT
to sopimuksen kansainvälisen voimaantulon ajankohdasta. Asiaa hoitavan virkamiehen on säännönmukaisesti seurattava sopimuksen voimaantulolle asetettujen edellytysten täyttymistä.138
Voimaansaattamisasetus esitellään edellä selostetulla tavalla valtioneuvostolle ennen sopimuksen voimaantuloa. Poikkeuksellisesti voimaansaattamisasetus voidaan antaa so- pimuksen tultua voimaan. Näin joudutaan menettelemään esimerkiksi silloin, kun tallet- tajan ilmoitus sopimuksen voimaantulosta saapuu niin myöhään, että sopimus on tullut Suomen osalta jo kansainvälisesti voimaan. Tällöin asetuksessa todetaan, että sopimus ”on voimassa xx päivästä kk kuuta vvvv niin kuin siitä on sovittu”.139
137 Ks. esim. Ulkoasiainministeriön ilmoitus valtiosopimusoikeutta koskevaan Wienin yleissopimukseen tehdyn selityksen peruuttamisesta (Sops 32/2001).
138 Useat monenvälisten sopimusten tallettajat (esim. YK) ovat luopuneet paperisista talletustietoja koskevista ilmoituksista ja kirjaavat tiedot pelkästään sähköisessä muodossa verkkosivuilleen, josta esittelystä vastaavan virka- miehen on voimaantuloa seurattava.
139 Voimaansaattamisasetus ei kuitenkaan voi tulla esittelypäivänä voimaan. Voimaantuloajankohdaksi suositel- laan aikaisintaan toista arkipäivää esittelypäivästä.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
6.6 EU-sopimusten voimaansaattaminen
• Sekasopimukset sekä VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetut EU-sopimukset ja niiden mahdollinen voimaansaattamislaki saatetaan voimaan valtioneuvoston asetuksella.
• Unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia sopimuksia tai yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtäviä sopimuksia ei saateta erikseen kansallisesti voimaan.
VANHENTUNUT
Unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat sopimukset sekä YUTP-sopimukset tu- levat voimaan neuvoston päätöksessä ilmoitettuna ajankohtana. Sopimukset ovat suoraan unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita velvoittavia, eikä niitä saateta erikseen kansallisesti voimaan. Nämäkin sopimukset voivat edellyttää asiallisia täytäntöönpanosäädöksiä.
Sekasopimukset saatetaan voimaan joko voimaansaattamislailla ja valtioneuvoston ase- tuksella (sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä) taikka valtioneuvos- ton asetuksella (sopimus ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä).
Ne VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetut sopimukset, jotka vaativat valtionsisäisiä voi- maansaattamistoimia, saatetaan voimaan joko voimaansaattamislailla ja valtioneuvoston asetuksella (sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä) taikka valtioneu- voston asetuksella (sopimus ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, ks. jakso 2.2).
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
7 EDUSKUNNAN TOIMIVALTA
VANHENTUNUT
7.1 Yleistä
• Hyväksyessään valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen eduskunta antaa suostumuksensa sille, että tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto (VNOS 3 § 9 kohdan sopimuksissa) voi päättää velvoitteeseen
sitoutumisesta.
• Eduskunta hyväksyy kansainvälisen velvoitteen kokonaisuudessaan. Jaetun toimivallan sopimuksen eduskunta hyväksyy kuitenkin vain siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan.
• Eduskunta hyväksyy sellaisen varauman tai selityksen, jolla on vaikutuksia sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten soveltamiseen Suomessa.
• Eduskunta hyväksyy myös sellaisen kansainvälisen velvoitteen irtisanomisen, joka kuuluu eduskunnan toimivaltaan.
Suomen niin sanottu dualistinen järjestelmä edellyttää, että valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet on sekä hyväksyttävä että saatettava valtionsisäisesti voimaan. Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presi- dentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Tätä myös valtiosopimusten hyväksymis- tä koskevaa toimivaltaa rajoittaa kuitenkin eduskunnalle osoitettu valta hyväksyä perus- tuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitetut valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoit- teet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merki- tykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Oikeudelliselta luonteeltaan eduskunnan päätöstä sopimuksen tai muun velvoitteen hyväksymisestä pidetään lähinnä eduskunnan antamana oikeutuksena päät- tää Suomen sitoutumisesta kansainväliseen velvoitteeseen. Lopullisesta sitoutumisesta päättää tasavallan presidentti valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisuehdotuksesta, lukuun
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
ottamatta VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettuja EU-sopimuksia, joiden osalta sitoutumises- ta päättää valtioneuvoston yleisistunto.
VANHENTUNUT
Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen hyväksymisestä eduskunta päättää äänten enemmistöllä. Jos hyväksymisehdotus koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, sopimus on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan perustuslain 95 §:n mukaan lailla. Useim- miten voimaansaattaminen tapahtuu niin sanotulla blankettilailla, jossa vain viitataan sopimuksen määräyksiin. Lakiehdotus kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä äänten enemmistöllä. Jos ehdotus koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muutta- mista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä (niin sanottu supistettu perustuslainsäätämisjärjestys).140
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sen toimivaltaan kuuluvan määräyksen sisältävän valtiosopimuksen tai muun velvoitteen kokonaisuudessaan, eikä pelkästään niiden lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä.141 Niin sanotut sekasopimuk- set eduskunta hyväksyy kuitenkin vain siltä osin kuin sopimuksen määräykset kuuluvat Suomen toimivaltaan.142
Eduskunnan hyväksyminen voidaan lisäksi rajata koskemaan vain eduskunnan hyväksy- mistä vaativia tiettyjä määräyksiä poikkeuksellisissa tilanteissa. Tällaisesta poikkeuksellises- ta tilanteesta voi olla kysymys, jos eduskunnan hyväksymistä vaativa velvoitteen osa muo- dostaa sen muista osista selvästi erillisen ja niistä teknisesti ja asiallisesti riippumattoman, itsenäisen kokonaisuuden.143 Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös eduskunnan toimivaltaan kuuluvan velvoitteen irtisanomiseen.144
140 Perustuslain tarkistuksen tultua voimaan 1.3.2012 (1112/2011) ainoastaan Suomen täysivaltaisuuden kannal- ta merkittävästä toimivallan siirrosta kansainväliselle toimielimelle on päätettävä kahden kolmasosan määräenem- mistöllä, mikä vastaa nykyistä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä (HE 60/2010 vp, s. 20-22 ja 44-46). Sen sijaan muusta kuin merkittävästä toimivallan siirrosta voidaan päättää äänten enemmistöllä.
141 | Ks. esim. PeVL 6/2001 vp. |
142 | Ks. esim. PeVL 18/2002 vp, PeVL 24/2004 vp ja PeVL 16/2008 vp. |
143 | Ks. esim. PeVL 18/2002 vp, PeVL 24/2004 vp ja PeVL 16/2008 vp. |
144 | Ks. esim. PeVM 10/2008 vp, PeVL 18/2002 vp ja PeVL 32/2006 vp. |
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
Eduskunnan suostumus tarvitaan myös siihen, että Suomi tekee valtiosopimukseen sellai- sen varauman tai antaa sellaisen sopimusta koskevan selityksen tai julistuksen, jolla on vai- kutuksia sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten soveltamiseen Suomes- sa. Tällainen varauma, selitys ja julistus on esiteltävä eduskunnan hyväksyttäväksi samalla hallituksen esityksellä, jolla esitetään sopimuksen hyväksymistä. Hallituksen esityksessä esitetään siten, että eduskunta hyväksyisi kyseisen sopimuksen ja siihen mahdollisesti liit- tyvät varaumat taikka selitykset. Jos on kyse varauman supistamisesta taikka sen peruutta- misesta, sovelletaan vastaavaa menettelyä. Esitys tehdään hyväksymisponnen muodossa, joista on malleja liitteessä 2.
VANHENTUNUT
Perustuslaissa ei ole nimenomaista säännöstä siitä, missä vaiheessa eduskunnan suostu- mus kansainväliseen velvoitteeseen sitoutumiseen olisi saatava. Vallitsevan tulkinnan mu- kaan suostumus on saatava ennen velvoitteeseen sitoutumista, eli ennen kuin tasavallan presidentti tai valtioneuvoston yleisistunto (VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen sopi- musten osalta) päättää velvoitteen lopullisesta hyväksymisestä. Koska valtiosopimuksen allekirjoittamisella ei ole valtiota lopullisesti sitovia vaikutuksia, eduskunnan suostumusta ei tarvita ennen sopimuksen allekirjoittamista.
7.2 Eduskunnan osallistuminen kansainvälisten asioiden valmisteluun
• Valtioneuvoston on perustuslain 96 §:n mukaan kirjelmällään lähetettävä eduskunnalle viipymättä tietoonsa tullut ehdotus sellaiseksi säädökseksi, sopimukseksi tai muuksi toimeksi, josta päätetään Euroopan unionissa ja joka
muutoin perustuslain perusteella kuuluisi eduskunnan toimivaltaan (U-asiat).
• Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan tulee perustuslain 97 §:n mukaan pyynnöstään ja muutoinkin tarpeen mukaan saada valtioneuvostolta selvitys ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista asioista (UTP-asiat).
• Suuren valiokunnan tulee perustuslain 97 §:n mukaan vastaavasti saada selitys muiden asioiden valmistelusta Euroopan unionissa (E-asiat).
• Eduskunnan valiokunnilla on perustuslain 47 §:n 2 momentin perusteella oikeus saada valtioneuvostolta tai asianomaiselta ministeriöltä selvitys toimialaansa kuuluvasta asiasta. Valiokunta voi saamansa selvityksen johdosta antaa
lausunnon valtioneuvostolle tai ministeriölle.
Vaikka valtiosopimuksen allekirjoittamiselle ei tarvita eduskunnan suostumusta, saattaa tietojen antaminen eduskunnalle sopimuksen valmistelun eri vaiheista olla kuitenkin tar-
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
peen. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunta on nimittäin pitänyt erittäin tärkeänä, että edus- kunnan tiedonsaanti valtiosopimusten valmisteluvaiheessa turvataan.145
Kansainvälisten sopimusten valmisteluvaiheessa eduskunnalle olisi siten annettava tietoja ainakin sellaisista neuvotteluista, joissa on kyse sisältönsä puolesta merkittävistä sopimuk- sista, jotka sisältäisivät eduskunnan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Tällaisia ovat eten- kin sopimukset, jotka sisältäisivät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä taikka joilla olisi merkittäviä budjettivaikutuksia. Esimerkkeinä mainittakoon ihmisoikeussopimukset, terrorismin ja rikollisuuden torjuntaa koskevat sopimukset, kansainvälisiä rikostuomiois- tuimia koskevat sopimukset ja aseidenriisuntasopimukset. Lisäksi tietoja tulisi antaa ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävistä sopimuksista ja yhteisymmärryspöytäkirjoista.
VANHENTUNUT
Sopimuksista tiedotetaan eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle perustuslain 97 §:n pe- rusteella ja muille valiokunnille perustuslain 47 §:n perusteella toimivaltaisen ministeriön laatimalla vapaamuotoisella muistiolla. Perustuslain 97 §:n 1 momentin mukaan edus- kunnan ulkoasiainvaliokunnan tulee pyynnöstään ja muutoinkin tarpeen mukaan saada valtioneuvostolta selvitys ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista asioista. Merkittävis- tä kansainvälisistä sopimuksista tai muista velvoitteista tulee toimivaltaisen ministeriön antaa siten pyytämättäkin tietoja ulkoasiainvaliokunnalle. Perustuslain 47 §:ssä säädetään eduskunnan sekä sen valiokuntien ja muiden toimielinten tietojensaantioikeudesta. Myös perustuslain 47 §:n 1 momentissa ilmaistu eduskunnan tietojensaantioikeus sisältää yh- täältä valtioneuvoston velvollisuuden oma-aloitteisesti toimittaa eduskunnan tarvitsemat tiedot ja toisaalta velvollisuuden toimittaa eduskunnan pyytämät tiedot.146 Ministeriöiden
on kuitenkin syytä olla etukäteen yhteydessä asianomaiseen valiokuntaan asianmukaisten käytänteiden luomisessa tietojenvaihdon toteuttamiseksi.
Euroopan unionissa päätettävien sopimusten osalta eduskunnan osallistumista ja tietojen- saantioikeutta koskevat säännökset sisältyvät perustuslain 96 (ns. U-asiat) ja 97 §:ään (ns.
E-asiat). Jos eduskunnalle annetaan tietoja EU-sopimuksesta U- tai E-asiana, erillistä tarvet- ta edellä selostettuun harkinnanvaraiseen tietojen antamiseen ei yleensä ole.
145 Ks. ”Valtiosopimusselvitys Suomen kansainvälisestä sopimuspolitiikasta ja sen kehityssuunnista” (UTP 3/2006 vp) ja ulkoasiainvaliokunnan siitä antama lausunto (UaVL 2/2006 vp) sekä (UTP 3/2009 vp) ja ulkoasiainvaliokun- nan lausunto (UaVL 9/2009 vp). Ulkoasiainvaliokunta on todennut, että niin sanotuista perinteisistä valtiosopimus- asioista (joilla ei ole EU-kytköstä) ei ulkoasiainvaliokunnalle ole pääsääntöisesti annettu tietoja perustuslain 97 §:n nojalla (ns. UTP-asia). Tätä on pidetty selvänä puutteena eduskunnan tietojensaannissa. Tämän vuoksi valiokunta on pitänyt erittäin tärkeänä, että eduskunnan tiedonsaantia valtiosopimusten valmisteluvaiheessa kehitetään. Ul- koasiainvaliokunta on pitänyt myös tarpeellisena saada tietoja erilaisista poliittisesti merkittävistä yhteisymmärrys- pöytäkirjoista, vaikka niillä ei ole oikeudellisesti valtiosopimusten sitovuutta, koska nämä kuitenkin ohjaavat monia hallitusten toimintatapoja. Sopimusasioiden lisäksi eduskunnalle tulee antaa tietoja myös muista merkittävistä kan- sainvälisistä neuvotteluista ja ulko- ja turvallisuuspoliittisista kysymyksistä perustuslain 97 §:n mukaisesti.
146 PeVM 10/1998 vp.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
7.3 Eduskunnan osallistuminen ja tiedonsaanti EU:ssa päätettävien sopimusten osalta
Eduskunnan osallistumisesta EU-asioiden valmisteluun säädetään perustuslain 96 ja 97
§:ssä.147
Valtioneuvoston on perustuslain 96 §:n mukaan kirjelmällään lähetettävä eduskunnalle vii- pymättä tietoonsa tullut ehdotus sellaiseksi säädökseksi, sopimukseksi tai muuksi toimek- si, josta päätetään Euroopan unionissa ja joka muutoin perustuslain perusteella kuuluisi eduskunnan toimivaltaan (ns. U-asia). Vaatimuksella viipymättä lähettämisestä koroste- taan sitä, että eduskunnalle on turvattava tosiasialliset mahdollisuudet lausua kantansa ehdotuksesta ja vaikuttaa Suomen kannanottojen muodostamiseen. U-kirjelmän antami- sesta päättää valtioneuvoston yleisistunto.
VANHENTUNUT
Perustuslain 97 §:n perusteella suuren valiokunnan tulee pyynnöstään ja muutenkin tar- peen mukaan saada valtioneuvostolta selvitys asioiden valmistelusta EU:ssa (ns. E-asiat). Unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevissa asioissa (ns. UTP-asiat) selvitys tulee antaa ulkoasiainvaliokunnalle.148 Perustuslain 97 §:n mukaisten ns. selvitysasioiden toimittamisesta vastaa asiassa toimivaltainen ministeriö, joka toimittaa tiedot suoraan suu- relle valiokunnalle ja/tai ulkoasiainvaliokunnalle.
Sekasopimukseen sovelletaan perustuslain 96 ja 97 §:n mukaisen käsittelyn ohella pe- rustuslain 94 ja 95 §:n mukaista tavanomaista valtiosopimusmenettelyä. Sopimus on siis esiteltävä hallituksen esityksellä eduskunnan hyväksyttäväksi, vaikka se olisi jo käsitelty U- tai E-asiana, jos se sisältää lainsäädännön alaa kuuluvia määräyksiä taikka jos se muusta syystä edellyttää eduskunnan hyväksyntää. Sekasopimuksiin eduskunnan hyväksyminen pyydetään siltä osin kuin sopimus kuuluu Suomen toimivaltaan.
147 Huom. perustuslain 96 ja 97 §:ää koskevat ohjeet:
- Ohjeet eduskunnan ja valtioneuvoston yhteistoiminnasta Euroopan unionin asioiden kansallisessa valmistelussa, Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 57/2011,
- Suuren valiokunnan 17.12.2014 laatima muistio ”Euroopan unionin asioiden eduskuntakäsittelyyn liittyvistä käy- tännön kysymyksistä”;
- Ulkoasiainvaliokunnan lausunto EU-asioiden käsittelystä ulkoasiainvaliokunnassa UaVL 6/1995 vp;
- Ks. myös SuVL 3/1995 vp, jossa suuri valiokunta edellytti, että eduskunnalle toimitetaan joko U- tai E-asiana kaikki ne sopimukset, joiden oikeusperustana on SEUT 352 artikla, jolloin kysymys on asiasta, jossa EU:lla ei ole nimen- omaista toimivaltaa minkään perussopimuksen määräyksen nojalla, ainakaan kaikkien ehdotuksen kattamien kysy- mysten osalta.
148 Perustuslain 97 §:n mainintaa ulko- ja turvallisuuspolitiikasta on EU-asioiden osalta ymmärrettävä viittaukse- na SEU 24 artiklassa olevaan erityiseen päätöksentekosääntöön. Artiklan 24 mukaisessa järjestyksessä päätettävät asiat toimitetaan UTP-asioina ulkoasiainvaliokunnalle. Muut EU:n ulkosuhdeasiat, kuten kehitysyhteistyötä, huma- nitaarista apua sekä useimmat EU:n tekemät tavanomaisten kansainvälisten sopimusten valmistelua koskevat asiat toimitetaan E-asioina suurelle valiokunnalle, joka tarvittaessa pyytää lausunnon ulkoasiainvaliokunnalta tai muulta erikoisvaliokunnalta (Ulkoasiainvaliokunta annettavista tiedoista niin sanotuissa perinteisissä valtiosopimusasioissa ks. jakso 7.2).
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
U-asiat
Kaikkia EU-sopimustyyppejä käsitellään U-asiana, jos ne sisältävät määräyksiä, jotka muu- toin perustuslain mukaan kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan.149
Luonnos sopimustekstiksi tai osa siitä on saatettava U-kirjelmällä eduskunnan käsitel- täväksi viipymättä EU-työryhmäkäsittelyn kuluessa silloin, kun sopimustekstistä tai sen osasta on muodostunut riittävän ymmärrettävä kokonaisuus, johon eduskunnalla on tarve ottaa ja johon se voi muodostaa kannan. Ajankohta tulisi valita työryhmäkäsittelyn aikana siten, että eduskunnalla on vielä tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus sopimukseen.150 Jos ehdotuksen käsittely etenee päätöksentekovaiheeseen eikä asiasta ole vielä saatu edus- kunnan kantaa, Suomen edustajan on tarvittaessa oltava yhteydessä eduskunnan suuren valiokunnan valiokuntaneuvokseen varauman jättämisen tarpeellisuudesta.151 Asiassa ei tule tehdä Suomea lopullisesti sitovia ratkaisuja, ennen kuin eduskunnalla on ollut tosi- asiallinen tilaisuus lausua kantansa sisällöllisesti sen toimivaltaan kuuluvista asioista.152
VANHENTUNUT
U-kirjelmä tehdään ja otsikoidaan koskemaan kyseisen sopimuksen neuvottelemista, eikä komission ehdotusta sopimuksen allekirjoituspäätökseksi. 153
U-kirjelmässä ja sen kanta-osiossa on selostettava sopimukseen liittyvät poliittisesti mer- kittävät seikat ja kysymykset, joiden neuvottelemisen odotetaan olevan vaikeaa. Lisäksi kirjelmästä on käytävä ilmi, vastaavatko jo saavutetut neuvottelutulokset niitä tavoitteita, joita sopimukselle on EU:n mandaatin hyväksymisen yhteydessä asetettu. U-kirjelmässä on keskityttävä erityisesti niihin kysymyksiin, joita eduskunta on neuvottelumandaattia kos-
149 Edellä olevasta poiketen on kuitenkin katsottu, että jos sopimusta, jossa unioni ei ole osapuolena, muutetaan yksinkertaisessa muutosmenettelyssä, jossa määräaika muutoksen hyväksymiselle tai sen vastustamiselle on rajal- linen (esim. opting out -menettely), muutoksesta annetaan eduskunnalle tietoja E-kirjeellä ennen kuin muutosten vastustamiselle tai hyväksymisille varattu määräaika on kulunut umpeen. E-kirjeessä on selostettava, miten kyseiset sopimusmuutokset aikanaan toimeenpannaan unionitasolla (esim. viittaus direktiiviin). Kun muutokset pannaan aikanaan täytäntöön unionin säädöksillä, näistä lainsäädäntöehdotuksista on tavanomaiseen tapaan laadittava
U-kirje. Muutosehdotuksesta on tiedotettava E-kirjeellä, koska sopimusmääräykset hyväksytään ajallisesti ennen lainsäädäntöehdotusta.
150 Tämä koskee myös sopimuksia, joissa EU ei ole tai ei voi olla osapuolena, mutta joissa osapuolet käyttävät unionin puolesta sen toimivaltaa.
151 Ks. Varaumat-ohje, Senaattorissa: EU-asiat/Käsittely toimielimissä/Euroopan unionin neuvosto.
152 Perustuslakivaliokunta on katsonut eduskunnan osallistumisen tarpeelliseksi tietyissä tapauksissa myös sil- loin, kun kyse on EU:n erillisvirastojen tekemistä sopimuksista. Tämän mukaisesti ehdotus neuvoston päätökseksi, jolla hyväksyttiin EU:n erillisviraston Eurojustin ja USA:n välinen yhteistyösopimus, olisi tullut toimittaa eduskun- nan käsiteltäväksi perustuslain 96 §:n 2 momentin mukaisella kirjelmällä (U-kirjelmä). Eduskunnalle tiedottaminen U-kirjelmällä olisi ollut tarpeen, koska sopimuksen allekirjoittaminen edellytti neuvoston päätöstä sopimuksen hy- väksymisestä. Valtiosääntöoikeudellisesti merkitystä ei ollut sillä, voiko neuvosto käytännössä vaikuttaa sopimuk- sen sisältöön vai vain joko hyväksyä tai hylätä sen. PeVL 60/2006 vp.
153 Jos U-kirjelmä poikkeuksellisesti toimitetaan eduskunnalle vasta kun sopimuksen allekirjoittaminen lähestyy (esim. siinä vaiheessa, kun sopimus on jo parafoitu), U-kirjelmä otsikoidaan neuvoston päätösehdotukseksi kyseisen sopimuksen allekirjoittamisesta. Tässä vaiheessa sopimustekstiin ei käytännössä voi enää vaikuttaa ja kirjelmä kos- kee kannanottoja saavutettuun neuvottelutulokseen ja päätösehdotuksen oikeusperustaan. U-kirjelmän antohet- keen saakka tietoja sopimusneuvotteluista annetaan eduskunnalle E-asiana.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
xxxxx X-xxxxxxx käsittelyn yhteydessä painottanut. U-kirjelmä on lähtökohtaisesti julkinen asiakirja, ja on mahdollista, että eduskunnan asianmukaisen tiedonsaannin turvaamisek- si sen tietoon on saatettava sopimusneuvotteluista myös seikkoja, jotka eivät ole julkisia.
Näitä seikkoja voivat olla esimerkiksi Suomen/EU:n neuvotteluvara tai muiden jäsenvaltioi- den kannat. Tämä voi tapahtua toimittamalla U-jatkokirje vaiteliaisuuspyynnöin valiokun- nalle samanaikaisesti itse U-kirjelmän kanssa.154 U-kirjelmään on kuitenkin sisällytettävä kaikki julkiset tiedot, esimerkiksi oikeusperustaa koskevat tiedot.
U-kirjelmän lähettämisestä päätetään valtioneuvoston yleisistunnossa ja se esitellään siitä ministeriöstä, jonka toimialaan valmistelu ensisijaisesti kuuluu. Esittelystä valtioneuvoston yleisistunnossa on annettu tarkempia ohjeita valtioneuvoston esittelijän oppaassa. U-kir- jelmä laaditaan suomeksi ja ruotsiksi, joten kääntämiselle on varattava riittävästi aikaa.
VANHENTUNUT
Neuvoteltavina olevia sopimusluonnoksia ei tule liittää U-kirjelmään, koska ne eivät läh- tökohtaisesti ole julkisia asiakirjoja, vaan sopimusluonnosten sisältöä selostetaan U-kirjel- mään liitettävässä muistiossa.
Eduskunnalle voidaan U-kirjelmän antamisen jälkeen toimittaa lisätietoja toimivaltaisen ministeriön lähettämällä U-jatkokirjeellä perustuslain 96 §:n nojalla. U-jatkokirje on tarpeen myös silloin, kun tarvitaan eduskunnan kannanoton tarkentamista tai uusia kantoja.155
U-jatkokirje laaditaan Eutorilla ja toimitetaan eduskunnalle Eutori-järjestelmän kautta.
E-asiat
Ehdotus sopimuksen neuvotteluvaltuuksiksi sekä neuvoston päätös neuvotteluvaltuuksis- ta ja -ohjeista ei vielä ole U-asiana käsiteltävä eduskunnan toimivaltaan kuuluva ehdotus eikä muu toimenpide. Kaikkien lainsäädännön alaan kuuluvien tai muutoin merkittävien EU-sopimusten neuvottelua koskevat neuvotteluvaltuudet ja -ohjeet on annettava tie- doksi eduskunnalle E-asiana. Periaatteellisesti merkittävät, mittavat ja poliittisesti kiistan- alaiset hankkeet on syytä antaa tiedoksi E-asiana jo ennen kuin asia on edennyt virallisen ehdotuksen antamiseen. Tarvittaessa eduskunnalle voidaan antaa lisätietoja E-jatkokirjeel- lä ennen U-kirjelmän tekemistä tai sopimuksista, jotka eivät edellytä U-kirjelmää.
E-kirje laaditaan Eutorilla ja toimitetaan eduskunnalle Eutori-järjestelmän kautta.
Ministeriöiden on ilmoitettava eduskunnalle tietoja antaessaan käsityksensä siitä, onko tietojen julkisuuden rajoittaminen joiltakin osin tarpeen ja mistä syystä. Kun neuvottelu-
154 Ks. vaiteliaisuuspyynnöstä tarkemmin seuraavassa alajaksossa ”E-asiat”.
155 Esimerkiksi jos ehdotus muuttuu neuvoston oikeuspalvelun tai Euroopan parlamentin kannanottojen johdos- ta, tai jos allekirjoitus- tai tekemistä koskevassa päätösehdotuksessa esitetään uusi oikeusperusta, taikka jos hyväk- symispäätöksen yhteydessä annetaan toimivaltajulistus.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
ohjeita toimitetaan eduskunnan käsiteltäviksi, ministeriön on ilmoitettava, edellyttääkö niiden käsittely vaiteliaisuutta eduskunnalta esimerkiksi sillä perusteella, että ohjeita kos- kevan tiedon antaminen voisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainväli- sessä yhteistyössä. Vaiteliaisuuspyynnössä on yksilöitävä, mitkä asiakirjan sisältämät tiedot edellyttävät vaiteliaisuutta. Vaiteliaisuuspyyntö on rajattava asiallisesti koskemaan ainoas- taan näitä tietoja. Vaiteliaisuuspyyntö on myös rajattava ajallisesti (esimerkiksi neuvotte- lujen päättymiseen mennessä) ja lyhyesti perusteltava. Eduskunta päättää vaiteliaisuus- pyynnön hyväksymisestä perustuslain 50 §:n 3 momentin ja eduskunnan työjärjestyksen (40/2000) 43 a §:n perusteella.156
7.4 Eduskunnan hyväksymistä vaativat sopimukset
VANHENTUNUT
Eduskunnan hyväksymistä edellyttävät valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoit- teet, jotka:
• sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä,
• sitovat eduskunnan budjettivaltaa,
• koskevat valtakunnan alueen muuttamista,
• sisältävät merkitykseltään huomattavia velvoitteita,
• koskevat sodasta tai rauhasta päättämistä, tai
• koskevat asiaa, joka perustuslain mukaan muuten kuuluu lain alaan.
Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyk- siä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edel- lyttäviä määräyksiä ovat muun muassa eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset velvoitteet (HE 1/1998 vp, s. 149/I). Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös tällaisen velvoitteen irtisanomiseen. Edellä olevan mukaisesti valtiosopimus tai muu kansainvälinen
156 Ks. julkisuuskysymyksistä:
- Ohjeet eduskunnan ja valtioneuvoston yhteistoiminnasta Euroopan unionin asioiden kansallisessa valmistelussa, Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita 57/2011,
- EU-toimintaan liittyvien asiakirjojen julkisuudesta, Oikeusministeriön muistio 21.8.2014, saatavilla Senaattorissa osoitteessa: xxxx://xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xx-xxxxx/xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx/xxxxxxx.xxxx.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
velvoite voidaan katsoa kuuluvan eduskunnan toimivaltaan seuraavien perustuslain sään- nösten perusteella:
1. Sopimukseen sisältyy lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä (94
§). Sopimusmääräysten kuulumista lainsäädännön alaan käsitellään jäljempänä tarkemmin jaksossa 7.5.
2. Sopimusmääräys sitoo eduskunnan budjettivaltaa (94 §). Eduskun- nan suostumus on tarpeen, jos sopimus aiheuttaa Suomelle sellaisia huomattavia toistuvia kustannuksia tai kertamenoja, joita ei voida kattaa jo talousarviossa olevilla määrärahoilla tai budjettivarauksil- la.157
3. Sopimus koskee valtion alueen muuttamista (4 §). Säännös koskee lähinnä olennaisimpia valtakunnan rajan muutoksia, jotka voivat johtua esimerkiksi vieraan valtion kanssa tehdystä sopimuksesta tai rajavaltioiden kanssa määräajoin tehtävistä rajakäynneistä.
VANHENTUNUT
4. Sopimus sisältää merkitykseltään huomattavia velvoitteita (94 §). Merkitykseltään huomattavia velvoitteita voi sisältyä esimerkiksi Euroopan unionin perussopimuksia muuttaviin sopimuksiin, Kan- sainvälisen rikostuomioistuimen perussääntöä merkitykseltään vastaaviin sopimuksiin, ihmisoikeuksia ja perusoikeuksia koskeviin sopimuksiin sekä muihin sopimuksiin, joilla on merkittäviä ulko- ja turvallisuuspoliittisia vaikutuksia.
5. Sopimus koskee sodasta ja rauhasta päättämistä (93 §).
Xxxxxxx ja rauhasta päättää tasavallan presidentti eduskunnan suostumuksella.
6. Sopimus koskee asiaa, joka perustuslain mukaan muuten kuuluu lain alaan (80 §). Perustuslakiin sisältyy lukuisia säännöksiä, joiden mukaan säännöksessä tarkoitetusta asiasta on säädettävä lailla. Nämä säännökset koskevat myös valtiosopimuksia, jotka vaativat eduskunnan suostumusta. Perustuslaissa säädetyt lakivaraukset on lueteltu muun muassa Valtiosopimustyöryhmän mietinnössä (UM 2000).
157 Eduskunnan suostumusta ei tarvita sopimuksiin, joilla sidotaan eduskunnan budjettivaltaa toistuvilla menoil- la vain niin vähäisin määrin, että ne voidaan toteuttaa olemassaolevien määrärahojen rajoissa (PeVL 29/2012 vp: ”Eduskunnan suostumusta edellyttävät kansainväliset velvoitteet, jotka aiheuttavat valtiolle vähäistä suurempia kus- tannuksia. Kustannusten merkittävyyttä arvioitaessa lähtökohtana voidaan pitää sitä, kuinka merkittävällä tavalla velvoite sitoo eduskuntaa tämän päättäessä valtion talousarviosta. Jos velvoitteesta aiheutuva menoerä on niin vähäinen, että se on toteutettavissa talousarvioon sisältyvän määrärahan puitteissa ilman tarvetta korottaa määrä- rahaa tai uuden määrärahan lisäämistä talousarvioon, ei tällainen velvoite toistuvanakaan ole perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla perustuslain mukaan ”muusta syystä” eduskunnan hyväksymistä vaativa.”).
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
7.5 Lainsäädännön alaan kuuluvat sopimukset
Määräys kuuluu lainsäädännön alaan:
• jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista,
• jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita,
• jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla,
• jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä, tai
• jos asiasta on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla.
VANHENTUNUT
Edellä sanotun mukaan eduskunta hyväksyy muun muassa sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyk- siä. Perustuslaissa tai muussa lainsäädännössä ei ole tarkempia säännöksiä tämän käsit- teen sisällöstä. Perustuslakivaliokunnan perustuslain voimaantulon jälkeisessä lausun- tokäytännössä on käsitettä ”lainsäädännön ala” määritelty aiempaa selkeämmin. Perus- tuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettu eduskunnan hyväksymistoimivalta kattaa kaikki aineelliselta luonteeltaan lain alaan kuuluvat kansain- välisen velvoitteen määräykset.
Perustuslakivaliokunnan mukaan valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräys on luettava lainsäädännön alaan,
1. jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista,
2. jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita,
3. jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan sää- dettävä lailla,
4. jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä, tai
5. jos asiasta on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla.158
158 Ks. erityisesti PeVL 11/2000 vp, PeVL 12/2000 vp ja PeVL 45/2000 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunnot löy- tyvät eduskunnan Internet-sivuilta (xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx). Perustuslakikysymysten arviointia ja perustuslakiva- liokunnan lausuntokäytäntöä on selostettu myös Lainkirjoittajan oppaassa (OM 37/2013).
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näi- den perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa.
Sopimusmääräysten kuulumista lainsäädännön alaan sekä sopimusten ja voimaansaat- tamislain käsittelyjärjestystä on selvitetty edellä mainittujen lausuntojen lisäksi monis- sa perustuslakivaliokunnan lausunnoissa, jotka on annettu perustuslain voimaantulon jälkeen.159
Arvioitaessa sopimusmääräysten kuulumista lainsäädännön alaan on syytä perehtyä pe- rustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön sekä pyytää muiden sopimuksen asiasisällöstä vastaavien ministeriöiden kannanottoa määräysten suhteesta Suomen lainsäädäntöön.
Sopimusmääräyksen kuuluminen lainsäädännön alaan tulee useimmiten harkittavaksi, jos määräys koskee seuraavia asioita:
VANHENTUNUT
Laintasoinen sääntely. Perustuslakivaliokunnan mukaan valtiosopimuksen tai muun kan- sainvälisen velvoitteen määräys on luettava lainsäädännön alaan, jos määräyksessä tarkoi- tetusta asiasta on voimassa lain säännöksiä.160 Kansainvälisen velvoitteen määräys, jonka tarkoittamasta asiasta on säädetty lain tasolla, kuuluu siten lainsäädännön alaan siitä riip- pumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännök- sen kanssa.
Vieraan valtion viranomaisen toimivalta Suomen alueella. Perustuslain 1 §:n 1 momentin mukaan Suomi on täysivaltainen tasavalta. Tähän säännökseen liittyvät sopimusmääräykset koskevat useimmiten vieraan valtion viranomaisten oikeutta käyttää Suomen alueella jul- kista valtaa ja kuuluvat lainsäädännön alaan. Jos vieraan valtion viranomainen voi Suomen alueella käyttää julkista valtaa itsenäisesti ilman Suomen viranomaisen lopullista ratkaisu- tai valvontavaltaa, sopimusmääräyksellä voi olla vaikutusta sopimuksen käsittelyjärjestykseen eduskunnassa. Arvioitaessa, onko sopimusmääräys sillä tavalla ristiriidassa mainitun perus- tuslain säännöksen kanssa, että se vaatisi supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen käyt- tämistä, on otettava huomioon myös perustuslain 1 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Perustuslakivaliokunta on kannanotoissaan lähtenyt siitä, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa yhteiskunnassa ja
159 PeVL 38/2000 vp, PeVL 43/2000 vp, PeVL 45/2000 vp, PeVL 6/2001 vp, PeVL 24/2001 vp, PeVL 29/2001 vp, PeVL 31/2001 vp, PeVL 38/2001 vp, PeVL 49/2001 vp, PeVL 51/2001 vp, PeVL 61/2001 vp, PeVL 7/2002 vp, PeVL 13/2002 vp, PeVL 18/2002 vp, PeVL 30/2002 vp, PeVL 44/2002 vp, PeVL 24/2004 vp, PeVL 5/2007 vp, PeVL 13/2008
vp ja PeVL 16/2008 vp. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta varaumaa, julistusta tai selitystä annettaessa ks. erityisesti PeVL 2/1980 vp, PeVL 28/1997 vp, PeVL 36/1997 vp, PeVL 45/2000 vp, PeVL 4/2006 vp ja PeVL 2/2008 vp. Vrt. myös HE 8/2001 vp.
160 PeVL 11/2000 vp ja PeVL 12/2000 vp.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisinaan ole risti- riidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa.161
Kansainvälisen järjestön oikeushenkilöllisyys. Kansainvälisen järjestön perustamista tai sen toimintaa muutoin koskevaan valtiosopimukseen sisältyvä määräys, jonka mukaan järjestöllä on oikeushenkilöllisyys, kuuluu lainsäädännön alaan, koska oikeushenkilöllisyy- destä sekä siihen liittyvästä oikeuskelpoisuudesta ja oikeudellisesta toimintakyvystä sää- detään Suomessa lailla.162
VANHENTUNUT
Kansainvälisen järjestön ja sen henkilöstön erioikeudet ja vapaudet. Yhdistyneiden Kansakuntien ja sen erityisjärjestöjen erioikeuksia ja vapauksia koskevan yleissopimuksen voimaansaattamislain, niin sanotun YK-valtuuslain (23/1958), perusteella kansainvälisille järjestöille ja niiden henkilöstölle myönnettyjä erioikeuksia ja vapauksia koskevia sopimuk- sia on voitu saattaa voimaan asetuksella ennen perustuslain voimaantuloa. Perustuslain voimaantulon jälkeen perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut, että tämä laki ei täytä perustuslain 80 §:ssä asetettuja tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimuksia, minkä vuoksi Suomessa lain tasolla säädettyjä erioikeuksia ja vapauksia koskeva sopimusmääräys kuuluu lainsäädännön alaan.163 Tässä tarkoitetut helpotukset tai vapaudet koskevat yleen- sä verotusta, tullittomuutta, maahantulohelpotuksia tai lainkäyttövapautuksia.
Perusoikeudet ja ihmisoikeusvelvoitteet. Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräykset, joka koskevat perus- ja ihmisoikeuksia, kuuluvat perustuslain 80
§:n 1 momentin mukaan lainsäädännön alaan.164 Sellaiset yleispiirteiset ja julistuksen- omaiset määräykset, joissa osapuolet vahvistavat sitoumuksensa kunnioittaa kansainväli- siä ihmisoikeuksia, eivät vaikuta Suomen kansainvälisten velvoitteiden sisältöön tai laajuu- teen ihmisoikeuksien aloilla, eikä eduskunnan suostumus niihin sen vuoksi ole tarpeen.165 EU:n laaja-alaisissa sopimuksissa ihmisoikeusvelvoitteet ovat yleensä määrätty sopimuk- sen olennaiseksi osaksi ja niiden rikkomiseen on liitetty sanktiomekanismi, jolloin ihmisoi- keusmääräys on katsottava kuuluvan lainsäädännön alaan.166
Sopimuksen käsitteiden määritelmä ja soveltamisala. Jos sopimuksessa määritellyt kä- sitteet tai sopimuksen soveltamisalaa koskevat määräykset koskevat lainsäädännön alaan kuuluvia asioita, määritelmät vaikuttavat välillisesti näiden lainsäädännön alaan kuuluvien
161 PeVL 45/2000 vp, PeVL 3/2001 vp ja PeVL 6/2001 vp; ks. myös PeVL 38/2001 vp, PeVL 44/2002 vp, PeVL 21/2003 vp, PeVL 9/2003 vp, PeVL 16/2005 vp ja PeVL 56/2006 vp, PeVL 14/2010 vp, PeVL 19/2010 vp. Muun kuin merkittävän toimivallan siirrosta, ks. myös HE 60/2010 vp. Ks. myös PeVL 13/2012 vp, PeVL 8/2015 vp.
162 | Esim. PeVL 38/2000 vp. |
163 | Esim. PeVL 38/2000 vp ja PeVL 49/2001 vp. |
164 | |
165 | PeVL 31/2001 vp. |
166 | PeVL 31/2001 vp. |
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
aineellisten määräysten sisältöön ja soveltamiseen ja kuuluvat siksi itsekin lainsäädännön alaan.167
Riitojen ratkaiseminen. Jos sopimuksessa, joka muutoinkin sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, on määräyksiä pakollisesta ja osapuolia sitovasta menettelys- tä sopimuksen tulkintaa tai sen soveltamista koskevan riidan ratkaisemisesta osapuolten välillä, voi riidan ratkaisu vaikuttaa siihen, miten Suomessa laintasoisena säänneltyä asiaa koskevaa määräystä on sovellettava. Tällaisissa tapauksissa riitojen ratkaisemista koske- va määräys kuuluu lainsäädännön alaan.168 Jos riidan käsittely sopimuksessa on osoitettu sellaisen pysyvän kansainvälisen tuomioistuimen tai välitystuomioistuimen ratkaistavaksi,
jonka tuomiovallan Suomi on aikaisemmin tunnustanut, kuten esimerkiksi Kansainvälinen tuomioistuin tai Haagin pysyvä välitystuomioistuin, tällainen sopimusmääräys ei kuiten- kaan kuulu lainsäädännön alaan.
VANHENTUNUT
Sopimuksentekovallan delegointi kansalliselle viranomaiselle tai kansainväliselle toimielimelle.169 Sopimuksentekovaltaa voidaan siirtää muille viranomaisille ja kansainvä- liselle toimielimelle valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen voimaansaat- tamislailla. Delegointia koskeva sopimusmääräys kuuluu lainsäädännön alaan.170 Sopi- muksentekovallan delegointi voi sisältää myös oikeuden muuttaa sopimusta määräenem- mistöpäätöksellä. Tällainen tilanne voi olla kysymyksessä esimerkiksi silloin, kun kansain- välinen toimielin määräenemmistöpäätöksellään voi päättää kaikkia osapuolia sitovista muutoksista, jotka Suomessa perustuslain mukaan edellyttävät eduskunnan myötävaiku- tusta. Tällöin valtio voi tulla sidotuksi muutokseen vastoin tahtoaan, jonka vuoksi määräys kuuluu lainsäädännön alaan.171 Jos määräenemmistöllä voidaan päättää asioista, jotka merkittävällä tavalla vaikuttavat Suomen täysivaltaisuuteen, määräyksellä on vaikutusta myös sopimuksen käsittelyjärjestykseen eduskunnassa.172
167 PeVL 6/2001 vp ja PeVL 24/2001 vp. 168 PeVL 31/2001 vp; HE 84/2001 vp.
169 Ks. PeVL 14/2010 vp, myös HE 1/1998 vp, s. 145, PeVL 15/1994 vp, PeVL 16/2004 vp, PeVL 19/2010 vp. Lisäksi vuonna 2012 voimaan tulleiden perustuslain tarkistusten myötä täysivaltaisuutta ja kansainvälisten velvoittei- den hyväksymistä koskevat perustuslain 1 ja 94 §:n säännökset ovat muuttuneet (ks. HE 60/2010 vp, s. 45/II; PeVM 9/2010). Perustuslain 94 §:n ja sen esitöiden mukaan eduskunnan toimivallan siirtäminen tapahtuu merkittävän ja
muun toimivallan erottelun mukaisesti. Muusta kuin merkittävästä eduskunnan toimivallan siirrosta voidaan nykyi- sin päättää tavallisella ääntenenemmistöllä. Ks. tästä mm. PeVL 66/2014 vp, PeVL 13/2012 vp ja PeVL 8/2015 vp.
170 Ks. edellä jakso 2.4 Sopimuksentekovallan delegointi ja sitä koskeva perustuslakivaliokunnan tulkintakäytän- tö.
172 Ks. sopimuksen ja sen voimaansaattamislain hyväksymistä koskevasta päätöksenteosta jakso 7.1.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
EU-sopimuksiin liittyvää perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä
EU:n perussopimukset: PeVL 14/1994 vp, PeVL 10/1998 vp, PeVL 38/2001 vp, PeVL 11/2003 vp, PeVL 16/2005 vp, PeVL 36/2006 vp, PeVL 13/2008 vp.
Sekasopimukset: PeVL 6/2001 vp - HE 8/2001 vp: hajallaan olevien kalakantojen ja laa- jasti vaeltavien kalakantojen säilyttämistä ja hoitoa koskevien YK:n merioikeusyleisso- pimuksen määräysten täytäntöönpanosta tehty sopimus (toimivallan jakautumisen perusteluvelvollisuus).
PeVL 31/2001 vp - HE 84/2001 vp: Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden ryhmän sekä Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välisen kumppanuussopimuksen, ns. Cotonou sekä Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden tämän sopimuksen johdosta tekemä sisäinen ra- hoitussopimus (sekasopimus ja EU:n sisäiset sopimukset).
PeVL 15/2004 vp - HE 165/2003 vp: Århusin yleissopimus (hyväksymispäätöksen ala, selityk- sen antaminen).
PeVL 16/2004 vp - HE 59/2004 vp: ihmishengen turvallisuudesta merellä v. 1974 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen liitteen muutos sekä alusten ja satamarakenteiden kan- sainvälinen turvasäännöstö (sekasopimus, jossa jäsenvaltiot käyttävät unionin toimivaltaa; toimivallan jakautuminen).
PeVL 24/2004 vp - HE 134/2004 vp: vaarallisten tavaroiden kansainvälisistä tiekuljetuksista tehdyn eurooppalaisen sopimuksen A liitteen muutokset (toimivallan jakautuminen ja hy- väksymispäätöksen ala).
Euroopan unionissa tehtävät päätökset tai niihin rinnastettavat asiat: PeVL 49/2001 vp - HE 173/2001 vp: EU:n turvallisuusalan tutkimuslaitokselle ja satelliittikeskukselle sekä niiden toimielimille ja henkilöstölle myönnettävistä erioikeuksista ja vapauksista tehty neuvostos- sa kokoontuneiden hallitusten edustajien päätös (neuvostossa kokoontuneiden hallitusten edustajien päätös, joka käsitelty tavanomaisen valtiosopimuksen tavoin).
PeVL 6/2004 vp - HE 9/2004 vp: Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskus- pankin perussäännön muuttaminen (unionin päätös, joka jäsenvaltioiden hyväksyttävä valtiosääntönsä mukaisesti).
PeVL 16/2005 vp - HE 268/2004 vp: EU:n sotilasesikunnan ja unionin käyttöön mahdollises- ti asetettujen esikuntien ja joukkojen sotilas- ja siviilihenkilöiden asemasta tehty sopimus, korvausvaatimuksista luopumisesta EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yhteydessä tehty so- pimus (neuvostossa kokoontuneiden hallitusten edustajien väliset sopimukset; täysivaltai- suus ja selityksen antaminen).
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
PeVL 56/2006 vp - HE 242/2006 vp: Rajat ylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti ter- rorismin, rajat ylittävän rikollisuuden ja laittoman muuttoliikkeen torjumiseksi tehty sopi- mus (Prümin sopimus¸ unionin asioihin rinnastettava asia).
PeVL 60/2006 vp - E 123/2006 vp: Eurojustin ja Amerikan yhdysvaltojen välinen yhteis- työsopimus (Euroopan unionissa tehty sopimus; perustuslain 96 §:n soveltamisala).
PeVL 7/2012 vp – HE 10/2012 vp: Venäjän federaation kanssa tehdyn lentoliikennesopimuk- sen muuttamista koskeva pöytäkirja (EU:n valtuutuksen perusteella tehty sopimus).
PeVL 13/2012 vp - HE 34/2012 vp: Euroopan vakausmekanismin (EVM) perustamisesta teh- ty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimivallan siirto kansainväliselle elimelle).
VANHENTUNUT
HE 155/2012 vp - PeVL 37/2012 vp: Talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta tehty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimi- vallan siirto kansainväliselle elimelle).
HE 175/2014 vp - PeVL 35/2014 vp: Vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahas- toon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä tehty sopimus (unionin asioihin rinnastettava asia, toimivallan siirto kansainväliselle elimelle).
PeVL 14/2014 vp - HE 41/2014 vp: Vaarallisten aineiden kuljetuksista rautatieliikenteessä Venäjän kanssa tehty sopimus (EU:n valtuutuksen perusteella tehty sopimus; sopimuksen- tekovallan delegointi).
PeVL 8/2015 vp - HE 45/2015 vp Yhdistetystä patenttituomioistuimesta tehty sopimus
(unionin asioihin rinnastettava asia, toimivallan siirto kansainväliselle elimelle).
7.6 Hallituksen esitys
• Jos sopimus sisältää lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, hallituksen esitykseen sisällytetään voimaansaattamislakiehdotus.
• Lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset yksilöidään eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa.
• Eduskunnan hyväksymistä pyydetään niille sekasopimusten määräyksille, jotka kuuluvat Suomen toimivaltaan.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Jos valtiosopimus edellyttää eduskunnan hyväksyntää, se hankitaan hallituksen esityksellä.
Oikeusministeriössä laadituissa hallituksen esitysten laatimisohjeissa (HELO) on yleiset ohjeet hallituksen esityksiä laadittaessa huomioon otettavista seikoista. Yleisiä ohjeita on noudatettava soveltuvin osin myös valtiosopimuksia koskevissa esityksissä. HELO sisältää myös valtiosopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevan esityksen raken- teen.173 Vakio-otsikointia voidaan tarvittaessa muunnella esityksen luonteen ja laadun mukaan. Jäljempänä selostetaan eräitä valtiosopimuksia koskevissa esityksissä erityisesti huomioon otettavia seikkoja.
Hallituksen esityksen nimikkeestä tulee käydä ilmi, että kyseessä on esitys eduskunnalle sopimuksen hyväksymiseksi ja voimaansaattamiseksi.
VANHENTUNUT
Sopimuksen sisältöä ja sen suhdetta Suomen lainsäädäntöön koskevassa jaksossa se- lostetaan valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen sisältöä yleensä artikla- kohtaisesti. Laajahkojen sopimusten kohdalla voidaan asian luonteesta riippuen selostaa sopimuksen sisältöä luvuittain tai muulla tavoin ryhmiteltynä. Tämän lisäksi tulee selvittää sopimusmääräysten suhdetta Suomen lainsäädäntöön. Jos määräys on ristiriidassa jonkin lain kanssa tai edellyttää uutta lainsäädäntöä, on selostettava, minkälaisiin lainsäädäntö- toimenpiteisiin on tarpeen ryhtyä.
Esityksestä on käytävä ilmi, milloin valtiosopimus tulee kansainvälisesti voimaan tai mil- loin se mahdollisesti jo on tullut voimaan. Jos sopimus ei vielä ole tullut kansainvälisesti voimaan, on selostettava ne edellytykset, joiden täyttyessä sopimus tulee voimaan. Niissä tapauksissa, joissa sopimus jo on kansainvälisesti voimassa, tulee lisäksi selostaa sopimuk- sen arvioitu voimaantuloajankohta Suomen osalta.
Koska valtiosopimuksen voimaansaattamislain voimaantuloajankohta on yleensä syytä olla sama kuin sopimuksen voimaantuloajankohta, esityksessä ei tavallisesti voida esittää tarkkaa lain voimaantulopäivämäärää. Perusteluissa lakiehdotuksen voimaantuloajankoh- ta voidaan ilmaista esimerkiksi seuraavasti: ”Esitykseen sisältyvä laki esitetään tulevaksi voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti sopimuk- sen kanssa”.
Jos sopimukseen sisältyy Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, esityksessä on mainittava, miltä osin sopimuksen määräykset kuuluvat maakunnan lainsäädäntövaltaan. Jos sopimus ei sisällä Ahvenanmaan toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, myös tämä tode-
173 Hallituksen esityksen laatimisohjeet.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
taan esityksessä. Edellä mainittu Ahvenanmaan toimivaltaa koskeva arvio sisällytetään so- pimuksen voimaantuloa koskevaan jaksoon.174
Valtiosopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevaa hallituksen esitystä val- misteltaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota myös esityksen vaikutusten arviointiin. Vel- voitteen voimaansaattamisen vaikutukset tulisi selvittää mahdollisimman varhaisessa vai- heessa valmistelua ja arvio niistä tulisi sisällyttää velvoitteen hyväksymistä ja voimaansaat- tamista koskevaan hallituksen esitykseen.175 Myös valtiosopimuksia koskevat hallituksen esitykset toimitetaan tarkastettavaksi valtioneuvoston vaikutusten arviointineuvostolle.
VANHENTUNUT
Valtiosopimusta koskevaan hallituksen esitykseen sisältyvä voimaansaattamislakiehdo- tus on yleensä niin sanottu blankettilaki, jonka säännöksissä sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä ei selosteta eikä yksilöidä. Tämän vuoksi on tärkeää, että ne so- pimusmääräykset, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan ja näin ollen saatetaan Suomessa voimaan laintasoisina, selostetaan ja perustellaan esityksessä riittävän yksityiskohtaisesti. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevasta jaksossa on yksilöitävä sopimuk- sen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset. Pelkkä toteamus siitä, että sopimus sisältää useita lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä, ei eduskunnan päätöksentekoa ja sopi- muksen soveltamista ajatellen ole riittävää.
Sekasopimukset sisältävät sekä unionin että jäsenvaltion toimivaltaan kuuluvia määrä- yksiä. Unionin toimivaltaan kuuluvia sopimusmääräyksiä ei Suomessa saateta voimaan, eivätkä ne kuulu eduskunnan toimivaltaan. Tämän vuoksi toimivallan jakautuminen EU:n ja jäsenvaltioiden välillä selostetaan ennen arviointia lainsäädännön alaan kuuluvista määräyksistä.176 Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että toimivallan jakautumi- seen unionin ja jäsenvaltioiden välillä kiinnitetään riittävästi huomiota laadittaessa halli- tuksen esityksiä sekasopimuksista. Valiokunta on todennut, että esityksistä tulee riittävällä tarkkuudella käydä asiaryhmittäin ilmi, miltä osin sopimuksen määräykset tai niiden koh- teena olevat seikat kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan.177 Jos toimivallan jakautumises- ta on hallituksen esityksen artiklakohtaisissa perusteluissa tehty yksityiskohtaisesti sel- koa, on riittävää, jos eduskunnan suostumuksen tarpeellisuuteen sisällytetään yhteenveto toimivallanjaosta.
174 Ahvenanmaan erityisasemaa selostetaan tarkemmin luvussa 10.
175 Ks. Säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeet, OM 2007:6.
176 Vrt, EU:n valtuutuksen perusteella tehtävät sopimukset (VNOS 3 §:n 9 kohdan sopimukset), joissa eduskun- nan suostumus –jaksossa selostetaan lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä myös unionin toimivaltaan kuulu- vin osin. Ks. PeVL 7/20012 vp (eduskunta hyväksyy tällaiset sopimukset kokonaisuudessaan).
177 PeVL 6/2001 vp, PeVL 31/2001 vp.
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Käsittelyjärjestystä koskevassa jaksossa käsitellään sopimuksen suhdetta perustuslakiin ja tehdään kokoavasti selkoa perustuslain kannalta merkityksellisistä sopimusmääräyksistä. Perustuslakivaliokunnan käytäntö tulee ottaa asianmukaisesti huomioon, ja siitä on tehtä- vä selkoa ainakin viittausmaininnoilla tärkeimpiin asiaan liittyviin valiokunnan lausuntoi- hin. Jakson lopussa esitetään arvio sopimuksen hyväksymisen käsittelyjärjestyksestä ja la- kiehdotuksen säätämisjärjestyksestä. Jos sopimuksen tai lakiehdotuksen suhde perustus- lakiin on tulkinnanvarainen, voidaan jakson loppuun ottaa lausuma esityksen saattamises- ta perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. Säätämisjärjestystä koskevan jakson otsikkona käytetään muotoa ”käsittelyjärjestys”, jos esitykseen ei liity lainkaan tai yksinomaan lakia, eikä kysymyksessä ole siten säätämisjärjestysasia sanan varsinaisessa merkityksessä.178
Jos sopimuksen perustuslainmukaisuudesta selvästikään ei ole epäilyksiä, voidaan tästä ja ehdotetusta käsittelyjärjestyksestä mainita eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa. Tällöin erillinen käsittelyjärjestysjakso ei ole tarpeen.
VANHENTUNUT
Hallituksen esityksessä esitetään, että eduskunta hyväksyisi kysymyksessä olevan sopi- xxxxxx000 ja siihen mahdollisesti liittyvät lainsäädännön alaan kuuluvat varaumat taikka julistukset tai selitykset. Tällainen esitys tehdään hyväksymisponnen muodossa.180 Hal- lituksen esityksen perusteluissa tehdään yleensä selkoa myös muista sopimukseen liit- tyvistä varaumista, julistuksista tai selityksistä, vaikka niille ei eduskunnan suostumusta pyydetäkään.
178 PeVM 2/2001 vp.
179 Perustuslakivaliokunta ei ole katsonut olevan ehdotonta estettä sille, että eduskunnan hyväksyminen raja- taan joissakin tilanteissa koskemaan vain eduskunnan hyväksymistä vaativia velvoitteen määräyksiä. Valiokunnan mielestä tällaisesta poikkeuksellisesta tilanteesta voi olla kyse ainoastaan, jos eduskunnan hyväksymistä vaativa velvoitteen osa muodostaa sen muista osista selvästi erillisen ja niistä niin teknisesti kuin asiallisesti riippumatto- man kokonaisuuden. Eduskunnan hyväksymisen ulkopuolelle teknisesti rajattavissa oleviin velvoitteen osiin ei voi sisältyä lainsäädännön alaan kuuluvia — eikä niihin vaikuttavia — tai muutoin eduskunnan hyväksymistä vaativia määräyksiä. (PeVL 18/2002 vp, PeVL 24/2004 vp ja PeVL 16/2008 vp).
180 Hyväksymisponsista on malleja liitteessä 2.
VALTIOSOPIMUSOPAS – KANSAINVÄLISTEN JA EU-SOPIMUSTEN VALMISTELUA JA VOIMAANSAATTAMISTA KOSKEVAT OHJEET
8 SOPIMUSASIOIDEN ESITTELEMINEN
8.1 Yleistä
• Päätökset sopimuksen tekemisen ja voimaansaattamisen keskeisistä vaiheista vaativat esittelyn valtioneuvoston yleisistunnolle ja/tai tasavallan presidentille.
• Esittelystä vastaa se ministeriö, jonka toimialaan sopimus pääosaltaan kuuluu.
VANHENTUNUT
Kuten edellä on todettu, valtiosopimusten tekemistä ja voimaansaattamista koskevat kes- keiset vaiheet vaativat tasavallan presidentin tai valtioneuvoston muodollista päätöstä.
Tasavallan presidentti päättää valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisuehdotuksesta sopi- musta koskevan neuvotteluvaltuuskunnan asettamisesta silloin, kun neuvottelujen koh- teena on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä tai muutoin tärkeä sopimus. Muussa tapauksessa neuvotteluvaltuuskunnan asettaminen kuuluu valtioneuvoston yleisistunnol- le tai asianomaiselle ministeriölle.181 Tasavallan presidentti päättää valtioneuvoston yleisis- tunnon ratkaisuehdotuksesta myös sopimuksen allekirjoitusvaltuuksien myöntämisestä182 sekä sopimuksen hyväksymisestä, ratifioimisesta taikka siihen liittymisestä, lukuun otta- matta VNOS 3 §:n 9 kohdassa (ks. jakso 1.5 ja 2.2) tarkoitettuja EU-sopimuksia, joissa pää- töksen tekee valtioneuvoston yleisistunto.183 Edellä oleva koskee myös mahdollisesta va- raumasta tai selityksestä sekä sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta päättämisestä.184
181 | Ks. jakso 3.2 ja 3.3. |
182 | Ks. jakso 3.4 ja 3.5. |
183 | Jakso 4. |
184 | Jakso 4.3. |
ULKOASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2/2017
Valtioneuvoston yleisistunto päättää sopimuksen hyväksymistä koskevan hallituksen esityksen antamisesta eduskunnalle.185 Tasavallan presidentti päättää valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisuehdotuksesta sopimuksen lopullisesta hyväksymisestä eduskunnan vastauksen johdosta, ellei kyse ole VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitetuista EU-sopimuksista, jolloin hyväksymisestä päättää valtioneuvoston yleisistunto. Xxxxxxxxxxxx, että tasaval- lan presidentti päättää aina myös sopimuksen voimaansaattamislain vahvistamisesta.186
Sopimusta koskevan voimaansaattamisasetuksen antamisesta päättää valtioneuvoston yleisistunto.187
Sopimuksen mahdollisesta väliaikaisesta soveltamisesta päättää tasavallan presidentti (paitsi VNOS 3 §:n 9 kohdassa tarkoitettujen EU-sopimusten osalta, jolloin päätöksen tekee valtioneuvoston yleisistunto). Asetuksen sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta antaa valtioneuvosto.188
VANHENTUNUT
Valtiosopimusta koskevat asiat esitellään siitä ministeriöstä, jonka toimialaan sopimus pää- osaltaan kuuluu.189 Usein valtiosopimuksen hyväksyminen edellyttää myös asiasisältöisiä muutoksia Suomen lainsäädäntöön. Näissä tapauksissa on tarkoituksenmukaista, että sekä valtiosopimusta että kansallista lainmuutosta käsitellään samassa hallituksen esityksessä, jonka esittelee yleensä se ministeriö, jonka toimialaan sopimus pääosaltaan kuuluu. Muilta ministeriöiltä hankitaan virallinen lupa saada esitellä myös kyseisen ministeriön toimival- taan kuuluva lakiehdotus (esittelylupa).
Toisaalta on myös tapauksia, joissa valtiosopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattami- nen muodostavat vain osan tietystä laajemmasta lainsäädäntöhankkeesta, jolloin on luon- nollista, että asia kokonaisuudessaan esitellään koko lainsäädäntöhankkeesta vastaavasta ministeriöstä. Koska muodollinen toimivalta valtiosopimuksen ja kansallisen lainsäädän- nön sisällön osalta myös näissä tapauksissa voi olla eri ministeriöillä, on tarpeen, että esit- televäksi ministeriöksi sovittu ministeriö pyytää toiselta ministeriöltä esittelyluvan.
Yleiset ohjeet esittelystä sisältyvät valtioneuvoston kanslian julkaisemaan Valtioneuvos- ton esittelijän käsikirjaan. Esittelijän käsikirjaan ei kuitenkaan sisälly valtiosopimusasioita koskevia esittelylistamalleja, minkä vuoksi näitä koskevat mallit on otettu tämän oppaan liitteiksi. EU-sopimuksia koskevat listamallit on myös sisällytetty tämän oppaan liitteisiin.
185 Perustuslain 1.3.2012 voimaantulleiden muutosten myötä perustuslain 39 § muuttui siten, että valtioneuvos- to antaa hallituksen esitykset eduskunnalle.
186 | Jakso 6, |
187 | Jakso 6. |
188 | Jakso 3.7 ja 3.8. |
189 | Jakso 2.3. |