Ihmisoikeussopimus vai tulkinta?
Ihmisoikeussopimus vai tulkinta?
Näkökohtia suomalaisen virkatoiminnan ja Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen välisistä suhteista
Aarre Tähti
1 LÄHTÖKOHTIA
Kun Suomessa valmistellaan kansainvälisten sopimusten hyväksymistä ja voimaansaattamis ta, on välttämätöntä selvittää säädöstemme suhde sopimusten määräyksiin. On muun ohel la varmistettava, ovatko sopimusten määräyk set sopusoinnussa voimassa olevien säännös temme kanssa.1 On luontevaa olettaa vertailun koherenttisuudenkin vaativan, että vertailun kohteet yleiseltä tyypiltään vastaavat toisiaan. Sopimusmääräyksiä verrattaisiin näin ollen omiin säännöksiimme. Ilmeisesti aina ei kuiten kaan menetellä tarkasti ottaen näin.
Seuraavassa tarkastelen hallituksen esitys tä, joka koskee ihmisoikeuksien ja perusva pauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuk sen ja siihen liittyvien lisäpöytäkirjojen eräiden määräysten hyväksymistä.2 HE:n sivulla 5 on äsken kerrotusta näkökulmasta mielenkiintoi selta tuntuva tekstikappale:
»Yleissopimuksen määräysten sisältö täsmentyy jatkuvasti. Tämä tapahtuu niiden tulkinto;en seu rauksena, joita Euroopan neuvoston ministeriko mitea Euroopan ihmisoikeustoimikunnan esitys ten pohjalta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tekevät. Kun Suomi toukokuussa 1989 liittyi Eu roopan neuvoston jäseneksi ja allekirjoitti yleis• sopimuksen, oli lainsäädännössämme kohtia, jot ka olivat ristiriidassa eräiden tulkintojen kans sa.»3
Katkelmasta saa sen käsityksen, että vertai lua ei olekaan suoritettu puhtaasti sopimus määräysten ja säännösten kesken vaan että huomioon on otettu lisäksi tulkintoja. Nyt kä siteltävän aiheen kannalta on myös huomionar voista, että HE:ssä ihmisoikeussopimuksen määräykset ja niitä koskeva tulkinta on tultu asettaneeksi tavallaan toistensa vaihtoehdoik si:
»Suomen lainsäädäntö ei tällä hetkellä kaikilta osin täysin vastaa yleissopimuksen määräyksiä tai niistä muodostettua tulkintaa.»4
Tulkintojen lisäksi HE:ssä viitataan ihmisoi keustuomioistuimen omaksumaan käytäntöön
ja valvontaelinten käytäntöön (s. 7) sekä ihmis oikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön (s. 5 ja 12). Toisaalta HE:ssä otetaan lukuun myös Suomen käytäntöä (s. 5 ja 11). Kysymys siitä, mitä osatekijöitä tarkasti ottaen verrataan kes kenään ja millä perusteella, alkaa näin tuntua yllättävän monitahoiselta. Vaikka HE:n ydinsi sältönä on ehdotus ihmisoikeussopimuksen ja siihen liittyvien lisäpöytäkirjojen eräiden mää räysten hyväksymisestä, vertailun kohteena ei vät Euroopan neuvoston (EN) suunnalla näkö jään olekaan olleet yksinomaan ihmisoikeusso pimuksen ja lisäpöytäkirjojen tekstit.
Tavanomaisen oikeudellisen kielenkäytön va lossa lienee selvää, että tulkinta, oikeuskäytän tö ja esimerkiksi vakiintunut oikeuskäytäntö, jo ka saa merkitystä ihmisoikeussopimuksen 20 artiklan 2 kappaleessa (established case law), eivät ole identtisiä asioita.5 Yksittäinen tulkin ta (tulkintakannanotto) saattaa olla oikeuskäy tännön osatekijä, mutta vain poikkeuksellises ti voitaisiin väittää, että jo yksi tulkintakannan otto muodostaa jotakin aihepiiriä koskevan oi keuskäytännön. Sitä eivät välttämättä muodos ta useatkaan tulkinnat. Tulkinnoille voidaan asettaa esimerkiksi frekvenssiä, johdonmukai suutta ja linjakkuutta koskevia vaatimuksia. Va kiintuneen oikeuskäytännön taas erottaa omak si kokonaisuudekseen jo määre »vakiintunut».
Suomessa on mahdollisesti syntymässä tai jo syntynyt näkemyksiä, joiden mukaan ihmisoi keussopimusta koskeville EN:n toimielinten tul kintakannanotoille saisi tai peräti pitäisi meil lä antaa kulloinkin ratkaistujen yksittäisten ta pausten ulkopuolelle ulottuvaa oikeudellista si tovuutta.6 Kutsun tulkinnan ja tulkintakannan ottojen tällaista sitovaa vaikutusta seuraavas sa normatiiviseksi vaikutukseksi. Hyväksyttäes sä tulkintakannanottojen sisällölle normatiivi nen vaikutus tulkintakannanotot tulevat otetta viksi huomioon jatkossakin sovellettaessa tulkinnan kohteena olleita sopimusmääräyksiä. Jos tulkintakannanotot eivät täysin vastaa so pimusmääräysten sanamuotoja tai jos tulkinta-
kannanotot muutoin poikkeavat soplmusmää räyksistä, se normiaineisto, josta ihmisoikeus kontrollin normipremissit EN:n piirissä ammen netaan, näin ollen tavallaan muuttuisi ajan mit taan. - Jatkossa tarkastelen normatiivista vai kutusta pääasiassa suomalaisen virkatoimin nan kannalta.
HE:ssä ei pohdita tulkintakannanottojen mahdollista normatiivista vaikutusta. Vaikene minen voi merkitä sitä, että normatiivista vai kutusta ei ole ylipäätään pidetty oikeudellisel ta kannalta edes ajateltavissa olevana. Mistä muusta syystä olisi näin tärkeä ja periaatteelli nen asia jätetty vaille kattavaa, eksplisiittistä ja yksityiskohtaista käsittelyä?
HE:tä koskevasta perustuslakivaliokunnan lausunnosta taas haluttaessa saadaan ainakin epäsuoraa tukea normatiivista vaikutusta puol tavalle näkemykselle.7 PeVL:ssa (s. 3) nimittäin mainitaan vakiintuneella tulkintakäytännöllä olevan tulevaisuudessa tärkeä merkitys tuomio istuinten ja viranomaisten toiminnassa. Tulkin takannanotoille annetaan PeVL:ssa melko vah va asema:
•Jotta lhmisoikeusmääräykset vaikuttaisivat täy sipainoisesti tuomioistuinten ja viranomaisten rat kaisutoiminnassa, on Euroopan neuvoston toimi elinten auktoritatiivisista tulkintakannanotoista ol tava Suomessa saatavilla riittävän täsmällistä ja ajanmukaista tietoa.»8
Ellei äskeisessä lausumassa ole tarkoitettu, että auktoritatiivisilla tulkintakannanotoilla on normatiivista vaikutusta, miksi näistä kannan otoista olisi tärkeätä Suomessa saada tietoa? Mitä tarkoitetaan »täysipainoisella vaikutuksel la»?
Jos EN:n toimielinten tulkintakannanotoille halutaan Suomessa antaa normatiivinen vaiku tus, kyseessä on valinta. Se pitää tehdä avoi min silmin ja oikeudelliset seuraukset ennakoi den. Valinnan kaikki ulottuvuudet pitää ekspli koida ja problematisoida oikeustieteessä aina kin siinä tapauksessa, ettei näitä tehtäviä muu alla suoriteta.
Edellä sanotun perusteella perusongelmiksi tässä yhteydessä iäävät:
- Onko itse ihmisoikeussopimuksesta tai li säpöytäkirjoista luettavissa EN:n toimielin ten kompetenssi tulevia ratkaisutilanteita si tovasti tulkinnoilla täsmentää tai kenties suorastaan muuttaa ihmisoikeussopimuk sen ja lisäpöytäkirjojen määräyksiä? Onko EN:n toimielimillä valta tai velvollisuus nou dattaa näiden orgaanien piirissä aikaisem min esitettyjä tulkintakannanottoja?
- Kuinka Suomen näkökulmasta voidaan ar vioida sitä, että lhmis oikeussoplmuksen hy väksymistä ja voimaansaattamista valmis teltaessa on otettu sopimusmääräysten li säksi huomioon esimerkiksi tulkintoja?
Mitä ongelmia kohdataan, jos EN:n toimi elinten tulkinnoille tah dataan antaa suoma laiseen virkatoimintaan ulottuvaa normatii vista vaikutusta?
Tällaiset kysymykset eivät ratkea ilman tark
kaa oikeudellista analyysiä. Analyysiä tehtäes sä olisi kiinnitettävä huomiota ainakin seuraa viin osatekijöihin ja relaatioihin:
EN:n toimielinten kompetenssi;
Suomen valtion, oikeusjärjestyksemme ja täällä harjoitettavan virkatoiminnan suhde EN:oon sekä sen normistoon ja EN:n toimi elinten ratkaisutoimintaan; sekä
- Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvien henki
löiden suhde EN:n normistoon ja EN:n toi mielinten ratkaisutoimintaan.
Käytettävissä olevan tilan puitteissa ei näin erittelevää tarkastelua voi suorittaa.
Tarkoitukseni on lähinnä nostaa esiin joita
kin asiaan liittyviä oikeudellisia perusongelmia. Tehtävänasettelusta osittain johtuu, että en ole viitannut ihmisoikeussopimusta koskevaan oi keuskirjallisuuteen. Toisena syynä tähän valin taan on, että tarkastelun kohteena on muun muassa tulkintojen yleinen asema käsiteltävän aihepiirin kannalta. Xxxx pitänyt tässä nimen omaan kysymyksenasetteluun tähtäävässä ar tikkelissa tavallaan osittain »jäävinä» sellaista kirjallisuutta, joka itsessään sisältää ihmisoi keussopimuksen tulkintoja tai niiden selityksiä. Ongelmia asetettaessa ei ole syytä juuri tulkin noilla pyrkiä hälventämään tulkintatoiminnan ja sen tulosten yleistä problemaattisuutta. Argu mentointia ei voitaisi pitää vakuuttavanakaan, jos tulkintakannanottojen normatiivista vaiku tusta perusteltaisiin toisilla tulkintakannan otoilla. Käsiteltävä teema siis asettaa lähdek riittisyydelle tiettyjä erityisvaatimuksia. Tämä on syytä pitää mielessä myös siinä keskuste· lussa, jota nyt yritän virittää.
Problematisoinnissa keskityn oikeudelliseen tarkasteluun. En ota lukuun sitä tosiasiallista auktoriteettiasemaa, joka EN:n toimielinten esittämillä tulkintakannanotoilla on. - Tarkas• telukulmani on korostetun suomalainen.
2 RATKAISUVAIHTOEHTOJA
Edellä esitettyjä perusongelmia voidaan tu·
levaisuudessa yrittää ratkaista vaikkapa yhdel lä tai useammalla seuraavista ratkaisuvaihtoeh doista. Olen muotoillut useimmat vaihtoehdot lähinnä väittämiksi. Esitysteknisistä syistä tar kastelen monin paikoin vain ihmisoikeussopi musta. Pohdinnat ovat kuitenkin soveltuvin osin ulotettavissa koskemaan myös lisäpöytäkirjoja.
A) Ihmisoikeussopimus oikeuttaa tai velvoit taa EN:n toimielimet noudattamaan ennen kul loistakin tulkinta- ja päätöksentekotilannetta esitettyjä tulkintakannanottoja. Ihmisoikeusso pimus saattaisi velvoittaa myös sopimuksen noudattamiseen sitoutuneet valtiot ja niiden vi ranomaiset antamaan EN:n orgaanien esittämil le tulkintakannanotoille ratkaistujen yksittäis tapausten yli ja ohi ulottuvaa sitovaa oikeudel lista merkitystä.
8) Siinä oikeuskulttuurissa, jota ihmisoikeus sopimus heijastelee, sitoutuminen esitettyihin tulkintoihin tai muodostuneeseen käytäntöön on itsestään selvää. Tämän vaihtoehdon mu kaista ehkä olisi väittää, että liityttyään ihmisoi keussopimukseen Suomi on velvollinen omak sumaan myös sopimuksen perustana olevaa oi keuskulttuuria, vaikka tällaista velvoitetta ei voi taisikaan sopimuksesta lukea. Oikeuskulttuu riin vetoamalla voisi ajatella perustettavan nor matiivisen vaikutuksen antamista EN:n toimi elinten esittämille tulkintakannanotoille.
C) On olemassa jokin yleinen kansainvälisten sopimusten tulkintaa koskeva normi, josta seu raa sopimuksen osapuolina olevien valtioiden viranomaisille valta tai velvollisuus ottaa sopi musta sovellettaessa huomioon sopimusmää räyksiä koskevat aikaisemmat tulkintakannan otot.
D) Koska EN:n toimielinten esittämät tulkin takannanotot ovat oikeuslähteitä, näille tulkin takannanotoille saadaan tai pitää antaa suoma laiseen virkatoimintaan yltävä normatiivinen vai kutus.
E) Puhtaasti teoreettinen ja hypoteettinen vaihtoehto: tulkintojen lopputulokset aina täy sin vastaavat tulkittavia ihmisoikeussopimuk sen kohtia. Sopimusmääräyksistä voitaisiin suoraan lukea tulkinnan lopputulos, ja tulkin takannanotoista olisi jäännöksettä luettavissa tulkittujen sopimusmääräysten sisältö. Kysy mys siitä, onko ratkaisutoiminnassa sovellettu myös aikaisempien tulkintojen sisältöä eikä yk sinomaan sopimusmääräyksiä, voitaisiin ajatel la näin kierrettävän.
Edellä asiaa on problematisoitu lähinnä tul kintojen kannalta. Vastaavat ongelmat ja ratkai-
suvaihtoehdot voitaisiin kautta linjan ulottaa koskemaan esimerkiksi oikeuskäytäntöä ja va kiintunutta oikeuskäytäntöä.
Ratkaisuvaihtoehtoja A ja C kommentoin jak sossa 3 sekä vaihtoehtoa D jaksossa 4. Xxxxxxx suvaihtoehdon B osalta totean, että jos tulkin takannanottojen normatiivinen vaikutus ihmis oikeussopimuksen kohdalla rakennetaan edellä kuvaillun argumentaation varaan, se merkitsi si, että meille on omaksuttu tai ollaan omaksu massa uudenlainen käsitys siitä, mikä on voi massa olevaa oikeutta. Oikeustieteen näkökul masta kyse olisi aikaisemmasta merkittävästi poikkeavan oikeuslähdeopin introdusoimisesta. Tilanne asettaisi melkoiset vaatimukset kriit tiselle oikeudelliselle tutkimukselle. Tutkimus tehtävien muotoilemisesta riippuisi paljon. Tut kimustuloksiin vaikuttaisi ratkaisevasti, olisiko tehtävänä selittää oikeuskulttuuriin sitoutumis ta koskeva mahdollinen konkludenttinen edel lytys »parhain päin» vai pyrittäisiinkö osoitta· maan, kuinka mittavan linjaratkaisun kanssa ol· laan tekemisissä, sekä se, ettei tällaisia asioi ta voida ratkaista ilman tarkkaa oikeudellista
erittelyä.
Koska oikeuskulttuurin tällaiseen normatii vista vaikutusta välittävään tehtävään ei ole ni menomaisesti viitattu HE:ssä eikä myöskään esimerkiksi PeVL:ssa, oletan, ettei näitä doku• mentteja laadittaessa ongelmia ole tarkoitettu ratkaistavan 8-vaihtoehdon mukaisesti.9
Ratkaisuvaihtoehto E: Mikäli halutaan omak sua näkemys, jonka mukaan suomalaisessa vir katoiminnassa on sallittua antaa EN:n toimi elinten esittämille tulkinnoille normatiivinen vaikutus, oikeudelliselta kannalta väistämättö miä jatkokysymyksiä ovat muiden muassa seu raavat:
Asetetaanko ihmisoikeussopimuksen koh tien ja niitä koskevien tulkintakannanotto jen väliselle suhteelle mitään vaatimuksia?
- Ovatko kaikki tulkinnat yleisesti ottaen yh tä relevantteja?
- Onko esimerkiksi tulkinnalla, tulkintakäy tännöllä ja vakiintuneella tulkintakäytännöl lä mitään eroa, kun arvioidaan niiden norma tiivista vaikutusta?
Tulkintojen aseman ongelmallisuutta ei vä hennä se, että HE:ssä eräin paikoinviitataan tul kintoihin varsin yleisluonteisesti ja erittelemät tömästi.10 Kantaa ei oteta esimerkiksi siihen, kuinka yksiselitteisesti kulloisetkin tulkinnat vastaavat ihmisoikeussopimuksen tulkittujen kohtien sanamuotoja. Tällä perusteella ja muu-
tenkin pidän selvänä, että HE:tä valmisteltaes sa ei ole edellytetty ihmisoikeussopimuksen kohtien ja niitä koskevien tulkintojen välillä val litsevan ratkaisuvaihtoehdossa E tarkoitettua täydellistä identtisyyttä. Kieltämättä se tuntui sikin hyvin keinotekoiselta vaatimukselta.
Kaksi ratkaisuvaihtoehtoa (B ja E) on näin sul keutunut pois.
3 TULKINTA, KÄYTÄNTÖ, OIKEUS KÄYTÄNTÖ, VAKIINTUNUT OIKEUS• KÄYTÄNTÖ ... ?
Xxxxxxx väljiä sopimusmääräyksiä on ihmisoi keussopimusta sovellettaessa toisinaan taval laan pakko tulkitsemalla täsmentää. Tällainen yksittäiseen ratkaisutilanteeseen liittyvä tulkin·
tatoiminta ei tässä yhteydessä ole oikeudelli nen ongelma.11 Sopimuksen määräysten tulkit
seminen ei välttämättä suurestikaan periaat
teellisesti eroa tavallisesta säännösten tulkit semisesta. Suomalaisesta oikeusvaltiollisesta näkökulmasta sitä vastoin ongelmana on, mil lä perusteella EN:n toimielimet tai toisaalta Suomen viranomaiset olisivat oikeutettuja tai velvollisia noudattamaan sellaisia aikaisempia tulkintakannanottoja, jotka on esitetty ennen kulloistakin uutta tulkinta- ja ratkaisutilannet ta Esimerkiksi Suomihan on sitoutunut noudat tamaan ihmisoikeussopimuksen ja lisäpöytäkir jojen määräyksiä eikä suinkaan tulkintalinjoja,
oikeuskäytäntöä tms.12 Jos päätöksenteossa
ja muussa toiminnassa edellytetään noudatet tavan ihmisoikeussopimusta, ei siitä seikasta, että tietyllä orgaanilla on valta ratkaisutilantees sa tulkita sopimusta, suoraan seuraa, että muo dostettava tulkintakannanotto saisi oikeudelli sesti vaikuttaa saman orgaanin tai muiden or gaanien myöhempiin ratkaisuihin. Tarvittaisiin välittäviä oikeusnormeja, jos esitetyt tulkinta kannanotot tai oikeuskäytäntö halutaan tehdä yleisesti sitoviksi. - Tilannekohtainen tulkin tatoiminta on näin ollen oikeudellisesti eri ase massa kuin aikaisemmat tulkintakannanotot.
Suomalaisesta oikeusvaltiollisesta näköku1- masta on myös ongelmallista, jos EN:n toimi elinten päätösten normipremissejä ei voida jäännöksettä johtaa yleissopimuksen tai sen li säpöytäkirjojen artikloista. Mikäli aikaisempien tulkintakannanottojen annetaan vaikuttaa pää töksentekoon, ne saattavat saada eräänlaisen välinormin aseman, eivätkä normipremissit eh kä enää olisi johdettavissa suoraan ja pelkäs tään ihmisoikeussopimuksesta tai lisäpöytäkir-
joista. Sitouduttaessa Ihmisoikeussopimuksen ja lisäpöytäkirjojen noudattamiseen ei voitaisi tarkasti tietää, millaisia aineellisoikeudellisia normeja on tulevaisuudessa noudatettava!
Seuraavassa tarkastelen tulkintakannanotto jen ja niiden normatiivisen vaikutuksen asemaa ratkaisuvaihtoehdon A kannalta sekä edeten EN:n tasolta EN:n ja Suomen valtion välisiin suhteisiin sekä suomalaiseen virkatoimintaan. Ihmisoikeussopimuksessa tai sen lisäpöytä kirjoissa ei havaitakseni ole ainakaan nimen omaista määräystä, jossa perustettaisiin EN:n toimielimille taikka ihmisoikeussopimuksen osapuolille tai näiden viranomaisille valta tai velvollisuus antaa EN:n toimielinten tulkinta kannanotoille normatiivinen vaikutus. lähim mäksi tämän suuntaista ajatusta päästään ih misoikeussopimuksen 20 artiklan 2 kappalees sa, jossa ihmisoikeustoimikunnan jaostojen toi mivaltaa säänneltäessä mainitaan vakiintunut oikeuskäytäntö (established case law). Sopi muksen kohdassa ei siis ole kyse vain yksittäi
sistä tulkintakannanotoista.
Ei ole estettä sille, että suomalaisessa sää dösvalmistelussa otetaan huomioon myös to siasiallisia tekijöitä. Hyvältä säädösvalmistelul ta voidaan itse asiassa edellyttää niiden tutki
mista.13 Osittain tosiasialliseen ja osittain oi
keudelliseen puoleen kuuluu esimerkiksi se, et tä kansainvälisten sopimusten voimaansaatta mista valmisteltaessa varaudutaan minimoi maan sanktioiden todennäköisyyttä. Tästä saat taa olla kyse, mikäli säädösvalmistelussa ver rataan sopimusmääräyksiä koskevia tulkintoja omiin säännöksiimme sen vuoksi, että sopi muksen noudattamista koskevassa kontrollitoi minnassa tiedetään faktisesti otettavan lukuun myös aikaisempia tulkintoja.
Arvailujen välttämiseksi olisi kuitenkin ollut suotavaa HE:ssä vaikkapa aivan lyhyesti perus tella, miksi säädösvalmistelussa nyt on kiinni tetty huomiota myös tulkintoihin. Perustelujen puuttuminen voi vaikuttaa Suomen sisäiseen virkatoimintaan välittyvään kuvaan siitä, mikä tarkasti ottaen on ihmisoikeussopimuksen se sisältö, jota on noudatettava myös Suomessa. Koostuko se sopimusmääräyksistä, kuten ih misoikeussopimuksen perusteella voisi uskoa, vai niiden lisäksi tulkinnoista? Ongelmallisuut ta hieman vähentää HE:n sivulla 5 oleva mainin ta, jossa viitataan uusien tulkintojen herättä mään tarpeeseen muuttaa säännöksiämme. Suomessa noudatettava ihmisoikeustaso halu
taan ilmeisesti turvata myös omalla lainsäädän nöllämme.14
TUTKIELMIA-KESKUSTELUA
Jos pystytään oikeudellisesti ja aukottomasti osoittamaan, että EN:n toimielinten tulkintakan nanotoille on virkatoiminnassamme sallittua antaa normatiivista vaikutusta, on ratkaistava, kuinka tieto uusista tulkinnoista välitetään suo-· malaisille virkamiehille. PeVL:ssa kiinnitetään huomiota auktoritatiivisia tulkintakannanotto ja koskevan tiedon kokoamiseen ja saatavuu teen.15 Nämä ovat vielä osittain käytännöllisiä kysymyksiä. Jos tulkintojen katsotaan osoitta van, millainen sisältö sopimusmääräyksille on tulevaisuudessakin annettava, periaatteellisem paa oikeudellista merkitystä on esimerkiksi sil lä, millä kielellä esitettyjä tulkintakannanotto ja pitää noudattaa ja kuinka määritellään nor matiivisen vaikutuksen alkamisajankohta. Jos tulkinnat meillä asetetaan oikeusnormien veroi siksi, tulkintoja ja niiden asemaa koskevan sääntelyn on oltava ainakin yhtä tarkkaa kuin suomalaisia säädöksiä koskeva sääntely on. Ei kai uudenlaisen sääntelyinformaation asemaa järjestettäessä voida tyytyä pienempiin vaati muksiin kuin omien säädöstemme kohdalla?16
- Tulkintakannanotoille ei näistäkään syistä voitaisi antaa virkatoimintaamme ulottuvaa nor matiivista vaikutusta ilman, että asia järjeste tään yksiselitteisesti säädöksillä. Virkatoimin nan adressaattien ja virkamiesten oikeusturvaa ei voida tällaisissa kysymyksissä Jättää yksin omaan »tieteisopin» ja käytännön varaan.
Arvelen, että ratkaisuvaihtoehdon C tueksi voitaisiin kiperässä tilanteessa ehkä viitata val tiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopi muksen (SopS 33/1980) 31 artiklan 3 kappalee seen sekä Kansainvälisen tuomioistuimen pe russäännön 38 artiklaan (SopS 1/1956). Wienin yleissopimuksen edellä mainitun kappaleen alussa velvoitetaan valtiosopimusta tulkittaes sa ottamaan yhteyden lisäksi huomioon tietyt luetellut seikat. Luettelon b-kohta on suomen kielisessä muodossaan seuraavanlainen:
»b) jokainen myöhempi valtiosopimusta sovel lettaessa noudatettu käytäntö, joka osoittaa osa puolten välisen yhteisymmärryksen valtiosopi muksen tulkinnasta;»
Käsittääkseni ainakin seuraavat seikat teke vät kyseenalaiseksi, voidaanko suomalaiseen virkatoimintaan ulottuvan normatiivisen vaiku tuksen antamista EN:n toimielinten tulkinnoil le perustella esitetyllä Wienin yleissopimuksen kohdalla:
- Wienin yleissopimus koskee mahdollisesti vain tai lähinnä valtioiden välisiä suhteita. Jos näin on, ei Suomen sisäisessä virkatoi-
129
minnassa ainakaan välttämättä voida tukeu tua Wienin yleissopimukseen.
- Wienin yleissopimuksen 4 artiklassa lausu taan muun muassa, että »yleissopimus kos kee vain niitä valtiosopimuksia, joita valti ot ovat tehneet tämän yleissopimuksen tul tua niiden osalta voimaan». Ihmisoikeusso pimus on tehty 4.11.1950, ja se on tullut kan sainvälisesti voimaan 3.9.1953.17 Wienin yleissopimus on tullut Suomen osalta voi
maan 27.1.1980.18
Ihmisoikeustoimikunnan ja ihmisoikeustuo mioistuimen jäsenet toi mivat näissä toimi
elimissä henkilökohtaisessa ominaisuudes saan (in their individual capacity).19 Heidän
ratkaisukäyttäytymisensä ei siis oikeudelli sesti arvioiden kerro mitään Wienin yleisso pimuksen edellä lainatussa kohdassa tarkoi tettavasta osapuolten välisestä yhteisym märryksestä.20
»(...) ministerikomitea päättää toimivaltais ten jäsentensä kahden kolmasosan äänten enemmistöllä, onko yleissopimusta rikot tu.»21 Kuinka tällainen enemmistö voisi riit tää osoittamaan osapuolten välisen yhteis ymmärryksen?
Kansainvälisen tuomioistuimen perussään nön 38 artiklassa on lueteltu ne normilähteet, joita tämä tuomioistuin soveltaa. Artiklan 1 xxxx xxxxxx b-kohtaan (kansainvälinen tapa) ja d kohtaan (oikeudelliset ratkaisut) voisi ajatella viitattavan tuettaessa EN:n toimielinten tulkin takannanottojen normatiivista vaikutusta. Mai nitun 38 artiklanhan on katsottu ilmaisevan ylei semminkin kansainvälisen oikeuden lähteitä.22 Valtionsisäisen normatiivisen vaikutuksen näkökulmasta voidaan 38 artiklan soveltamis alan laajentamista puoltavaa kantaa vastaan
esittää ainakin seuraavat argumentit:
Mikä oikeudeilinen seikka pakottaisi ym märtämään artiklan sisällön kieliasusta poikkeavasti? Miksi kyse ei olisi nimen omaan ja vain Kansainvälisen tuomioistui men normilähteistä?
Vaikka 38 artiklan soveltamisalaa laventava tulkinta hyväksyttäi siinkin, kysymys on sittenkin pelkästään kansainvälisen oikeu den lähteistä. Kuinka ne voisivat suoraan vaikuttaa Suomen sisäiseen virkatoimin taan? - Huomattakoon lisäksi, että viitatus sa 38 artiklan 1 kappaleen b-kohdassa mai nitaan tapa eikä esimerkiksi tulkintakanna notto]a.
On mahdollista, että tulkintojen normatiivis-
ta vaikutusta voitaisiin yrittää perustella muil lakin kansainvälisen oikeuden normeilla. Jätän niiden etsimisen ja arvioimisen muiden tehtä väksi.
4 LAKI VAI OIKEUSLÄHTEET?
Oikeusvaltiollisesta, valtiovallan kolmijakoa, virkatoiminnan lainalaisuutta ja virkamiesten virkavastuuta korostavasta näkökulmasta on esitettävissä varsin ymmärrettäviä näkemyksiä, jotka sitovat virkatoiminnassamme noudatetta van oikeuden suoraan säännöksistä ja sopimus määräyksistä välittyviin normeihin. Tällaisiin nä kemyksiin olisi vain erittäin vaivalloisesti sovi tettavissa kanta, joka antaa virkamiehille edes vallan ottaa huomioon muiden esittämiä tulkin toja. Mihin säännökseen tai sopimusmääräyk seen tällainen kanta perustuisi?
Jos EN:n toimielinten tulkintakannanottojen normatiivinen vaikutus halutaan ulottaa suoma laiseen virkatoimintaan asti, normatiivisen vai kutuksen mahdollistava oikeusnormi on pakko löytää. Virkatoiminnan subjektien pitää varmis tua toimintansa oikeudellisesta perustasta ja kyetä se myös osoittamaan. Ellei normia eks plikoida, mutta aikaisempien tulkintakannanot tojen kuitenkin annetaan vaikuttaa virkatoimin taan, se on osoitus siitä, että sallivan tai velvoit tavan normin edellytetään olevan voimassa. Vir katoiminnan laillisuuden valvomisen samoin kuin oikeusturvan kannalta olisi kuitenkin tär keätä myös selkeästi osoittaa kyseinen normi.
Oikeusjärjestyksemme on asianmukaisen an kara sellaista virkatoimintaa kohtaan, joka ei saa tukea voimassa olevasta oikeudesta. Hie man yksinkertaistaen sanottuna on tuollaises sa virkatoiminnassa kyse toimivallan ylittämi sestä. Jos suomalaisessa virkatoiminnassa an netaan normatiivinen vaikutus EN:n toimielin ten tulkintakannanotoille, menetellään virheet tömästi tai virheellisesti. Jotta menettely voisi olla virheetön, sen on perustuttava vähintään sallivaan oikeusnormiin.
HE:ssä (s. 12) perustellaan HE:een sisältyvän lakiehdotuksen kvalifioitua käsittelyjärjestystä sillä, että ihmisoikeussopimus merkitsee poik keamista Suomen täysivaltaisuutta koskevista HM:n säännöksistä. Koska HE:ssä ei ole spe kuloitu kysymyksellä, olisiko Suomen virano maisilla valta antaa EN:n orgaanien tulkinnoil le normatiivinen vaikutus, ei HE:ssä luonnolli sestikaan ole ollut tarpeen pohtia normatiivisen
vaikutuksen suhdetta esimerkiksi HM 92.1
§:ään. Tämän säännöksen mukaanhan on kai kessa virkatoiminnassa laillisen seuraamuksen uhalla tarkoin noudatettava lakia. Kysymys on nyt jäänyt kiintoisalla tavalla avoimeksi.
Virkatoiminta on siis Suomessa HM 92.1
§:stä ilmenevällä tavalla sidottu lakiin. Mikä maassamme voimassa oleva HM 92.1 §:ssä tar koitettava laki antaisi vallan tai velvollisuuden ottaa virkatoiminnassa lukuun esimerkiksi ai kaisemmin esitettyjä tulkintakannanottoja? Tässä yhteydessä ei ole välitöntä merkitystä sil lä, mistä säännöksestä tällainen valta tai velvol lisuus ehkä 110n katsottava voitavan11 johtaa taik ka mistä kompetenssin yleensä tai vakiintu neesti 110n katsottu11 olevan johdettavissa. Xxxxxxxxxx kysymys koskee nyt oikeusnormia, ei tulkintaa tai käsitystä tulkinnasta.
Ratkaisuvaihtoehto D rakentuu oikeuslähtei tä koskevalle oletukselle. Vaikka suomalaisen oikeuslähdeopin kehittelemisen ja tutkimisen motiiveja ei välttämättä aina lausutakaan julki, tuntuu kohtuulliselta olettaa, että joihinkin ke hitelmiin on saattanut vaikuttaa pyrkimys konk retisoida esimerkiksi HM 92.1 §:ssä sekä oikeu denkäymiskaaren (OK) 1 luvun 11 §:ssä ja 24 lu vun 3 §:ssä mainittua lakia. Ajatus on edennyt oletuksesta toiseen kenties siten, että esimer kiksi HM 92.1 §:ssä lailla tulkitaan tarkoitetta van oikeusjärjestystä kokonaisuudessaan - ja siis (?) oikeuslähteiden summaa. Näin ollen määrittelemällä ja luettelemalla kaikki oikeus lähteet olisi tämän osittain hypoteettisen asen noitumistavan mukaan mahdollista ilmaista myös se, mitä HM 92.1 §:ssä lailla tarkoitetaan tai voidaan tarkoittaa. Ensin luotaisiin 11oikeus lähde11 yläkäsitteeksi, jota äsken viitatuissa säännöksissä ei lainkaan mainita. Sitten päät tely rakennettaisiin tämän yläkäsitteen ilmaise man luokan sisällön varaan vaikkapa seuraavas ti: »käytettäessä oikeustieteessä hyväksyttyjä oikeuslähteitä noudatetaan HM 92.1 §:ssä tar koitettua lakia». - Tässä en voi arvioida tuol laisen päättelyn kiistatonta konstruktiivisuutta. Ei ole välttämätöntä hyväksyä näkemystä, jonka mukaan nimenomaan oikeustieteellä olisi valta virkatoimintaan vaikuttavalla tavalla mää ritellä oikeuslähteen ja »siis» vaikkapa HM 92.1
§:ssä tarkoitettavan lain sisältö. Kuinka oikeus
tieteilijä voisi odottaa, että hän pystyy hälven tämään virkatoiminnan lainalaisuusongelmia antamalla sisällön oikeuslähteen käsitteelle? Käytännön virkatoiminnan näkökulmasta taas pitää kysyä, millä perusteella virkamies oli si oikeutettu tai velvollinen ottamaan huomioon
TUTKIELMIA-KESKUSTELUA
131
oikeustieteessä kehitettyjä käsite- ja päättely ketjuja. Yksi tällainen on edellä tarkoitettu »lais ta» lähtevä Ja oikeusjärjestyksen kautta oikeus lähteisiin päätyvä ketju.
Ennen kuin virkatoiminnassa otetaan lukuun esimerkiksi oikeustieteen luomuksia, on selvi tettävä, miksi oikeustiede saisi vaikuttaa virka toiminnan normipremisseihin ja saako virkatoi minnassa »noudattaa» oikeustiedettä. Näihin kysymyksiin vastattaessa ehkä huomataan, et tä oikeustieteilijät ovat itse sijoittaneet oikeus tieteen oikeuslähteiden joukkoon. Ongelmak si, johon en tässä yritäkään vastata, jää, onko lainsäätäjän tahdosta riippumaton entiteetti - oikeustiede - kompetentti näin tuottamaan oman kompetenssinsa. Jos vastaus on myön teinen, oikeustieteelle annetaan eräänlainen kompetenssikompetenssi. Päättämällä siitä, kuuluuko tietty materiaali tai ilmiöjoukko oikeuslähdeluettetoon, juuri oikeustiede mää rittäisi voimassa olevan oikeuden piirin!
Ennen kuin äskenesitetyt ongelmat on oikeu dellisesti perustellen ratkaistu, ei virkatoimin nan näkökulmasta ole sanottavaa merkitystä sillä, mitä kaikkea oikeustieteilijät katsovatkaan oikeuslähteisiin kuuluvan. Virkamiehen velvol lisuutena on omakohtaisesti selvittää, mikä tai mitä kulloinkin noudatettava »laki» on, ja HM
92.1 §:n mukaisesti laillisen seuraamuksen uhalla tarkoin noudattaa sitä. Jos virkatoimin nan laillisuuskontrollia harjoittava orgaani to teaa virkamiehen pitäneen ja noudattaneen »la kina» sellaista, mitä orgaani ei »lakina» pidä, vir kamies saattaatoki kantansa perustana olevaan oikeuslähdeluetteloon vetoamalla tehdä hak sahduksensa inhimilliseltä kannalta ymmärret tävämmäksi. Virkamies ei kuitenkaan yleensä voine täysin välttää vastuutaan nojautumalla sii hen, että myös oikeuslähdeluettelon laatinut oi keustieteilijä on erehtynyt luulemaan »laiksi» sellaista, mikä ei »lakia» ole.
On ajateltavissa, että tulevaisuudessa erilai sia oikeuslähdeluetteloita hyödyntämällä pyrit täisiin perustelemaan, miksi EN:n toimielinten tulkintakannanotot saisivat ulottaa normatiivi sen vaikutuksen suomalaiseen virkatoimintaan. Argumentointi voisi lähteä siitä, että nuo tulkin takannanotot oikeuslähdeopilliselta asemal taan rinnastetaan suomalaisiin tuomioistuinrat kaisuihin.23 EN:n toimielinten piirissä esitetty jen ihmisoikeussopimusta koskevien tulkinto jen rinnastaminen suomalaisiin tuomioistuin ratkaisuihin ei kuitenkaan olisi lopullinen vas taus ongelmiin. Tulkintojen normatiivista vaiku-
tusta korostavan näkemyksen kannalta ongel maksi edelleen jäisi, saavutetaanko näkemyk sen mukaiset perustavoitteet, jos tulkinnat sijoitetaan suomalaisten tuomioistuinratkaisu jen tapaan esimerkiksi »vain» heikosti velvoit tavien auktoritatiivisten oikeuslähteiden jouk koon.24 Koko selitysrakennelman perusteita taas voitaisiin horjuttaa arvioimalla kriittisesti, mitä kaikkea otetaankaan annettuna, jos ratkai sut epäilyksittä ammennetaan oikeustieteessä luoduista oikeuslähdekäsityksistä.
5 OIKEUS VAI POLITIIKKA?
En ole löytänyt vakuuttavaa vastausta kysy mykseen, millä oikeudellisella perusteella EN:n toimielinten tulkintakannanotoille saataisiin suomalaisessa virkatoiminnassa antaa norma tiivinen vaikutus. Ongelman eritteleminen jää tulevan analyyttisen oikeudellisen tutkimuksen tehtäväksi.
Oikeustieteen kannalta helppo mutta erittäin valitettava toimintamalli olisi alistua käytännön paineisiin, tarkkailla tilanteen kehittymistä riit tävän pitkään ja sitten alkaa selostaa omaksut tuja käytäntöjä antaen niille voimassa olevan oi keuden status. En kuitenkaan näe syytä, jonka vuoksi kansainvälisen yhteistyön lisääntymisen välttämättä pitäisi vaikuttaa oikeustieteeseem me tällä tavalla. Muutoksien aikanakin oikeus tiede voisi - mielestäni sen pitäisi - keskit tyä olennaiseen. Olennaista on ainakin pitää huolta oikeudesta sekä valvoa, että sitä nouda tetaan ehdottoman tarkasti ja tinkimättömästi. Lisäksi tui isi arvioida kriittisesti oikeusjärjes tyksen suhdetta politiikkaan ja muihin faktisi teetin ilmiöihin.
Mikäli oikeustiede laiminlyö tehtäviään tai an taa niiden delegoitua politiikalle vaiheessa, jos sa yhä uusia kansainvälisiä järjestelyjä ollaan saattamassa voimaan, on vaarana, että oikeus tieteelle jää jatkossa vain kommentaattorin, re feroijan tai myötäilijån rooli. Esimerkiksi hiljal leen omaksuttavia uusia käytäntöjä ja niihin tu keutumista saatettaisiin alkaa puolustella sil lä, että oikeustieteessäkåån niiden asemaa ei ole problematisoitu.
Esittelemäni ongelmat ovat käsitykseni mu
kaan liian tärkeitä vaiettaviksi ja jätettäviksi käy-· tännön tai politiikan varaan. Keskustelussa, xxxx ka heräämistä toivon, ei tarvitse ottaa lainkaan kantaa kansainvälistymiseen tai Euroopan in tegroitumiseen. Kysymyshän on suurelta osin yksinomaan oikeudesta.
Oikeudellisten kysymysten pitäisi olla huo mion keskipisteessä. Oikeustieteen kannalta ei voi paljon enempää yleisesti vaatiakaan. Mut ta mikä toisaalta oikeuttaisi oikeustieteilijät tyy tymään vähe mpään?
VIITTEET
1. Tällaisesta vertaamisesta ks. esim. Saario 1982, s. 216.
2. HE n:o 22/1990 vp. Jatkossa tarkoitan lyhenteel lä »HE» juuri tätä hallituksen esitystä. Mainittua yleissopimusta kutsun seuraavassa ihmisoikeus sopimukseksi.
3. Kursivoinnit A. T:n.
4. HE, s. 12. Kursivointi A. T:n.
5. Tässä, kuten muuallakin artikkelissa, olen lainan nut ihmisoikeussopimuksen suomenkieliset käännökset HE:stä. Artikkelia laadittaessa ei ih misoikeussopimuksen ja lisäpöytäkirjojen teks tin ja tekstien suomenkieliset käännökset sisäl tävä Suomen säädöskokoelman sopimussarjan vihko vielä ollut ilmestynyt.
6. Artikkelissa tarkoitan »EN:n toimielimillä» Euroo pan ihmisoikeustoimikuntaa, EN:n ministerikomi teaa ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuinta.
7. Perustuslakivaliokunnan lausunto n:o 211990 vp. Jatkossa tarkoitan PeVL-lyhenteellä tätä lausun toa.
8. PeVL, s. 3.
9. HE:ssä(s. 5) on tosin seuraava maininta:
»Yleissopimus ilmentää samaa eurooppalais ta kulttuuri- ja oikeusperinnettä, jolle Suomen kin oikeusjärjestys perustuu.»
Kun tiedetään, kuinka varauksellisesti suomalai sessa oikeuskulttuurissa yleensä suhtaudutaan normatiivisen vaikutuksen antamiseen jopa ylim pien tuomioistuimiemme ratkaisuille, ei EN:n toi mielinten ratkaisujen normatiivista vaikutusta voi taisi meillä perustella vain yhteiseen kulttuuripe rinteeseen viittaamalla. Lainauksessa tarkoitet taneenkin vain aineellisoikeudellisten normien tiettyä samankaltaisuutta tai rinnastettavuutta (esim. Suomen perusoikeussäännökset suhtees sa ihmisoikeussopimuksen määräyksiin). - Ks. myös ihmisoikeussopimuksen Xxxxxxxx (HE, s. 14), jossa mainitaan yhteinen oikeusjärjestelmän perintö.
10. Vrt. PeVL, jossa käytetään termejä »vakiintunut tulkinta» ja »vakiintunut tulkintakäytäntö». Ks. PeVL, s. 2 ja 3.
11. Ilmeisesti juuri tilannekohtaista tulkintaa tarkoi tetaan esim. ihmisoikeussopimuksen 45 artiklas sa ja 46 artiklan 1 kappaleessa.
12. Ihmisoikeussopimuksesta myös ilmenee, että rik• komuksia arvioidaan suhteessa ihmisoikeusso pimukseen ja sen määräyksiin. Ks. esim. 24 ar tikla ja 32 artiklan 1 kappale.
13. Lainvalmistelun ja tiedon välisistä suhteista ks. esim. Xxxxxxxxx 1984, s. 4 ss. ja s. 18 ss. Ks. myös
Laaksonen 1978, s. 14-15.
14. Ks. myös PeVL (s. 2), Jossa lainvalmistelutyön kannalta tähdennetään yleissopimuksen ja lisä pöytäkirjojen tuntemusta sekä etenkin niitä kos kevaan soveltamiskäytäntöön perehtymistä.
15. Ks. PeVL, s. 3.
16. Suomalaisten säädösten julkaisemisesta ja voi maantulosta ks. esim. Suomen Hallitusmuodon (HM) 20 Ja 22 § sekä asetus Suomen säädösko koelmasta (17.10.19801696) muutoksineen.
17. Ks. Ihmisoikeussopimuksen viimeinen kappale sekä HE, s. 1.
18. Ks. asetus 18.4.19801454. - Ihmisoikeussopimuk seen liittyvien lisäpöytäkirjojen osalta en voi ti lannetta tässä tarkastella.
19. Ks. ihmisoikeussopimuksen 23 artikla ja 40 artik lan 7 kappale.
20. »Osapuoli» on määritelty Wienin yleissopimuksen 2 artiklan 1 kappaleen g-kohdassa.
21. Katkelma ihmisoikeussopimuksen 32 artiklan 1 kappaleesta. HE, s. 26.
22. Kansainvälisen oikeuden lähteistä ks. esim. Broms 1978, s. 62 ss.
23. Tekstissä on pohdittu lähinnä tulkintojen asemaa. Jos taas asiaa tarkastellaan tulkintalinjojen ja jat kuvuutta heijastelevan oikeuskäytännön kannal ta sekä pyritään aukottomasti selvittämään, mil lä perusteella tuomioistuimilla olisi valta tai vel vollisuus tuomiovaltaa käyttäessään ottaa lukuun esim. oikeuskäytäntöä, jouduttaneen etenemään viime kädessä OK 1 luvun 11 §:n kautta ja - tul kinnalla(!) - rinnastama.an oikeuskäytäntö maan tapaan. Rinnastus olisi monella tavalla ongelmal linen ja voisi tuntua haetulta. 24.Oikeuslähteiden luokittelemisesta ks. Aarnio 1982, s. 97.
LÄHTEET
Xxxxxx, Aulis: Oikeussäännösten tulkinnasta. Tutki• mus lainopillisen perustelun rationaalisuudesta ja hyväksyttävyydestä. Juridica. Helsinki 1982.
Xxxxx, Xxxxx: Kansainvälinen oikeus. Suomalaisen
Lakimiesyhdistyksen julkaisuja 8-sarja N:o 182. Vammala 1978.
Xxxxxxxxx, Xxxxx: Xxxxxxxxxxxxx /ainvalmistelusta. Hel singin yliopisto, oikeuden yleistieteiden laitos. Hel sinki 1984.
Xxxxxxxxx, Xxxxx: Lainvalmistelu valtionhallinnossa. Turun yliopiston Julkisoikeuden laitoksen Julkaisuja N:o 11. Turku 1978.
Saario, Voitto: Kansainväliset sopimukset Ja valtion sisäinen oikeusjärjestys. Teoksessa Juhlajulkaisu Xxxxx Xxxxxxxx 7912 · 1814 · 7982. Suomalaisen La• kimiesyhdistyksen julkaisuja. C-sarja N:o 18. Vam mala 1982. S. 214-223.
Viitatut valtiopäiväasiakirjat ja säädökset on yksilöi ty tekstissä ja viitteissä.